A HELYI RENDÉSZETI EGYÜTTMŰKÖDÉS RENDSZERE
∗Christián László
egyetemi docens (NKE RTK, PPKE JÁK)
1. Bevezető
„A közbiztonság a társadalom életminőségének a része, olyan kollektív, értékkel bíró termék, amelynek kialakítása és megőrzése közös ügy.” – fogalmaz a jelenleg hatályos bűnmegelőzési stratégia.1 A települések közbiztonsági helyzete nem azonosítható a közbiztonság országos alakulásával, ezért különösen fontosnak tartottam a bárki által hozzáférhető adatokon túl átfogó feltáró, érdemi részletekbe menő vizsgálatot végez- ni és az ország legkülönbözőbb pontjain Békéstől Komárom-Esztergom megyéig. A kutatás során három vizsgálati módszer együttes alkalmazásával dolgoztam. Egy- részt empirikus vizsgálat keretében mintegy tucatnyi hazai településen – Gyula, Sar- kad, Békéscsaba, Miskolc, Szendrő, Edelény, Tata, Bicske, Százhalombatta és Buda- pesten több helyszínen – 20 személyes mélyinterjút készítettem a helyi közbiztonság megteremtésében érintett meghatározó szereplőkkel, így különösen rendőri vezetők- kel,2 polgármesterekkel, jegyzőkkel, polgárőrökkel, települési rendészetek vezetőivel.
Másrészt Magyarország három teljesen eltérő adottságokkal rendelkező települése esetében az érintettek – polgármester (alpolgármester), rendőr vezető, önkormányzati rendészet (közterület felügylet vezetője), polgárőr vezető – bevonásával kiscsoportos fókuszbeszélgetésre került sor, amely lehetővé tette a téma másik irányú megközelí- tését. Harmadrészt az előbbiek mellett a tanulmány elkészítéséhez felhasználtam az önkormányzati rendészetek szabályozását, szervezetét és gyakorlati működését fel- táró, Bacsárdi Józseffel közös online kérdőíves kutatás egyes eredményeit is. A 40 kérdésből álló online kérdőívet az önkormányzati rendészetek/közterületfelügyletek
* A tanulmány a KÖFOP-2.1.2-VEKOP-15-2016-00001 azonosítószámú, „A jó kormányzást megalapo- zó közszolgálat-fejlesztés” elnevezésű kiemelt projekt Zrínyi Miklós Habilitációs Programkeretében, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem felkérésére készült.
1 1744/2013. (X.17) Korm. határozat a Nemzeti Bűnmegelőzési Stratégiáról (2013–2023).
2 Ezúton köszönöm Papp Károly rendőr altábornagy, rendőrségi főtanácsos, rendészeti országos főkapi- tány úr engedélyét a kutatás lefolytatásához és a rendőri vezetők interjúalanyként történő bevonásának lehetőségét.
vezetői töltötték ki, a megyei jogú városok (MJV) esetében 23-ból 21, a fővárosból 24- ből 19, valamint 34 egyéb település rendészetének a vezetője is kitöltötte.3
2. Releváns előzmények a rendszerváltástól napjainkig
A rendszerváltás szinte „kegyelmi pillanatnak” mutatkozott az államrendőrségi mo- dell lebontására és demokratizálására. Maga Horváth Balázs az Antall-kormány bel- ügyminisztere így vélekedett 1990-ben a rendszerváltás előtti rendőrségről: „[…] a gondolkodást megnyomorító, önálló kezdeményezésre képtelen, felelősséget vállalni nem tudó egyének gyülekezete a szocialista hatalom rendőrsége. Az ilyen működést segítette a mindent jótékony homályban tartó titkosság, a katonai rend és a feltétlen engedelmesség elve. A szigorúan hierarchizált felépítésen nyugvó rendszert habozás nélkül általánossá tették olyan területeken is, ahol a munka természete ellentmondott a katonai rendtartásnak.”4
A változtatás iránti igény fókuszában a fő vezérelvek a következők voltak: a demili- tarizáció, a decentralizáció és a depolitizálás, de erőteljesen megjelent a rendőrség pro- fesszionális szervezetté alakításának elvárása is. Ekkor érdemben felmerült az önkor- mányzati rendőrség újbóli életre hívásának lehetősége, összhangban az önkormányzati rendszer kiépítésével. Megalapozottan feltételezzük, hogy az 1990 őszi taxisblokád fordulópontot jelentett a rendészet vonatkozásában is, a fenti intenzív reformtörekvé- sek alább hagytak. A helyes út megtalálásához külső segítséget is igénybe vett a ma- gyar kormányzat és 1990 tavaszán azzal a kéréssel fordult a Team Consult nevű svájci céghez, hogy szakemberei segítségével támogassa a magyar rendőrség átszervezését, demokratizálását. Öt változtatási tengelyt nevesített a Team Consult egy demokratikus és hatékony rendőrség kialakítása érdekében.
1. Magyarországnak többet kell befektetnie a közbiztonságába.
2. A rendőrségnek biztonságot kell teremtenie és ösztönöznie azt.
3. Magyarországnak új típusú rendőrtisztviselőkre és
4. a magyar rendőrségnek új szervezetre van szüksége, valamint
5. új jellegű kapcsolatot kell kialakítani a lakosság és a rendőrség között.5
A magyar rendészet egyik legnagyobb adóssága a stratégiai szemlélet hiánya mellett talán éppen az, hogy nem kellően nyitott a külföldi, innovatív, a gyors változásokat könnyebben követő és valós megoldási javaslatokat, válaszokat kínáló módszerekre.6
A rendszerváltást megelőző két évtizedben lassú növekedés volt megfigyelhető az ismertté vált bűncselekmények számát illetően, hiszen, 1970-ben 122 ezer, addig 1988-
3 Hálásan köszönöm valamennyi interjúalany és résztvevő idejét és önzetlen közreműködését a kutatás során.
4 Horváth Balázs: A jövő rendőrségéért. Belügyi Szemle, 1990/4.
5 Gerhard Gottlieb – Károly Krözsel – Bernhard Prestel: A magyar rendőrség reformja. Eljárás, módszerek, eredmények. FelixVerlag, Holzkirchen, 1998. 104–108.
6 Christián László: Rendőrség és rendészet. In: Jakab András – Gajduschek György (szerk.): A magyar jogrendszer állapota. Budapest, MTA TK JTI, 2016. 684.
ban 185 ezer bűncselekmény vált ismertté. A rendszerváltás fordulópont volt, robba- násszerűen emelkedni kezdett a bűnözés és bűncselekmények száma. 1989-ben 225 ezerre növekedett a hatóságok tudomására jutott bűncselekmények száma, 1990-ben már 341 ezerre és 1995-ben pedig már 502 ezer bűncselekményt tartottak nyilván.7
Ebben a helyzetben maga Túrós András, aki 1989-ben és 1990-ben vezette az Or- szágos Rendőr-főkapitányságot belügyminiszter-helyettesi (közbiztonsági miniszter- helyettes) rangban, így emlékszik vissza azokra az időkre. „A korábbi »kiegyensú- lyozott« bűnözés 1989-ben meglódult, és igen jelentős, emberi ésszel alig követhető növekedés történt a bűnözésben. Mi, rendőri vezetők kapkodtuk a fejünket, hogy mit is lehet kezdeni ezzel az új helyzettel.”
Országszerte érzékelhető volt egyfajta közbiztonsági vákuum, biztonsági deficit, amelyet mind az emberek, mind az önkormányzatok érzékeltek. A 2013. január 1. nap- jáig hatályos a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) és a jog- szabály témánk szempontjából releváns 8. § (1) bekezdése meglehetősen talányosan mindössze annyit tartalmazott, hogy a helyi önkormányzat feladata a helyi közszol- gáltatások körében gondoskodás a közbiztonság helyi feladatairól. A rövid és annál talányosabb szabályozásnak az lett az eredménye, hogy a helyi közrend, közbiztonság védelmére az egyes településeken nagyon változatos elnevezésű, megjelenésű, felépí- tésű szerveket hoztak létre, amelyek működése is nagyon változatos képet mutatott.
Az önkormányzatok rendészeti szerveinek kialakítása során alkalmazott megoldások, amelyek arra irányultak, hogy hatékony és egységes rendészeti szerveket hozzanak létre, nem mindig állták ki az alkotmányosság próbáját (ld. Gyula Városi Rendészet példáját az alábbiakban), valamint általánosságban megállapítható, hogy legkevésbé bizonyultak hatékonynak. Az önkormányzatok ugyan érzékelték a rendszerváltást kö- vetően, hogy tenniük kell valamit a helyi közbiztonság érdekében, hiszen a centrali- záltan működő rendőrségnek nincs kellő kapacitása a helyi ügyekre. A jószándékú, de szakmailag sem kellően megalapozott, számtalan formában testet öltő, egymástól elszigetelt kezdeményezések azért voltak eleve kudarcra voltak ítélve, mert nem kaptak semmilyen érdemi felhatalmazást a jogalkotótól. Így gyakorlatilag előbb vagy utóbb elhaltak az erőtlen próbálkozások.
