4. Nemzetközi tapasztalatok
4.2. Az Egyesült Királyság államszámviteli reformja
Az Egyesült Királyságban az államszámvitel átalakítása szintén sajátos módon zajlott le, és melyet a RAB betűszóval (Resource Accounting and Budgeting) fémjeleztek. Ez egy komplex számviteli és elszámoltatási rendszert takar, melyben egyrészt megvalósul a parlament felügyelő funkciója, de egyben az input-szemléletből áttevődik a hangsúly az outputra, és hangsúlyosabbá válik a hagyományos állami gazdálkodási célrendszer, a gazdaságosság, hatékonyság, eredményesség (3E Æ efficiency, effectiveness, economy) megvalósulása.
23 Lásd még: Delivering the benefits of accruals accounting for the whole public sector, HM Treasury, 2005.
December
Tervezés és költségvetés-készítés
Állami célkitűzések Beszámolás
5. ábra: A RAB logikai ábrája.
Forrás: Full Implementation of Resource Accounting and Budgeting, Her Majesty’s Treasury, 2001
Az egész rendszerben megfogalmazandó az általános cél: növelni az állami kibocsátást. A részletes feladatokat megfogalmazták és publikálták 2001-ben, kézikönyv formájában.24
A rendszer lényege, hogy az állami, kormányzati célkitűzéseknek megfelelően kell kialakítani az ágazati/intézményi stratégiát és költségvetést, majd ennek megfelelően beszámolni a parlament felé, a hatékonyság és eredményesség bázisán.
4.2.1. A RAB története
Az angol gazdaság a nyolcvanas évek előtt hazánkhoz hasonlóan pénz bázison végezte a költségvetési tervezést, és a beszámolást is minden területen. A beszámoló minden évben, egy komplex dokumentum formájában került nyilvánosságra, és a parlament elé.25
Bár az eredményszemlélet már korábban bevezetésre került az állami kézben lévő vállalatok, az önkormányzatok és az egészségügy területén, a központi költségvetésben a tervezés és a beszámoltatás a kilencvenes évek elejéig pénzforgalmi szemléletben zajlott.
Az új rendszer, a RAB kihirdetése 1993. novemberében történt, amikor a pénzügyminiszter nyilvánosságra hozta az új költségvetést.
1994-ben megjelent a kormányjavaslat, mely az új rendszer konkrét elemeit tartalmazta. (Ez volt az ún. „Green Paper”: Jobb elszámoltatás az adófizetők pénzéről.)26
Ebben a javaslatban vázolták fel az új rendszer legfontosabb előnyeit: jobb, teljeskörűbb információt szolgáltat a minőségibb vezetői döntésekhez, és így hatékonyabb erőforrás-felhasználással tudják támogatni a kormányzati célkitűzéseket. A korábbi rendszer gyengeségei különösen a befektetett eszközökkel kapcsolatban körvonalazódnak, amelyekre – az értékcsökkenés kikapcsolása miatt – a pénz bázisú elszámoltatás nem ad lehetőséget.
Ezt követte az ún. „White Paper” 1995-ben, mely már kifejezte az állami elkötelezettséget a RAB adaptálására. Ezzel együtt az állami vállalást is tartalmazta, az accruals teljes bevezetésére.
A White Paper azt a célkitűzést tartalmazta, hogy legkésőbb 1999-2000-évre az új rendszer szerint készül a költségvetési tervdokumentum. Ezt követően, az első „költség-jelentés” (Spending Review) 2000-ben jelenik meg, majd ezt követően kétévente készül ilyen kimutatás a költségvetés helyzetéről és az állami szféra teljesítményéről.
24 Full Implementation of Resource Accounting and Budgeting, Her Majesty’s Treasury, 2001
25 Public Expenditure Survey (PES)
26 Green Paper: Better Accounting for the Taxpayer’s Money: Resource Accounting and Budgeting in Government
ben készül egy teljes RAB szerint összeállított teljesítménybecslés a gazdasági kibocsátásról. (Ezek a tervek maradéktalanul teljesültek.)
