SZÉCHENYI ISTVÁN EGYETEM
ÁLLAM‐ ÉS JOGTUDOMÁNYI DOKTORI ISKOLA
G. K ARÁCSONY G ERGELY :
Á LLAMI SZEREPEK A FELSŐOKTATÁSBAN
D
OKTORI ÉRTEKEZÉS
T
ÉMAVEZETŐ:
P
ROF.
K
UKORELLII
STVÁNDS
C.
EGYETEMI TANÁR
G
YŐR2014
1
Tartalomjegyzék
TARTALOMJEGYZÉK ... 1
I. BEVEZETÉS ... 3
Módszertani kérdések ... 5
Források ... 6
Az értekezés tézisei ... 7
Államfogalom és állami szerepek ... 9
I. FEJEZETEK A FELSŐOKTATÁSI JOG HAZAI TÖRTÉNETÉBŐL ... 11
BEVEZETÉS ... 11
1. AZ ELSŐ HAZAI EGYETEMEK ... 14
Az intézményrendszer ... 14
A jogforrások ... 17
2. A RATIO EDUCATIONIS ÉS HATÁSA ... 20
Az intézményrendszer ... 20
A jogforrások ... 23
3. AZ 1848‐AS TÖRVÉNYEKTŐL A XX. SZÁZAD ELSŐ FELÉIG ... 26
Az intézményrendszer ... 26
A jogforrások ... 29
4. A II. VILÁGHÁBORÚT KÖVETŐ ÉVEK ÉS AZ ÁLLAMSZOCIALISTA KORSZAK FELSŐOKTATÁSA ... 34
Az intézményrendszer ... 34
A jogforrások ... 35
Tudományos utánpótlásképzés ... 37
Az intézmények belső szervezete ... 37
5. A RENDSZERVÁLTÁS IDŐSZAKA ÉS AZ ELSŐ FELSŐOKTATÁSI TÖRVÉNY ... 41
II. AZ ÁLLAM JOGALKOTÓI SZEREPKÖRE A FELSŐOKTATÁSBAN ... 45
BEVEZETÉS ... 45
1. A FELSŐOKTATÁSI JOG SZABÁLYOZÁSI TÁRGYKÖRE ... 46
2. A FELSŐOKTATÁSI JOGANYAG ÁLTALÁNOS ÉS KVANTITATÍV BEMUTATÁSA ... 49
3. A RENDSZERVÁLTÁST KÖVETŐ IDŐSZAK FELSŐOKTATÁSI JOGALKOTÁSÁNAK JELLEMZÉSE ... 54
4. A FELSŐOKTATÁSI JOGALKOTÁS ALKOTMÁNYOS KÖVETELMÉNYEI ... 59
A megfelelő felkészülési idő követelménye a felsőoktatási jogalkotásban ... 64
5. KÖVETKEZTETÉSEK ... 71
III. AZ ÁLLAM, MINT INTÉZMÉNYALAPÍTÓ ÉS INTÉZMÉNYFENNTARTÓ ... 73
BEVEZETÉS ... 73
1. A FELSŐOKTATÁSI INTÉZMÉNYEK LÉTESÍTÉSE ... 75
2
2. A FELSŐOKTATÁSI INTÉZMÉNYEK MEGSZŰNÉSE ... 77
3. AZ ÁLLAM FENNTARTÓI FELADATAI ... 82
Alkotmányossági kérdések ... 82
A fenntartói irányítás törvényi keretei ... 87
Költségvetési jogok ... 87
Ellenőrzési jogok ... 88
Személyi döntések... 91
Működtetéshez kapcsolódó jogosítványok ... 93
4. KÖVETKEZTETÉSEK ... 96
IV. AZ ÁLLAM FINANSZÍROZÓ SZEREPE A FELSŐOKTATÁSBAN ... 98
BEVEZETÉS ... 98
1. A FELSŐOKTATÁS ÁLLAMI FINANSZÍROZÁSÁNAK CÉLJA ÉS SZEREPE ... 98
2. A FELSŐOKTATÁSI INTÉZMÉNYEK BEVÉTELI FORRÁSAI ... 105
3. AZ ÁLLAMI FORRÁSOK ELOSZTÁSÁNAK MÓDJA ... 106
A forráselosztási rendszerek általános jellemzése ... 106
Az állami finanszírozási modellek ... 108
4. A FINANSZÍROZÁS INTÉZMÉNYI ASPEKTUSA: AZ INTÉZMÉNY PÉNZÜGYI MOZGÁSTERE ... 114
5. A HAZAI SZABÁLYOZÁS RENDSZERVÁLTÁS UTÁNI MEGOLDÁSAI ... 119
6. A HATÁLYOS FINANSZÍROZÁSI RENDSZER ... 124
7. A HAZAI FELSŐOKTATÁSI FINANSZÍROZÁSI RENDSZER ÉRTÉKELÉSE ... 132
8. FULL COSTING – A FELSŐOKTATÁS TELJES MŰKÖDÉSI KÖLTSÉGÉNEK KISZÁMÍTÁSA ÉS ALKALMAZÁSA ... 137
9. KÖVETKEZTETÉSEK ... 141
V. AZ ÁLLAM MINŐSÉGBIZTOSÍTÁSI FELADATAI A FELSŐOKTATÁSBAN ... 145
BEVEZETÉS ... 145
1. A FELSŐOKTATÁSI MINŐSÉGBIZTOSÍTÁS EURÓPAI ÉS NEMZETKÖZI KONTEXTUSA. ... 149
2. AZ ESG KRITÉRIUMAI ... 152
3. A MINŐSÉGBIZTOSÍTÁS HAZAI JOGI SZABÁLYOZÁSA ... 157
4. A BELSŐ MINŐSÉGBIZTOSÍTÁSRA VONATKOZÓ HAZAI JOGI SZABÁLYOZÁS ... 159
5. A KÜLSŐ MINŐSÉGBIZTOSÍTÁSRA VONATKOZÓ HAZAI SZABÁLYOK ... 163
6. A KÜLSŐ MINŐSÉGBIZTOSÍTÁSÉRT FELELŐS TESTÜLET (A MAB) JOGÁLLÁSA ÉS TEVÉKENYSÉGE ... 168
7. KÖVETKEZTETÉSEK ... 174
ÖSSZEGZÉS ÉS ÉRTÉKELÉS ... 177
FELHASZNÁLT IRODALOM ... 186
FELSŐOKTATÁSI TÁRGYÚ JOGFORRÁSOK JEGYZÉKE ... 192
3 I. Bevezetés
A felsőoktatás a társadalom, és egyúttal az állam működésének vitathatatlanul nagy jelentőségű tényezője, amely azonban napjainkban a szektorra ható számos társadalmi tényező és folyamat, így különösen a felsőfokú oktatásban való egyre tömegesebb részvétel, és az így kialakuló műveltebb néptömegek szociális dinamikájának hatására komoly kihívások előtt áll, együtt a felsőoktatás kontextusát jelentő állami tevékenységgel és feladatokkal. A megváltozott társadalmi, és gazdasági környezet számos következményt hordoz a felsőoktatás számára: a szektoron belül az egyes intézmények szerepének és céljának nagyobb fokú differenciálódását hozza magával; a felsőoktatás számára új kihívásként jelenik meg a növekvő relatív költségigény, ami új finanszírozási modelleket követel meg; a felsőoktatás átlépi az államhatárokat, ami globalizálódáshoz vezet, ez pedig a képzések és végzettségek növekvő egységesedését és globális sztenderdek megjelenését hozza magával;
végezetül pedig a tudásalapú társadalom az intézményeknek az általuk nyújtott szolgáltatás minőségéért viselt nagyobb mértékű felelősségét követeli meg.1 A felsőoktatás az állami működés szempontjából is jelentős elemként jelenik meg: állami költségvetésben többszáz milliárdos tételként szerepel, a jogalkotó hatáskörrel rendelkező szervek évente tucatnyi alkalommal is foglalkoznak a felsőoktatás kérdéseivel. Ahogy a felsőoktatás társadalmi jelentősége nagy, és az alrendszer maga is szerteágazó, úgy a felsőoktatás körében meghatározott állami feladatok is rendkívül széles skálát mutatnak. Az állam a felsőoktatás működésében számos feladatot lát el, sokszor egyszerre töltve be a szereposztás csaknem valamennyi szereplőjének pozícióit. Az állami irányítás terén az állam egyszerre jelenik meg ágazati irányítóként és ellenőrzést lefolytatóként, szabályozóként, megrendelő finanszírozóként és fenntartóként (tulajdonosként). A felsőoktatásra vonatkozó egymást követő törvények az állam XXI. századi szerepvállalását és felelősségét nem határozták meg egyértelműen, az állami feladatok rendszerező végiggondolása mind máig nem történt meg.2 Az állam stakeholder‐i pozíciója sem tisztázott, több esetet találunk, ahol nem tudni, hogy az állam nevében eljárók mely állami szerepkörben felmerült érdekeket képviselik, illetve
1 Fallon, Daniel: Europe Inches Forward on Higher Education Reform, Focus: Germany. social research Vol. 79
no. 3, Fall 2012. 714.o.
