Az állampolgársághoz fűződő jogok és kötelezettségek vizsgálata kapcsán két egymástól elkülönülő nézet figyelhető meg aszerint, hogy azok milyen módon kapcsolhatók az állampolgársághoz. Az állampolgárság felfogása eszerint összpontosíthat annak státuszként, minőségként való meghatározására, vagy jogviszonyként való értelmezésére.
214 Az extra-territoriális hatályra további példákat lásd Willoughby: Citizenship and Allegiance in Constitutional and International Law. i. m. 917-918.
215 Irk Albert: Bevezetés az új nemzetközi jogba. Danubia, Pécs, 1929. 136.; Faluhelyi Ferenc: Államközi jog I.
Dr. Karl Könyvesbolt, Pécs, 1936. 128-129; Buza László: A nemzetközi jog tankönyve. Politzer Zsigmond és Fia, Budapest, 1935. 171, 179-180.; Teghze: Nemzetközi jog. i. m. 247-248.;
216 Robert Phillimore például nem mondja ki ezt egyértelműen, csupán arra utal, hogy az állam területi joghatósága kiterjed az alattvalókra és az állam területén lévő külföldiekre, és az állam joghatósága alattvalói felett egyaránt kiterjed a született állampolgárokra és a honosítottakra. Robert Phillimore: Commentaries upon International Law. Vol. I. T. & J. W. Johnson, Law Booksellers, Philadelphia, 1854. 261.
217 Weis: Nationality and Statelessness in International Law. i. m. 8.
47 4.1. Az állampolgárság státusz vagy jogviszony jellege
Az állampolgárság státuszként,218 minőségként219 való felfogása a történelmi előzményekre vezethető vissza. Mind az ókorban (a római status civitatis), mind a középkorban (az alattvalói minőség) megfigyelhető az állampolgárság ekként való értelmezése, melynek hatása az angolszász jogban, a francia magánjogban, valamint a német alkotmányjogi teóriákban is megnyilvánul.220 Az állampolgárságot státuszként definiálja a Harvard Egyetem már említett tervezete is.221 E felfogás alapján, az állampolgári jogok és kötelezettségek tekintetében az állampolgárság úgy határozható meg, mint az egyénnek az állampolgári státuszában megnyilvánuló, abban rejlő jogainak és kötelezettségeinek összessége.222
Az állampolgárságot jogviszonyként értelmező nézet a jogviszony alanyainak az állampolgárt és az államot tekinti.223 Eme álláspont elsősorban a jogviszony tárgyát képező jogok és kötelezettségek meglétére összpontosít, amely a státuszelmélettől eltérően, nemcsak az egyén állampolgári jogait és kötelezettségeit, hanem az állampolgárságból fakadó állami jogokat és kötelezettségeket is magában foglalja. A nemzetközi jogban az állam állampolgárságból eredő jogai és kötelezettségei jutnak fontos szerephez, így a nemzetközi jog szemszögéből az állampolgárság jogviszonynak tekintendő.
Az uniós polgárság a tekintetben is elkülöníthető a valódi állampolgárságtól, hogy státusz vagy jogviszony jellegének teljessége megkérdőjelezhető.224 Az uniós polgárok jogai nevesítve vannak,225 azonban kötelezettségeik teljesítését bár említi a lisszaboni szerződés,
218 F. Williams az állampolgárságot az egyén akaratától független, születéssel keletkező státuszként definiálja.
Fischer Williams: Denationalization. British Yearbook of International Law, Vol. 8. (1927), 53.; United States v.
Germany, Mixed Claims Commission, Administrative Decision No. 1., 1 November 1923. United Nations:
Reports of International Arbitral Awards. Vol. VII. United Nations, New York, 2006. 21.
<http://untreaty.un.org/cod/riaa/cases/vol_VII/1-391.pdf>; Buza László – Hajdu Gyula: Nemzetközi jog.
Tankönyvkiadó, Budapest, 1968. 175.
219 Oppenheim: International Law. i. m. 348.
220 Lásd bővebben Makarov: Allgemeine Lehren des Staatsangehörigkeitsrechts. W. Kohlhammer Verlag, Stuttgart, 1947. 26-30.
221 A Harvard fogalom-meghatározása szerint az „állampolgárság egy természetes személy státusza, aki a hűség kötelékével egy államhoz kapcsolódik.” Harvard Law School: Research in International Law. i. m. 22.