Az önkormányzati rendészet kapcsán utóbb meghatározó jelentőségű ügy lett abból, hogy 1993-ban Gyula Város Önkormányzata a 20/1993. (IV. 19.) rendeletével az Ötv.
9. § (4) bekezdése szerinti – szervezetalakítási jogkörével élve – Városi Rendészetet hozott létre a város közterületi rendjére és tisztaságára vonatkozó központi és helyi jogszabályok végrehajtásának ellenőrzésére.8 Az Alkotmánybíróság azonban a köz- társasági megbízott indítványára megvizsgálta az önkormányzati rendeletet és azt a 348/H/1994. számú határozatával törvényellenességre hivatkozva megsemmisítette, az alábbi indokok alapján:
7 Ld. 115/2003. (X. 28.) OGY határozat a társadalmi bűnmegelőzés nemzeti stratégiájáról.
8 Bacsárdi József: Az önkormányzati rendészet hazánkban. Helyzetértékelés röviden. Magyar Rendé- szet, 2014/5. 18.
1. a Városi Rendészet feladatai részben megegyeztek a közterület-felügyeletre vo- natkozó feladatokkal, amelyre vonatkozóan csak közterület-felügyelet hozható létre;
2. az önkormányzati rendelet államigazgatási ügyben hatósági ellenőrzésre jogosí- totta a Városi Rendészetet, azonban államigazgatási hatósági hatáskör telepítése törvénnyel vagy kormányrendelettel lehetséges, önkormányzati rendelettel nem;
3. az önkormányzati rendelet önkormányzati hatósági ügyek intézését is a Városi Rendészetre ruházta, holott az akkor hatályos Ötv. szerint önkormányzati hatósá- gi hatáskör a polgármesterre és a bizottságra, mint a Képviselő-testület szerveire volt átruházható, önkormányzati intézményre nem;
4. a Városi Rendészet számára állapított meg az önkormányzati rendelet helyszíni bírságolási hatásköröket, azonban azok csak a közterület-felügyeletet illethették volna meg.
Az Alkotmánybíróság 348/H/1994. számú határozata a következő majdnem húsz évre meghatározta az önkormányzati rendészet határait, és rámutatott arra, hogy nem lehet parttalanul önkormányzati rendészeti szerveket létrehozni, hiszen azoknak meg kell felelniük a magasabb szintű jogszabályok által támasztott követelményeknek.
Az önkormányzatok szerepével és a helyi rendészet alakításával összefüggésben érdekes, egyben előremutató megállapításokat tartalmazott a 115/2003. (X. 28.) OGY határozat a társadalmi bűnmegelőzés nemzeti stratégiájáról. Ugyanakkor számos te- kintetben nem állt összhangban az ezredfordulót követő években hatályos jogszabá- lyokkal, azok mondanivalójával. A témánk szempontjából az egyik legjelentősebb diszharmónia az önkormányzatok szerepével és a helyi közbiztonság felfogásával ösz- szefüggésben mutatkozott. Amint az említett bűnmegelőzési stratégia9 kihangsúlyozta:
a helyi bűnmegelőzés helyi közügy.
„A társadalmi bűnmegelőzési stratégia, az annak megvalósítását szolgáló kormányzati cselekvési program csak az önkormányzatok közreműködésével válhat a helyi társadalompolitika integrált részévé. Az önkormányzatoknak a helyi rendőrséggel együttműködve aktív és vezető szerepet kell játszaniuk a helyi közösség biztonságát szolgáló tervek elkészítésében. Kezdeményező szerepük van a helyi jelzőrendszerek, a legkülönbözőbb együttműködési for- mák szervezésében, a helyi bűnmegelőzési programok koordinálásában, vég- rehajtásában, valamint folyamatos értékelésében. A helyi önkormányzat ösz- tönzi és motiválja a helyi közösség szakmai és civil önszerveződéseit.”
Az önkormányzatoknak az 1990. évi Ötv.10 hatálybalépése óta, annak felhatalmazá- sa11 alapján megvolt a törvényes lehetőségük arra, hogy a helyi közbiztonságot a helyi társadalompolitika részeként formálják. Azonban a helyi bűnmegelőzési programok si-
9 115/2003. (X. 28.) OGY határozat a társadalmi bűnmegelőzés nemzeti stratégiájáról.
10 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról.
11 Ötv. 8. §-ban a helyi közszolgáltatások körében nevesítette többek között a közbiztonság helyi feladatait.
kerességét jelentősen hátráltatta az, hogy nem voltak egyértelműek a helyi közösség biztonságával kapcsolatos önkormányzati feladatok – különösen az önkormányzat és a rendőrség kapcsolata –, de elmaradt a kezdeményezések költségvetési finanszírozása is.
„A bűnözés területileg eltérő kihívásaira csak helyi közügyként megfogalma- zott bűnmegelőzési stratégiával és taktikával lehet hatékonyan reagálni. Az önkormányzat, mint a helyi szolgáltatások és szolgáltató intézmények többsé- gének tulajdonosa, a helyi közigazgatás irányítója és mint testület, a helyi poli- tika fóruma vezérli, motiválja és koordinálja a helyi bűnmegelőzést. Központi referenciaszereplőként meghatározó szerepe van az információk és a bizton- sággal kapcsolatos adatok terjesztésében. Tanácsadó szerepet vállalhat a ma- gasabb szintű biztonságot szolgáló eszközök és módszerek alkalmazásában és ehhez forrást biztosíthat. Jogalkotóként és településtervezőként érvényesítheti azokat a szempontokat, amelyek a helyi közbiztonságot szolgálják. A helyi önkormányzat közvetíteni is képes a helyben elérhető szolgáltatások és a helyi biztonsági szükségletek között.”12
A már említett stratégia itt idézett megállapítása világos és egyértelmű álláspontot képvisel olyan értelemben, hogy a bűnmegelőzési rendszer sikerének kulcsaként a he- lyi bűnözéssel kapcsolatos problémák helyben történnő kezelése mellett, helyi közügy- ként megfogalmazott bűnmegelőzési stratégiával és taktikával, decentralizáltan lehet eredményt elérni. A felvetés helyességéhez kétség sem férhet, újszerűsége abban áll, hogy a rendvédelem felépítménye – ideértve a bűnmegelőzés rendszerét is – erősen centralizált maradt, a szervezeti struktúrában legfeljebb a dekoncentráció elve érvé- nyesül és csak elvétve bukkan fel a döntési jogosítványok vagy önálló döntéshozatalra történő felhatalmazás decentralizációja.
„A városi önkormányzatok többsége nem érzi saját felelősségét a helyi bizton- ságért, e probléma megoldását a rendőrségre hárítja. Nem érzékelik azt, hogy a közbiztonság egyfelől közérzetet javító közösségi, másfelől a gazdasági fej- lődést, a piac biztonságát közvetlenül szolgáló materiális érték. A közösségi és személyes biztonság szempontjai nem érvényesülnek az önkormányzat hosszú távú fejlesztési elképzeléseiben, nem jelennek meg a helyi társadalompolitiká- ban.”13
Az Ötv. fent említett rövid és talányos felhatalmazása – gondoskodás a közbiztonság helyi feladataiban való közreműködésről – azt eredményezte, hogy az önkormányzatok többsége egyszerűen nem ismerte fel a felelősségét, hanem a legegyszerűbb megoldás- hoz folyamodott és továbbhárította a felelősséget és a felmerülő feladatok kezelését a rendőrségre. Elkeserítő, hogy a rendszerváltozást követő bő egy évtizedben, 2003-ig számos városvezető és képviselőtestület nem ismerte fel a helyi biztonság jelentőségét,
12 115/2003. (X. 28.) OGY határozat a társadalmi bűnmegelőzés nemzeti stratégiájáról.
13 Uo.
gazdaságélénkítő vagy éppen az állampolgárok közérzetére gyakorolt hatását, az ab- ban rejlő politikai előnyök lehetőségét. Mára jelentősen javult a helyzet ezen a téren, ugyanis egyre több városvezető stratégiai kérdésként kezeli a biztonság megteremtését és magas prioritású befektetésnek tekinti az abba fektetett anyagi erőforrásokat.
