III. Fiskális politikai szabályok, célok és eszközök az Európai Unióban
III.3. Változások a forrásszerkezetben és a támogatáspolitikában az igazságos teherviselés és
III.3.1 A dinamikusabb gazdasági-társadalmi kohézió feltételei
A lisszaboni stratégiában, az Európai Unió jövője, a gazdasági növekedés megteremtéseként, az egységes piac létrehozásaként és az egyenlőtlenségek csökkentéseként fogalmazódott meg.
Amennyiben a mai helyzetet próbáljuk tendenciaszerűen kiterjeszteni a 2010-es prioritások elérése érdekében, akkor valószínűsíthető, hogy a jelenlegi költségvetési rendszer nem képes minden területen a középtávú céloknak keretet biztosítani. A szerteágazó érdekrendszerből adódóan, többváltozós egyenletrendszert kell közösségi és „helyi” szinten megoldani. Az első lehetséges – hat tagállam által támogatott – felvetés szerint a kiadások általános mértékét kellene csökkenteni 1% körüli szintre. Ceteris paribus kiadáscsökkenés által – a jelenlegi uniós tagszám mellett – mérséklődne a nettó befizetőkre eső teher. Azonban a közösségi politikákra és támogatásokra rendelkezésre álló keretek mérséklésével, a kohézió és az új csatlakozók felzárkózása lassulna le. Ez tovagyűrűzhet az Unió egészére, lassítaná az egységes piac kialakulását, és negatívan befolyásolná az Európai Integráció prioritásait. Továbbá a „fejlődő” országok államháztartási egyensúlyhiánya idővel, ismételten „keresleti nyomást” gyakorolna az Unió támogatáspolitikájára. A bevételek jelentős növelése mind a nettó befizetőkre, mind a kedvezményezettekre – a jelenlegi uniós támogatások „hasznosítási” eredményei mellett – olyan terheket róhat, amelyet a nemzeti költségvetések képtelenek lennének a gazdaság egészét érintő negatív hatások nélkül kezelni. A nemzeti költségvetések egyensúlytalanságának fokozódása révén pedig, idővel az Unió költségvetésének stabilitása is veszélybe kerülhetne.
A fennálló problémát egymagában, egyik javaslat sem oldja meg, ezért szükséges az egyes elemek olyan kombinációját, modifikációját kidolgozni, amely a Közösség összes tagállama számára – ha nem is előnyös – de mindenesetre elfogadható kompromisszumot jelent, fenntartva az egységes Európát megalapozó tagországi fejlődések ütemét.
A következő hét évre vonatkozó pénzügyi és költségvetési reformoknak a gazdasági teljesítmény növekedését, a munkanélküliség csökkentését kell elősegíteni, valamint erősíteni kell a tagországok és az Unió közötti szinergiát. Mind közösségi, mind tagállami szinten a
gazdasági növekedés gyorsítása megköveteli, hogy konszenzus és kölcsönös előnyök erősítése céljából történjen az együttműködés, illetve a koordináció. Ehhez koncentráltabb és átgondoltabb támogatáspolitika szükséges az EU oldaláról, illetve a közösségi prioritásrendszerhez illeszkedő forrásfelhasználás a tagok részéről. Ennek hiányában – összehasonlítva a nemzeti támogatásokkal – nem valósítható meg az EU kiadások többletértékének növelése, magasabb hozzáadott-értéke. Az átláthatóbb és egyszerűbb – számszerűen