222 Makarov: Allgemeine Lehren des Staatsangehörigkeitsrechts. i. m. 32; Castro: La nationalité, la double nationalité et la supra-nationalité. i. m. 547.
223 Nagy Károly: Nemzetközi jog. Püski Kiadó, Budapest, 1999. 261.; Csiky Kálmán: Magyar alkotmánytan és jogi ismeretek kézi könyve. Magyar Királyi Egyetemi Könyvnyomda, Budapest, 1907. 36.; Szamel Lajos: Az állampolgárság. In: Magyar államjog (szerk.: Beér János). Tankönyvkiadó, Budapest, 1972. 78.; Szabó Imre: A jogelmélet alapjai. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1971. 29.
224 Szalayné Sándor Erzsébet is utal arra, hogy „nem eléggé intenzív a polgárok és a Közösség közötti jogviszony”. Szalayné: Az Európai Unió közjogi alapjai. i.m. 257.
225 Lásd az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés egységes szerkezetbe foglalt változatának 17. cikk (2) bekezdése, valamint a 18-21. cikkei, melyeket a lisszaboni szerződés 1. cikk 34-37. pontjai módosítottak. Az uniós polgárok jogairól lásd bővebben Fazekas Judit – Asztalos Zsófia: Uniós
48
azonban olybá tűnik, hogy az uniós polgárok kötelezettsége tulajdonképpen az Európai Unió jogának betartása.226 Ez valójában nem tekinthető a szó szoros értelmében vett (állam)polgári kötelezettségnek,227 emellett a tagállamokban élő, nem uniós polgárokra is vonatkozik.228 Kijelenthető tehát, hogy az uniós polgároknak állampolgári értelemben vett, az Unió felé fennálló polgári kötelezettségei nincsenek. Az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatából is kitűnik, hogy az uniós polgárságot nem állampolgárságként kezeli. A bíróság több ízben utalt arra, hogy az uniós polgárság célja, hogy „a tagállami állampolgároknak alapvető jogállása legyen”.229 Az uniós polgárság állampolgári státusz vagy jogviszony helyett a tagállami állampolgárok jogállásaként került említésre.
4.2. Az állampolgári jogok és kötelezettségek és az állampolgárság elkülönítése
Az állampolgári jogok és kötelezettségek keletkezésének elemzése elválasztandó annak vizsgálatától, hogy azok az állampolgári státusz, illetve az állampolgári jogviszony elválaszthatatlan tartalmát képezik-e. Az állampolgári jogok és kötelezettségek az állampolgárságot tartalommal töltik ki, azonban az állampolgárságnak nem szükségképpen elemei,230 hiányuk nem eredményezi az állampolgárság megszűnését.
Ezt támasztja alá az a tény is, hogy jogi értelemben – vagyis de jure – hontalannak azok a személyek tekinthetők, akik nem rendelkeznek egyetlen állam állampolgárságával sem, amely megállapítás független az állampolgári jogok és kötelezettségek meglététől.
Amennyiben az egyén az állampolgári jogokat vagy kötelezettségeket valamilyen oknál fogva polgárok: hogyan tovább? A uniós polgársághoz kapcsolódó jogok fejlődése a Maastrichti Szerződéstől az Alkotmányos Szerződésig. Acta Humana, 16. évf. 2. szám (2005), 83-110.
226 Osztovits András úgy fogalmaz, hogy az uniós polgárok kötelezettségei említésének elmaradása „nem jelenti azt, hogy az adott jogviszonyok alanyaiként mentesülnének a közösségi jogi szabályok betartása alól.” Osztovits András: Az Európai Unió alapító szerződéseinek magyarázata I. CompLex Kiadó, Budapest, 2008. 68.
227 Ugróczky Mária is az állampolgári kötelezettségek hiányáról beszél, amelyet az unió államiságának hiányával magyaráz. Ugróczky Mária: Az állampolgárság szabályozása Európában. Acta Humana, 10. évf. 37-38. szám (1999), 61.
