Reformkényszer a közigazgatásban?
A kistérségek feladatkörének vizsgálata Zala megyében
Is there any Reform Compulsion in Public Administration?
Overview of the Roles of Micro Regions
Reform in public administration has been a current and popular issue in Hun- garian public life for several years. We can find a mixed picture regarding the re- forms going on in public administration.
On the one hand, new laws and legislations serve the transformation of the system, on the other hand, the reform in the system of financing gears the local authorities in the direction of regional cooperation.
As a result of the above, it is worth examining the way local governmental tasks of mirco regions reshuffle the task distribution structure of local governments.
The goal of my paper is to point out the trends observed in the transition proc- ess (transformation of statistical micro regions, changes in the structure and task distribution structure of multipurpose micro regional associations) and to find out what kinds of changes bring the most efficient economic progress.
Bevezetı
A kistérségek szerepe különösen az 1996-os területfejlesztési törvényt köve- tıen erısödött fel és vált a településközi együttmőködések terepévé. A települé- si önkormányzatok által létrehozott társulások sokasága és sokfélesége jelentıs közös fejlesztések megvalósítását tette lehetıvé.
A magyar közigazgatási rendszerben zajló reformfolyamatok kettıs képet mutatnak. Egyrészt új jogszabályok szolgálják a rendszer átalakítását, más- részt a finanszírozási rendszer átalakítása tereli a települési önkormányzatokat területi együttmőködések irányába.
Ezekbıl következıen érdekes megvizsgálni, hogy az önkormányzati feladatok kistérségekben történı ellátása hogyan rendezi át a települési önkormányzatok feladat-ellátási szerkezetét, finanszírozási módjait, illetve milyen gyakorlatban alkalmazott eljárások és módszerek jelentik a gazdasági hatékonyság fokozásá- nak esetleges lehetıségét, valamint milyen lehetséges alternatívái lehetnek a területfejlesztés funkciójának, az államigazgatási feladatok ellátásának.
Publikációmban Zala megye területén azt kívánom feltárni, hogy milyen trendek figyelhetık meg az átalakulási folyamatban (statisztikai kistérségek átalakulása, többcélú kistérségi társulások szerkezetének illetve feladat-ellátási struktúrájának változása), milyen változások jelentik a gazdasági hatékonyság javulását (közösen ellátandó feladatokból eredı megtakarítások).
* BGF Pénzügyi és Számviteli Fıiskolai Kar Zalaegerszegi Intézete, Pénzügyi Intézeti Tanszéki Osztály, fıiskolai adjunktus.
A reformig vezetı út
A települések szabályozott jogi keretek közötti együttmőködése nem elız- mény nélküli a magyar közigazgatás történetében. Az elmúlt századokra vissza- tekintve, elızményként lehet megemlíteni a XIX. század második felében létre- hozott, alapvetıen államigazgatási feladatokat, ellátó járásokat. Az 1971-ben elfogadott országos településfejlesztési koncepció már a településeket, és ezen belül az ún. körzet-központi települések fejlesztését tekintette meghatározónak.
Az 1971-ben elfogadott harmadik tanácstörvény a járási tanácsok helyébe az államigazgatási feladatokat ellátó járási hivatalokat léptette. A járási hivata- lok 1984. január 1-jei megszüntetésével a járás, mint közigazgatási egység is megszőnt. A járási igazgatás szerepét az ún. városkörnyéki igazgatás rendszere váltotta fel, és emellett a települések közötti együttmőködés szervezeti keretét az ún. közös tanácsok jelentették.1
A rendszerváltozás egyik eredményeként létrejött a helyi önkormányzati rend- szer, mely fı rendezési elve a települési szintekre delegálta a feladatokat. Majd az elaprózott települési önkormányzati struktúrából adódó hátrányok enyhítése, a település nagysága és a széles körő feladat- és hatáskörbıl fakadó ellentmondás ellensúlyozására a társulások intézménye kínált kézenfekvı megoldást.
A társulások számának növekedését eredményezte a területfejlesztésrıl és területrendezésrıl szóló törvény megalkotása. A települési önkormányzatok gyakran több területfejlesztési célú társulásban is részt vesznek bıvebb fejlesz- tési forrás elérésének reményében.
