Jelentés
a magyar
közoktatásról
2003
Szerkesztőbizottság:
Balogh Miklós, Halász Gábor, Kovács István Vilmos, Lannert Judit, Palotás Zoltán, Schüttler Tamás, Setényi János, Sugár András,
Tóth István György
A kötet a következőszerzők háttértanulmányainak és elemzéseinek felhasználásával készült:
Annási Ferenc, Bajomi Iván, Balázs Éva, Balogh László, Baráth Tibor, Bartha Attila, Bánfi Ilona, Bencze Péterné, Brezsnyánszky László, Cseh Györgyi, Csécsiné Máriás Emőke, Drahos Péter, Farkas Aranka, Farkas Péter, Fejes Lászlóné, Földes Petra, Gál Ferenc, Galasi Péter, Györgyi Zoltán, Hoffmann Rózsa, Horn Dániel,
Horváth István, Imre Anna, Kereszty Zsuzsa, Kőpatakiné Mészáros Mária, Kunics Adrienn, László Mónika, Limbacher László, Loboda Zoltán, Marosváry Péter,
Mesterházi Zsuzsanna, Molnár Edit Katalin, Neuwirth Gábor, N. Kollár Katalin, Paksi Borbála, Polinszky Márta, Pőcze Gábor, Salné Lengyel Mária, S. Faragó Magdolna, Sinka Edit, Sugár András, Sümeginé Törőcsik Tünde,
Szabó Mária, Szép Zsófia, Tót Éva, Tóth András, Varga Júlia, Varga Mária Beáta, Vámos Ágnes
Jelentés
a magyar közoktatásról 2003
Szerkesztette:
Halász Gábor és Lannert Judit
A szerkesztők munkatársa:
Simon Mária
Készült az Oktatási Minisztérium támogatásával az Országos Közoktatási Intézet Kutatási Központjában
Írta:
Balogh Miklós, Cs. Czachesz Erzsébet, Golnhofer Erzsébet, Halász Gábor, Horváth Zsuzsanna, Imre Nóra, Környei László, Lannert Judit, Mártonfi György, Nagy Mária, Palotás Zoltán, Radó Péter, Schmidt Andrea, Szekszárdi Júlia, Vágó Irén
A táblázatokat gondozta:
Garami Erika Olvasószerkesztő:
Majzik Katalin Technikai munkatárs:
Mészáros János és Nagy Ferenc
Szerkesztés © Halász Gábor és Lannert Judit, 2003
© Balogh Miklós, Cs. Czachesz Erzsébet, Golnhofer Erzsébet, Halász Gábor, Horváth Zsuzsanna, Imre Nóra, Környei László, Lannert Judit, Mártonfi György,
Nagy Mária, Palotás Zoltán, Radó Péter, Schmidt Andrea, Szekszárdi Júlia, Vágó Irén, 2003
© Országos Közoktatási Intézet, 2003 Minden jog fenntartva
ISSN 1219-8692
TARTALOMJEGYZÉK
ELŐSZÓ . . . 13
1. AZ OKTATÁS TÁRSADALMI ÉS GAZDASÁGI KÖRNYEZETE (Lannert Judit – Schmidt Andrea) . . . 23
1.1. A közoktatás nemzetközi környezete . . . 23
1.2. A hazai környezet változásai . . . 26
1.3. Demográfiai folyamatok . . . 30
1.3.1. A népesség számának alakulása Magyarországon a kilencvenes években . . . 30
1.3.2. A népesség iskolázottsága . . . 32
1.4. A gazdasági növekedés, a humán és a társadalmi tőke kapcsolata . . . 33
1.4.1. A magyar gazdaságban 1998 és 2002 között lezajlott változások . . . 34
1.4.1.1. A bruttó hazai termék (GDP) alakulása . . . 34
1.4.1.2. Az államháztartás helyzete . . . 35
1.4.2. Munkaerő-piaci folyamatok . . . 36
1.4.2.1. A foglalkoztatás szerkezetében bekövetkezett változások . . . 36
1.4.2.2. A gazdasági aktivitás alakulása . . . 36
1.4.2.3. Iskolázottság, jövedelem, az oktatás megtérülése . . . 38
1.4.2.4. Keresetek a költségvetési és a versenyszférában . . . 39
1.4.3. A tudás alapú gazdaság kihívása az oktatás felé . . . 40
1.5. Társadalmi mutatók és folyamatok . . . 42
1.5.1. A gyermekek és fiatalok életminőségét befolyásoló tényezők . . . 43
1.5.1.1. A családok struktúrájának változása . . . 43
1.5.1.2. A gyermekes háztartások jövedelmi helyzete . . . 44
1.5.1.3. A devianciák elterjedtsége és tendenciái a fiatalok körében . . . 45
1.5.2. A társadalmi kohézióra kedvezően ható néhány tényező . . . 46
1.5.2.1. A baráti kapcsolatok intenzitása . . . 46
1.5.2.2. A digitális írástudás . . . 47
1.6. Az oktatás a sajtó és a közvélemény tükrében . . . 47
2. A KÖZOKTATÁS IRÁNYÍTÁSA (Halász Gábor – Palotás Zoltán) . . . 51
2.1. Az irányítási rendszer általános jellemzői . . . 51
2.1.1. Az alapvetőjellemzők alakulása . . . 51
2.1.2. Közigazgatás és közoktatás-irányítás . . . 52
2.1.3. Irányítási szintek, funkciók és szereplők . . . 53
2.2. Az egyes irányítási szintek . . . 55
2.2.1. Országos szint . . . 55
2.2.1.1. A központi ágazati irányítás . . . 55
2.2.1.2. Ágazatközi együttműködés . . . 58
2.2.1.3. A közoktatás statisztikai és információs rendszere . . . 59
2.2.2. Területi szint . . . 61
2.2.2.1. Területi közoktatás-irányítási feladatok . . . 61
2.2.2.2. A területi tervezés . . . 63
2.2.3. Helyi szint . . . 64
2.2.3.1. A helyi irányítás szerepe és a jelentősebb kihívások . . . 65
2.2.3.2. A helyi irányítás szervezeti és személyi viszonyai . . . 66
2.2.3.3. A helyi tervezés . . . 67
2.2.3.4. A fenntartók és az intézmények közötti kapcsolatok: értékelés és ellenőrzés . . . 68
2.2.3.5. Településközi együttműködés, társulások . . . 70
2.2.4. Intézményi szint . . . 71
2.2.4.1. Az intézményi szintűirányítást érőkihívások . . . 72
2.2.4.2. Az intézményi szintűtervezés kapcsolata a helyi tervezéssel . . . 75
2.2.4.3. Vezetési, szervezeti viszonyok az iskolákban . . . 75
2.3. Szolgáltató és támogató intézményrendszer . . . 76
2.3.1. Helyi-területi pedagógiai szakmai szolgáltatások . . . 76
2.3.1.1. A pedagógiai szolgáltatásokat érőkihívások . . . 77
2.3.1.2. Szaktanácsadás . . . 78
2.3.1.3. Továbbképzési és információs szolgáltatások . . . 79
2.3.1.4. Pedagógiai értékelés . . . 79
2.3.1.5. Egyéb szolgáltatások . . . 80
2.3.2. Országos kutató, fejlesztőés szolgáltató intézmények . . . 81
2.3.3. Nem állami szolgáltatók és tanácsadó vállalkozások . . . 82
2.4. Civil társadalom, partnerség, konzultáció . . . 83
3. A KÖZOKTATÁS FINANSZÍROZÁSA (Balogh Miklós – Halász Gábor) . . . 87
3.1. A közoktatási kiadások alakulása . . . 87
3.1.1. A közoktatás GDP-ből való részesedése . . . 87
3.1.2. A költségvetés közoktatási kiadásainak alakulása . . . 89
3.1.3. Az egy tanulóra jutó kiadások . . . 90
3.1.4. A kiadások szerkezete . . . 91
3.1.5. A kiadások alakulása nemzetközi összehasonlításban . . . 91
3.2. A finanszírozás rendszere . . . 93