2 Az Állami Számvevőszék jelentése a felsőoktatási törvény végrehajtásának ellenőrzéséről. Állami
Számvevőszék, Budapest, 2009. 13.o.
4
csatornázzák be az alrendszer működésébe. Az állam által képviselendő érdekek ugyanis szerteágazóak: egyrészt megjelenítik a társadalom elvárását a jövőbe mutató, az emberek életét jobbá tevő kutatások folytatásának irányában, ám az államnak egyúttal tekintettel kell lennie az adófizetők pénzével való felelős gazdálkodás, az államháztartási egyensúly kérdéseire, ezekkel párhuzamosan pedig garantálnia kell a tudományos kutatási szabadság feltételeinek biztosítását is. A felsőoktatás a rendszerváltás időszakában egyre inkább elterjedtté, az elmúlt évtizedben pedig tömegessé vált, a folyamat következő lépéseként hamarosan a tercier oktatási szinten folytatott tanulmányok általánossá válnak. Ez nem meglepő, hiszen a diploma egyfajta biztosítékként szolgál a munkanélküliséggel szemben, a felsőfokú végzettségűek körében a munkanélküliségi ráta szignifikánsan alacsonyabb, mint a felsőfokú oktatásban nem részesülők körében. A munkahely mellett a jobb fizetés is szinte garantált, hazánkban a „diplomás bérelőny” – az európai országok közül is kiugró módon – több mint száz százalék, vagyis átlagosan kétszeresét keresi egy diplomás a diplomával nem rendelkezők átlagbérének.3 Így a felsőoktatást működtető államnak egyaránt ki kell szolgálnia a tömegessé váló (voltaképpen az oktatási rendszer harmadik szintjeként betagozódó) felsőoktatás iránti társadalmi igényeket, és az akadémiai szférának a Humboldt‐
i egyetem eszméjében gyökerező minőség és kiválóság, a professzorok és a hallgatók által az igazság megismerésének érdekében végzett közös munka iránti követelését is.
Az állam egyúttal ágazati irányítóként működteti a felsőoktatást, mint a közigazgatás egyik – napjainkra jelentős méreteket elérő – alrendszerét, ellátja az ezzel kapcsolatos igazgatási, regisztrációs és adminisztratív teendőket. Mindemellett az állam fenntartóként kapcsolódik be az állami felsőoktatási intézmények mindennapjaiba, és hoz a belső működést is érintő döntéseket. Végezetül pedig nem szabad megfeledkeznünk az állam nemzetközi színtéren betöltött szerepéről sem, ugyanis az Európai Felsőoktatási Térség részeseként az állam garantálja a hazánkban megszerzett ismeretek egyenértékűségét, a kreditekben kifejeződő elvégzett munkát, biztosítja a külföldi diplomák elismerését (vagy honosítását) hazánkban, és egyúttal kezeskedik a Magyarországon megszerzett végzettségek tartalmi elismerhetőségéért.
Az értekezésben az állam működését a középpontba állítva bontjuk ki a felsőoktatás irányításának és szabályozásának kérdéskörét, elsősorban a jogi, illetve alkotmányossági
3 Education at a Glance: OECD Indicators 2013, Country Note for Hungary. OECD, Paris, 2013. 1.o.
5
kérdésekre és követelményekre helyezve a hangsúlyt, de egyúttal kitekintést nyújtva az intézményi menedzsment az egyetemi kormányzás, valamint a gazdaságtudományok körében elért tudományos eredmények és elméletek ide kapcsolódó kérdésköreire is. A téma feldolgozása során a felsőoktatás állami szabályozásának történeti előzményeitől indulva ismertetjük hatályos felsőoktatási jogunk szerves fejlődési pályáját, és egyúttal megpróbálkozunk az állam felsőoktatással kapcsolatos feladatainak rendszerezett katalógusát elkészíteni. A vizsgált részterületek tehát az alapján kerültek kiválasztásra, hogy azokban az államnak valamilyen pozícióban szerepe van. Így – bár kétségkívül lényeges és a felsőoktatás működésének kibontásakor kruciális jelentőségű kérdés – nem kerül sor az intézmények belső működésének, az egyetem és a karok közötti hatáskörmegosztásnak, az intézményi menedzsmentnek, illetve általában véve az intézmények által létrehozott szabályzatokból építkező, úgynevezett „belső felsőoktatási jognak” az ismertetésére. A téma lehatárolásával kapcsolatban itt jegyezzük meg, hogy a felsőoktatásnak a 2011. évi jogalkotás során kialakult rendszerében minden szempontból speciális helyzetben szerepel a Nemzeti Közszolgálati Egyetem (NKE), amelynek jogi státuszát, valamint az általa gondozott képzési területeket külön jogszabályok rendezik, az általános felsőoktatási működéshez képest eltérő módon. Jelen értekezés kereteit meghaladná az a fejtegetés, amely a Nemzeti Közszolgálati Egyetem jogi helyzetét külön is ismerteti valamennyi itt vizsgált kérdéskörben.
Ennél fogva a következőkben a felsőoktatás általános szabályozásával fogunk foglalkozni, és a téma kifejtésekor az NKE helyzetére való kitekintést mellőzzük.
Módszertani kérdések
A disszertáció egyes résztémáinak kibontása során különféle módszertani megközelítéseket alkalmaztam attól függően, hogy az adott téma kifejtése milyen módszertan alapján végezhető el úgy, hogy a leginkább körül tudjuk járni a bevezető tézisekben felvetett kérdéseket, és az állami szerepek ide kapcsolódó részeit.
Az értekezés bevezetését adó felsőoktatás‐történeti áttekintés a történeti vizsgálat módszerével reflektál arra a kérdésre, hogy a hazai felsőoktatás történetének hosszú évszázadai alatt miképpen változott az állam szerepe, a felsőoktatás intézményrendszere és a vonatkozó jogi szabályozás.
6
Szintén történeti összehasonlító módszertannal került kibontásra a minőségbiztosítás kérdésköre is, mivel ezen a téren az állam szerepével kapcsolatosan az egyik leglényegesebb megállapítás éppen a történeti fejlődési ív vizsgálatával, a jelenlegi és a korábbi felsőoktatási törvények szabályainak összehasonlítása útján mutatható meg a legjobban.