redukált – eszközök és célok, a források hatékonyabb felhasználását tehetik lehetővé. Az új javaslat alapján 2007-2013 között a kohéziós politika 3 Alap – Európai Regionális Fejlesztési Alap, Európai Szociális Alap és a Kohéziós Alap – köré koncentrálódna, 336,1 milliárd euró előirányzott összeg rendelkezésre bocsátásával. Az új struktúrában 264 milliárd euró szolgálná a konvergencia felgyorsítását, a fejletlenebb régiók felzárkóztatását, a tudás alapú társadalom megteremtését és az innovációt. A pályázók köre azonban leszűkül azon országokra, ahol az előző három év átlagában az egy főre jutó GDP nem haladta meg az Unió átlagának 75%-át. A „konvergencia” program rendelkezésre álló támogatásainak 67%-a tehát a fenti kritériumot teljesítő országokat illetné, 8,4%-ára a szabályozásból adódó statisztikai hatás miatt hátrányos helyzetbe került tagok, míg 28%-ára a kohéziós országok70, 0,8%-ára pedig külső régiók pályázhatnak a jövőben. Második célként a „versenyképesség és foglalkoztatottság” jelenik meg (57,9 milliárd euró), amelyre az előbbi csoportba nem tartozó, illetve átmeneti „phasing-in”71 támogatásban részesedő országok jogosultak. Végül utolsó kiemelt célkitűzés az „Európai területi együttműködés” erősítése, a határokon átnyúló, transznacionális együttműködések segítése. A Kohéziós Alap alapvető küldetése megmaradna, kizárólag az első – konvergencia – célkitűzéshez tartozna, viszont bevezetésre kerülne a strukturális alapokra vonatkozó szabályrendszer és a több éves programozás.
A közösségi költségvetés egyszerűsítésének folyamatában, 4 kiemelt célterületre koncentrálódna a figyelem. A „fenntartható növekedés” címszó a versenyképesség és a befektetett tőke növelését valósítaná meg, de ide tartozik az innováció, az oktatás és a kutatás kiemelt szerepe is. Nagy előrelépést jelenthet, hogy a tervek szerint a források jelentős része decentralizált lesz, így a nemzeti ügynökségek döntenek és folyósítanak a kedvezményezetteknek. Természeti erőforrásaink megőrzése és védelme ugyancsak elsődleges
70 A Kohéziós Alap támogatásaiból részesülő országok: Görögország, Spanyolország, Portugália és Írország.
71 Bizonyos országok, amelyek a gazdasági fejlődésük, fejlettségük miatt, már nem részesülhetnek adott kedvezményekben, azonban a felzárkózás fenntarthatósága érdekében, évről-évre kisebb mértékben ugyan, de átmeneti támogatást kapnak.
szempont az egységes Európa megteremtésekor, ezért támogatandó a versenyképességet fokozó szerkezetátalakítás, a környezet minőségi javítása helyreállító és megelőző intézkedésekkel, valamint a gazdasági tevékenységek diverzifikálása. Harmadik célként az állampolgárság szabadságának, biztonságának és az alapvető jogok érvényesülésének biztosítása fogalmazódott meg, amit az „Európa, mint globális partner” költségvetési fejezetcím követ, a rövid, közép és hosszú távú stratégia kapcsolódási pontok feltérképezésével, a költségvetési tételek és eljárások egyszerűsítésével és a teljesítményalapú erőforrás-elosztással.