3.2.1. A rendszer alapvetőjellemzői . . . 93 Jelentés a közoktatásról 2003
6
3.2.2. A finanszírozási rendszer működése az ezredfordulón . . . 94
3.3. A finanszírozás és a közoktatás helyi folyamatai . . . 97
3.3.1. A finanszírozást meghatározó helyi folyamatok . . . 97
3.3.2. Helyi finanszírozási stratégiák . . . 99
3.3.3. A 2002. évi közalkalmazotti béremelés hatása . . . 101
3.4. A finanszírozás költséghatékonysága . . . 102
3.4.1. Költséghatékonysági problémák a magyar közoktatásban . . . 102
3.4.2. A finanszírozás hatékonyságának területi mutatói . . . 106
4. AZ OKTATÁSI RENDSZER ÉS A TANULÓI TOVÁBBHALADÁS (Lannert Judit – Mártonfi György) . . . 107
4.1. Általános összefüggések . . . 107
4.1.1. Képzési szint, intézmény, program . . . 107
4.1.2. Az ISCED rendszer . . . 108
4.2. A tanulói továbbhaladás és az oktatási rendszerek nemzetközi összehasonlításban . . . 108
4.2.1. A középfokú oktatás nemzetközi összehasonlításban . . . 110
4.2.2. Oktatáspolitikai törekvések a felsőközépfokú oktatásban . . . 118
4.3. A hazai iskolaszerkezet alakulása . . . 119
4.3.1. Az iskolaszerkezetet befolyásoló demográfiai és szabályozási változások és azok várható hatása . . . 119
4.3.1.1. A demográfiai változások várható hatása . . . 119
4.3.1.2. A szabályozás hatása . . . 120
4.3.2. Az oktatási rendszer vertikális változásai . . . 122
4.3.2.1. Szerkezetváltó gimnáziumok . . . 123
4.3.2.2. Vertikális változások a szakképzésben . . . 123
4.3.3. Az oktatási rendszer horizontális változásai . . . 125
4.3.4. A szakképzés szerkezetének átalakulása . . . 128
4.3.4.1. Országos képzési jegyzék . . . 128
4.3.4.2. Felsőfokú szakképzés . . . 130
4.3.4.3. Tartalmi korszerűsítés . . . 130
4.3.5. Átjárhatóság és korrekciós utak . . . 131
4.3.6. Közoktatás és élethosszig tartó tanulás . . . 132
4.4. A közoktatás egyes szintjei . . . 133
4.4.1. Az iskola előtti nevelés . . . 133
4.4.2. Alapfokú oktatás . . . 136
4.4.2.1. Intézményi jellemzők . . . 136
4.4.2.2. A beiskolázás és a továbbhaladás jellemzői . . . 137
4.4.2.3. Az általános iskola utáni továbbtanulás . . . 140
4.4.2.4. A közvélemény a középfokon való továbbtanulásról . . . 141
4.4.3. A középfokú oktatás . . . 143
4.4.3.1. Intézményi jellemzők . . . 143
4.4.3.2. A beiskolázási és továbbhaladási jellemzők . . . 146
4.4.4. A középfokú oktatásból kilépőket fogadó rendszerek . . . 148
4.4.4.1. Középiskola utáni szakképzés . . . 148
4.4.4.2. Továbbtanulás felsőfokon . . . 149 Tartalomjegyzék
4.4.4.3. Továbbtanulási stratégiák, aspirációk . . . 151
4.5. Átmenet az oktatásból a munka világába . . . 152
4.5.1. Az oktatás és a munka közötti átmenet értelmezése . . . 153
4.5.2. Az oktatás és a munka közötti átmenet mutatói, mérése, tendenciái . . . 153
4.5.3. Az oktatás és a munka közötti átmenet típusai . . . 155
4.5.4. Pályaválasztás és életpálya-tanácsadás . . . 156
4.5.5. Oktatás és gazdaság . . . 159
4.5.5.1. A két rendszer közötti közvetítőmechanizmusok . . . 159
4.5.5.2. A gazdaság szerepvállalása a szakképzésben . . . 161
4.6. A felnőttek tanulása . . . 163
4.7. A közoktatás egyéb alrendszerei . . . 169
4.7.1. A speciális oktatás . . . 169
4.7.2. A kisebbségi oktatás . . . 170
4.7.3. Kollégiumok . . . 170
4.7.3.1. A kollégiumok helyzetének alakulása az elmúlt években . . . 171
4.7.3.2. A kollégiumi intézményrendszert segítőés gátló tényezők . . . 171
4.7.4. A nem állami/önkormányzati oktatás . . . 172
5. AZ OKTATÁS TARTALMA (Vágó Irén) . . . 175
5.1. A közoktatás tartalmi szabályozása . . . 175
5.1.1. Nemzetközi tendenciák . . . 175
5.1.2. A magyarországi tartalmi szabályozás átalakulása . . . 178
5.1.2.1. A központi tantervi dokumentumok . . . 179
5.1.2.2. A helyi tantervek . . . 184
5.2. Tartalmi változások a közoktatás egyes területein . . . 191
5.2.1. Az iskoláskor előtti nevelés . . . 191
5.2.2. Általános és középiskolai oktatás . . . 193
5.2.3. Szakmai képzés . . . 197
5.2.4. Az alapfokú művészetoktatás . . . 199
5.2.5. A sajátos nevelési igényűgyerekek oktatása . . . 202
5.2.6. Nemzetiségi oktatás . . . 206
5.3. A kiemelt területek fejlődése . . . 208
5.3.1. Idegennyelv-oktatás . . . 208
5.3.1.1. Az idegennyelv-tudás és -tanulás Magyarországon . . . 209
5.3.1.2. Nyelvtanulók, tanult nyelvek . . . 211
5.3.1.3. Az idegen nyelvek tanulásának feltételei . . . 213
5.3.1.4. A nyelvtudás mérése és elismerése . . . 214
5.3.2. Az informatika a közoktatásban . . . 215
5.3.2.1. Az eszközellátottság jellemzői . . . 216
5.3.2.2. Az IKT alkalmazása az oktatásban . . . 220
5.4. A tanulás infrastruktúrája . . . 222
5.4.1. Az oktatás fizikai környezete . . . 222
5.4.2. A tankönyvek . . . 225
5.4.2.1. A tankönyvpiac . . . 226
5.4.2.2. Tankönyvek állami jóváhagyása és támogatása . . . 229
5.4.2.3. Tankönyvválasztás az iskolákban . . . 231 Jelentés a közoktatásról 2003
8
5.5. Szakmai fejlesztési programok és alapok . . . 232
5.5.1. Megyei közoktatás-fejlesztési közalapítványok . . . 232
5.5.2. Közoktatási Modernizációs Közalapítvány . . . 233
5.5.3. Soros Alapítvány . . . 235
5.5.4. Az Európai Unió programjai . . . 235
6. AZ ISKOLÁK BELSŐVILÁGA (Golnhofer Erzsébet – Szekszárdi Júlia) . . . 239
6.1. Az iskolákon belüli viszonyok . . . 239
6.1.1. Iskolák, tanárok, tanulók . . . 239
6.1.1.1. A diákok és a pedagógusok . . . 240
6.1.1.2. Az iskolai osztály . . . 240
6.1.1.3. Diákjogok és konfliktusok az iskolában . . . 241
6.1.1.4. Az iskolai mentálhigiéné . . . 244
6.1.1.5. Gyermek- és ifjúságvédelem . . . 245
6.1.2. Az intézményi struktúrák és működésük . . . 246
6.1.2.1. Az iskola belsőszervezetének szabályozása . . . 246
6.1.2.2. Szervezetfejlesztés, szervezeti tanulás . . . 247
6.1.2.3. Értékelés, minőség, intézményfejlesztés . . . 250
6.1.3. Az iskolavezetés . . . 251
6.1.3.1. Az iskolavezetés változásai . . . 252
6.1.3.2. Felkészülés a vezetésre . . . 252
6.2. Szocializáció, tanítás és tanulás . . . 254