A kormányprogram szerint a közigazgatást, így az annak részét képezı helyi önkormányzati rendszert az alábbi korszerősítési feladatok érintik:
• a hatásköri és eszközdecentralizáció folytatása és erısítése,
• kistérségi közigazgatási rendszer továbbfejlesztése,
• a kistérségi közigazgatási egységekre épülı regionális közigazgatás kialakítása,
• a fıváros és agglomerációja igazgatásának korszerősítése,
• az önkormányzati finanszírozási rendszer átalakítása,
• lakossági ügyintézés infrastruktúrájának és minıségének javítása (okmány- irodák mőködtetése, egyablakos ügyintézés és elektronikus ügyintézés tér- nyerése) – teljesítmény és minıség érvényesülésének biztosítása az önkor- mányzati közszolgálatban,
• hatékonyság érvényesítése az önkormányzatok által biztosított közszolgálta- tásoknál.2
A közigazgatási rendszer korszerősítése feltételezi számos gazdasági, társa- dalmi és politikai feladat egyidejő megoldását. A közigazgatási rendszer szét- tagoltságából és nem kellı koordináltságából eredı problémák, az önkormány- zati feladatok differenciálatlan telepítésével összefüggı problémák, az átalaku- lás folyamatában résztvevık érdekellentétei lassítják, akadályozzák a reform- folyamatot.
1 Dr. Vass György: Közigazgatási reformtól a kistérségi társulásig.
2 Dr. Novák Nóra: A közigazgatás területi rendszerének átalakítása.
Önkormányzati feladatok és hatáskörök összefoglaló áttekintése
Az önkormányzati törvény értelmében települési önkormányzatoknak a me- gyei önkormányzatnak egymástól eltérı feladat- és hatáskörei lehetnek. Egy- részt a helyi önkormányzatok a helyi igényektıl és teljesítıképességtıl függıen egymástól eltérı önkormányzati feladat- és hatásköröket vállalhatnak, más- részt a nagyobb lakosságszámú és teljesítıképességő önkormányzatoknak több kötelezı feladat- és hatáskört állapíthat meg. A kisebb lakosságszámú település önkormányzata – amennyiben saját maga vagy társulásával arról közösen gon- doskodni tud –, vállalhatja a nagyobb lakosságszámú települési önkormányzat- nak, illetve megyei önkormányzatnak számára kötelezıen elıírt közszolgálta- tások megszervezését.1
A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében külö- nösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti kör- nyezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetés, a csatornázás, a köztemetı fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntar- tása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása;
gondoskodás a helyi tőzvédelemrıl, közbiztonság helyi feladatairól; közremőkö- dés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésrıl, oktatásról, az egészségügyi, a Szociális ellátásról, vala- mint a gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás; a közösségi tér bizto- sítása; közmővelıdési, tudományos, mővészeti tevékenység, sport támogatása;
a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása; az egés- zséges életmód közösségi feltételeinek elısegítése.
A települési önkormányzat maga határozza milyen mértékben, és módon látja el a feladatokat. A települési önkormányzatok képviselı-testületei felada- taik hatékonyabb, célszerőbb megoldására szabadon társulhat (Ennek formái:
hatósági igazgatási társulás, intézményi társulás, társult képviselı testület). A társulásnak a központi költségvetés pénzügyi kedvezményekkel ösztönözheti társulás létesítését és mőködését. 3
A megyei önkormányzat, területi önkormányzat, köteles ellátni azokat a tör- vényben elıírt feladatokat, amelyek megoldására települési önkormányzat nem kötelezhetı. Ezek: a középiskolai, szakiskolai és kollégiumi ellátásról, a termé- szet és a társadalom megyében levı kulturális javainak, valamint a történeti iratoknak a győjtésérıl, ırzésérıl, tudományos feldolgozásáról; továbbá a me- gyei könyvtári szolgáltatásokról, a pedagógiai és közmővelıdési szakmai ta- nácsadásról és szolgáltatásokról; a megyei testnevelési-, sportszervezési, vala- mint a gyermek- és ifjúsági jogok érvényesítésével kapcsolatos feladatokról; az egészségügyi intézményekben tartós gyógykezelés alatt álló gyermekek oktatá- sáról, a többi tanulóval együtt nem foglalkoztatható fogyatékos gyermekek ok- tatásáról, nevelésérıl, gondozásáról; az alapellátást meghaladó egészségügyi szakellátásról, valamint a gyermek- és ifjúságvédelmi szakellátásról; a szakosí-
1 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról 8. §.