Az állami finanszírozás kérdésköre, illetve a minőségbiztosítás európai kontextusa a legjobban a nemzetközi összehasonlítás módszerével volt elemezhető. A finanszírozás esetében a leginkább kiterjedt elméleti és szakirodalmi apparátus a nagy nemzetközi szervezetek (OECD, Európai Egyetemi Szövetség) tevékenysége körében jött létre, és a téma elméleti megalapozottságához elengedhetetlen a világban jelenleg létező finanszírozási struktúrák ismertetése, majd a hazai megoldás elhelyezése ebben a kontextusban.
Amíg néhány résztéma esetében létezik nemzetközi követelményrendszer, szupranacionális szervezetek által kidolgozott elvi ajánlások, addig a felsőoktatásra vonatkozó jogalkotás, valamint az állam intézményalapító és ‐fenntartó szerepköre esetében a nemzetközi vonatkozások feltárása nem vezetett volna eredményre, így ebben az esetben a hazai jog, illetve a magyar Alkotmánybíróság határozatai által körülhatárolt téren vizsgáljuk meg a vonatkozó kérdéseket.
Források
A téma kifejtése során a szakirodalom rendelkezésre álló forrásainak felhasználása körében nehézséget jelentett az, hogy a felsőoktatás hazai jogi szabályozása a 2011. évi új felsőoktatási törvény elfogadását követően a 2012‐es tanévtől kezdődően alapjaiban alakult át. Ezt követte 2013‐ban egy újabb törvénymódosítás, ami több területen megint koncepcióváltást hozott. Az új felsőoktatási törvény a legtöbb általa szabályozott területen jelentősen eltér mind tartalmában, mind fogalomhasználatában a korábbi felsőoktatási törvényektől, így az ezt megelőző felsőoktatási alapnormák rezsimje alatt született szakirodalmi források sok esetben csak korlátozottan, néha pedig egyáltalán nem voltak felhasználhatók az új szabályozás kibontása során. Ennek megfelelően jelen értekezés forrásai közül ki kellett hagyni olyan műveket, amelyek a korábbi szabályozás leírásában nagy jelentőségűnek mutatkoztak, azonban az új törvény által hozott paradigmaváltás miatt már nem voltak alkalmazhatók a megállapításai. A terület utóbbi években megfigyelhető gyors
7
változásaira a jogtudományi szakirodalom még nem tudott kellő mélységben reagálni, a téma leginkább elismert hazai kutatói is csak alig néhány publikáció erejéig vették górcső alá a felsőoktatás új rendszerét. A rendszer átfogó tanulmányozására sem vállalkozott a szakma az elmúlt évtizedekben, a felsőoktatásra vonatkozó jogi szabályozás általános áttekintését utoljára a ’90‐es évek elején végezte el MADARÁSZ TIBOR.4 A hatályos hazai joganyag kifejtése során így számos esetben a vonatkozó jogforrásokra, az Alkotmánybíróság határozataira, valamint a jogszabályokhoz kapcsolódó indokolásra kellett támaszkodni.
A szakirodalmi források közül továbbá sok esetben támaszkodik az értekezés a jogtudományon kívül eső tudományterületek eredményeire, így különösen a gazdaságtudományok, illetőleg a statisztika és a menedzsmenttudományok területén született művekre. Tekintetbe véve azt, hogy a felsőoktatás működésének és szabályozásának nem kizárólag jogi vetületei vannak, a közgazdasági és pénzügyi tárgyú szakirodalom, valamint a segédtudományok eredményein alapuló fejtegetések szerepét az értekezésben helyénvalónak érezzük.
Gazdagabb a téma nemzetközi szakirodalma, így több résztéma kifejtése során kerülnek elő jelentős számban külföldi szerzőknek az elmúlt években megjelent művei. Nemzetközi téren számos szervezet, illetve kutatóintézet is foglalkozik a felsőoktatás területére eső kutatásokkal. A disszertációban leginkább az Európai Unió egyes szervei, az OECD, az Európai Egyetemi Szövetség (EUA) és a holland CHEPS (Center for Higher Education Policy Studies, University of Twente, Hollandia) égisze alatt megjelent kutatási eredményeket hasznosítottam.
Az értekezés tézisei
1. A hazai jogi szabályozás szerint az államnak vannak olyan körülhatárolható hatáskörei, amelyek a felsőoktatásra jellemzőek, illetve a felsőoktatás területén az általánostól eltérő tartalmat nyernek. Ebből következően a felsőoktatásra vonatkozó jogi normák egyedi belső logikával rendelkező rendszert alkotnak, amelyen belül megfelelően definiálható az állam feladata az egyes részterületeken. A tézisben megfogalmazott kérdések vizsgálata érdekében a felsőoktatási jog történeti fejlődésének az állam szerepére fókuszáló áttekintése szükséges,
4 Madarász Tibor: A magyar felsőoktatás jogi szabályozásának jellemzői. Budapest, Ts‐4 Programiroda, 1990.
8
valamint meg kell vizsgálni a felsőoktatás területét szabályozó hazai joganyag mennyiségi és minőségi mutatóit, valamint a vonatkozó jogszabályok tartalmát és szabályozási tárgykörét.
2. A legutóbbi gazdasági válság, valamint a felsőoktatást érintő globális és hazai társadalmi folyamatok hazánkban az állam nagyobb fokú involválódását hívták elő, nőtt az állam által kontrollált területek száma, erősödött az állami befolyás a felsőoktatás működésének egyes területein, ezzel együtt pedig csökkent a felsőoktatási intézmények autonómiája. A kérdés vizsgálatához az alkotmányos szabályoktól kel elindulni, és azokat folyamatosan összevetni a tételes jogi szabályokkal, az Alkotmánybíróság határozataival és a felsőoktatás területének korábbi szabályrendszerével.
3. A felsőoktatásra vonatkozó jogalkotó tevékenységnek vannak olyan alkotmányos követelményei, amelyek részben az általános alkotmányos elvekből vezethetők le, részben pedig a felsőoktatási jog területére speciálisan jellemzők. A jogalkotó tevékenység területén a felsőoktatási jogot jelenleg a túlszabályozottság és a nem kiszámítható működés jellemzi, ami sok esetben okoz rendszerbeli működési zavarokat, illetve esetlegesen alaptörvényi követelménybe is ütközhet. Ennek kapcsán meg kel vizsgálni azt a kérdést is, hogy a felsőoktatásban a reformfolyamatok jelenleg milyen stádiumban vannak, van‐e szükség gyökeres újraszabályozásra.
4. Az állami intézmények esetében a miniszter által gyakorolt fenntartói hatáskör jogilag eredményezhet ellentmondásos helyzetet a miniszter által a felsőoktatás területén ellátott más hatáskörök (ágazati irányítás, minőségbiztosítás területén) gyakorlásával. Ennek kapcsán megvizsgálandó a fenntartói jogkörök terjedelme, korlátai, valamint az eltérés az állami és a nem állami intézmények fenntartói irányítása között.
5. Az állami felsőoktatási intézmények esetében a gazdasági‐gazdálkodási autonómia a felsőoktatással kapcsolatos alkotmányos követelményekből következő jogosultság, amely a hazai felsőoktatási intézmények esetében fenntartandó és a jelenlegi tendenciákkal ellentétben még inkább megerősítése lenne kívánatos. Ennek kapcsán meg kell vizsgálni annak a koncepciónak a megalapozottságát, miszerint az államnak, mint a felsőoktatás legnagyobb finanszírozójának a közpénzekkel való felelős gazdálkodás megvalósításának felügyelete érdekében széleskörű irányítási, ellenőrzési és esetenként beavatkozási lehetőséget kell biztosítani. Amennyiben az utóbbi tézis állja meg a helyét, úgy az előbbi nem érvényesülhet, és megfordítva.