Fenti elvárások tükrében érdemes megvizsgálni a jelenlegi helyzetet, konkrétan azt, hogy miként állnak az egyes települések a biztonság megteremtéséhez, mennyiben ér- zik felelősségüket. Ennek az elkötelezettségnek objektív mérőszáma nincs, azonban két különösen fontos elem eligazodást nyújthat a kérdésben. Az egyik, hogy az önkor- mányzat rendelkezik-e olyan személlyel/szervezettel, aki/ami a közbiztonság tekinte- tében kompetensnek tekinthető, a másik, hogy van-e az adott településnek komplex, időszerű (5 évnél nem régebbi) közbiztonsági stratégiája. Ezen kérdések felméréséhez a fővárosból 24-ből (23 kerület valamint a Fővárosi Önkormányzati Rendészeti Igaz- gatóság) 19, 23-ból 21 megyei jogú város (a továbbiakban: MJV) és 34 egyéb település önkormányzati rendészet/közterület-felügyelet vezetője által kitöltött online kérdőíves kutatás14 eredményeit használtam fel.
Előbbi kérdés tekintetében a MJV-k és a fővárosi mellett az egyéb településekről adott válaszokat is figyelembe véve a válaszadók 34% nyilatkozta azt, hogy az ön- kormányzat nem rendelkezik olyan személlyel/szervezettel, aki/ami a közbiztonság tekintetében kompetensnek tekinthető. 7% válasza pedig az volt, hogy ilyen feladatra kinevezett személy ugyan van foglalkoztatva, de valójában nem ért hozzá. A legjobb a MJV-k esetében a helyzet, ott 76%, míg a főváros és a kerületek esetében 72% ren- delkezik kompetens személlyel. Elgondolkodtató adat, hogy Magyarország legjelentő- sebbnek tekinthető 40 önkormányzati rendészeti szervének (MJV és a főváros és a ke- rületek) 25%-a úgy működik, hogy az adott önkormányzatnál nincs közbiztonsághoz értő kompetens szakember. Ez azonnal orvoslást igénylő probléma.
14 Bacsárdi József és Christián László közös kutatása az önkormányzati rendészet Magyarországon cím-
mel, 2016.
A hivatkozott kutatás rávilágított arra is, hogy mindössze 10 fővárosi és 11 MJV önkormányzata rendelkezik aktuálisnak mondható, 5 évnél nem régebbi komplex köz- biztonsági stratégiával. A fővárosból 4, a MJV-k közül 8 egyáltalán nem rendelkezik stratégiával, és 7 önkormányzat (2 főváros, 5 MJV) rendelkezik olyan közbiztonsági stratégiával, amelyik nem komplex, nem időszerű vagy szakmailag nem kellően meg- alapozott. Érdekes, hogy közvetlen összefüggés mutatható ki a közbiztonságban jártas önkormányzati szakember vagy testület jelenléte és az időszerű, megfelelő közbizton- sági stratégia megléte között. Mindösszesen 3 olyan vizsgált önkormányzat van, ahol nincs a közbiztonság tekintetében kompetens személy vagy szervezet, mégis rendelke- zik megfelelő közbiztonsági stratégiával. Azon települések, amelyeken nincs vagy nem megfelelő a közbiztonsági stratégia ezt az alábbi két fő okkal magyarázták:
1. nincs igény ilyen dokumentumra, tervezésre az önkormányzat részéről, 2. nincs olyan személy, aki egy ilyen stratégiát el tudna készíteni.
Az első kijelentés újfent az önkormányzati felelősség kérdését veti fel: még mindig vannak jócskán olyan önkormányzatok, amelyek nem tekintik prioritásnak a helyi köz- biztonság megteremtésében történő aktív részvételt, az előfeltételek megteremtését.
3. A települési biztonság megteremtői
„Egy település közbiztonsági helyzete a helyi problémák összességéből tevő- dik össze, ezért kezelése és a jogsértések megelőzése elsősorban helyi összefo- gással valósulhat meg hatékonyan. A jogsértések visszaszorítása össztársadal- mi igény és feladat, amelyben az állami is civil szerveknek, szervezeteknek az összefogására van szükség. Az együttműködők gondolkodásának, cselekvésé- nek középpontjában bűnmegelőzési szemléletnek kell érvényesülnie annak ér- dekében, hogy a lakosság szubjektív biztonságérzete emelkedjen, az objektív biztonság kívánatos foka megteremtődjön, ami a település közbiztonságának stabilitásában realizálódik. […] A városi közbiztonsági modellek kialakításá- ban jelentősek a következő szereplők: önkormányzat, a rendőrség, a biztonsági vállalkozások és a civil önvédelmi egyesületek. A hazai rendőrségi törvényből is ismert közbiztonsági és bűnmegelőzési bizottságok feladata ezeknek a sze- repeknek az összehangolása.”15
Az alábbiakban egyedi nézőpontból az alábbi szereplők kerülnek górcső alá az em- pirikus kutatás tapasztalatainak összegzése alapján.
3.1. A rendőrség
A rendőrség szabályozását érintő aktuális kérdésekkel és az utóbbi években bekövetke- zett változásokkal a „Rendészet rendszere” című fejezetben már foglalkoztunk. Éppen
15 Finszter Géza: Közrend – közbiztonság – jogbiztonság (2000-2015). IN: Finszter Géza – Sabjanics István (szerk.): Biztonsági kihívások a 21. században. Budapest, Dialóg Campus, 2017. 152.
ezért az alábbiakban a rendőrség helyi szintjein (megyei főkapitányságok, kapitánysá- gok, kirendeltségek) jelentkező aktuális kihívásokat mutatom be egy-egy kiragadott példán keresztül és arra kerestem a választ az interjúalanyok segítségével, hogy mi a rendőrség szerepe a helyi közbiztonság rendszerében.
Van egy kaloda, amelyből a rendészet nem képes kilábalni évtizedek óta, ez pedig a rendőri munkát alapjában átszövő statisztikai szemlélet. Holott a regisztrált jogsér- téseket tartalmazó hivatalos bűnügyi statisztika csak az érem egyik oldala kellene, hogy legyen, mégis kizárólagos fokmérőnek használják. A másik oldal az emberek szubjektív biztonságérzete, a bizalom a rendőrség iránt, azaz a társadalmi értékelés.
Ez teljesen háttérbe szorul. A statisztika alapján azonban számos fenntartás, kétely és probléma fogalmazható meg. Először is nem fejezi ki az emberek valós vélemé- nyét, sőt gyakran komoly eltérések mutatkoznak a hivatalos bűnügyi statisztika és az állampolgárok biztonságérzete között. Másrészt jelentősen torzít, hiszen tudományos kutatások16 rávilágítottak, hogy számottevő, 60–70% a bűncselekmények látenciája, de egyes kriminológusok ennél magasabb számokról is beszélnek.17 A rendőri vezetőkkel folytatott interjúk során nagyon pozitív visszacsatolást kaptam, amelynek feltétlenül hangot kell adnom. Örvendetesnek tartom, hogy a statisztikai szemlélet bizonyos fokú háttérbe szorulása és az állampolgárok biztonságérzetének, a közösségek szolgálatá- nak előtérbe kerülése prioritásként jelentkezik az elmúlt években. Ennek az egyes tele- pülések szintjén hatalmas jelentősége van, ugyanis a statisztikai elvárásrendszer elle- hetetlenítheti a személyes kapcsolatokon, folyamatos kommunikáción és partnerségen alapuló rendészeti megközelítést.
„A szubjektív életminőséget és a biztonságérzettel kapcsolatos attitűdöket je- lentősen meghatározza a közösség összetartó ereje, ennek köszönhetően legin- kább a kisebb településeken élők érzik biztonságban magukat, míg a nagyvá- rosokban élők között fordulnak elő legnagyobb arányban olyanok, akik félnek vagy nagyon félnek a bűnözéstől.”18
Vereczkei Csaba rendőr dandártábornok, Borsod-Abaúj-Zemplén megyei rendőr- főkapitány szerint az embereknek a saját bőrükön megtapasztalt biztonságérzet a leg- fontosabb, nem érdeklik a statisztikai diagrammok.19 Megyei főkapitányként azt vallja, hogy a szubjektív biztonságérzet kell meghatározó legyen, s egyben ez a legtöréke- nyebb érték, ezért ezzel kell leginkább foglalkozni. Érdemes megfigyelni, hogy sok esetben társadalmi, szociológiai, etnikai problémákat akarnak rendészeti eszközzel megoldani, egyre több rendőrrel, állandó rendőri jelenléttel: majd a rendőrség megoldja a problémákat. A rendőrség teljesítményének értékelésben egy meghatározó szempont
16 Dunavölgyi Szilveszter: Közvélemény-kutatás a közbiztonságról és a rendőrségről. In: Irk Ferenc (szerk.): Áldozatok és vélemények I. Budapest, OKRI, 2004. 85–120.
17 Christián László: Rendőrség és rendészet. In: Jakab–Gajduschek (szerk., 2016) i. m. 690.
18 1744/2013. (X.17) Korm. határozat a Nemzeti Bűnmegelőzési Stratégiáról (2013–2023).