6.2.1. A tanulók kötött és kötetlen tevékenységei . . . 254
6.2.1.1. A tanulók iskolai és iskolán kívüli kötött tevékenységei . . . 254
6.2.1.2. A szabadidőeltöltése . . . 257
6.2.2. Tanítás és tanulás . . . 258
6.2.2.1. A tanulás és a tanítás szervezése . . . 258
6.2.2.2. A pedagógiai kultúra megújítása . . . 262
6.3. Az iskolák és környezetük . . . 264
6.3.1. Az iskolák és társadalmi környezetük . . . 264
6.3.1.1. Iskolák és szülők . . . 264
6.3.1.2. Iskolák és egyéb partnerek . . . 268
6.3.2. Az iskolák közötti kapcsolatok: verseny és együttműködés . . . 269
7. PEDAGÓGUSOK (Imre Nóra – Nagy Mária) . . . 273
7.1. A pedagógusszakma változásai . . . 273
7.1.1. Nemzetközi kihívások . . . 273
7.1.2. Hazai kihívások . . . 274
7. 2. Létszám és összetétel . . . 277
7.2.1. A pedagóguslétszámok alakulása . . . 277
7.2.2. A szakma összetétele és rétegződése . . . 281
7.2.3. A nem pedagógus iskolai dolgozók . . . 284
7.3. Foglalkoztatás és bérezés . . . 285
7.3.1. A foglalkoztatási viszonyok változásai . . . 285
7.3.2. A jövedelmi viszonyok alakulása . . . 287 Tartalomjegyzék
7.3.2.1. A közoktatásban foglalkoztatottak keresete . . . 288
7.3.2.2. A közoktatásban dolgozó pedagógusok jövedelmi helyzete . . . 290
7.4. A tanári szakma fontossága a közvéleményben . . . 292
7.5. Pedagógusképzés, a pedagógusszakma folyamatos fejlesztése . . . 293
7.5.1. Az alapképzés változásai . . . 294
7.5.1.1. A pedagógushallgatók számának alakulása . . . 294
7.5.1.2. Az intézményi változások . . . 297
7.5.1.3. Tartalmi változások . . . 299
7.5.2. Pályára lépés, beilleszkedés az iskolai munkába . . . 303
7.5.3. A pedagógusok továbbképzése . . . 303
7.5.3.1. Jogszabályi változások . . . 304
7.5.3.2. A kereslet és kínálat alakulása . . . 305
8. A KÖZOKTATÁS MINŐSÉGE ÉS EREDMÉNYESSÉGE (Horváth Zsuzsanna – Környei László) . . . 309
8.1. A minőség és az eredményesség értelmezése . . . 309
8.2. Tanulmányi eredményesség a magyar közoktatásban . . . 312
8.2.1. Olvasás-szövegértés, anyanyelvi kompetenciák . . . 314
8.2.2. Matematikai műveltség . . . 319
8.2.3. Természettudományos műveltség . . . 321
8.2.4. Állampolgári ismeretek és attitűdök . . . 324
8.2.5. Informatika . . . 327
8.2.6. Idegen nyelv . . . 329
8.3. A tanulás eredményességét meghatározó tényezők . . . 330
8.4. Az eredményesség egyéb mutatói és értékelésének egyéb formái . . . 332
8.4.1. A felsőfokú továbbtanulás mutatói . . . 332
8.4.2. Vizsgák . . . 334
8.4.2.1. Az érettségi vizsgadolgozatok országos szintűértékelése . . . 335
8.4.2.2. Az érettségi vizsga továbbfejlesztése . . . 337
8.4.2.3. A középiskolai felvételi vizsga . . . 338
8.4.3. Tanulmányi versenyek . . . 338
8.4.4. Intézményi és fenntartói értékelés . . . 340
8.5. A minőség és eredményesség fejlesztésének új szereplői és eszközei . . . 342
8.5.1. Intézményi szintűminőségfejlesztés és minőségbiztosítás . . . 343
8.5.2. Országos diagnosztikus mérési rendszer . . . 345
9. OKTATÁSI EGYENLŐTLENSÉGEK ÉS SPECIÁLIS IGÉNYEK (Cs. Czachesz Erzsébet – Radó Péter) . . . 349
9.1. Az egyenlőtlenségek keletkezése, természete és dimenziói . . . 349
9.2. Az oktatási egyenlőtlenségek típusai és a speciális igények . . . 351
9.2.1. A tanulói teljesítményekben kimutatható egyenlőtlenségek . . . 351
9.2.1.1. A családi háttér és az iskolák eltérőtanulói összetételének hatása a teljesítményekre . . . 351
9.2.1.2. Területi és települési különbségek . . . 356
9.2.1.3. A nemek közötti különbségek . . . 356 Jelentés a közoktatásról 2003
10
9.2.2. Nyelvi és kulturális különbségek . . . 358
9.2.2.1. A nemzetiségi oktatás formái . . . 359
9.2.2.2. Bevándorlók . . . 359
9.2.2.3. A cigány tanulók oktatása . . . 361
9.2.3. Egyéni különbségek . . . 364
9.2.3.1. A speciális oktatás . . . 364
9.2.3.2. A tehetségekről való gondoskodás . . . 369
9.3. Az egyenlőtlenségek mérséklése és az oktatáspolitika mozgástere . . . 370
9.3.1. Differenciálás és szelekció a közvélemény tükrében . . . 370
9.3.2. Programok és működőhazai példák . . . 373
9.3.3. Az oktatáspolitika mozgástere . . . 375
FÜGGELÉK . . . 377
Megjegyzések a Függelék adatainak értelmezéséhez . . . 377
1. Az oktatás társadalmi és gazdasági környezete . . . 379
2. A közoktatás irányítása . . . 395
3. A közoktatás finanszírozása . . . 399
4. Az oktatási rendszer és a tanulói továbbhaladás . . . 415
5. Az oktatás tartalma . . . 455
6. Az iskolák belsővilága . . . 497
7. Pedagógusok . . . 508
8. A közoktatás minősége és eredményessége . . . 530
9. Oktatási egyenlőtlenségek és speciális igények . . . 546
FELHASZNÁLT IRODALOM . . . 557
ADATBÁZISOK . . . 575
ÁBRÁK ÉS TÁBLÁZATOK JEGYZÉKE . . . 583
RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE . . . 597 Tartalomjegyzék
EL Ő SZÓ
Az olvasó negyedik alkalommal veheti kezébe a Jelentés a magyar közoktatásról című könyvet. E kiadvány először 1996-ban jelent meg, majd ezt követően 1998-ban és a jelenlegit megelőzően 2000-ben. A Jelentésaz Oktatási Minisztérium támogatásával ké- szül az Országos Közoktatási Intézet szakmai műhelyében. Célja az, hogy átfogó képet adjon a magyar közoktatási rendszerben zajló folyamatokról, a rendszert érőkihívások- ról és a kormányzati politika ezekre adott válaszairól. A könyv címzettjei mindazok, akik akár állampolgárként, akár a közoktatásban érintett döntéshozóként vagy azok előkészí- tőjeként, illetve egyszerűen ezek befolyásolására törekedve érdeklődnek a közoktatás ügye iránt. A folyamatos szöveg lehetővé teszi azt, hogy az érdeklődőolvasó akár az egész kötetet végigolvassa, de jellemezőbb és a szerkesztők által is inkább ajánlott kézi- könyvként használni. AJelentéstelőlehet venni minden olyan alkalommal, amikor vala- milyen adatnak kell utánanézni, vagy amikor az olvasónak a közoktatás egy-egy terüle- téről, az ott történt eseményekről, az ott zajló folyamatokról van szüksége információra.