tott szociális szolgáltatások területi összehangolásáról; továbbá gondoskodik egyes, szakosított ellátás körébe tartozó feladatokról; az épített és természeti környezet védelmével, a térségi területrendezéssel kapcsolatos feladatok össze- hangolásáról, a megyei idegenforgalmi értékek feltárásáról, a megyei idegen- forgalmi célkitőzések meghatározásáról, a teljesítésükben részt vevık tevé- kenységének összehangolásáról; továbbá Közremőködik a térségi foglalkoztatá- si feladatok és a szakképzés összehangolásában, valamint részt vesz a területi információs rendszer kialakításában. A megyei önkormányzat a törvényi köte- lezettségeinek teljesítésén túl szabadon vállalhat olyan közfeladatokat, amelye- ket törvény nem utalt más szerv kizárólagos feladat- és hatáskörébe, illetve amelynek gyakorlása nem sérti a megyében levı községek és városok érdekeit.
A megyei önkormányzat biztosítja a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak érvényesítését.1
A települési önkormányzatok képviselıtestületei a közös területfejlesztési célok kidolgozására és megvalósítására jogi személyiséggel rendelkezı terület- fejlesztési társulást hozhatnak létre. A kistérségben a területfejlesztési felada- tok összehangolására, a kistérségi területfejlesztési koncepció elfogadására, közös területfejlesztési programok kialakítására kistérségi fejlesztési tanács mőködik. A kistérségi fejlesztési tanács feladatainak ellátásában együttmőkö- dik a helyi önkormányzatokkal, az önkormányzatok területfejlesztési társulá- saival, a kistérségben mőködı állami szervekkel, az érdekelt társadalmi és szakmai szervezetekkel, a gazdasági szervezetekkel. A kistérségi fejlesztési tanács a kistérség területén a kistérség társadalmi, gazdasági és környezeti fejlesztése érdekében a régió fejlesztési terveivel összhangban összehangolja a helyi önkormányzatok, azok területfejlesztési társulásai és a kistérség területén mőködı gazdasági szervezetek fejlesztési elképzeléseit.2 Ezek mellett kulcsfon- tosságú elem a megyei önkormányzatok területfejlesztési és területrendezési feladatai melyek keretében a hosszú távú elırejelzések alapján területileg ösz- szehangolja a kötelezıen ellátandó feladatait, különösen az oktatási, a közmő- velıdési, az egészségügyi, a szociális, az épített és természeti környezet védel- mével kapcsolatos, az idegenforgalmi, illetve közszolgáltatási feladatait, bizto- sítja azok összhangját a megyei gazdaságfejlesztési és foglalkoztatáspolitikai koncepciókkal; koordinálja a megye települési önkormányzatai felkérése alap- ján a települések fejlesztési Tevékenységét. A feladatoknak kiemelten fontos szerepe, hiszen a kistérségek és azok társulásainak is ezen elemek feladatkö- reikben megjelennek.
A kistérségi reform
A kistérségi reform helyzetének rövid áttekintése során feltétlenül figyelembe kell venni, hogy kistérségi társulások létrehozása milyen elınyökkel és hátrá- nyokkal jár a társulást alkotó önkormányzatok számára.
1 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról 69. § és 70. §
2 1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésrıl és területrendezésrıl 10. §.
Elınyök:
• A kisebb teljesítıképességő önkormányzatok megszabadulhatnak azoktól a kötelezı feladatok önálló ellátásától, amelyeket eddig nem vagy csak rossz hatásfokkal tudtak ellátni, alacsony szakmai színvonalon rendkívül költség- igényesen.
• A környezetvédelmi, hulladékgazdálkodási, foglalkoztatáspolitikai feladok ellátása, megvalósulhat, mely korábban az alacsony lakosságszám miatt, a területi összegfogás hiánya miatt nem valósulhatott meg.
• A kistérségi központokban koncentrálódó közigazgatási szakértelem, techni- kai apparátus megvalósíthatja a „legmagasabb szintő szolgáltatást a legkö- zelebb vinni az állampolgárhoz” elvet.
• Jobban érvényesülhet a nyíltság és átláthatóság követelménye a demokrati- kus elvek érvényesülése miatt.
• Mérséklıdnek az indokolatlan társadalmi és területi egyenlıtlenségek.
• Tágabb lehetıségek nyílnak a kistérségi összefogás kormányzati, költségveté- si támogatása, ösztönzése elıtt.