19 Nagyon köszönöm Vereczkei Csaba rendőr dandártábornok, Borsod-Abaúj-Zemplén megyei rendőrfő-
kapitány úr készséges támogatását a kutatás lefolytatásához.
az önkormányzati értékelés, ami egy kicsit kisarkítva azt is jelentheti, hogy az önkor- mányzat „beleszólhat” a rendőr fizetésébe. Egyfajta tudathasadásos állapotot idéz elő, hogy az önkormányzat számos elvárást, prioritást, konkrét kérést fogalmaz meg és évente be is kell számolni a képviselőtestületnek/közgyűlésnek, azonban a feltételek, infrastruktúra és a konkrét feladatszabás az ORFK-tól érkezik. A rendőrségi törvény- nek ezért talán az egyik hibája az elfogadáshoz kötött beszámolási kötelezettség az önkormányzat felé, mert a politikai csatározások okán sokszor ki van szolgáltatva a rendőrség az önkormányzatnak, így helyesebb lenne, ha pusztán tájékoztatást írna elő a jogszabály.
A rendőrség valós partneri hálózatra tud támaszkodni. A polgárőrség a borsodi fő- kapitány véleménye szerint szépen formálódik, lehet velük számolni, bátran kijelent- hető, hogy meghatározó partnere a rendőrségnek. A főkapitány kiemelte a polgárőrök közbiztonság megteremtésében játszott szerepét, ugyanakkor nagyon fontos a közös- ségen belüli nevelő, közösségformáló hatásuk is.
Miskolcon van „egy plusz rendőrkapitányság” a Miskolci Önkormányzati Rendészeti Igazgatóság (MIÖR) révén, jelentette ki Vereczkei tábornok. A MIÖR egyrészt jól szer- vezett, másrészt szakmailag kiválóan színvonalat képvisel, jól működik. Rendkívül jó kapcsolatot ápol vele a rendőrség. A rendőrség és a MIÖR állandó meghívottak egymás rendezvényeire. Az önkormányzat hatókörében felmerülő egyes problémákat – mint pl.
kóborkutyák, játszóterek, közterületek rendje és jogszerű használata –egy rendész kivá- lóan tudja kezelni, komoly tehermentesítést biztosítva ezzel a rendőrségnek.
Végül azt emelte ki a főkapitány, hogy a kommunikációnak minden szinten, min- den irányban, valamennyi partner vonatkozásában kiválóan kell működnie, a körzeti megbízottól a megyei főkapitány szintjéig. A kommunikáció és a kapcsolattartás jól működik Borsod-Abaúj Zemplén Megyében.
Bakó József rendőr alezredes, a Szendrői rendőrőrs vezetője elmondta, hogy 18 fő hivatásos, és 1 fő adminisztrátorral látják el feladataikat, 14 település tartozik az illeté- kességi területhez. Ez a létszám, napi 2-3 fő járőr kiállításához elegendő. Nagy szükség van a település-központú megközelítésre és a személyes kapcsolattartásra a polgár- mesterekkel, polgárőr egyesületek elnökeivel, intézményvezetőkkel, azonban ez ennyi településen nehézkes. Ugyanakkor az Encsi kapitánysághoz 80, a közeli Edelényhez 40 település tartozik. A rendőrség, polgárőrség, önkormányzat hármas tengelyen túl Bakó alezredes a lakosság, a család valamint az iskola és a szociális, családsegítő in- tézmények szerepét emelte ki a helyi biztonság megteremtése kapcsán. Az olyan kis település szintjén, mint amilyen Szendrő, meghatározó az önkormányzattal ápolt kap- csolat. Egyrészt vidéken nagyon sok helyen az önkormányzat a legnagyobb munkál- tató. Nagyon jó, bizonyos tekintetben példa értékű a kapcsolat az önkormányzattal.
Nincs olyan jelzés, amelyre nem reagálnának a felek egymásnak. Az önkormányzat Szendrőben szinte saját intézményének tekinti a rendőrséget, túlzás nélkül állítható, hogy amivel tudnak, segítenek. Formális megbeszélés ritkán van a polgármester és az őrsparancsnok között, de hetente 3-4 alkalommal biztosan találkoznak a településen, rendezvényeken.
A településen számottevő kisebbség kapcsán elmondta a rendőr vezető, hogy vi- gyázni kell minden ember önbecsülésére, mert ha emberként kezeljük, ő is emberként fog viselkedni. Fontos, hogy ne vitapartnert lásson benne a rendőr, hanem arra kell
törekedni, hogy az adott helyzetben meg kell értetni vele a lényeget, releváns körülmé- nyeket. Partneri kapcsolatot kell kivívni, ez pedig úgy lehetséges, ha nem emelni meg a rendőr válaszként a hangját.
Az alezredes azt is kiemelte, hogy a rendőrség mindent biztosít a hatékony munka- végzéshez, az állomány számára nagy lökést adott az új rendőri életpályamodell beve- zetése, így viszonylag alacsony a fluktuáció, szeretnek Szendrőben dolgozni a rend- őrök, a túlórák kifizetése fokozta a közterületi szolgálatellátási kedvet, valamint sokkal jobb lett a rendőrség megítélése az intézkedési kultúraváltás okán.
3.2. Önkormányzat, önkormányzati rendészet
Amint az már a fentiekben is többször szóba került, az önkormányzatoknak meghatá- rozó szerepe kell(ene) legyen a helyi közbiztonság megteremtésében és fenntartásában.
E tekintetben azonban nem következett be a várt áttörés. Ennek megalapozására szol- gálnak a jelen tanulmányban ismertetett empirikus kutatási eredmények. A jogalkotó a rendszerváltás óta a közterületfelügyeletről szóló szabályokon túlmenően nem kezelte kiemelt területként az önkormányzati rendészet szabályozását. A legkézzelfoghatóbb változásokat 2010-es kormányváltást követően az Mötv. és az Erftv. hatálybalépése eredményezett.
Az Mötv. vonatkozó rendelkezése20 értelmében a helyi közügyek, valamint a hely- ben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok között szerepel a település közbiztonságának biztosításában való közreműködés. Ez komoly felelősséget ró az önkormányzatokra, hiszen az említett rendelkezés világossá teszi, hogy az önkormányzatoknak tevékenyen részt kell vállalni a helyi közbiztonság meg- teremtésében. Amint arra már részletesen kitértünk az előbbiekben, ez a közreműkö- dés és felelősség nem volt kellően tiszta és világos a rendszerváltás után az Ötv. hatálya alatt, emiatt számos településen semmi nem történt ezen a téren. Szintén az Mötv. 17.
§ (1) bekezdése, kimondja, hogy a helyi közbiztonság, az önkormányzati vagyon és egyéb értékek védelme érdekében kényszerítő eszköz alkalmazására jogosult szervezet létrehozásával gondoskodhat. A helyi önkormányzat feladatai ellátása során támogatja a lakosság önszerveződő közösségeit, együttműködik e közösségekkel, biztosítja a he- lyi közügyekben való széles körű állampolgári részvételt (Mötv. 6. §). A fővárosban és az egyes kerületekben kötelező létrehozni az imént említett szervezetet, máshol azon- ban nem írja elő a jogalkotó.
Az önkormányzati rendészetre nincs egységes elfogadott definíció, azonban a lénye- gét tekintve az alábbiakban foglalható össze ez a tevékenység. Az önkormányzat által létrehozott és fenntartott szervezet, korlátozott felhatalmazással kényszer alkalmazá- sára, a rendőrségénél jóval szűkebb jogosítványokkal. Főbb feladatai: részvétel a helyi közrend, közbiztonság fenntartásában, a bűnmegelőzésben történő aktív közremű- ködés a helyi közösségek igényeinek figyelembevételével, az önkormányzati vagyon megóvása, illetve a településen élők szubjektív biztonságérzetének javítása. A hazai önkormányzati rendészet legmeghatározóbb szervezete a közterület-felügyeletek rend-
20 Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX törvény (Mötv.) 13. § (1) 17. pont.
szere. Az önkormányzati rendészet nem keverendő össze a külföldön több helyen is működő önkormányzati rendőrséggel, utóbbi ugyanis azt jelenti, hogy az állami rend- őrség szervezetén belül (vagy amellett) hoznak létre decentralizált rendőri egységeket az állami rendőrséggel azonos jogosítványokkal, amely a helyi közbiztonság hatéko- nyabb, eredményesebb fenntartását szolgálja, az állampolgárt és a helyi közösséget állítja működésének középpontjába.