A 2003. évi Jelentésben olvasható elemzések az előző kiadás óta eltelt időszakot ölelik fel, ami általában az 1999 és 2003 eleje közötti periódust jelenti: a szövegben többször előforduló „vizsgált időszak” megfogalmazás erre utal. Az elemzés időtávjában az egyes fejezetek között ugyanakkor előfordulhatnak kisebb különbségek: így például a finanszírozás esetében az állami költségvetési beszámolók kései megszületése miatt álta- lában legfeljebb 2001-es adatokat tudtunk közölni. Szemben az előzőkiadással, amely a kilencvenes évek egészéről szólt, most nem volt szándékunk hosszabb időtáv bemutatá- sa, de ahol lehetséges volt, továbbra is törekedtünk az évtized kezdetéig, esetenként ennél is korábbra visszanyúló idősorok bemutatására. Az elemzett időszakkal összefüg- gésben fontos hangsúlyozni, hogy a legtöbb fejezet 2003 elejére készült el. Ezt követően a szöveget szerzők a teljes kézirat lezárásának időpontjáig, azaz 2003. július 15-ig, csupán az addig eltelt időszak legfontosabb történéseire való utalásokkal és reflexiókkal egészí- tették ki. A 2003. év folyamatai így a kötetben csak korlátozott mértékben jelenhetnek meg: ezeket bővebben a következőJelentésben tudjuk majd ismertetni.
A könyv kilenc fejezetet tartalmaz, amelyek a közoktatás általunk legfontosabbnak tartott területeit fedik le. Ez egyben a közoktatás problémavilágának sajátostematizálását jelenti, ami a kiadvány szakmai előkészítése során folytatott vitákban született meg.
E problémavilágot természetesen más módon is lehetne csoportosítani. Az, amivel az olvasók itt találkoznak, a szerkesztők, a szerkesztőbizottság és a fejezeteket elkészítő szerzői közösség gondolkodásmódját tükrözi. A vizsgált témák csaknem teljesen meg- egyeznek a legutóbbi, 2000-ben kiadottJelentésben találhatókkal, csupán egy ponton történt változás: az egyenlőtlenségekkel, illetve a kisebbségek és a speciális igényűtanu-
lói csoportok oktatásával foglalkozó fejezeteket egybevontuk. Két fejezet, aminőségről és az eredményességről szóló nyolcadik és az egyenlőtlenségekről és speciális igényekről szóló kilencedik olyan horizontális témákat tárgyal, amelyek relevánsak lehetnek más kérdé- sekkel összefüggésben is, ezért az ezekre való utalások több helyen is megjelennek.
A 2003. évi Jelentés tervének összeállítása során a szerkesztőbizottság megjelölt néhány olyan kiemelkedően fontos témát, amelyeket valamennyi fejezetszerzőfigyelmé- be ajánlott, így ezek nagy része több fejezetben is megjelenik. Ilyenek a közoktatásnak azok azeredményességi problémái, amelyekre elsősorban a legújabb nemzetközi összeha- sonlító vizsgálatok és értékelések derítettek fényt; anemzetköziesedésbőlés különösen az EU- csatlakozásbólfakadó kihívások, továbbá annak lehetséges előnyei és az ezek kihasz- nálását elősegítővagy gátló folyamatok, a magyar rendszer „nemzetközi kompatibilitá- sa”. Ilyen téma azegész életen át tartó tanulás, a különbözőközoktatási folyamatoknak e perspektívából való értékelése és ezek lehetséges hatása az egész életen át tartó tanulásra.
Ugyancsak ilyen a közoktatás szerepe atársadalmi kohéziófenntartásában és erősítésében, a magyar közoktatási rendszerben zajló változások lehetséges hatásai a társadalmi kohé- zióra, különös tekintettel a leszakadás és a lemorzsolódás által leginkább fenyegetett társadalmi csoportokra. Végül ilyen témának tekintették a szerkesztők avárosi és falusi környezet különbségeibőlés a regionális különbségekbőladódó közoktatási problémákat, a városi és falusi környezet közötti eltéréseknek a közoktatásra gyakorolt hatásait, illetve ez utóbbiak lehetséges szerepét a különbségek enyhítésében. Az itt említett horizontális témákon túl más olyanok is vannak, amelyekkel különbözőaspektusokból több fejezet is foglalkozik, ezért az ezek iránt érdeklődőolvasónak érdemes a könyv különbözőpontjait fellapoznia. Ezt a szerzők és a szerkesztők a többi fejezetre mutatókereszthivatkozásokkal segítik.
ALannert JuditésSchmidt Andreaáltal írt elsőfejezet azokat a közoktatástársadalmi és gazdasági környezetébenbekövetkezett nemzetközi és hazai változásokat mutatja be, amelyek jelentősebb hatást gyakoroltak ennek az ágazatnak a fejlődésére. A társadalmi és gazdasági környezet változásaiból fakadó kihívások között kiemelt figyelmet kap az Európai Unióhoz való csatlakozás és ennek várható hatásai. Ezzel összefüggésben szó esik a Nemzeti Fejlesztési Tervről és különösen ennek az emberi erőforrások fejlesztését célzó programjáról. A fejezet olyan problématerületekről nyújt információt az olvasónak, mint a demográfiai folyamatok, a népesség iskolázottsága, a foglalkoztatás és munkanél- küliség, a gazdasági növekedés, az államháztartás helyzete vagy a gyermekes családok jövedelmi viszonyainak alakulása. A szerzők közvélemény-kutatási adatok alapján be- mutatják a felnőtt lakosság vélekedését néhány, a közoktatási politika számára fontos kérdésről. Kiemelt módon hangsúlyozzák a tartós demográfiai csökkenésből és a hazai népesség alacsony munkaerő-piaci aktivitásából fakadó kihívásokat, továbbá jelzik azo- kat a kockázatokat, amelyeket az államháztartás egyensúlyi zavarai jelenthetnek a köz- szféra egésze, ezen belül a közoktatás számára, és rámutatnak azokra a jövedelmi kü- lönbségek növekedésével és egyéb folyamatokkal összefüggőtársadalmi anomáliákra, amelyek negatív módon befolyásolhatják az iskolai oktatás lehetőségeit.