A Zöld Könyvben megfogalmazott előnyökön túlmenően a számvevőszék kinyilvánítja az új szabályozás további előnyeként, hogy ez a rendszer jobban szolgálja az egyes ágazatok teljesítményéről bemutatott kép megbízhatóságát, és azt, hogy megfelelő számvetés készülhessen a rendelkezésre álló erőforrásokról és kötelezettségekről.
A RAB teljeskörű életbelépésével jelentős ágazati átalakulások és összeolvadások indultak. 1999-2000-ben 42 ágazati költségvetés készült, mind az új szisztéma szerint.
4.2.2. A RAB lényege
A „resource accounting” rendszerét Angliában az accrual alkalmazására találták ki a központi költségvetés területén és a nyugdíjrendszerben. A rendszer az elszámolási periódusban felhasznált erőforrásra összpontosít, függetlenül a pénzmozgástól.
Hangsúlyt kell fektetni a paradigma szerint az ágazati szolgáltatás érdekében történő felhasználásra, kiemelt figyelemmel a periódus végén állományban lévő eszközökre, így különösen alkalmas például az állóeszköz-használat terheinek számbavételére és a tőkeköltség megjelenítésére.
A számviteli nyilvántartás kezelésére a kincstár kiadta a részletes szabályokat (RAM, Resource Accounting Manual), amelyeket követni kell. A RAM első működő változata 1997-ben látott napvilágot, mikor a jogalkotók átvizsgálták az érvényes üzleti számviteli szabályozást, alkalmazhatóság és helytállóság szempontjából. A szabályozás középpontjában a nem profit orientált környezet, a költségvetéshez kötöttség és a parlamenti ellenőrzési elvárás áll.
Az RAM új változatai minden egyes költségvetési évre külön publikálásra kerültek, figyelembe véve az angol számviteli rendszer (UK GAAP) változását.
Ebből is látszik, hogy az alapkoncepció Angliában is az volt, hogy az üzleti számviteli szabályokat alkalmazzák a költségvetési szektorban, ennek megfelelően az Accounting Standards Board által kiadott, helyi számviteli szabályokat tekintették mankónak.
A fő szempont ebben az esetben is a központi kormányzat és az intézmények, valamint a magánszektor számviteli konzisztenciájának megteremtése volt, így jutottak arra a következtetésre, hogy a General Accepted Accounting Practice jelentheti azt a vázat, amely mentén ki lehet alakítani a költségvetési szektor szabályozását.
Felvetődött annak a lehetősége, hogy ne legyen a költségvetési standardoknak külön testülete, hanem a UK GAAP szabályait alkalmazzák rögtön a költségvetési szervekre. Ez azonban nem valósulhat meg, hiszen a költségvetési szférában is vannak külön szabályozandó területek (így a UK GAAP profit szemléletű, az állami költségvetés erőforrás-szemléletű), az üzleti számvitelben viszont szabályoznak olyan területeket, amelyekre egyáltalán nincs szükség az államszámvitelben.
Így maradt a külön standardalkotó testület a költségvetési szabályozásban, hozzátéve, hogy az alapot bár a UK GAAP képezi, a standardalkotó az államszámvitelt eltérítheti ettől a szabályrendszertől a sajátosságoknak megfelelően, illetve, további előírásokat fűzhet a szabályokhoz, vagy kidolgozhatja az államszámviteli szabályozási előírásokat.
Annál is inkább, mert a UK GAAP leginkább az irányítás fogalmával operál, ezzel szemben az államháztartásban a tervezés és az ellenőrzés a kulcstényező a tulajdonosi érdekek csorbítatlan érvényesítésére. Ez alapvető paradigmális eltérést jelent a szabályrendszerek között.