Itt érdemes megjegyezni, hogy az Mötv. 17 § (1) alapján történő szervezetalapítás kapcsán a jogalkotó az önkormányzati rendészet kifejezést használja. Ezzel párhuza- mosan a közterület-felügyeletről szóló jogszabály21 deklarálja, hogy a közterület-fel- ügyelet létrehozása nem kötelező, hanem egy lehetőség (a főváros esetében kötelezett- ség ilyen profilú szervezet létrehozása) az önkormányzatok számára, többek között a közterületi rend és tisztaság, a tömegközlekedési eszközök használati rendjének fenn- tartása, az önkormányzati vagyon védelméről történő gondoskodás körében. A jog- alkotó ösztönzi a közterület-felügyeleteken túlmutató, egyes rendészeti feladatokat is ellátó személyeket is foglalkoztató egységes önkormányzati rendészeti szervek létre- hozását, azonban még mindig jóval több településen közterület-felügyeletek működ- nek. Az önkormányzati rendészet gerincét tehát továbbra is a közterület-felügyeletek adják. A jogintézmény fejlődésének történeti kiindulópontja a 3/1983. (I.29) MT rende- let fővárosi felügyelet létrehozásáról.22
A későbbiekben önálló fejezetben részletesen ismertetésre kerülnek az önkormányzati rendészet aktuális helyzetét átfogóan bemutató empirikus kutatás eredményei. A téma és az egyes települési rendészeti szervezetek beható vizsgálata során számos önkormányza- ti rendészettel ismerkedtem meg, amelyek önálló bemutatására nincs lehetőség.
3.3. Egyes rendészeti feladatokat ellátók
A 2012 előtti jogi szabályozásban tapasztalt széttagoltságot megszüntetve született meg a rendészetben érintett egyéb szervek, személyek katalógusa, az egyes rendészeti feladatokat ellátó személyek tevékenységéről, valamint az iskolakerülés elleni fellépés lehetőségéről szóló23 törvény (Erftv.) révén. A jogszabály végre összevontan szabályoz- za ezen személyek intézkedéseit, a kényszerítő eszközök alkalmazásának közös sza- bályait, a képzés és vizsgáztatás, valamint a panaszmechanizmust. A rendészetinek is nevezett törvény kényszerítő eszköz alkalmazásának jogosultságát biztosítja az egyes rendészeti feladatokat ellátó személyek számára. Az említett szereplők által foganato- sított intézkedésekkel szembeni panasz kivizsgálása a személy- és vagyonőr esetében a Személy- és Vagyonvédelmi, Magánnyomozói Szakmai Kamarához, míg a természet- védelmi őr, az erdővédelmi szolgálat tagja, a hegyőr, a hivatásos vadász, a rendészeti feladatokat ellátó erdészeti szakszemélyzet, a rendészeti feladatokat ellátó jogosult er-
21 A közterület-felügyeletről szóló 1999. évi LXIII törvény 1. § (1)-(2). (Ktftv.)
22 Bacsárdi József: Az önkormányzati rendészet hazánkban. Helyzetértékelés röviden. Magyar Rendé- szet, 2014/5. 20.
23 Az egyes rendészeti feladatokat ellátó személyek tevékenységéről, valamint egyes törvényeknek az is- kolakerülés elleni fellépést biztosító módosításáról szóló 2012. évi CXX. törvény.
dészeti szakszemélyzet, a halászati őr, a közterület-felügyelő, az önkormányzati termé- szetvédelmi őr és a mezőőr esetében a rendőrséghez került.24.
Az egyes rendészeti feladatokat ellátók csoportosításának az egyik módja, hogy az önkormányzatokhoz fűződő viszonyukat vizsgáljuk. Ez alapján az első csoportba tar- toznak, akik az önkormányzat által nem alkalmazható rendészeti feladatokat ellátó személyek:
• természetvédelmi őr,
• erdészeti hatóság rendészeti feladatokat ellátó tagja,
• hegyőr.
A második csoportba az önkormányzat által is alkalmazható rendészeti feladatokat ellátó személyek vannak:
• hivatásos vadász (önkormányzati rendészeti szerv tagjaként nem foglalkoztat- ható),
• rendészeti feladatokat ellátó erdészeti szakszemélyzet,
• rendészeti feladatokat ellátó jogosult erdészeti szakszemélyzet,
• halászati őr.
A harmadik csoport pedig a kizárólag önkormányzat által alkalmazható rendészeti feladatokat ellátó személyek tartoznak:
• közterület-felügyelő,
• önkormányzati természetvédelmi őr,
• mezőőr.
A Erftv. minden rendészeti feladatot ellátó személy esetében biztosít bizonyos jo- gosítványokat és eltérő tartalmú felhatalmazást kényszerítő eszközök alkalmazására.
Amennyiben általános következetést szeretnénk levonni, akkor kiolvasható az egyes rendészeti feladatokat ellátók egyfajta standard jogköre. Ezek a következők:
– jogellenes cselekmény abbahagyására történő felszólítás, – jogellenes cselekmény folytatásának megakadályozása, – a tetten ért személy visszatartása,
– igazoltatás,
– gyanú esetén csomag és jármű átvizsgálása, – testi kényszer és
– vegyi eszköz alkalmazása.25
24 Erftv. 22. §
25 Balla Zoltán: A rendészet államigazgatáson kívüli és piacosított szervei. Magyar Rendészet, 2015/4.
22.
Az egyes rendészeti feladatokat ellátó személyek számának alakulása 2013–2017.
év kiadott igazolványok
száma visszavont igazolvá-
nyok száma érvényes igazolványok száma az időszak végén
2013 8832 204 8628
2014 1188 600 8817
2015 947 663 9209
2016 1016 777 9467
2017. I. félév 1172 957 9461
Forrás: ORFK Rendészeti Főigazgatóság hivatalos írás- beli tájékoztatása alapján (2017. november 6.)26 Az egyes rendészeti feladatokat ellátókat szokás alternatív rendészeti szereplőknek is nevezni. Rápillantva az aktuális kimutatásra megállapítható, hogy megközelíti a 10 000 főt azoknak a száma, akik valamilyen formában rendészeti tevékenységet végez- nek. Ez a szám a nagyságrendileg 43 000 fős rendőrség számához viszonyítva is jelen- tősnek nevezhető, ám az egyes rendészeti feladatokat ellátók szerteágazó feladatrend- szere, jogosítványai, rendészeti aktusai még inkább meghatározóvá teszik az említett szereplőket. Azt sem szabad elfelejteni, hogy az egyes rendészeti feladatokat ellátókat a jogalkotó széleskörű jogosítványokkal látta el annak érdekében, hogy bizonyos te- rületeken az állam rendészeti monopóliumait gyakorolva megteremtse és fenntartsa a rendet és a biztonságot.
3.4. Polgárőrség
A 21. századi felgyorsult világunkban, az exponenciálisan növekvő biztonsági koc- kázatok közepette különösen fontos tényező az állampolgárok civil bűnmegelőzési mozgalmának az erősítése, azon lehetőség kihasználása is, hogy a közösségeken belüli problémák és gondok csírájában történő felimerésére az önszerveződő közösségeknek vannak meg a legkedvezőbb feltételei. Hazánkban az egyetlen ilyen országos civil bűnmegelőzési szervezet a polgárőrség, amelynek súlya, szerepe és jelentősége tovább növekszik.27
A Polgárőrség 1991-es megalakulása óta a szervezet jelentősége fokozatosan nőtt, mára a Kormányzat és a Rendőrség stratégiai partnere, tagjainak száma meghaladja a 62 000 főt, akik országszerte több mint 2000 egyesületben tevékenykednek a helyi köz- biztonság ügyét szolgálva. A Polgárőrség fő küldetése: a bűnmegelőzés ügyének szol- gálata, a szubjektív állampolgári biztonságérzet javítása. Az önkéntességen alapuló
26 Ezúton köszönöm Halmosi Zsolt rendőr vezérőrnagy, rendőrségi főtanácsos, rendészeti országos főkapitányhelyettes úr segítségét, támogatását a kutatáshoz nélkülözhetetlen számadatok és szakmai tapasztalatok rendelkezésre bocsátásáért.
27 Besenyei Lajos: Exponenciálisan gyorsuló idő – exponenciálisan növekvő biztonsági kockázat. Világ- modell- szemléletű kitekintés a 21. század biztonsági kihívásaira. In: Finszter–Sabjanics (szerk.) i.
m. 540.
társadalmi munka komoly segítség a rendészet számára és egyre több területen számít- hat az állam a polgárőrök támogatására. Világosan látszik, hogy a társadalmi bűnmeg- előzés legszervezettebb és legnagyobb civil szervezete a polgárőrség. A polgárőrség történetében komoly mérföldkőnek tekinthető, hogy önálló jogszabály foglalja össze a polgárőri tevékenység legfontosabb szabályait.28 A polgárőrségről szóló törvényt meg- vizsgálva az derül ki, hogy a jogalkotó a jogszabályban monopol helyzetbe hozza a polgárőrséget az alábbi mondattal. „A közbiztonság és a közrend fenntartásában részt venni kívánó, a környezetük biztonságáért felelősséget érző állampolgárok számára a polgárőrség nyújt cselekvési lehetőséget.”29 Ez persze értelmezhető az egyesülési jog korlátozásának is, ami azonban az utóbbi egy évtized eseményei tükrében érthető.