A strukturális és kohéziós támogatásokra vonatkozó kutatásaim tükrében, a következő időszakra tervezett kohéziós politikát részleges bírálat alá kell vetnem. Amennyiben a 3 célkitűzést vizsgáljuk meg, látható, hogy a konvergencia és a versenyképesség céljai között számottevő tartalmi differencia nincsen. Ráadásul a versenyképesség javítása, a gazdasági növekedés megalapozása, valamint a konvergencia erősítésének mozgatórugói nem igényelnek merőben eltérő gazdaságpolitikát. A várt eredmények elmaradását nem kizárólag a célok sokrétűsége okozta, hanem a felhasznált források „elszigeteltsége”, azaz az áttételi hatás hiánya. Arra kell megtalálni a magyarázatot, mitől lesz pozitív áttételi hatása, hozzáadott értéke egy egységnyi uniós kiadásnak. A strukturális kiadások hatékonyságának, az előrejelzésekhez viszonyított elmaradása több okra vezethető vissza. A források, programok alapján és földrajzilag is szétdaraboltak. A pályázati rendszer centralizáltsága miatt nem érvényesül a szinergia a szövetségi és nemzeti szint között, amelyek a széles spektrumot lefedő célok rendszerével együttesen, számottevően csökkentik az uniós források áttételi hatását, hozzáadott értékét. Mélyebb elemzési sík annak vizsgálata, hogy a közösségi kiadások közvetlenül termelésben vagy gazdaságfejlesztésben kerülnek felhasználásra, és ezen belül is a befektetés rövid, közép vagy hosszú távú célokat támogat-e. Az 1.célkitűzésből - amelyek a strukturális kiadások 70%-át teszik ki – az új technológiák és innovációk bevezetését támogató kutatás-fejlesztések; az információs társadalom fejlesztése; a környezet védelme és rehabilitációja; a nemek közti esélyegyenlőség megteremtése; és a humánerőforrás fejlesztés egyöntetűen hosszú távú befektetések, és hatásuk illetve a gazdaság más szektoraira tovagyűrűző eredményességük olykor évtizedek alatt jelentkezik.
Ezzel szemben a Kohéziós Alap két területre: infrastruktúra fejlesztésre és környezetvédelemre koncentrál. A célok és a programok átláthatóbbak, érthetőbbek, célirányosak és koncentráltak, valamint jelentős részük nemzetközi szinten is koordinált. Emellett a gazdaságilag fejletlenebb országokban az infrastruktúra, ezen belül is a közlekedéshálózat fejlesztése azonnali felzárkózást és konvergenciát indít el a régiók között, tekintve, hogy elősegíti a munkaerő -mobilitását, növeli külföldi működő-tőke beáramlását, csökkenti a területi és gazdasági elszigeteltséget. Kutatásom során fokozatosan erősödött azon megítélésem, miszerint a kohéziós támogatások sikerét nem kizárólag a célok minimális száma, hanem a konvergencia program „kényszere” is befolyásolta. Annak ellenére, hogy a harmadik fejezet ország-tanulmányaiban erre a kérdésre részletesen kitérek, itt is meg kell említenem, hogy a felzárkózó országok „puha” fiskális politikájának, tervezési és stratégiai rövidlátásának, politikai konszenzus hiányosságának felszámolása, konvergencia program nélkül nem lett volna megoldható és sikeres.
2/1.Tézis: Az Európai Unióban a gazdasági és társadalmi kohézió erősödéséhez, a fenntartható fejlődés megteremtéséhez és a közösségi politikák célkitűzéseinek megvalósításához a költségvetési kiadások struktúraváltására van szükség.
2/2.Tézis: A gazdasági és társadalmi kohézió felgyorsítását a Kohéziós Alap szabályainak és feltételrendszerének megfelelő támogatáspolitika alkalmazása segítené a leghatékonyabban.
Az Európai Unió költségvetésében találhatók olyan irányelvek, tényezők; amelyek léte kevésbé alapul gazdasági racionalitáson, ráadásul jelentős mértékben korlátozzák a közösségi fiskális politika mozgásterét. Ide tartozik a kiadási plafon rugalmatlansága, valamint az agrártámogatások túlzott aránya a kiadási struktúrán belül. A kiadási struktúra jövőjét illetően, meghatározó, az újonnan csatlakozók és a régi tagok közötti érdekharc és megosztottság. Az agrártámogatások, azon belül is a direkt támogatási rendszer fenntartása, elemi érdeke az új tagoknak. Annak ellenére, hogy az Agenda 2007 radikális költségvetési módosítást nem tartalmaz, nem azt jelenti, hogy a hétéves cikluson belül nem szükséges reformértékű kiadáspolitikai változtatásokkal élni72. Az Unió költségvetésében aránytalanul nagy kiadási tételt jelentenek a mezőgazdasági támogatások, összehasonlítva ezek gazdaságélénkítő,
72 Mindenesetre 2006-ban ismét a politikai egyensúlyt előtérbe helyező megközelítés diadalmaskodott a gazdasági érvek fölött.