A költségvetési standardok az alábbi kimutatásokat írják elő az egyes költségvetési szervek teljesítményének mérésére:
- Erőforrás-hozam kimutatás (Summary of resource out-turn), mely a kibocsátást állítja szembe az előzetes tervekkel
- Jelentés az erőforrás-felhasználásokról (Statement of resources by departmental aim and objectives)
- Üzemi költség jelentés (operating cost statement), mely a UK GAAP
„Profit and loss account” kimutatásának adaptálása
- Szintén a standardból adaptált „statement of recognised gains and losses”
- A könyvviteli mérleg (Balance sheet) - Cash-flow kimutatás
A mérlegben az alapkoncepció a használati érték „value in use”, amelyen az eszközt értékelik. A használati érték koncepció lényegében az általánosan használt diszkontált cash-flow kategóriájának feleltethető meg, természetesen nem profitorientált körülmények között. Az ajánlásokban a használati érték hozzávetőlegesen a piacon kiváltható értéknek felel meg, amit csökkenteni kell a potenciális alternatív felhasználás értékével.
Az államszámvitel Angliában az alábbi elveket tartalmazta a zöld könyv szerint:
- vállalkozás folytatásának elve (going concern) - összemérés elve (matching/accruals)
- összevethetőség elve (consistency) - óvatosság (prudence)
- fontosság (materiality)
A számviteli rendszer 2000/2001-es felülvizsgálatakor némileg átdolgozták az elveket is, ennek megfelelően az összevethetőséget és az óvatosságot kivették a standardból, és az alábbi elveket vezették be:
- fontosság (relevance) - megbízhatóság (reliability)
- összehasonlíthatóság (comparability) - érthetőség (understandability)
A fentieken túlmenően a standardrendszerben megjelenik a magyar szabályozással egyezően a tartalom elsődlegessége a formával szemben elve (Substance over form).
Fontos igény a közkiadások ellenőrzése, így külön elvárás, hogy a számviteli rendszer támogassa a közkiadások parlamenti ellenőrzését.
Értékelési alapelvként a módosított történeti elvű értékelést27 választották az angol rendszerben. (MHCA – Modified Historic Cost Accounting) Ez lényegében piaci értéket jelent, figyelembe véve a használati értéket, a realizálható értéket, valamint a pótlási értéket.
A fogalmi költségmegjelenítés a jellemző, tehát törekednek arra, hogy minden költség hozzá legyen kapcsolva a tevékenységhez, még ha pénzügyi realizálás egyáltalán nem is történik.
4.2.3. Az államszámviteli standardok kialakítása
Angliában az államszámvitel szabályozását az első nézetek szerint kizárólagosan a Kincstárnak kellett volna ellátni. Ezt követően azonban hosszas szakmai vita bontakozott
27 A magyar számviteli rendszerben történeti elvű értékelés van, azaz, az alapkoncepció szerint a bekerülési érték van a középpontban, és ezt korrigáljuk az érték csökkenésekor, felértékelésre – eredményhatékonyan – csak különleges esetben van lehetőség (valós értékelés alkalmazásakor)
ki az államszámviteli standardalkotásban szintén alkalmazandó, külső kontroll bevezetéséről. Erre azért is szükség van, mert a beszámolók külső érdekelt feleket is érintenek, ezáltal az érintettek információs szükségletét ki kell elégíteni, tehát őket is be kell vonni a szabályok kialakításába.
„Parliament and other users of the accounts, auditors and professional bodies should also play a part in the setting of these requirements.”28
A független külső kontroll megteremtése érdekében létrehozták a Pénzügyi Beszámoló Tanácsadó Testületet (Financial Reporting Advisory Board), hogy segítségére legyen a Kincstárnak a számviteli standardok alkalmazásában és a részletes előírások (RAM) megalkotásában is.
Az új elvárásoknak megfelelően, 2002 óta az évenként kiadott számviteli szabályokat összevetik az aktuális IPSAS-okkal is, és részletesen leírják az eltéréseket.
Általában azonban ki lehet jelenteni, hogy a két szabályrendszer megegyezik. Egyes definíciókban van csak apróbb eltérés.