A rendészet funkciói közül a jelenlét és őrködés a legkönnyebben decentralizálható, sőt ezen feladatok ellátásába bevonásra kerülhetnek civil önvédelmi, bűnmegelőzé- si szervezet tagjai is. Ez tekinthető egyúttal a rendészet jogalkotó által engedélyezett szubszidiárius megnyilvánulásának. A Pötv. megalkotásának célja ezt támasztja alá:
„A közbiztonság megszilárdításában fontos szerepet betöltő önkéntes társa- dalmi szerveződés hatékony működésének biztosítása, valamint e szervező- déseknek a rendőrséggel, az önkormányzatokkal, a rendészeti szervekkel és a lakossággal való együttműködése kereteinek meghatározása.”30
A települések biztonságának megteremtésében manapság egyre inkább meghatá- rozó szerepe van a negyedszázados fennállását 2016-ben ünneplő31 polgárőrségnek, ezért különösen fontosnak tartottam, hogy miként vélekedik a téma kapcsán felmerülő kérdésekről Túrós András az Országos Polgárőr Szövetség elnöke. Túrós altábornagy a rendszerváltás idején országos rendőrfőkapitány volt és az elmúlt 20 évben ő vezeti a szervezetet, főszerepe van a polgárőrség felvirágoztatásában.
Az elnök szerint a helyi biztonság megteremtését érdemes két részre bontani. Az első kategóriába a megyei jogú városok és a főváros tartozik, ezeken a településeken a rendőrségtől várják el a biztonság megteremtését, a városvezetők igyekeznek rátolni ezt a felelősséget a rendőrségre és nincs közvetlen kapcsolat az emberekkel. Ahogy megyünk lefelé a települések nagyságát illetően, ott a polgármesterek egyre közelebb vannak az emberekhez és gyökeresen más a helyzet. Nem kizárólagos szereplő a rend- őrség, hanem nagyobb hangsúlyt kap a saját erő, felértékelődik a civil szféra, polgár- őrség, az alternatív rendészeti szervek, pl. mezőőrség, hivatásos vadászok, természet- védelmi őrök.
Az önkormányzatok felelősségvállalása a helyi rendészet terén vegyes képet mutat az OPSZ elnöke szerint, nem elég világos ugyanis az önkormányzati törvény vonatko- zó szabályozása. Forrást nem kapnak ezen feladatok ellátására, ezért csak üzenetnek tekintik; erkölcsi kötelesség, de érdemben nem foglalkoznak vele; szívesebben kezelik
28 A polgárőri tevékenységéről szóló 2011. évi CLXV. törvény.
29 Ld. A polgárőri tevékenységéről szóló 2011. évi CLXV. törvény preambuluma.
30 Ld. Pötv. preambulum.
31 25 éves a polgárőrség. Polgárőr Almanach, 1991–2016. Budapest, OPSZ, 2016.
állami feladatként, ami egyet jelent a probléma áthárításával és jobbára letudják azzal, hogy meghallgatják a rendőrségi beszámolót. Minden egyes önkormányzati testület felsőfokon beszél a rendőrségről, polgárőrségről. Éppen ezért az OPSZ az országos rendőrfőkapitánnyal közösen próbálja a polgármestereket egy olyan fórumrendszer- be terelni, ahol világossá tehető az önkormányzatok felelőssége és lökést lehet adni a nagyobb önkormányzati aktivitásnak ezen a téren. Az OPSZ és a Települési Ön- kormányzatok Országos Szövetsége rendszeresen tart együttes elnökségi üléseket az együttműködés fokozása, fejlesztése érdekében és a közelmúltban készült el az OPSZ kezdeményezésére, az előbbi célt szolgáló kiadvány: Iránytű az önkormányzatok és a polgárőrség együttműködéséhez32 címmel.
A rendszerváltás elmulasztotta az önkormányzati rendőrség létrehozását. Az egész jogintézmény időközben gellert kapott, nem találta meg a helyét, az önkormányzati rendészet pedig manapság túlzottan széttagoltan működik, nincs országos szervezete, szakmai koordinációs fóruma, államilag nem összehangolt, azaz lokális jellegű. A leg- gyakoribb intézkedéseik a bírságolás és a feljelentés, ezért általános ellenszenv övezi a munkájukat, a közvélemény alapvetően negatívan ítéli meg a közterület-felügyeletek/
önkormányzati rendészetek működését, nem sikerült megtalálni a kapcsolatot a lakos- sággal. Sokkal inkább a köztisztaság, környezetvédelem, bűnmegelőzés és a szervezet szolgáltató jellegét kellene erősíteni. Túrós András véleménye szerint az önkormány- zati rendészet fentiek okán a mai napig nem robbant be a rendészeti közéletbe. Egyfajta koordináló szerepet is elláthatna, ez rendkívül hasznos lenne.
A rendőrség és polgárőrség kapcsolata kiváló, ez stratégia partnerség keretében megnyilvánul a folyamatos közös szolgálatellátásban, egyéb munkában, rendszeres és folyamatos kapcsolattartásban, közös szakmai programok végrehajtásában. A Belügy- minisztérium és a rendőrség mindent megtesz azért, hogy a polgárőrség minél haté- konyabban eleget tudjon tenni küldetése teljesítésének országszerte. A folyamatosan növekvő anyagi támogatás, az infrastrukturális háttér és a vezetők naponta megnyilvá- nuló támogatásával tudott a polgárőrség meghatározó szereplővé válni a rendészetben az OPSZ elnöke szerint. Papp Károly rendőr altábornagy, országos rendőrfőkapitány megfogalmazásában a polgárőrség nem csak stratégiai partner, hanem szövetséges is a szürke hétköznapokon.33
A helyi szinten megvalósuló együttműködés fejlesztését újabb programokkal és iránymutatással segíti a két szervezet. Példának okáért várhatóan 2018 elején fog meg- jelenni az Iránytű a polgárőr egyesületek és a körzeti megbízottak együttműködésé- hez,34 amely konkrét ajánlásokat, gyakorlati javaslatokat fogalmaz meg a körzeti rendőr és a polgárőr számára a közös munka fejlesztésére, fokozására.
A hatékonyabb helyi rendészeti együttműködésre irányuló kérdés kapcsán az elnök elmondja, hogy az érintett szereplők gyakran egymástól elkülönülten működnek, egy-
32 Christián László: Iránytű az önkormányzatok és a polgárőrség együttműködéséhez. Buda- pest, Országos Polgárőr Szövetség, 2017.
33 Papp Károly országos rendőrfőkapitány a polgárőrségről. In: Polgárőr almanach i. m.10.
34 Christián László: Iránytű a polgárőr egyesületek és a körzeti megbízottak együttműködéséhez. (Meg-
jelenés alatt.)
fajta zárkózottság tapasztalható (rivalizálás, információ visszatartása). Nincs felelőse a koordinációnak, a tevékenységek összehangolásnak. A rendszerváltás előtt járásonként elő volt írva, hogy havi rendszerességgel adminisztratív koordinációs közbiztonsági értekezletet kellett tartani az ügyészség, bíróság, rendőrség és a tanácsok részvéte- lével, ahol áttekintették a terület közbiztonsági helyzetét. Rendkívül hasznos volt és jelentősen megkönnyítette a hatékony együttműködést, információáramlást. Kissé újra gondolva ezt próbálja az ORFK és az OPSZ feléleszteni a közbiztonsági egyeztető fórumok intézményével. Talán érdemes lenne megfontolni ezen jogintézménynek a jogszabályba emelését és kötelezővé tételét.
Az önkormányzatok és a polgárőrség viszonya gyökeresen megváltozott, rengeteget javult az elmúlt években, kijelenthető, hogy az önkormányzatok felfedezték a polgár- őrséget, elkezdték kihasználni az együttműködés előnyeit. Mára az önkormányzatok 80%-a polgárőrség-párti, azonban sok mindenen változtatni kellene, például erősebb jogi kötődés kimondottan hasznos lenne az önkormányzatok és a polgárőrség között, konkrétan: önkormányzati együttműködés nélkül ne lehessen polgárőr szervezetet lét- rehozni, fogalmazza meg a javaslatát Túrós tábornok. Ez a kötődés kiterjedhetne a támogatásokra is, megosztani az önkormányzatokkal a támogatási rendszert.
A helyi közbiztonság fejlesztésére általános recept, csodaszer nem létezik. Tele- pülésenként eltérő megoldásokra lehet szükség. Ahol van formális közbiztonsági fó- rumrendszer, ott ezeknek az aktivitását kell fokozni, az önkormányzat felelősségének és koordinációs szerepének előtérbe helyezésével. Azokon a településeken, ahol pe- dig nincs fórumrendszer, ott ki kell építeni és rendszeresen működtetni azt. Az előbbi szervezeti háttér a kordináció intézményesülését és a kommunikáció hatékonyságát szolgálja, egyúttal erősíti az emberi kapcsolatokat is.