A második fejezet, melynek szerzői Halász Gábor és Palotás Zoltán, a közoktatás irányítási viszonyaitelemzi. Szintenként (országos, regionális/megyei, helyi és intézmé- nyi) mutatja be a magyar közoktatási rendszer irányításának legfontosabb jellemzőit, a vizsgált időszakra jellemzőjelentősebb változásokat és a rendszert érőújabb kihívásokat.
A fejezet kitér azokra a változásokra, amelyek a 2002-es parlamenti választások előtt és Jelentés a közoktatásról 2003
14
azok után történtek az irányítási felelősség tartalmában és ennek a különbözőszereplők közötti megosztásában. E fejezet egyik legfontosabb üzenete az, hogy a kiterjedt intézmé- nyi és helyi autonómiával jellemezhetőmagyar oktatásirányítási rendszerben folyamato- san bővülnek és gazdagodnak azok az eszközök, amelyekkel az állam a közoktatás területén is érvényre juttathatja azokat az alapvetőközpolitikai célokat, mint amilyen a minőség javítása vagy az esélyegyenlőség biztosítása. A szerzők rámutatnak a fenntartói irányítás erősségeire és gyenge pontjaira, továbbá hangsúlyozzák az intézményi szintű problémakezelési és alkalmazkodási képesség szervezeti és vezetési feltételeit. Elemzik az ez utóbbiakban bekövetkezett legfontosabb változásokat, kiemelve azokat a folyama- tokat, amelyek a vizsgált időszak minőségbiztosítási és minőségfejlesztési kezdeménye- zéseihez kapcsolódnak. A fejezet bemutatja azokat az irányításhoz kapcsolható egyéb rendszereket is – ilyen például a közoktatásistatisztikai és információsrendszer, valamint apedagógiai szakmai szolgáltatásokrendszere –, amelyek szerepet játszanak a közoktatási rendszerben zajló folyamatok szabályozásában, és hozzájárulnak a rendszer kormányoz- hatóságához.
A korábbi évekhez hasonlóan az irányításról szóló fejezetet most is afinanszírozásról szóló követi. Az olvasó itt szerezhet információt az olyan makroszintűjellemzőkről, mint a közoktatási kiadások nagyságának, reálértékének és összetételének, továbbá a nemzeti jövedelemből e területre fordított források nagyságának az alakulása. A fejezet szerzői, Balogh Miklós és Halász Gábor ismertetik a kilencvenes évtized elején kialakult hazai oktatásfinanszírozási rendszer alapvetőjellemzőit, ezek legfontosabb változásait, és köz- lik a rendszer működését leginkább jellemző pénzügyi adatokat. Ezek közül elemzik például az önkormányzatok bevételeinek és kiadásainak alakulását, bemutatva és hang- súlyozva azt, hogy a helyi önkormányzatok általános gazdasági helyzete alapvetően meghatározza a közoktatás egészének anyagi helyzetét. A normatív támogatások mellett a korábbiaknál részletesebben foglalkoznak a növekvő jelentőségű központosított és kötött támogatásokkal, valamint az intézmények saját bevételi forrásaival, ez utóbbiakról egyedülálló kutatási adatokat is ismertetve. Részletesen foglalkoznak a decentralizált viszonyok között döntőszerepet játszó helyi aktorok (intézmények, intézményfenntar- tók) viselkedésével, és azokkal a tényezőkkel, amelyek e viselkedést befolyásolják. Ez utóbbiak közül kiemelt figyelmet fordítanak a pedagógusbérek 2002-ben történt jelentős mértékűmegemelésére és az iskolafenntartás költségeinek ezzel összefüggőmegugrásá- ra, illetve mindezekkel összefüggésben vizsgálják a fenntartói viselkedés jellegzetes léte- zőés várható formáit. A fejezet kiemelt módon foglalkozik a közoktatás költséghaté- konysági problémáival, sokféle – nemzetközi összehasonlító és területi – adatot közölve e kérdéskörről.
A negyedik fejezet, amely a közoktatási rendszerszerkezeti és intézményi jellemzőiről, valamint arendszeren belüli továbbhaladásrólszól, a korábbi évekhez hasonlóan most is a Jelentéslegterjedelmesebb része. Az olvasó elsősorban itt szerezhet információt a közok- tatási intézményrendszer legfontosabb változásairól, olyan alapadatok fényében, mint az intézmények, a tanulócsoportok, a pedagógusok, továbbá az egyes programokba belépő vagy azokat elvégzőtanulók számának és arányának alakulása. Az itt bemutatott intéz- ményi szektorok magukba foglalják az iskola előtti nevelést, az alap- és középfokú oktatást, továbbá a speciális és a kisebbségi, illetve nemzetiségi oktatást, a kollégiumi ellátást, a nem állami vagy önkormányzati intézményeket, valamint a felnőttképzésnek a közoktatáshoz kapcsolható elemeit. A fejezet szerzői,Lannert JuditésMártonfi György Előszó
gazdag nemzetközi összehasonlításra építve elemzik a magyar iskolarendszer szerkezeti feszültségeit, az iskolaszerkezetet érintőlegfontosabb változásokat, ezek okait és várható hatásait. Felhívják a figyelmet azokra a – túlnyomó részben helyi döntések nyomán kibontakozó – strukturális átalakulásokra, amelyek eredményeképpen tovább erősödik a magyar iskolarendszer amúgy is erős szelektivitása, és folytatódnak a költséghatékony- sági szempontból gyakran kedvezőtlen hatású szerkezeti változások. Kiemelten foglal- koznak az oktatási rendszerben zajló expanziós folyamattal, rámutatva az ezt kiváltó okokra, így például a társadalmi igények változásaira, e folyamat előnyeire, de hangsú- lyozva az ezekkel szükségképpen együtt járó olyan problémákat is, mint amilyen a rendszer bizonyos szektorainak minőségromlása, a munkaerő-piaci feszültségek vagy az intézményfenntartási konfliktusok. Elemzésük alapján megfogalmazható az a következ- tetés, hogy a közoktatás szereplői, beleértve ebbe a családokat, az intézményfenntartókat, az iskolákat és a gazdaság érintett szervezeteit, gyakran információhiányban szenved- nek, mivel a rendszer dinamikusan változik, ugyanakkor a megismeréséhez és a szabá- lyozásához szükséges eszköz- és fogalmi rendszer nem fejlődik elég gyorsan. Gazdag képet adnak az egyes oktatási szintek közötti átmenet problémáiról, különös tekintettel az alapfokról a középfokra való átlépésre, valamint a közoktatás és az onnan kilépőket fogadó rendszerek kapcsolatára. A fejezet kiemelten foglalkozik az oktatás és a munka világa közötti kapcsolatok alakulásával, a gazdaság igényeinek a változásaival és az egész életen át tartó tanulásnak a közoktatásra gyakorolt hatásaival. Egyik legfontosabb üzenetének az tekinthető, hogy az egész életen át tartó tanulás politikája a közoktatás egészéről való gondolkodásunk átalakulását feltételezi: a figyelem az ellátást biztosító intézményekről a tanuló egyénre terelődik, és az egységes ellátáson belül egyre nagyobb teret kapnak az egyénre szabott megoldások. Sajátos előrehaladási stratégiák jelennek meg, megnőaz egyéni döntések szerepe, és előtérbe kerülnek az ezekkel járó kockázatok mérséklését szolgáló korrekciós mechanizmusok.