9
6. A felsőoktatás minőségbiztosítása körében a szektor viszonylagos önszabályozására, vagyis a tudomány képviselőiből álló minőségellenőrzési testület működésére van szükség annak érdekében, hogy a felsőoktatásban érvényesüljön a független és pártatlan értékelés elve.
Ebben a kérdésben megvizsgálandó a fenti állítással szemben álló érvrendszer is, miszerint a felsőoktatási intézmények létének, valamint programjaik megfelelőségének vizsgálata az állam felelőssége, mivel az állam kezeskedik a kiadott diplomák minőségéért az állami elismerés útján, ezért nagyobb befolyást kell engedni az államnak a minőségbiztosítás, illetve minőség‐ellenőrzés terén.
Államfogalom és állami szerepek
Az értekezés során a vizsgálat középpontjában minden esetben az állam, az állam által gyakorolt egyes hatáskörök állnak. Ebben az esetben az állami hatásköröket kiterjesztően értelmezhetjük, és ide tartozónak tekintünk minden olyan tevékenységet, amely az állam által működtetett, fenntartott intézmények, illetve az állam nevében és képviseletében eljáró személyek valósítanak meg. A felsőoktatásban az állam által betöltött szerepek vizsgálata alkotja az értekezés vezérfonalát, így elsőként meg kell határoznunk, hogy mely feladatokat tekintünk a következőkben állami szerepeknek, és ezeket milyen tartalommal tesszük a vizsgálat tárgyává.
Az állami feladatok meghatározása során a jelenleg hatályban levő felsőoktatási joganyagot, és különösen az annak gerincét képező, a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV.
törvényt (Nftv.) tekintjük kiindulópontnak. Ugyan állami feladatnak tekinthetünk minden olyan hatáskört, amelyet a törvény az államhoz rendel, vagy az államnak tulajdonít, azonban ezeket logikai csoportosítás útján, valamint az értekezés téziseihez való kapcsolódásukhoz mérten néhány nagyobb jogkörcsoportba osztottuk szét. Így elsőként, és a felsőoktatásra vonatkozó joganyag megalkotása az állam olyan feladata, amely át nem ruházható, és amely a rendszer gerincét alkotja meg. A jogalkotási kérdéskörhöz tartozónak vettük az Országgyűlés, a Kormány, valamint a felsőoktatás területén szabályozási hatáskörrel rendelkező miniszterek jogalkotó tevékenységét, ide értve egyes olyan hatásköröket is, amelyeket a törvény az ágazati irányítás körében tárgyal. A következő állami jogkörcsoport a felsőoktatás intézményrendszeréhez kapcsolódik. Itt tárgyaljuk az államnak az intézményalapítással, az állami elismeréssel, a fenntartói és ágazati irányítással kapcsolatos
10
hatásköreit az állami, és bizonyos mértékig a nem állami intézmények kapcsán. Az állam következő, nagy hatáskörcsoportja a felsőoktatás finanszírozásához kapcsolódik. Ide értjük nem csak a fenntartó általi finanszírozás kérdéseit, hanem az egész ágazatra kiterjedő költségvetési, gazdasági és finanszírozási hatásköröket és feladatokat. Végezetül pedig az állam minőségbiztosítás területén ellátott feladatait vizsgáljuk meg. A minőségbiztosítási és minőségértékelési rendszer és szervezetek működtetése és a jogkövetkezmények alkalmazása az állam kizárólagos hatásköre, amelyet jogilag szabályozott, kötelező eljárásrend keretében gyakorol.
A fent bemutatott hatáskörcsoportokba logikailag beépítve, az egyes részfeladatokhoz tartozó egységenként elosztva kerül tárgyalásra az állam ágazati irányító feladatköre, mivel az önmagában nem értelmezhető, azonban a fenti csoportosítás részeként az egyes területekhez tartozó ágazati irányítási feladatok jól körvonalazhatóak.
11
I. Fejezetek a felsőoktatási jog hazai történetéből
Bevezetés
Ahhoz, hogy a hatályos jog szabályozását megértsük, és el tudjuk az ebben a körben látott állami szerepeket helyezni a felsőoktatás működésének hazai és nemzetközi tendenciáinak sorában, feltétlenül szükséges röviden kitérni a felsőoktatási jog hazai történetére is. Az alábbi elemzésben az első intézmények megjelenésétől a rendszerváltást követő első felsőoktatási törvény elfogadásáig tekintjük át a felsőoktatás viszonyait. A történeti áttekintés elsődlegesen az állami szerepekre koncentrál, így különösen az intézményrendszer alakulására, az intézmények körüli alapítói és fenntartói jogokra, valamint a felsőoktatás jogi szabályozásának aktuális állapotára. Ebből kirajzolódik számunkra az a fejlődési ív, amely mintegy ingamozgáshoz hasonlatosan hol az állam nagyobb szerepvállalásával, hol pedig annak visszahúzódásával és a magánviszonyok megerősödésével járt. A felsőoktatás történetének áttekintésére vállalkozva az egyik legkomolyabb nehézséget megfelelő szóhasználat jelenti. Az egyetem ezeréves története során számos kifejezést használtak a legmagasabb szintű képzést nyújtó intézményre. A római jogi gyökerű, latin universitas kifejezés ilyen értelemben eredetileg nem foglalta magában az intézmény egészét, hanem a tanárok, illetve a diákok csoportjait, érdekközösségét jelentette. Mégis, a modern kor kutatója szemszögéből már látható, hogy a különféle nevek a ma ismert egyetem bizonyos előképeit jelölték. Ugyanígy, a felsőoktatás kifejezés sem jelenik meg egészen a huszadik századig, a kezdetekben még az oktatás többszintűségéről sem beszélhetünk. Az olvasó könnyebb eligazodása végett – a vizsgált tárgykör leírásának pontosságát nem veszélyeztetve – munkámban ezentúl e kifejezéseket fogom használni a felsőfokú tanintézet, illetve a legmagasabb szintű oktatás intézményrendszerének megjelölésére.
Az egyetemek előképeinek általánosságban az egyházi keretekben működő két iskolatípust szokás tekinteni: a káptalani iskolákat, illetve a studium generalékat. Előbbi az eredetileg papi hivatásra készülők oktatására szánt intézmény volt, amely a templomok – különösen a székesegyházak – mint kulturális centrumok mellett alakult ki. A káptalani iskolák története a VIII‐IX. századra nyúlik vissza, amikor Nagy Károly kötelezővé tette a papságra készülők oktatását a székesegyházakban. Később az 813‐as Mainzi Zsinat rendelkezett arról, hogy
12
ezeket az iskolákat már a plébániák mellett is fel kell állítani.5 A studium generalék a Dominikánus Rend által működtetett, magas szintű teológiai műveltség elsajátításának céljára létrejött képzőhelyek voltak. Ezek az intézmények szigorú szervezeti rend szerint működtek, ami a szerzetesrendi keretekkel együtt járt.6 A studium generale a tizenharmadik században létrejövő, a tizennegyedik századra pontosabb jogi tartalmat is nyerő terminusa volt az oktatás rendszerének. Kezdetben nem jelentette a tanulmányok összességének központját, a fogalom inkább arra utal, hogy az előadások nyilvánosak voltak a világ bármely tájáról érkező, tanulni vágyó ifjak számára. Ezeket az intézményeket megillető privilégiumok közül talán a legfontosabb a ius ubique docendi volt, amely a studium generale tudományos fokozattal rendelkező tagját az adott diszciplinában tanítási joggal ruházza fel más egyetemeken anélkül, hogy a tanítási jog megszerzéséhez más intézményben bármilyen további vizsgának eleget kellene tennie.7
A XII‐XIII. században fontos átalakulási folyamat zajlott le az oktatási intézmények világában.