A Polgárőrség ‘berobbant’ a rendészeti közéletbe, félprofi bűnmegelőzési szerve- zetté változott, nagy értéke a létszáma, aktivitása, kezdeményező készsége, összegez Túrós András. A Polgárőrség szakmai programjai motiválják az egész rendészeti terü- letet, pl. 300×100 településbiztonsági program, külterületek biztonsága, nagyvárosok biztonsága. A szervezet egy folyamatos megújulás szakaszába lépett többek között szervezeti, szakmai, technikai és az oktatás terén.
Az állampolgárok elvárása,35 amelynek a polgárőrség természetesen igyekszik megfelelni, hogy minden településen működjön polgárőr egyesület, akkor is ha bű- nözésmentes település, hiszen karitatív értékeket is hordoz. A polgárőrség társadalmi megítéléséről szóló kutatás36 során a válaszadók 88%-a úgy foglalt állást, hogy minden településen szükség lenne polgárőrségre. A kutatás alapján pozitív kép rajzolódott ki a szervezetről és annak tagjairól, ismert és elismert szervezetként tekintenek rá az em- berek és a válaszaik alapján nagy szükség van a polgárőrségre a jövőben is, ugyanis a válaszadók 75%-a vélekedett ugyanis úgy, hogy kevésbé lenne eredményes a rendőrség polgárőrség nélkül.
35 Christián László: A polgárőrség társadalmi megítélése, 2015. In: Christián László (szerk.) Rendé- szettudományi kutatások: Az NKE Rendészetelméleti Kutatóműhely tanulmánykötete. Budapest, Dialóg Campus, 2017. 39–53.
36 Uo.
Végül az alábbiakban még röviden említésre kerül néhány olyan megállapítás, amely a polgárőri tevékenységgel kapcsolatban hangzott el a különböző interjúkon, fókuszbeszélgetéseken. A polgárőrökkel kapcsolatban egybehangzó vélemény volt, hogy települések rendezvényeinek és az iskolai gyalogátkelők biztosításában aktívan kiveszik a részüket. Ugyanakkor több helyen felmerült, hogy nem igazán érkezik jelzés a polgárőrök irányából, amennyiben jogsértést tapasztalnak, mert félnek a tanúzási kötelezettségtől. Az információáramlás akadozik, holott a szervezet egyik legnagyobb hozzáadott értéke az lehet a települések közbiztonságához, ha a rendőrség szemeként és füleként működnének. Továbbá alapvető elvárásként fogalmazódott meg, hogy a polgárőrnek mind szolgálatban, mind szolgálaton kívül példát kell mutatnia, ezért soha nem történhet meg, hogy szolgálatban, polgárőr mellényben, bármilyen jogsértést kö- vessen el. Egybehangzó vélemény volt, hogy a polgárőrök elsődlegesen a közterüle- teken történő jelenléttel, meglévő helyismeretükkel, tapasztalatukkal tudnak segíteni a rendőrségnek. Az esetek többségében nem szükséges intézkedést kezdeményezni, kerülni kell a konfliktushelyzetek kialakulását a lakossággal.
3.5. Magánbiztonság
Csak a rendőrség őrizheti a rendet? A provokatív kérdésfeltevésre a szakmai diskurzus is eltérő válaszokat ad.37
A tulajdonhoz való jog a modern demokráciák egyik alappillére. Az állampolgá- rok tulajdonának védelme közhatalmi eszközökkel az állam egyik alapvető feladata, ugyanakkor az állam nem lehet kizárólagosan felelős a tulajdon garantálásában.38
Az állam rendészeti szervei által szavatolt, hatósági szolgáltatás keretében nyújtott biztonság mellett létezik a magánbiztonsági piac szereplői által áruként kínált bizton- ság, mint termék. A magánbiztonság céltudatos tevékenység eredménye, ahol a bizton- ság létrehozása (megóvása, fenntartása) maga is szolgáltatás.39
A biztonsági ágazat léte és növekedése a bizonyíték arra, hogy az állampolgár saját kezébe veszi a biztonságáról való gondoskodást, ezzel visszaveszi a korábban az állam- ra testált jogot az államtól.40
Az egyes települések szintjén a biztonság, mint szolgáltatás a vagyonvédelmi vál- lalkozások kínálatában jelenik meg a helyi közbiztonságban, általában objektumok, létesítmények élőerős védelme, vagy a legkülönbözőbb biztonságtechnikai szolgálta- tások révén.
37 Kerezsi Klára – Nagy Veronika: A rendészettudomány kritikai megközelítése. In: Boda József – Felkai László – Patyi András (szerk.): Ünnepi kötet a 70 éves Janza Frigyes tiszteletére. Budapest, Dialóg Campus, 2017. 277–278.
38 1744/2013. (X.17) Korm. határozat a Nemzeti Bűnmegelőzési Stratégiáról (2013–2023).
39 Finszter Géza: A rendőrség joga. Budapest, Duna Mix Kft., 2012. 253.
40 Kerezsi Klára –Pap András László: A bűnözés és a bűnözés kontroll jövője. In: Finszter–Sabjanics
(szerk.) i. m. 573.
A magánbiztonság „alaptörvényének” számító Szvmt.41 preambuluma alapján azt mondhatjuk, hogy a magánbiztonságba beleértett személy és vagyonvédelem, vala- mint magánnyomozás olyan szolgáltatások, amelyek révén az egyén személyhez fű- ződő jogainak hatékonyabb védelmével a közrend, közbiztonság fenntartásához járul hozzá. Nem túlzás azt kijelenteni, hogy magánbiztonság nélkül nincs kiegyensúlyozott közbiztonság, ezért felmerül az állam felelőssége a magánbiztonság szabályozási és működési feltételeinek a megteremtése kapcsán. A közbiztonság magánbiztonsággá alakulása kapcsán számos kétely, félelem fogalmazódik meg. Ezek vagy abból táplál- koznak, ha a közjog nem jelöli ki a magánbiztonság működésének pontos terrénumát, a másik pedig az, ha a magánbiztonság nem szakmai hozzáértéssel és felelősséggel teljesíti feladatát.42
Világszerte tapasztalható tendencia, hogy a magánbiztonsági szolgálatok szerepe folyamatosan növekszik a rendészet rendszerén belül. A magánbiztonsági cégek spe- cializálódnak egyes tevékenységfajtákra, hatékony, eredményes támogatást felkínálva az állami szereplők számára. Napjainkban felértékelődik a piaci alapon szerveződő és rugalmas, de joghoz kötötten tevékenykedő magánbiztonsági szektor. Mégis nagyon keveset tudni a hazai magánbiztonsági piacról, pedig Magyarországon nagyságrendi- leg közel 100 000 kiadott személy- és vagyonőri igazolványt tart nyilván a rendőrség, a működési engedélyesek köre pedig meghaladja az ötezret. Jelen tanulmány nem kíván részletesen foglalkozni a magánbiztonság szabályozásának, szervezetének és működé- sének a feltárásával, hiszen ez önálló kutatás tárgyát kell képezze, pusztán a terület je- lentőségét szeretné néhány számadat, tény és releváns gondolattal révén megvilágítani.
A kiadott igazolványok számának alakulása 2010–2017.
év kiadott igazolványok
száma visszavont igazolvá-
nyok száma érvényes igazolványok száma az időszak végén
2010 16 429 10 933 133 360
2011 36 570 10 994 141 698
2012 35 030 994 122 151
2013 20 125 521 127 338
2014 16 526 436 122 754
2015 11 530 453 118 495
2016 26 616 373 104 187
2017. év I. félév 12 374 121 98 261
Forrás: ORFK Rendészeti Főigazgatóság hivatalos írásbeli tájékoztatása alapján (2017. november 6.)
41 A személy és vagyonvédelmi, magánnyomozói tevékenység szabályairól szóló 2005. évi CXXXIII. tör-
vény.
42 Finszter Géza: Közrend – közbiztonság –jogbiztonság (2000–2015). In: Finszter–Sabjanics (szerk.)
i. m.151.
A kiadott működési engedélyek számának alakulása 2010–2017.
év kiadott működési en-
gedélyek száma visszavont működési
engedélyek száma érvényes működési engedélyek száma az
időszak végén
2010 1851 1258 13 064
2011 3345 1615 12 907
2012 1941 446 9205
2013 1119 242 8311
2014 1103 1292 7330
2015 1086 829 6637
2016 1693 718 5452
2017. év I. félév 817 242 5260
Forrás: ORFK Rendészeti Főigazgatóság hivatalos írásbeli tájékoztatása alapján (2017. november 6.) A személy- és vagyonőri igazolvánnyal rendelkezők száma rohamosan csökken, hat év alatt több, mint 40 000 fővel. A vagyonőri szakmában soha nem látott munkaerő- hiány van, ami a szerződésben vállalt és a törvényes feladatellátást is veszélyezteti.