• Az új térszerkezetben jobban kibontakoztathatják a területi önkormányzás- ban rejlı lehetıségeket, hatékonyabb együttmőködés folytán emelkedhet a forrásallokációból eredı külsı forrásbevonás mértéke.
Hátrányok:
• A demokratikus elvek alapján mőködı önkormányzatok képesek-e lemondani települési hatalmi pozícióikról egy hatékonysági elvek alapján mőködı közös feladatellátás érdekében, egy területi fejlesztési cél megvalósítása érdekében.
• A feladatok ellátására pályázati úton biztosítható-e forrás a folyamatos fela- datellátás nem kerül-e veszélybe.
• A megyehatárokba bekényszerített önkormányzatok érdeke nem biztos, hogy egyértelmően, csak megyehatáron belül értelmezhetı. Gondolok itt a megye- határokat átlépı kitőnı való együttmőködésekre, a térségi szakképzés szer- vezésére.
• Ameddig nem tisztázódnak a NUTS szintekhez rendelt feladatellátások, a területi társulási próbálkozások, nem vállalják-e túl magukat feladatokkal, megállapodásokkal, azokban rejlı anyagi elkötelezettséggel.
• A társulásokból év közben kilépık milyen formában tudják az adott évre le- hívott támogatásokat megosztani, a közösen szerzett leginkább kht-vagyont megosztani.
• Amennyiben egy település érdekellentétbe kerül a többcélú társulással, abból való kilépése veszélyezteti az az egész kistérség feladatellátásához rendelt állami források lehívását.
• Amennyiben az országos trendet vizsgáljuk. az alábbi feladatok ellátása való- sul meg kistérségi társulási formában 2007 évet tekintve:
⇒a szociális alapszolgáltatások területén jelentısen megnövekedett az in- tézményi társulások száma, és egyre gyakoribbak a többcélú kistérségi tár- sulások saját fenntartásában mőködı intézmények;
⇒családsegítésre 162 intézményi társulás mőködik 1946 település részvéte- lével, emellett 37 intézményt, szolgálatot maga a többcélú kistérségi tár- sulás tart fenn;
⇒jelzırendszeres házi segítségnyújtásra 2007-ben 1382 önkormányzat rész- vételével 53 intézményi társulás mőködik; 17 szolgálatot mőködtetnek többcélú kistérségi társulások;
⇒házi segítségnyújtásra 968 önkormányzat részvételével 91 intézményi tár- sulás mőködik; 27 szolgálatot mőködtetnek többcélú kistérségi társulások.
⇒a 2006/2007. tanévben 612 mikrotársulás mőködik óvodafenntartásra, és 9 óvodát tartanak fenn többcélú kistérségi társulások;
⇒2057 település részvételével 659 mikrotársulás alakult általános iskolai al- só tagozat, és 2109 település részvételével 666 mikrotársulás alakult felsı tagozat közös fenntartására; emellett 5 iskolát már maga a többcélú kistér- ségi társulás tart fenn;
⇒több mint 100 központi orvosi ügyeletet alakítottak ki, vagy fejlesztettek (épület kialakítás, gép-mőszer beszerzés, mentıszolgálattal közös diszpé- cserszolgálatok kialakítása, ügyeleti gépjármûvek beszerzése);
⇒közel 140 iskola- és közösségi busz került beszerzése;
⇒1219 nyilvános könyvtárral nem rendelkezı településen „könyvtári szolgál- tató hely mőködik”;
⇒a társulások többsége megyei feladatokat is átvállalt (pl. logopédia).
Zala megye kistérségi struktúrája és a feladatellátás szerkezete
Zala megye három megyével és két országgal határos. Északon Vas megye, északkeleten Veszprém megye, keleten Somogy megye határolja. A vizsgált megyében jelenleg 24 funkcionális kistérség mőködik, melyek lefedik a 9 sta- tisztikai kistérséget. Ezen túl a megye területén 54 vidékfejlesztési társulás is mőködik.
1. táblázat
Zala megye 9 funkcionális statisztikai kistérségének szerkezete 2007 elıtt is mőködı statisztikai
kistérségek
2007-ben létrejött statisztikai kistérségek
• Keszthely-Hévíz
• Lenti
• Letenye
• Nagykanizsa
• Zalaegerszeg
• Zalaszentgrót
• Pacsa
• Hévíz
• Zalakaros
1. ábra
Zala megye 24 funkcionális kistérségének térképe1
1Forrás: Zala megye programja 2002-2006.