Az előzőJelentéshez hasonlóan az ötödik fejezet most is mélyrehatóan foglalkozik a közoktatástartalmi kérdéseivel. A szerző,Vágó Iréntöbbek között bemutatja azokat a válto- zásokat, amelyek a vizsgált időszakban a tartalmi szabályozás rendszerében bekövetkez- tek, a meghatározó nemzetközi trendek fényében értékelve a hazai folyamatokat. Ez a rész arra utal, hogy az alkalmazkodást bénító, merev központi szabályozás és az iskolák magára hagyásának két rossz véglete között a kilencvenes éves során kialakult „tantervi inga” kilengése a 2000-es évek elejére lecsökkent, és körvonalazódtak azok a szabályozó eszközök, amelyek lehetővé teszik az oktatás minőségéért való állami felelősség érvénye- sülését a kiterjedt helyi és intézményi önállóság feltételei között is. A szerzőa közoktatás különbözőszintjeit és programjait követve – a tartalmi változások feltárását célzó intéz- ményi szintűadatfelvételek eredményeinek felhasználásával – elemzi a vizsgált időszak- ban megfigyelhetőtartalmi változásokat. Ezek az iskolai szintűfolyamatok megragadását célzó, reprezentatív mintára épülőadatfelvételek, a decentralizált tartalmi szabályozás feltételei között, egyedülálló szerepet töltenek be a magyar közoktatás tartalmi sajátossá- gainak a megismerésében. A fejezet külön is elemzi két kiemelt terület, az informatika és az idegennyelv-oktatás helyzetét, az itt megjelenőfejlesztési programokat, rámutatva e téren Magyarországnak a nemzetközi mezőnytől való egyre nagyobb elmaradására. A szerzővizsgálja továbbá a tanulás fizikai környezetének és a tanulást közvetlenül segítő eszközöknek az alakulását, különösen részletesen elemezve a tankönyvpiaci folyamato- kat. A fejezet önálló részben foglalkozik az oktatás tartalmi fejlesztését támogató progra- mokkal, illetve a fejlesztési forrásokhoz való hozzájutást segítőalapokkal.
Jelentés a közoktatásról 2003
16
Ismét önálló fejezet foglalkozik az iskolák belső világával. Ennek szerzői Golnhofer ErzsébetésSzekszárdi Júlia, akik elemzik az iskolákon belüli viszonyok változásait, külö- nös tekintettel a diákok és a pedagógusok, valamint a pedagógusok egymás közötti kapcsolataira, az ezeket jellemzőjellegzetes konfliktusokra és a diákjogok érvényesülésé- re. Az iskolákon belüli folyamatok között kiemelt hangsúlyt kapnak a szervezeti viszo- nyok szabályozásának, a vezetésnek problémái, a szervezetfejlesztés, a szervezeti tanulás és az innováció kérdései. Az elemzés érinti a tanulás és a tanítás megszervezésének, az alternatív tanulási módszerek alkalmazásának a változásait. Az iskolákon belüli folya- matok mellett a szerzők foglalkoznak az iskolák és közvetlen környezetük kapcsolatával, a szülőkkel és az intézményekkel kapcsolatba kerülőmás partnerekkel. E fejezet egyik legfontosabb üzenete az, hogy a decentralizált irányítás feltételei között az iskolák külön- böző szempontok mentén differenciálódtak, azaz ma már egyre többféle iskolai belső világ létezik. A pedagógusok egy része aktív, pedagógiai innovációkat kezdeményező, de jelentős hányaduk csupán elszenvedi a változásokat. Az iskolák meghatározó jellem- zőjévé vált az alkalmazkodás, a környezeti kihívásokra való reagálás: a tanulókért folyó versenyben minden korábbinál jobban igyekeznek figyelembe venni a felhasználók igé- nyeit, ugyanakkor alkalmazkodni próbálnak az új központi szabályozó eszközökhöz is.
Az iskolák jelentős hányada a gyermekek számára nem jelent valódi életvilágot. Nem ritka, hogy a tanulókat erejükön felül megterhelőkövetelmények elé állítják az iskolák.
Nagy különbség van az egyes intézmények között a gyermek- és ifjúsági kultúra befoga- dását tekintve is, a tanárok és a diákok között nemegyszer kulturális szakadék tátong, ami csökkenti a tanórai és a tanórán kívüli együttműködés esélyeit, az iskolai szocializá- ció eredményességét.
A hetedik fejezet apedagógusokrólszól. Az elemzés, melyetImre NóraésNagy Mária írtak, foglalkozik a pedagógusszakmát érőhazai és nemzetközi kihívásokkal, a létszám és összetétel kérdéseivel, a foglalkoztatás és bérezés problémáival, valamint a pedagógu- sok felkészülésének és szakmai fejlesztésének témájával. A szerzők összehasonlítják a fejlett országok és Magyarország pedagógusellátottságának a helyzetét, illetve a pedagó- gusszakma összetételének az alakulását, és megállapítják, hogy bár az elmúlt évtizedben a közoktatásban dolgozó pedagógusok átlagos életkora kis mértékben emelkedett, ez hazánkban – ellentétben más OECD-tagállamokkal – a közeljövőben nem okozhat tanár- hiányt. Kiemelik továbbá a nők arányának további növekedését a tanári munkaerőn belül. A bérezéssel összefüggésben arra hívják fel a figyelmet, hogy a 2002. szeptemberi béremelés jelentősen csökkentette a pedagógusok kereseti lemaradását, de ez előrelátha- tóan még kevés ahhoz, hogy a fiatal, egyetemi végzettségűférfi munkaerőt a közoktatás- ba vonzza, illetve a tanári pályán tartsa. Noha Magyarország lemaradása a pedagógusok bérezése tekintetében nagymértékben csökkent, ennek felszámolása további intézkedése- ket igényel. A fejezet kiemelten foglalkozik a pedagógusképzés változásaival, hangsú- lyozva azt, hogy ezek a felsőoktatás általános átalakulásának a tendenciáiba (tömegese- dés, az egyetemi integráció) illeszkednek bele. A szerzők rámutatnak arra, hogy ebben a spontán folyamatok (például a hallgatói jelentkezések), illetve az intézményi autonómia hatásai a döntőek, a pedagógusképzés sajátos szempontjai kevéssé érvényesülnek, azaz a pedagógusképzés a felsőoktatás intézményi átalakulásában nem játszik meghatározó szerepet. Ennek egyik oka lehet a frissen végzett pedagógusok iránti viszonylag alacsony munkaerő-piaci kereslet, valamint az, hogy a közoktatás (gyorsan változó) igényeinek a képzésben való megjelenítésére kevés lehetőség nyílik, mivel a képzés szabályozásában jelentkezőúj, korszerűtendenciák az intézmények szintjén nem érvényesülnek kellőkép- Előszó
pen. A szerzők szerint Magyarországon, részben a munkaerő-piaci helyzetnek köszönhe- tően, a nemzetközi tendenciákhoz képest csekély figyelem irányul a pedagógusok „beta- nító” képzésére, az iskolai alapú képzés formáinak keresésére. A magyar pedagóguskép- zés leginkább innovatív, nemzetközi figyelmet is kiváltó területe a továbbképzés. E téren komplex politikák valósulnak meg, amelyeknek része a folyamatok követése (monitoro- zása), akkreditációja és minőségbiztosítása.