Amennyiben elfogadjuk a fent említett tételt, hogy a magánbiztonság a közbiztonság fontos szolgálója, akkor a közbiztonság szerveinek a tehermentesítése kerül veszélybe.
A magánbiztonság tekintetében számos aktuális, megválaszolásra váró kérdést vet fel Balla Zoltán vonatkozó írásában, például, hogy meddig terjeszkedhet a magánbiz- tonság; Működhet-e civil rendészeti szerv állami legitimáció hiányában; vagy lehet-e közhatalmi joggal felruházni a civil rendészetet?43
A növekvő igény és fontos szerep ellenére a terület rendkívül ingoványos, számos anomália teszi szinte kilátástalanná a törvényes és hatékony működést a magánbiz- tonságban. A személy- és vagyonvédelem, magánnyomozás hatályos szabályozása44 ezer sebből vérzik, a Személy- és Vagyonvédelmi, Magánnyomozói Szakmai Kamara immár kötelező tagság nélkül alkalmatlan a küldetésének a teljesítésére, nem beszélve a személy- és vagyonvédelmet átható „féllegális” működési megoldásokról. A téma kapcsán említett kérdések, anomáliák, releváns körülmények tudományos igényű fel- tárása nem várathat magára tovább.
4. Fókuszbeszélgetések és interjúk
Az alábbiakban három általam kezdeményezett fókuszbeszélgetés (Sarkad – Békés me- gye, Tata – Komárom-Esztergom megye, Bicske – Fejér megye) konklúzióit és az ezek- hez szorosan kapcsolódó személyes mélyinterjúk alkalmával elhangzottakat törekszem összefoglalni. A több mint 20 személyes interjú, valamint a három fókuszbeszélgetés eltérő árnyalatait mutatták egyazon témakörnek, mert utóbbi esetben aktív diskurzus
43 Balla i. m. 23–26.
44 A személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység szabályairól szóló 2005. évi
CXXXIII törvény.
alakult ki egy-egy általam felvetett téma kapcsán, mindenki hozzátett valamit az el- hangzottakhoz vagy éppen eltérő megközelítéseket tapasztaltam ugyanazon kérdésre adott válaszokban.
A fókuszbeszélgetések mindhárom alkalommal a rendőrség épületében kerültek megrendezésre,45 jelen tanulmány szerzőjének a moderálása mellett. A cél valamennyi beszélgetés során azonos volt: feltérképezni az adott település közrendjének aktuális helyzetét, megismerni az ezt alakító szereplőket és különösen a közöttük megvalósuló együttműködést. A diskurzus leginkább az együttműködés részleteiről, pozitív és ne- gatív körülményekről, jó gyakorlatokról és gátló tényezőkről szólt.
4.1. Fókuszbeszélgetés, Sarkad (Békés megye) Részvevők:
• Auer György rendőr ezredes, rendőrkapitány
• Pintér Magdolna jegyző,
• Szabó László alpolgármester,
• Sárosi Mátyás (a Veres Ferenc Polgárőr egyesület titkára, a rendszerváltás óta önkormányzati képviselő),
• Kovalovszki András (Sarkadi Polgárőr Egyesület alelnöke),
Sarkad városa Békés megyében található, a Sarkadi járás központja, Gyulától mintegy 15 km-re északkeletre, a román határ közvetlen közelében helyezkedik el, lakossága 2017-ben 10 200 fő.
Mint kiderült, Sarkad jó közbiztonsággal rendelkező település: 10 éve mintegy 600 bűncselekményt követtek el, ez mára 350-ra redukálódott, ami nagyban köszönhető a jogszabályi környezet kedvező változásának (szabálysértési és büntető jogszabályok szigorodása, pl. gyorsított bíróság el állítás intézménye). A rendőrkapitányság a megyei bűnügyi statisztika tekintetében az első 3 legjobb településben szokott szerepelni. 11 település és 572 km2 tartozik a kapitányság illetékességi területéhez. A határ közelsége nem hat érdemben a település közbiztonságának az alakulására.
A rendőrkapitány 2005 óta vezeti a helyi rendőrkapitányságot, ez idő alatt rendsze- ressé tette, hogy minden testületi ülésen ott van, így nagyon sok releváns informáci- óhoz jut, a felmerülő problémákat lehetőség szerint igyekeznek megoldani. Havonta találkozik a polgármesterrel, a jegyzővel és a járási hivatal vezetőjével. Auer György ezredes azt is elmondta, hogy az önkormányzattal, a polgárőrséggel és a határrendé- szeti kirendeltséggel is kölcsönösen előnyös kapcsolat, jó az információáramlás. A kor- rekt kapcsolatot az együttműködés legfontosabb előfeltételének tartja. Kiemelte, hogy a mezőőri szolgálat rendkívül hasznos, egyben nagy segítség a rendőrség számára, sőt mindenhol kellene, szinte megkerülhetetlen. Azonban sajnos ez is pénz kérdése, ezért itt a járásban csak 11-ből 1 településen működik. A társadalmi elfogadottsága is jó, be-
45 Köszönöm Auer György r. ezredes, Balázs Sándor r. alezredes és Friedrich Gábor r. ezredes, kapitány
urak segítségét a beszélgetések megszervezéséhez és lebonyolításához
került a köztudatba és a földtulajdonosi hozzájárulást is kezdik elfogadni. Ezzel szem- ben a közterület-felügyelet kapcsán negatív attitűd érzékelhető az emberek részéről.
A rendőrség vonatkozásában nehézséget jelent, hogy a járásszékhely településen nincsen körzeti megbízotti szolgálat, hanem itt ún. ‘URH-s vonulós rendőr’ megy a helyszínre. Ugyanakkor vidéken különösen nagy jelentősége van a bizalomnak, annak, hogy a rendőr adott esetben becenévről ismer mindenkit. Szabó László alpolgármester, a település köztiszteletben álló nyugalmazott háziorvosa kiemeli, hogy a ‘mindenki ismer mindenkit’ elv erősíti a bizalmat. Sarkadon és környékén pedig komoly bizalom van a rendőrség iránt, mert egy valóban polgárbarát rendőrség működik.
Itt jelzem, hogy a nemzetközi szakirodalomban ismert a bizalomépítést a közép- pontba helyező rendőrségi modell (reassurance policing), amely a lakosságban élő bű- nözési félelemre kíván hatni.46
Visszatérve a Sarkadon megvalósuló rendészeti együttműködésre, talán szokatlan, hogy két polgárőr egyesület is működik egy ekkora településen, ugyanakkor a rend- őrkapitány azt mondja, hogy így legalább az egyik egyesület biztosan tud segíteni, amikor szükséges. A 11 településen egyébként 9 polgárőr egyesület található. Érdemi segítséget jelentenek az önkormányzati rendezvények biztosításában, különösen az 500 közfoglalkoztatott munkabérének kifizetésénél és rendőrségi felkérésre. A rend- őrség ugyan nem preferálja a közös szolgálatellátást, de a ‘több szem többet lát’ elv így is érvényesül. A polgárőr vezetők –Sárosi Mátyás és Kovalovszki András – leginkább a polgárőrség problémáira hívták fel a figyelmet a beszélgetés során, egyebek mellett a toborzás nehézségeire, a motiváció hiányára, a túlzott bürokráciára, a polgárőrök kép- zésével kapcsolatos hiányosságoka. Talán az önkéntes tűzoltó egyesületek mintájára közösségalakítás iránya lehetne a megoldás, de valakinek minden településen a „hátára kell vennie”, elkötelezett polgárőr vezetők kellenek, szólt a résztvevők véleménye. Je- len tanulmány szerzője – az OPSZ országos elnökségének tagja – személyes tapaszta- lata szerint országosan visszatérő problémák ezek.
Pintér Magdolna jegyző asszony ismertette, hogy körülbelül 10 éve városőrség mű- ködött Sarkadon, amit az állam finanszírozott. A pólóba és láthatósági mellénybe búj- tatott közfoglalkoztatottak felszerelése a zseblámpa volt, visszatartó ereje az említett személyeknek a közterületi jelenlét okán volt kimutatható. Aztán elapadt az állami forrás, a városőrség megszűnt. A korlátozott anyagi lehetőségek miatt nincs jelenleg közterület-felügyelet a településen. Az önkormányzat ezért mindenben támogatja a rendőrséget, legyen az szolgálati lakás a rendőröknek vagy szükséges fejlesztésekhez hozzájárulás. A jegyző kiemelte az önkormányzat szerepét a koordinációban, valamint az információáramlás jelentőségét. A heti polgármesteri fogadóóra után a polgármester azonnal jelzi a rendőrkapitány felé a sürgős, azonnali intézkedést igénylő ügyeket. A településen 25 kamera működik (képrögzítős), amely komoly visszatartó erővel bír és rendkívül hasznos támasz a bűnüldözési munkában, ugyanakkor nincs kellő kapacitás a kamerafigyelésre.
46 Kerezsi–Nagy i. m. 280.