fejlődést és növekedést elősegítő szerepét más, támogatási jogcímekkel. Ezért továbbra is van létjogosultsága Christian Weise73 2000-ben napvilágot látott tudományos munkájában74 szereplő javaslatnak, miszerint vagy a direkt támogatásoknál – hasonlóan a strukturális forrásokhoz – kell a nemzeti szerepvállalást, azaz a társfinanszírozást erősíteni, vagy fokozatosan le kell bontani a közvetlen termelői támogatásokat.
A 25-ök Európájának szintén megoldásra váró feladata a strukturális források célrendszerének és működtetésének felülvizsgálata. Ebben a kérdésben már az Agenda 2007-ben is történtek előremutató lépések, ami az egyes célkitűzések esetében a nagyobb koncentráció elvének hangsúlyosabb megvalósítását illeti.
− Kutatásom eredményeit alapul véve, megállapítható, hogy az új támogatáspolitikai irányelvek nem elegendőek a kohézió számottevő gyorsítására. Az elemzéseimből levonható következtetések alapján hatásos eszköz, a strukturális támogatásoknak, a Kohéziós Alap szabályrendszeréhez való igazodása lenne. Ennek alapvető oka, hogy a Strukturális Alapok esetében a pályázati rendszer centralizáltsága miatt nem érvényesül a szinergia a szövetségi és nemzeti szint között, amely a széles spektrumot lefedő célok rendszerével együttesen, számottevően csökkenti az uniós források áttételi hatását, hozzáadott értékét. Ezen felül a strukturális kiadások 70%-át teszik ki az új technológiák és innovációk bevezetését támogató kutatás-fejlesztések; az információs társadalom fejlesztése; a környezet védelme és rehabilitációja; a nemek közti esélyegyenlőség megteremtése; és a humánerőforrás fejlesztés egyöntetűen hosszú távú befektetések. Ezek hatása, illetve a gazdaság más szektoraira tovagyűrűző eredményessége olykor évtizedek alatt jelentkezik.
A gyakorlat azt mutatja, hogy a politika ciklikussága miatt, a kormánynak nagyobb a hajlandósága az azonnali „fogyasztásra”, míg túlzott óvatosság és döntésképtelenség jellemzi a középtávú beruházási célok tekintetében. Előbbi eredményei az adott cikluson belül „kézzel foghatóak”, utóbbi átgondolt középtávú stratégiai szemléletet, gazdasági
73 Christian Weise az Uniós költségvetéssel foglalkozó közgazdász, a Német Gazdaságkutató Intézet (DIW) munkatársa, Berlin
74Christian Weise: How to Finance Eastern Enlargement of the EU, German Institute for Economic Research, Discussion Paper 287/2002 Berlin
szektorok összehangolt fejlesztését igényli, általában évek multán megjelenő eredménnyel.
Tehát a Strukturális Alapokból nyerhető támogatások gazdasági potenciálja rövid távon nem a reális mértéknek megfelelően jeleníthető meg.
− Ezzel szemben a Kohéziós Alap két területre: infrastruktúra fejlesztésre és környezetvédelemre koncentrál. A célok és a programok átláthatóbbak, érthetőbbek, célirányosak és koncentráltak, valamint jelentős részük nemzetközi szinten is koordinált. Emellett a gazdaságilag fejletlenebb országokban az infrastruktúra, ezen belül is a közlekedéshálózat fejlesztése azonnali felzárkózást és konvergenciát indít el a régiók között, tekintve, hogy elősegíti a munkaerő-mobilitását, növeli a külföldi működő-tőke beáramlását, csökkenti a területi és gazdasági elszigeteltséget.