AJelentéskorábbi kiadásaihoz hasonlóan most is önálló fejezet foglalkozik a közok- tatásminőségének és eredményességének a kérdéseivel. Ennek szerzői,Horváth Zsuzsa és Környei Lászlóhangsúlyozzák a minőséggel és az eredményességgel kapcsolatos oktatás- politikai célok előtérbe kerülését, utalva az ezekkel kapcsolatos itthoni és külföldi viták- ra, az egymással polemizáló fogalomértelmezésekre. Különbözőhazai és nemzetközi mérések adatait felhasználva – ezekről teljes körűinformációt nyújtva – több műveltségi területen is bemutatják a tanulói teljesítmények alakulását, kiemelt figyelmet fordítva a 2000-ben végzett PISA-vizsgálat eredményeire. Elemzik a 15 éves magyar tanulók vi- szonylag gyenge teljesítményének okait, rámutatva a teljesítményt meghatározó sajátos hazai tényezőkre, így a nemzetközi közösség által fontosnak tartott és a magyar oktatási rendszerben követett fejlesztési célok eltérésére, a magyar diákokra jellemző tanulási stratégiák hatására, a teljesítmény társadalmi meghatározottságára és a különbözőprog- ramok (iskolatípusok) közötti nagy különbségekre. A korábbiaknál e fejezetben jóval nagyobb figyelmet kapnak a minőség és az eredményesség biztosításának gyorsan fejlő- dőúj formái és eszközei, így a fenntartók által végzett intézményértékelés, az intézményi szintűminőségbiztosítás, a tanulók teljes körére kiterjedődiagnosztikus célú mérések vagy a „hozzáadott értéket” is figyelembe vevőértékelés. Mindezekről a szerzők számos, korábban nem közölt kutatási eredményt is bemutatnak.
A kötet kilencedik, zárófejezete a közoktatásban megfigyelhetőegyenlőtlenségekrőlés aspeciális igényűtanulók oktatásárólszól. A szerzők,Cs. Czachesz ErzsébetésRadó Péteraz oktatási egyenlőtlenségek és a speciális igények különbözőformáit azonosítják. Különö- sen részletesen foglalkoznak a tanulmányi teljesítményekben megjelenőegyenlőtlensé- gekkel, és – ugyancsak elsősorban a PISA-vizsgálat adatait felhasználva – elemzik ezek nagyságát és megjelenési formáit, vizsgálják ezek okait. Bemutatják a családi háttérnek, a területi és települési különbségeknek, a nemek közötti eltéréseknek, valamint a nyelvi és kulturális különbségeknek az iskolai teljesítményekre gyakorolt hatásait. A fejezet nagy nyomatékkal hívja fel a figyelmet arra, hogy a magyar iskolarendszerre más országok rendszereihez képest jóval nagyobb egyenlőtlenségek jellemzőek, amelyek az iskolázás során tovább nőnek, ami jelzi a magyar iskolarendszer rendkívül erős szelektivitását. A szerzők vizsgálják a bevándorlók és a kisebbségek sajátos oktatási helyzetét, ezen belül különösen a cigány tanulók oktatási problémáit. A speciális igényűtanulói csoportok közül foglalkoznak mind a fogyatékos gyermekek, mind a különleges képességűek okta- tásával. Az egyenlőtlenségek bemutatása mellett figyelmet fordítanak azokra az oktatás- politikai eszközökre is, amelyeket e probléma társadalmi kezeléséhez lehet használni, és ismertetnek néhány, e területen sikeresnek tekinthetőhazai programot.
A Jelentés felépítését, megközelítésmódját és hangsúlyait tekintve többé-kevésbé tartottuk magunkat a korábbi években elfogadott szerkesztési elvekhez. Amint az olvasó a fentiekből is láthatja, a 2003. évi kötetben megtartottuk azt az előzőkiadásnál először alkalmazott módszert, hogy az egyes fejezetek megírására önálló szerzőket kértünk fel. A szerkesztésnek e módja mellett a formai és tartalmi koherencia fenntartása szükségszerű- en nehezebb, mint korábban, az első két kiadás esetében volt, amikor a szerkesztők Jelentés a közoktatásról 2003
18
háttérelemzések felhasználásával lényegében magukírtáka könyvet. Cserébe az olvasó a közoktatás folyamatainak többféle szakértői értelmezését és értékelését ismerheti meg.
Így ugyanaz a téma, esetenként eltérőmegközelítésben és eltérőértékeléssel több fejezet- ben is megjelenhet. Így például nem egy helyen történik utalás olyan, a szerzők mind- egyike által fontosnak tartott közoktatási folyamatra vagy kutatási eredményre, mint amilyen a Comenius 2000 minőségfejlesztési program vagy az OECD által végzett PISA- vizsgálat. A fejezetek szerzői a szerkesztőbizottsággal együtt kialakított, előre rögzített tartalmi struktúrát követtek, megtartva a korábbiJelentések elkészítése során kialakult, jórészt íratlan, stiláris szabályokat. A szerzők mindazonáltal nagyfokú szabadsággal rendelkeztek a rendelkezésükre álló háttéranyagok és adatok felhasználásában, a temati- kus súlyok elhelyezésében és az elemzett folyamatok értékelésében. A szerkesztők a kötet értékének tartják a megközelítéseknek és az események interpretálásának azt a sokszínűségét, amely a 2003. éviJelentést jellemzi. A szerzői közösség – e célból szervezett szakmai programokon, meghívott külsőszakértők bevonásával – az elkészült fejezetek mindegyikéről szakmai vitákat folytatott, ami nagymértékben hatott a bemutatott témák meghatározására és ezek értékelésére. A szerkesztők ezért úgy érzik, nem túlzás azt állítani, hogy aJelentésmögött viszonylag széles, a szűkebb szerzői közösségnél jóval tágabb szakmai kör véleménye található. Az egyes fejezetek megírásához a szerzők több mint negyven, általában neves oktatásügyi szakemberek és kutatók által írtháttértanul- mánythasználhattak fel (ezek címe a kötet irodalomjegyzékben található meg), különbö- zővizsgálatokból származó adatbázisokra támaszkodhattak (ezekről is található leírás a kötetben) és építhettek a hazai és nemzetközi közoktatási kutatások különbözőhelyeken publikált legfrissebb eredményeire.
A szerzők ezúttal is követték aJelentéslegfontosabb szerkesztési elvét: azt, hogy a bemutatott eseményeket és folyamatokat, illetve az ezekhez kapcsolódó értelmező és interpretáló megállapításokat, mindenütt, ahol ez lehetséges, konkrét adatokkal és pon- tosan megjelölt forrásokkal kell alátámasztani. E szerkesztési elvet megerősíti az, hogy napjainkban nemcsak a társadalmi folyamatok elemzése során, hanem az ezekre irányuló kormányzati politikák meghatározása és értékelése során is, egyre nagyobb jelentőségre tesznek szert a mérhetőindikátorok. A hazai folyamatok elemzését e tekintetben rendkí- vüli módon megnehezítette az, hogy éppen a vizsgált időszakban került sor a közoktatási statisztikai rendszer reformjára (erről aközoktatás irányításáról szóló 2. fejezetad részlete- sebb tájékoztatást). E reform esetenként a statisztikai fogalmak újradefiniálását is jelentet- te, ami nagymértékben korlátozza a korábbi és az újabb adatok összevethetőségét. Külö- nösen az oktatási rendszerről és atanulói továbbhaladásról szóló 4. fejezetesetében kellett néha lemondanunk a kilencvenes évekre visszamutató idősorok bemutatásáról, illetve ott, ahol ezt mégis megtettük, az adatok értelmezése során többféle megszorítást kell figyelembe venni.
A Jelentés a korábbiakban is kiemelt figyelmet fordított a hazai folyamatoknak a tágabb nemzetközi kontextusba való belehelyezésére, az európai és globális trendek bemutatására és a hazai adatoknak nemzetközi összehasonlításban való bemutatására.