A székesegyházi iskolák mesterei, illetve diákjai, érdekeik védelmében, a céhekhez hasonló szervezetekbe tömörültek. Az így létrejött közösségek megerősödve tudták képviselni érdekeiket kifelé. Ezeket az érdekközösségeket nevezték – római jogi gyökerű elnevezéssel élve – universitasnak. E fogalom eredetileg valamennyi, jogi személyiséggel felruházott személyegyesülésre alkalmazott általános kifejezés volt, tartalmát tekintve általánosabb a személyegyesületekre szintén alkalmazott corpus, illetve collegium kifejezéseknél, amelyek a testületek egyes specifikusabb fajtáit jelölték.8 Fontos azonban kiemelni, hogy az universitas itt még nem bírt többlet jelentéstartalommal, hanem mindössze az érdekközösséget jelölte meg. A kifejezést az akadémiai, tudományos testületek megjelölésére a tizennegyedik‐
tizenötödik század fordulójától kezdték el használni.9
5 Szuromi Szabolcs: A középkori egyetemek létrejöttének és az egyetemi oktatás megszületésének sajátosságai.
Jogtörténeti Szemle Különszám, 2005. 3.o.
6 Szuromi Szabolcs: A középkori egyetemek létrejöttének és az egyetemi oktatás megszületésének sajátosságai.
Jogtörténeti Szemle Különszám, 2005. 4.o.
7 Kocsis Miklós: A felsőoktatási autonómia fogalmáról és annak középkori gyökereiről. In: Tudásmenedzsment,
2008. (9.évf.) 2. sz. 50‐51.o.
8 Földi András – Hamza Gábor: A római jog története és institúciói. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 1996.
231.o.
9 Kocsis Miklós: A felsőoktatási autonómia fogalmáról és annak középkori gyökereiről. In: Tudásmenedzsment,
2008. (9.évf.) 2. sz. 50.o.
13
Az egyetemek alapításának elismertségéhez kezdetben pápai bulla volt szükséges. Később már látjuk, hogy az uralkodó is alapító, illetve megerősítő levelet adott ki az egyetemek számára, ezeken felül az egyetemalapítás körüli jelentősebb dokumentumok között tartjuk számon a különféle kiváltságleveleket is. Ezekben az okiratokban garantálják az egyetemek számára azokat a különböző kiváltságokat és mentességeket, amelyek később az egyetemeket általában megillető privilégiumok alapját adták, és az utóbb alapított egyetemek jogállásának meghatározása esetében hivatkozási alapul szolgáltak. Ezekre a privilégiumokra az egyik első példa az I. Frigyes által Bologna egyetemének adott Authentica Habita privilégium, amelynek értelmében a perbe fogott egyetemi hallgatók választhattak, hogy inkább egyetemi tanáraik, vagy helyettük a város püspökének ítélkezése alá vetik‐e magukat.10 Ez teremtette meg az egyik legfontosabb, és szinte a múlt évszázadig fennálló egyetemi privilégium, az egyetemi bíráskodás jogának alapjait. Szintén császári okirat deklarálta az egyetemek hallgatóinak utazásuk során és az egyetemen való tartózkodásuk alatt az uralkodói oltalomhoz és sérthetetlenséghez való jogát, míg általában a pápa jogosította fel az intézményeket a fokozatok odaítélésére, valamint előadások tartására.
A fentiekből kitűnik, hogy az első középkori egyetemek fokozatosan alakultak ki, elsősorban egyházi intézmények alapjain, majd fokozatosan váltak egyre nagyobb fokú önállósággal és számos privilégiummal bíró személyegyesülésekké, míg végül működési és szervezeti formájuk egyre nagyobb mértékben kikristályosodott és intézményesült. Jogi státusukat kétfelől, a pápa, illetve az uralkodó részéről kapott megerősítő deklarációk, kiváltságlevelek, és az ezekben foglalt privilégiumok határozták meg. A középkori egyetemekre vonatkozó szabályozás vizsgálatakor szem előtt kell tartanunk tehát, hogy „az első középkori egyetemek spontán módon jönnek létre bizonyos szellemi szükségletek kielégítésére, működésük leírása kezdetben esetleges. A később (XIV‐XV. században) alakuló egyetemek is ezt a korai mintát követik.”11 Így közvetlen szabályozókat kevés helyen lelhetünk fel, általában más, oktatási tárgyú jogforrások között, a fent említett kiváltságlevelekben, valamint egyes egyedi
10 Rigó Kinga: Adalékok az egyetemi bíráskodás történetéhez – különös tekintettel a magyar egyetem
alapszabályaiban foglaltakra. Jogtörténeti szemle, 2011/2. szám. 40.o.
11 Barakonyi Károly: Egyetemek irányítása – a középkori egyetemtől a Bologna‐folyamatig. Magyar Tudomány,
2004/4. 513.o.
14
ügyekben született döntések nyomán. A hallgatókról és mestereikről a kutatók számára hasznos adatokkal szolgálhatnak a különféle lajstromok, dékáni könyvek, és peres iratok is.12
1. Az első hazai egyetemek
Hazánkban a középkor és a reneszánsz időszakában több alkalommal is kísérletet tett az épp regnáló uralkodó az egyetemalapításra. Ezen intézményeink azonban rövid életűnek bizonyultak, és ritkán fordult elő, hogy az egyetem alapítójának halálát követően is fennmaradt volna. Korai egyetemeink között tartjuk számon a pécsi, az óbudai, a pozsonyi, a kolozsvári, és végül a nagyszombati egyetemet, amelynek története azonban átvezet már minket az első nagy oktatási jogforrás, a Ratio Educationis időszakába. Elsőként tehát röviden áttekintjük a korszak egyetemeit, majd pedig a felsőoktatásra vonatkozó jogforrások körét és a szabályozás jellegzetességeit vizsgáljuk meg.
Az intézményrendszer
A XIV–XVI. században a felsőoktatáshoz kapcsolódó intézményrendszer lényegében magukat az egyetemeket – káptalani iskolákat, studium generalékat – foglalta csak magában. Az egyetemek körül más intézmények nem alakultak még ki, az irányítási feladatokat is általában valamely más, általában egyházi tisztséget betöltő személy látta el – jellemzően az egyetem székhelye szerinti egyházkerület püspöke.
A közép‐európai régióban az első egyetemek megalapítására – Itáliától, és Nyugat‐Európától jócskán lemaradva – a XIV. században került sor. Az első intézmény Prágában jött létre 1348‐
ban, ezt a XIV. század hatvanas éveiben három másik követte: 1364‐ben a krakkói, 1365‐ben a bécsi, majd 1367‐ben a pécsi. Az utóbbi három intézmény közös jellegzetessége, hogy nem rendelkeztek a középkori universitast jellemző négy fakultás (teológiai, jogi, orvosi és szabad művészetek) mindegyikével, esetükben ugyanis a pápa nem járult hozzá a teológiai képzés megindításához.13
A pécsi studium generale eredeti, királyi alapító okirata az idők során megsemmisült, annak
tartalmára csak V. Orbán pápa megerősítő bullájában található utalásból következtethetünk.