228 Érdekesség továbbá, hogy egyes jogokat az uniós polgárok családtagjai is élvezhetnek annak ellenére, hogy nem uniós polgárok. Lásd The Queen v. Immigration Appeal Tribunal and Surinder Singh, ex parte Secretary of State for Home Department, European Court of Justice, Case C-370/90, Judgment of 7 July 1992. para. 21, 23, 25; Gerardo Ruiz Zambrano v. Office national de l’emploi (ONEM), European Court of Justice, Case C-34/09, Judgment of 8 March 2011. 42-45; Kunqian Catherine Zhu and Man Lavette Chen v. Secretary of State for the Home Department, European Court of Justice, Case C-200/02, Judgment of 19 October 2004. para. 45-47.
229 Rudy Grzelczyk v. Centre public d’aide sociale d’Ottignies-Louvain-la-Neuve, European Court of Justice, Case C-184/99, Judgment of 20 September 2001. para. 31.; Baumbast and R v. Secretary of State for the Home Department, European Court of Justice, Case C-413/99, Judgment of 17 September 2002. para. 82.; Carlos Garcia Avello v. Belgian State, European Court of Justice, Case C-148/02, Judgment of 2 October 2003. para.
22.; Rottmann v. Freistaat Bayern, European Court of Justice, Case C-135/8, Judgment of 2 March 2010. para.
42-43.
230 Minor v. Happersett, 88 U.S. 162 (1874).
49
nem tudja gyakorolni, illetve teljesíteni, állampolgársága nem szűnik meg, csupán de facto hontalannak tekinthető, amely természetesen kezelendő probléma, azonban nincs hatással az állampolgárságra. A nemzetközi jogban az állampolgárság effektivitásának vizsgálata sem az állampolgári jogok és kötelezettségek meglétére terjed ki, hanem más tények mentén az egyén és az állam kapcsolatának valódiságára, ténylegességére.231 Az effektivitás hiányával egy időben az egyén valóban gyakran nem rendelkezik állampolgári jogokkal és kötelezettségekkel, azonban, mint már korábban említésre került, mindez nem az effektivitás hiányából fakad – ezek gyakori egybeesése az effektivitást mutató tények és az állampolgári jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges államok által meghatározott feltételek hasonlóságában rejlik. Az állampolgárság nemzetközi jogi értelemben továbbá aligha tehető függővé a különféle állampolgári jogok és kötelezettségek birtoklásától.
A belső jogban az állampolgárság alapul szolgál a jogok és kötelezettségek keletkezésének, így azok nyilvánvalóan nem lehetnek feltételei az állampolgárság létének, következésképpen teljes hiányuk sem eredményezheti az állampolgárság megszűnését. Az állampolgári jogok és kötelezettségek emellett államonként különbözőek,232 így nem állapítható meg egységesen, mely jogok és kötelezettségek foglalhatók a belső jogi értelemben vett állampolgárságba.
Mindezekből megállapítható, hogy sem a belső jogi, sem a nemzetközi jogi értelemben vett állampolgárság fennállása nem függ az állampolgári jogoktól és kötelezettségektől.
4.3. Az állampolgári jogok és kötelezettségek keletkezése
Az állampolgárságot státuszként, minőségként, vagy jogviszonyként értelmező elméletek hasonló kérdéseket vetnek fel az állampolgári jogok és kötelezettségek mibenléte kapcsán.
Mindkét nézet képviselői vizsgálják azt, hogy az állampolgárság keletkezteti-e eme jogokat és kötelezettségeket, vagy az állampolgárság csupán előfeltétele azok keletkezésének, vagyis az állampolgári jogok és kötelezettségek az állampolgárság másodlagos reflexióinak tekinthetők.
Egyesek szerint az állampolgári jogokat és kötelezettségeket az állampolgárság keletkezteti.233 Mások szerint az állampolgárság előfeltétele, de nem keletkeztetője az
231 Nottebohm Case (Liechtenstein v. Guatemala), International Court of Justice, Second Phase, Judgment of 6 April 1955. I.C.J. Reports 1955. 23.