A kistérségek feladatellátásának vizsgálata során megállapítható, hogy a megyében mőködı társulások a települési önkormányzati feladatok ellátására szervezıdnek. Elsısorban ennek okát a megye településszerkezetében látom.
Zala megye településszerkezeti jellegzetessége az aprófalvas jelleg. Magas azon települések aránya melyek állandó lakosságszáma nem éri el az 500 fıt. A 9 funkcionális kistérség feladatellátás szerkezetében viszonylag azonos képet mutat. A 2. táblázat azt szemlélteti, hogy a társulási megállapodási dokumen- tumokban a kistérségi társulások milyen feladatok ellátását célozták meg, mely feladatok ellátását biztosítják a törvényi elıírások értelmében, illetve a finan- szírozási rendszer kényszerébıl adódóan.
2. táblázat
A kistérségi társulások feladat-ellátási struktúrája1 Zala megye
települései
Zala megyei önkormányzat Kistérségek dokumentumaiban
megfogalmazott feladatok által ellátott feladat-e?
(x= Igen)
1. területfejlesztés x
2. óvodai és alapfokú oktatás és nevelés x
3. szociális ellátás x x
4. egészségügyi ellátás x x
5. család-, gyermek- és ifjúságvédelem x x
6. közmővelıdési tevékenység feladat x x
7. esélyegyenlıségi program megvalósítása x
8. foglalkoztatás x x
9. gazdaság- és turizmusfejlesztés, valamint
idegenforgalom x x
10. belsı ellenırzés x x
11. helyi közlekedés, helyi közútfenntartás x
12. ingatlan- és vagyongazdálkodás x x
13. ivóvízellátás, vízgazdálkodás, vízkárelhárí-
tás, valamint bel- és csapadékvíz-elvezetés x 14. kommunális szolgáltatások és energiaellátás x 15. környezet- és természetvédelem, valamint
hulladékkezelés x x
16. szennyvíztisztítás és -elvezetés x
17. területrendezés x x
18. térségfejlesztés x
1Forrás: saját győjtés.
A 2. táblázat sorait elemezve láthatjuk, hogy a helyzetkép rendkívül kusza.
Egyrészt a kistérségi társulások feladatinak meghatározása során nem egyér- telmően alkalmazzák (a hatályos jogszabályoknak megfelelı szerkezető) feladat típusokat és azok formáit. A társulásokkal folytatott interjúk során kiderült, hogy egy-egy társulás által megfogalmazott feladat (pl. környezetvédelem, ter- mészetvédelem…) eltérı tevékenységek gyakorlását jelenti a társulások eseté- ben. Másrészt a kistérségi társulások egyéni koncepciók, a társulást alkotó ön- kormányzatok érdekviszonyainak megfelelıen látják el a települési önkormány- zatok, illetve a megyei önkormányzat szintjére delegált feladatokat. De mint az önkormányzati törvény is szabadságot biztosít a települések számára az ellá- tandó feladatok körében – gondolok itt a kötelezı és önként vállalt feladatok lehetıségére-, úgy a kistérségek is élnek e szabadságjogukkal ellátandó felada- taik meghatározása során.
Összességében megállapítható, hogy a kistérségek élve törvény adta lehetı- ségeikkel a feladatellátás során olyan stratégiát követnek, melynek alapvetı irányító tényezıje a települési érdek.
Irodalomjegyzék
DR. VAS GYÖRGY: Közigazgatási reformtól a kistérségi társulásig www.oki.hu/
cikk.php?kod=onkormanyzat2004-Vass-Kozigazgatasi.html
DR. NOVÁK NÓRA: A közigazgatás területi rendszerének átalakítása www.mmi.hu/ szin/szin 10_3/dr_novak.rtf.
1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésrıl és területrendezésrıl Megye vagy inkább kistérség? Zalai Hírlap 2007. június 14.
Többcélú forintok Zalai Hírlap 2007. október 5.
www.zegterseg.hu/kis-integralt projektek.doc Letöltés dátuma: 2007. augusztus 22.
http://stori1. digitalcity. eu. com/store/clients/release/tarsulasi- megallapodas2006
www.zegterseg.hu/tarsulási-dokukentum2006.doc Letöltés dátuma 2007. au- gusztus 21.
www.zegterseg.hu/szakertoi-velemeny-Kalamar.doc Letöltés dátuma: 2007.
szeptember 12.
www.zegterseg.hu/zeg-strat-program.doc Letöltés dátuma: 2007. szeptember 20.