12 Petrovics István: A középkori pécsi egyetem és alapítója. Aetas, 20. évf. 4. szám (2005). 36‐39.o.
13 Petrovics István: A középkori pécsi egyetem és alapítója. Aetas, 20. évf. 4. szám (2005). 29.o.
15
Az 1367‐ben kelt oklevél, mely nagyrészt szóról szóra megegyezik a bécsi egyetem alapítását jóváhagyó bullájával, Nagy Lajos kérésére helybenhagyta a pécsi egyetem felállítását, és megszabta, hogy minden tudományszakból lehessen benne előadásokat tartani, a hittudomány kivételével, azaz, hogy az új egyetem ugyanazon jogokkal bírjon, mint a két évvel azelőtt alapított bécsi egyetem, melynek esetében Orbán pápa szintén megtagadta a teológiai tudományok előadásának jogát.14 A pápa a vizsgáztatás jogát a mindenkori pécsi püspöknek adta, és ugyancsak őt bízta meg a különböző fokozatok odaítélésével.15
Tekintettel arra, hogy a pécsi egyetemet illető írásos források rendkívül szűkösen állnak rendelkezésre, így a működésével kapcsolatos legtöbb kérdés nem válaszolható meg egyértelműen. Esetünkben is bizonyosan létezett, és a pécsi egyetem professzorai és hallgatói számára megadatott minden olyan privilégium, szabadság és mentesség, amely ebben az időben bármely más európai egyetemet megilletett. Ezek közé tartozott az általános, világi joghatóság alóli mentesség is, amely az egyetem hallgatóit és tanárait illette meg.16 A kevés rendelkezésre álló forrás között találjuk az egyetem diákjai között történt halálos kimenetelű összetűzés leírását17 is, amelynek elbírálása vélhetően az egyetemi bíráskodás hatókörébe tartozott.
A pécsi intézmény további sorsáról nem maradtak fenn részletes források, így csak következtetni tudunk arra, hogy az intézmény már a XIV. század utolsó éveiben sorvadásnak indult, és a XV. század közepére megszűnt. Ehhez valószínűleg politikai tényezők, gazdasági, illetve pénzügyi nehézségek (tekintettel arra, hogy az egyetem pénzügyi hátterét a mindenkori pécsi püspöknek – és nem a királynak – kellett volna biztosítani), valamint a megfelelő színvonalú oktatói kar fenntartásának problémája is hozzájárultak.18
Hasonlóan rövid életűnek bizonyult – mint hazánk középkori egyetemei általában – a Luxemburgi Zsigmond által 1395‐ben alapított, majd 1410‐ben újra megalapított óbudai egyetem. Alapítását első alkalommal IX. Bonifác pápa okirata erősítette meg, majd a párizsi, bolognai, oxfordi, kölni egyetemek kiváltságaival, teológiai, kánon‐ és civiljogi,
14 Ábel Jenő: Egyetemeink a középkorban. M. Tud. Akadémia irodalomtörténeti bizottsága, Budapest, 1881.
10.o.
15 Petrovics István: A középkori pécsi egyetem és alapítója. Aetas, 20. évf. 4. szám (2005). 30.o.
16 Rigó Kinga: Adalékok az egyetemi bíráskodás történetéhez – különös tekintettel a magyar egyetem
alapszabályaiban foglaltakra. Jogtörténeti szemle, 2011/2. szám. 40.o.
17 Petrovics István: A középkori pécsi egyetem és alapítója. Aetas, 20. évf. 4. szám (2005). 37.o.
18 Petrovics István: A középkori pécsi egyetem és alapítója. Aetas, 20. évf. 4. szám (2005). 38‐39.o.
16
orvostudományi, bölcsészeti karokkal újraalapított egyetemet XXIII. János pápa hagyta jóvá, és jelölte ki a vezetőjét. Az egyetem léte szorosan kötődött Zsigmondhoz, így halálát követően az egyetem is rövid időn belül megszűnt létezni.19
Hunyadi Mátyás uralkodása alatt Pozsony városában próbálkozott egyetemalapítással. Ebből az időszakból tudjuk, hogy az 1467‐ben alapított egyetem birtokolta a bíráskodás privilégiumát, amely az egyetem kancelláriáján zajlott.20 A pozsonyi egyetem is csak alapítója életében állt fenn, majd működése 1490 körül befejezte működését.
Erdély területének első egyetemét kolozsvári székhellyel alapította Báthory István 1581‐ben, Vilniusban kelt alapítólevelével. Ebben az egyetemet közvetlenül a fejedelem fennhatósága alá rendelte. A kezdetben vélhetőleg csak teológiai és bölcseleti tudományokat oktató egyetemet felruházta az egyetemi fokozatok (baccalaureatus, magister, doctor) odaítélésének jogával is.21 A Báthory‐egyetem működéséről egyebekben a korabeli dokumentumokból, az alapítólevelekből és egyes belső tanulmányi szabályzatokból tudunk tájékozódni.22 Az egyetemet a kolozsvári jezsuita szerzetesek működtették, amíg a felekezeti csatározások 1605‐ben véget nem vetettek az intézmény működésének.
A korszak legnagyobb jelentőségű egyetemalapítása kétségkívül a nagyszombati volt, ugyanis ez az intézmény – számos szervezeti, szabályozásbeli módosítással és székhelyváltással – évszázadokon átívelő történetű egyeteme hazánknak. Az egyetem alapítását Pázmány Péter, 1635‐ben kelt alapítólevelében az alábbiak szerint indokolja: „Midőn gyakorta aggódva elmélkednénk afölött, mikép kellene előmozdítanunk a kath. vallás terjedését Magyarországon, s egy úttal emelni a nemes magyar nemzet díszét legbiztosabb eszköz gyanánt tűnt föl előttünk, egy tudományos egyetem fölállítása, melyben a harczias nemzet erkölcsei szelidűlnének, s az egyház és állam igazgatására alkalmas férfiak neveltetnének. Ily intézet életbeléptetésére nem hiányzott kedvünk és igyekvésünk; azonban a haza veszedelme és némely szükséges alapítványok mindekkoráig akadályozták hő óhajtásunk teljesülését.
Most végre, miután Isten törekvéseinket áldásaival és mennyei kegyeivel elhalmozta,
19 Székely György: Az óbudai Egyetem. História, 1995/3. sz. 10‐11.o.
20 Rigó Kinga: Adalékok az egyetemi bíráskodás történetéhez – különös tekintettel a magyar egyetem
alapszabályaiban foglaltakra. Jogtörténeti szemle, 2011/2. szám. 40.o.
21 Biró Vencel: A kolozsvári jezsuita egyetem szervezete és építkezései a XVII. században. Erélyi Múzeum‐
Egyesület, Kolozsvár, 1945. 4.o.
22 lásd: Veress Endre: Oklevéltár a kolozsvári Báthory‐egyetem történetéhez (1579‐1603). Erdélyi Múzeum ‐
1906. Új folyam 1. (23.) évf. 5. sz. 342‐386.o.
17
rendelkezésünkre áll némi pénzösszeg, melylyel úgy hiszszük, létesíthetünk valamit, ha nem is a czél nagyságával öszhangzót, legalább szorongatott hazánk, szükségeinek megfelelőt.”23 Az alapításhoz szükséges összeg 40.000 Forint császári kötelezvényből, és 60.000 Forint készpénzből állt, melyet Pázmány biztosított. Az alapító az egyetem vezetését a jezsuita rendre bízta, így tanárai is a rend tagjai közül kerültek ki.