232 Makarov: Allgemeine Lehren des Staatsangehörigkeitsrechts. i. m. 32.
233 Paul Weis az állampolgárságot úgy definiálja, amely az egyén és az állam között kölcsönös jogokat és kötelezettségeket keletkeztet. Weis: Nationality and Statelessness in International Law. i. m. 31. S. O’Leary
50
állampolgári jogoknak, illetve kötelezettségeknek.234 Véleményem szerint az utóbbi álláspont tükrözi a valóságot. Ezt erősíti meg az is, hogy az állampolgárságot státuszként felfogó elmélet képviselőinél is elterjedtebbek az állampolgári jogokat és kötelezettségeket a státusz következményeként értelmező nézetek, holott a státuszelmélet az állampolgári jogoknak és kötelezettségeknek az állampolgárságból fakadó automatikus keletkezését inkább feltételezné.235
Az állampolgárság megszerzésének, elvesztésének és megváltoztatásának meghatározásán túl az állam maga rendelkezik az állampolgárok által megszerezhető jogokról és teljesítendő kötelezettségekről, melyek többségéhez az állampolgárságon kívül további feltételeket állapít meg. Az állampolgári jogok és kötelezettségek keletkezése így az alkotmányokban, illetve az állampolgári jogok és kötelezettségek további feltételeit meghatározó más jogszabályokban nyilvánul meg. Megtéveszthető lehet, hogy néhány állampolgári jog és kötelezettség keletkezéséhez az állam egyedüli feltételként az állampolgárságot kívánja meg, így ezek gyakorlásának és teljesítésének kezdete egybeesik az állampolgárság létrejöttével. Ezáltal úgy tűnhet, hogy e jogokat és kötelezettségeket az állampolgárság közvetlenül keletkezteti,236 azonban azokat valójában az alkotmányi szinten lévő jogszabály hozza létre – Magyarország esetében például az Alaptörvény.
Az állampolgári jogok és kötelezettségek többségéről ellenben elmondható, hogy azokhoz az állampolgárság előfeltételén túl, további feltételek (például állandó lakóhely, meghatározott életkor) szükségesek. E jogok és kötelezettségek nem az állampolgárság megszerzésével egy időben realizálódnak, hanem az állampolgárságon túli feltételek teljesülésekor (kivéve, ha azok fennállnak az állampolgárság megszerzése idejében). Az ilyen jogok és kötelezettségek keletkezése szintén azok alkotmányi szintű megfogalmazásával valósul meg, az állampolgárságon kívüli feltételeket megjelölő más jogszabály pedig a gyakorlás és teljesítés lehetőségeit szabja meg. Az állampolgárság így szintén eme jogok és szerint a jogok és kötelezettségek az elsődleges jogi (állampolgári) kapcsolatból erednek, azonban e kapcsolatnak nem lényegi elemei. Síofra O’Leary: The Evolving Concept of Community Citizenship – from the Free Movement of Persons to Union Citizenship. Kluwer Law International, The Hague, 1996. 10.; Lord Buckmaster bíró szerint az állampolgárság „jogokat alkot és kötelezettségeket ró ki”. Ex parte Weber, 1 A.C.
421 (1916), 424. Faluhelyi Ferenc szerint „[a]z állampolgárság […] állampolgári kötelességeknek és jogoknak a forrása”, illetve „[a]z állampolgárság […] bizonyos kötelezettségeket von maga után”, amelyből inkább következik, hogy az állampolgári jogokat és kötelezettségeket az állampolgárságból keletkezteti, azonban álláspontja nem szűrhető le teljes bizonyossággal. Faluhelyi: Államközi jog I. i. m. 116-117.
234 A. Randelzhofer úgy látja, hogy az állampolgárság az állampolgári jogoknak és kötelezettségeknek előfeltétele ugyan, de nem azok forrása, tehát eme jogok és kötelezettségek nem az állampolgárságból keletkeznek. Randelzhofer: Nationality. i. m. 417.
235 Makarov: Allgemeine Lehren des Staatsangehörigkeitsrechts. i. m. 32.
236 Ide sorolható például az államából való kiutasítás elleni jog, a hazatéréshez való jog, a konzuli védelemhez való jog, valamint a hűség kötelezettsége és az állam személyi szuverenitásából következően az állampolgárság szerinti állam jogszabályai betartásának kötelezettsége.
51
kötelezettségek keletkezéséhez megkívánt feltételnek tekinthető, a további feltételek pedig azok gyakorlására és teljesítésére hatnak.
Ha az állampolgárság fogalmának megalkotása érdekében a fentiekről egy általánosan elfogadható állítást kívánunk megfogalmazni, azt mondhatjuk, hogy az állampolgárság feltétele az állampolgári jogok és kötelezettségek keletkezésének – akár egyedüli feltételként, akár egyik előfeltételként.