Pázmány alapítását II. Ferdinánd az 1635. október 8‐án kiadott szabadalomlevelével megerősítette, s mindazokkal a jogokkal és kiváltságokkal fölruházta, melyekkel a német birodalmi és örökös tartománybeli, nevezetesen a kölni, a bécsi, mainzi, ingolstadti, prágai, olmützi és gráci egyetemek éltek. Feljogosította az egyetemet valamennyi egyetemi fokozat odaítélésére, és elrendelte, hogy az így felavatottak Európa összes akadémiái által elismertessenek. A nagyszombati egyetem azonban egyelőre csak teológiai és filozófiai karból állt, jogi és orvosi kara nem volt, s ezért a pápa vonakodott is fölruházni az egyetemek kiváltságaival. Azonban a korabeli szabályok szerencsés alakulása folytán erre nem is volt egyelőre szükség, ugyanis a Jézus Társaság pápai kiváltságainál fogva saját tagjainak és ezek tanulóinak hittudományból és bölcsészetből akadémiai fokozatokat egyetemek módjára adományozhatott.24 Az egyetem jogi fakultását így csak 1667‐ben alapították meg, és bízták szintén a jezsuita rend gondjaira. Az orvosi kar 1769‐es megalapítása Mária Terézia nevéhez fűződik, aki felkarolta a nagyszombati egyetemet, nagyszabású újjászervezést hajtott végre, és jelentős anyagi támogatást is juttatott az intézménynek. Az immár teljessé vált tudományegyetem új szabályzatát az 1770‐71. tanévben alkalmazták először. Figyelemmel arra, hogy az intézmény története a Ratio Educationis kibocsátását követően tovább folytatódik, annak ismertetését a következő fejezetekben folytatjuk.
A jogforrások
Ahogy a fentiekből is kitűnik, ebben az időszakban az egyetemek működését alapvetően a korszak szokásai, illetve helyi (egyetemi) szabályzatok irányították. Írott dokumentumok közül elsősorban az egyetemek alapító okiratait, illetve a kiváltságokat biztosító uralkodói és
23 Fraknói Vilmos: Pázmány Péter 1570‐1637. Budapest, Méhner Vilmos kiadása, 1886. Elektronikus változat:
http://mek.oszk.hu/05700/05742/html/05.htm. Letöltve: 2013. augusztus 16.
24 Weszely Ödön: Az egyetem eszméje és típusai ‐ Rektori székfoglaló előadás. Minerva, VIII. évf., 4‐7. sz.,
Budapest, 1929., 125‐171. o. Elektronikus változat: http://mek.oszk.hu/01900/01934/html/index.htm. Letöltve:
2013. augusztus 16.
18
pápai leveleket említhetjük meg. Ezekből a forrásokból gyakran csak az egyetemek működésének néhány vonatkozására következtethetünk, innen ismerhetjük meg az intézmény vezetésére kijelölt tisztségviselőt, valamint általában a finanszírozás rendszerét is.
Az egyetemek autonómiájának körébe a kezdetektől beletartozott a szabályzatalkotási és belső szervezetalakítási szabadság. Ennek megfelelően az intézmények, sőt az intézményeken belül sok esetben az egyes tudományszakok is önálló szabályzatokkal rendelkeztek.25
Tekintetbe véve, hogy hazánkban a felsőoktatás intézményei a vizsgált időszakban a jezsuita rend kezelésében voltak, így különösképpen fontos megemlékeznünk a jezsuiták tanulmányi szabályzatáról, a Ratio Studiorumról26, amelyet 1599‐ben hoztak létre, és amely egészen a rend 1773‐as feloszlatásáig meghatározta a jezsuita iskolák – ide értve az akadémiákat és az egyetemeket is – tanulmányi rendjét, mely nem csak hazánkban érvényesült, hanem a jezsuita iskolákban világszerte. Ez a szabályzat részletesen taglalja az intézmények szervezeti kérdéseit, így a vezetők és a professzorok feladatait és kötelességeit, az intézmények vezetésének alapelveit, valamint a munkamegosztást a különböző tisztségviselők között.27 Itt érdemes megjegyezni, hogy ez a szabályzat vezeti be a felsőoktatásba a tanársegédek intézményét28, szemben a korábbi gyakorlattal, ahol csak a mesterek és tanítványaik alkották az egyetem közösségét. Rendelkezik továbbá a tanítás és nevelés alapelveiről, a tanév beosztásáról, valamint a vizsgák és más akadémiai cselekmények lefolytatásának szabályairól is.
Végezetül – a speciális szabályoktól az általánosabbak felé haladva – szükséges kitérnünk a korszak néhány olyan törvényére is, amely az oktatás ügyét érintette. Az időben első ilyen témájú rendelkezések szinte kivétel nélkül azt rendelték el, hogy az egyházak mellett iskolák működjenek, céljuk az ebben az időben megrendült katolikus egyház hitéleti helyzetének, és iskolafenntartó tevékenységének megerősítése volt.29 Figyelemre méltó ebben az
25 Barakonyi Károly: Egyetemek irányítása – a középkori egyetemtől a Bologna‐folyamatig. Magyar Tudomány,
2004/4. 514.o.
26 Ratio atque institutio studiorum Societatis Iesu (a Jézus Társaság tanulmányi rendszere és az arra vonatkozó
útmutatás), ld.: http://lexikon.katolikus.hu/R/Ratio%20studiorum.html Letöltve: 2013. augusztus 16.
27 The Jesuit Ratio Studiorum of 1599, Translated into English, with an introduction and explanatory notes by
Allan P. Farrell, S.J. Conference of Major Superiors of Jesuits, Washington DC, 1970. 14‐19.o.
28 Ugyanott, 99‐100.o.
29 ld. 1548. évi VI és XII. tc‐k, valamint az 1550. évi XIX. tc.
19
időszakban az 1548. évi VII. törvénycikk, amely szerint: „hogy pedig az istenfélő és tudós férfiak az országban könnyebben elszaporodjanak, méltóztassék a király Ő felségének azokról, a kik a gymnasiumokban istenfélő tudományokkal foglalkoznak, akképen gondoskodni, hogy tanulmányaikat folytathassák és bevégezhessék.”
A III. Károly idejében keletkezett törvények azonban új dimenziót is nyitnak az oktatási intézmények szabályozásában. Itt jelent meg az uralkodó törekvése aziránt, hogy az oktatás ügyét saját ellenőrzése alá vonja. Így figyelemre méltó az 1715. évi LXXIV. törvénycikk, amely szerint „akár benn, akár az országon kivül, az egyházi vagy világi ifjuság számára bárki részéről alapitott papneveldék, nevelő‐ és tanintézetek” felett a felügyeleti jogot – mintegy királyi előjogként – „Ő királyi sz. felsége, apostoli tisztéhez képest s legfőbb hatalmánál fogva, magának tartja fenn.”
Kiemelendő továbbá az 1723. évi LXX. törvénycikk, amely rendelkezik arról, hogy „az akadémiákon tüzetesebben ne csak a bölcseleti, hittani és jogi tudományt tárgyalják, elkülönitve s meghatározott órákban, csupán csak e tudományok tanulói részére, hanem a külföldi egyetemeken nyilvánosan tanittatni szokott és az állami és katonai közügynek szolgáló egyéb tanokat is” Itt tehát már kifejezetten a felsőfokú oktatást érintő, ráadásul a tanítás tartalmi kérdéseit rendező jogszabályt láthatunk.
A fent bemutatott rendelkezések az oktatásügy felügyeletét kifejezetten uralkodói felségjognak deklarálják. Az uralkodó azonban a tényleges beavatkozástól tartózkodva, pusztán a kegyes alapítványok őreként járt el, és kért számadást az iskolák vagyonáról ebben az időszakban. Az állami befolyás kiterjesztése az oktatásügyre voltaképpen csak Mária Terézia ideje alatt, elsősorban az általa kiadott Ratio Educationis útján valósult meg. A következőben tehát ezt a nagy jelentőségű szabályzatot, és a nyomában járó változásokat vizsgáljuk meg.
20 2. A Ratio Educationis és hatása
Az intézményrendszer
Mária Terézia a fent már említett módon felkarolta a nagyszombati egyetem ügyét. Az orvosi karral kibővített, és így már a korabeli felfogás szerint „teljes” tudományegyetemnek számító intézményt királyi pártfogásába vette, és a jezsuita rend feloszlatását követően a rend nagyszombati kollégiumának minden ingó és ingatlan vagyonát az egyetemnek adományozta.
Ebben az időszakban kerül sor az egyetem átköltöztetésére is. Mária Terézia a megerősített intézmény székhelyéül Budát jelölte ki, amely ebben az első időszakban a Várban kapott helyt. Az egyetem költöztetése 1777‐ben kezdődött meg, míg az új helyszínen történő ünnepélyes megnyitásra 1780‐ban került sor. Az újraalapítás alkalmából Mária Terézia ünnepélyes alapítólevelet adományozott az intézménynek, ez az 1780‐as Diploma Inaugurale. Az új alapítólevél az egyetemet Budai Királyi Tudományegyetemnek nevezi, megtalálható benne az egyetem új címere, valamint a karok önálló pecsétjei is. Mária Terézia halála után néhány évvel, 1784‐ben, utódja, II. József az egyetemet Pestre helyeztette át. Az egyetemi intézményrendszer ezt követően néhány évtizedre megszilárdulni látszott. Nem hozott változást az 1791‐93 között zajló bizottsági vita sem, amely többek között az egyetem más városba való költöztetését tárgyalta, tekintettel arra, hogy az egyetem székhelyéül Pest
„kereskedelmi város létére mind az ifjuság erkölcseit fenyegető veszélyeknél, mind az uralkodó drágaságnál fogva arra kevésbé alkalmas”.30
Az oktatásügy állami intézményrendszerét ebben az időszakban már fokozottabb differenciálódás jellemezte. Az uralkodó által elhatározott fejlesztések, valamint az oktatási intézmények fenntartási költségeinek fedezésére Mária Terézia – elsősorban a feloszlatott Jezsuita Rend vagyonából – alapítványt hozott létre, Tanulmányi Alap néven. Ez az alapítvány biztosította közel két évszázadon át a katolikus oktatási intézmények működését.
Az intenzívebb állami befolyás kiterjesztése érdekében már a Ratio Educationis megalkotását megelőzően megkezdődtek az új tanügyigazgatási szervezet kiépítésének munkálatai. E
30 Pauler Tivadar: A Budapesti M. Kir. Tudományegyetem történetéből. Budapesti szemle, XL. kötet, 1884. 178‐
180.o.
21
szervezet már alkalmas volt arra, hogy az oktatás irányításához fűződő királyi felségjognak érvényt szerezzen, és hatékonyan fogja össze az intézmények irányítását. Az így létrehozott szervezetrendszer közel egy évszázadig állt fenn. Az új igazgatási szervezet központi intézménye egyrészt az 1760‐ban alakult, majd 1774 elején újból összehívott udvari tanulmányi bizottság (Studien‐Hof‐Commission) volt. Másik centruma és a változások mozgatója a Helytartótanács mellett 1773‐tól kezdve működő magyar tanulmányi bizottság volt, amelyet a királynő 1773 novemberében bízott meg az új tanulmányi rendszer kidolgozásával.31
A Ratio később részletesen is kifejti az oktatási intézmények politikai és gazdasági irányítási intézményrendszerét. A felállítandó szervezetrendszer jelentőségét mutatja, hogy a szabályzat első, érdemi részét ennek leírása alkotja.32 A szervezetrendszer gerincét az újonnan kialakított tankerületi rendszer képezi, amelynek segítségével hierarchikus szervezeti felépítés jött létre. Az alábbiakban ezt a rendszert mutatjuk be, felülről haladva az alsóbb szintek felé.
A rendszer csúcsán – figyelemmel az oktatásügy fent már bemutatott királyi felségjog jellegére – a királyi helytartótanács állt, amely az ügyeket a királyi egyetem mindenkori vezetőjének elnöklete alatt erre a célra felállított tanulmányi bizottság segítségével intézte.33 A tanulmányi bizottság, illetve a helytartótanács feladata volt többek között gondoskodni a királyi rendeletek érvényesítéséről az egész oktatási rendszerben, valamint az uralkodó elé tartozó kérdések felterjesztése. A tankerületek alá tartoztak a közoktatási intézmények, valamint a királyi akadémiák, az egyes kerületek élén a királyi tankerületi igazgató állt.
A Ratio részletesen kifejti az egyes intézménytípusok belső szervezeti struktúráját és vezetési rendjét is, azonban a közoktatási szervezetrendszer tagozódásának, illetve működésének részletesebb bemutatására jelen értekezés terjedelmi keretein belül nem vállalkozhatunk, így vizsgálódásunkat a továbbiakban az egyetem belső felépítésére korlátozzuk. A királyi egyetem tanácsa – amelynek nehézkes és túlontúl bürokratikus működését már a korabeli források is kritikával illették – az elnökből, a négy kar dékánjából, valamint a humán és a
31 Az első Ratio Educationis. Fordította, bevezetéssel és jegyzetekkel ellátta: Friml Aladár. Kath. Középiskolai
Tanáregyesület, Budapest, 1913. 12‐13.o.
32 1777. évi Ratio Educationis I. szakasz I és II. fejezete (VIII – XXXIII. §)
33 1777. évi Ratio Educationis IX. §.
22
szabad tudományok igazgatójából állt. A tanács jogkörébe tartozott a királyi rendeletek végrehajtásának, a tanárok működésének, valamint az egyetem gazdasági ügyei intézésének felügyelete. Feladatai közé tartozott még továbbá a tanárok, illetve a hallgatók fegyelmi ügyeiben a vizsgálat lefolytatása, és a fegyelmi büntetések kiszabása (tanárok esetében, illetve a hallgatók kizárással való büntetése esetén a helytartótanács döntése mellett). A tanácsnak a tanulmányi rendszer továbbfejlesztésében, valamint a nyomtatásra kerülő könyvek és a tanulmányi ügyekre vonatkozó más kiadványok előzetes véleményezésében is szerepe volt.
Lényeges még az egyetem akadémiai hatósága, amelynek a feladatkörébe a peres ügyekben való döntés, a fegyelem és rend fenntartása, az egyetem közrendjének védelme, az akadémikusok vétségeinek megvizsgálása és megbüntetése, valamint külön szabályzat szerint egyes büntetőügyekben való eljárás tartozott.34 Az akadémiai hatóság élén az egy évre választott rektor állt, tagjai voltak továbbá a titkár, a dékánok, a szeniorok, valamint a szabad művészetek igazgatója.
A karok – az egyetem egészének irányítási rendszeréhez hasonlatos módon – kettős vezetés alatt álltak. A kar élén az igazgató állt, aki az uralkodótól nyerte el megbízatását, és egyben a királyi közoktatási tanácsosi címet is viselte. Ő elnökölt a kar tanácsában, szavazati jogú tagja volt az egyetemi tanácsnak, döntött az általa vezetett kar tudományszakába tartozó könyvek és más kiadványok véleményezése tárgyában, ellenőrizte a tanárok munkáját, javaslatot tett a megüresedett tanszékek betöltésére, valamint elnökölt a kar nyilvános vizsgáin és szigorlatain. A karok dékánjai az igazgatónak számos tekintetben alárendelve működtek, feladatuk első sorban a kar hallgatóival kapcsolatos ügyek intézése, ”az ifjúság erkölcsi fegyelmének gondozása” volt.35 Az egyetem gimnáziumának igazgatója – akit a szabad és nemes művészetek igazgatójának is neveztek – a karok vezetőivel egy szinten helyezkedett el az egyetemi rendszerben, és nem volt a tankerületeknek alárendelve.
Feladatköre mindazonáltal megegyezett a többi gimnáziumi igazgató feladatkörével.
34 1777. évi Ratio Educationis XVI. §.
35 1777. évi Ratio Educationis XX. §.