Tekintettel arra, hogy a nemzetközi összehasonlító adatok a hazai statisztikákhoz képest mindig többéves késéssel jelennek meg, az ilyeneket tartalmazó táblázatokban és grafiko- nokban általában a kilencvenes évek végének adatait láthatjuk. Ezeket esetenként meg- próbáltuk összevetni a legfrissebb hazai adatokkal, ez azonban csak korlátozottan volt lehetséges, mivel a nemzetközi adatközlések során gyakran a magyartól eltérőszámítási módszereket alkalmaznak. Esetenként a nemzetközi szervezetek által közölt adatokban Előszó
is előfordulnak eltérések, bár az utóbbi években komoly erőfeszítések történtek annak érdekében, hogy az adatgyűjtést és -feldolgozást összehangolják (például az OECD, az Európai Unió és az UNESCO esetében). A nemzetközi adatokat tekintve érdemes külön is felhívni a figyelmet aJelentésben felhasznált két legfontosabb forrásra: az egyik az OECD által évente kiadott „Pillantás az oktatásra”(Education at a Glance), a másik az Európai Unió közoktatási információs szervezete, az Eurydice által kiadott „Az oktatás európai alapadatai”(Key Data on Education in Europe).
Abból kiindulva, hogy a Jelentést egyre gyakrabban használják háttéranyagként a felsőoktatásban, a pedagógusok és közoktatási vezetők továbbképzésében, sőt a felsőok- tatás egyéb olyan ágaiban is, mint az általános társadalomtudományi képzés vagy a különböző közpolitikai területekkel foglalkozó kurzusok, a korábbiaknál is nagyobb figyelmet fordítottunk a szövegben használtfogalmakés abemutatott összefüggések magya- rázatára. Az olvasó a szövegben több helyen találkozik olyankeretes írásokkal, amelyek egyik célja éppen a képzésben való felhasználás segítése. Gyakran ezeken belül történik meg bizonyos fogalmak ismertetése és értelmezése, ugyanakkor ezek más funkciót is betölthetnek: például lehetőséget nyújtanak konkrét példák vagy kezdeményezések be- mutatására vagy a szöveg gondolatmenetébe kevésbé illeszkedő, de annak megértését segítőegyéb háttér-információk közlésére.
A korábbi kötetekhez hasonlóan az egyik legnagyobb szerkesztői dilemmát ezúttal is azúj és az ismétlődőelemekmegfelelőarányának a megtalálása okozta. A szerkesztői szándék az volt, hogy az olvasó lehetőleg mindent egy könyvben találjon meg, és ne kelljen egy-egy kérdés miatt a korábbi kiadványokat fellapoznia. Ugyanakkor arra is tekintettel kellett lenni, hogy a Jelentés olvasói a megelőző kiadásokhoz képest új információkhoz kívánnak hozzájutni, és hogy a korábbi kiadványokhoz az Országos Közoktatási Intézet honlapján (http://www.oki.hu/) keresztül bármikor hozzáférhet- nek. A szerkesztők megpróbáltak e két szempont között egyensúlyt tartani: egyfelől tehát arra törekedtek, hogy az olvasó lehetőleg ennek az egy kötetnek a kézbevételével is minden alapvető információt megkaphasson, ugyanakkor az információk minél na- gyobb hányada olyan legyen, amely nem szerepelt a korábbi kötetekben. Ezért, ahol ez nem indokolt, nem ismételjük a korábbi Jelentésekben közölteket, hanem egyszerűen hivatkozunk ezekre.
Ezúttal is külön fel hívnunk az olvasó figyelmét a kötetben található terjedelmes függelékre, amit a Jelentés egyik legfontosabb részének tartunk. Ezt akár a szövegtől független, önálló adattárként is lehet használni, de a főfeladata a szerzők által az egyes fejezetetekben megfogalmazott megállapítások alátámasztása. Emiatt a könyv alapos olvasása feltételezi a főszöveg és a függelék közötti gyakori közlekedést. A fejezetek szövegébe ritkán kerültek táblázatok: itt elsősorban az elemzett tendenciákat és a fonto- sabb változásokat szemléltetőábrákatésgrafikonokathelyeztünk el, amelyek nemegyszer a mögöttes adatok közül csak a legfontosabbakat szemléltetik. A szövegben szereplő ábrákhoz és grafikonokhoz csaknem minden esetben tartozik részletes táblázat is, ame- lyet az olvasó a függelék fellapozásával találhat meg. A függelék táblázatait ezúttal úgy számoztuk, hogy azok egyértelműen köthetőek lehessenek az egyes fejezetekhez. A függelékben csak olyan táblázatok szerepelnek, amelyek a szövegben közölt megállapí- tásokat támasztják alá. Ezekre a fejezetek szövegében hivatkoznak a szerzők, és a függe- lékben található sorrendjük megfelel a rájuk valóelsőhivatkozás sorrendjének.
A kötetet, a korábbi évekhez hasonlóan kiegészíti afelhasznált irodalomés az elem- zettadatbázisokleírása. A felhasznált irodalom kizárólag olyan tételeket tartalmaz, ame- Jelentés a közoktatásról 2003
20
lyekre valamelyik szerzőa szövegben közvetlenül hivatkozik, ezek gazdagságának és nagy számának köszönhetően azonban ez az oktatáskutatás különbözőterületein bibli- ográfiaként is jól használható. Forrásként gyakran jelenik meg közvetlen hivatkozás bizonyos adatbázisokra: általában akkor, ha a szerzőközvetlenül ezek feldolgozásával jutott a közölt adatokhoz. Itt is felhívjuk az olvasó figyelmét a fejezetekben található kereszthivatkozásokra. A kötetben való eligazodást ezeken felül a ábra- és táblázatjegyzék, továbbá arövidítések jegyzékesegíti.
A kötet HTML formátumban az Országos Közoktatási Intézet honlapján keresztül is elérhető(http://www.oki.hu/jelentes). Az elektronikus változat a könyvhöz képest szá- mos előnnyel jár, mivel abban a hivatkozások hipertext formátumban jelennek meg, és ez lehetővé teszi a szöveg különbözőpontjainak, a hivatkozott adatoknak és forrásoknak a gyors megtalálását. A korábbi évekhez hasonlóan a magyar kiadást követően elkészül a Jelentésrövidített angol nyelvű változata is, amely ugyancsak elérhető az interneten keresztül. E kiadvány tehát mindenki számára hozzáférhető, ugyanakkor bármely részé- nek vagy az itt közölt adatoknak más helyeken való felhasználásához a szerzők és a szerkesztők csak aJelentésre való pontos hivatkozás megjelölése esetén járulnak hozzá.
Fontos hangsúlyozni:az egyes fejezetek a szerzők álláspontját tükrözik, és nem feltétlenül fejezik ki sem a kiadást támogató Oktatási Minisztérium, sem a kötetet kiadó Országos Közoktatási Intézet hivatalos véleményét.
A szerkesztők ezt az alkalmat ragadják meg arra, hogy köszönetet mondjanak mindazoknak, akik a könyv létrehozásában közreműködtek. A fejezetek és az ezeket megalapozó háttértanulmányok szerzői, a szerkesztőbizottság tagjai és a szöveggondo- zásban közvetlenül részt vevőmunkatársaink mellett külön is meg kell köszönnünk mindazok hozzájárulását, akik a kötet előkészítése során szervezetett szakmai vitákban elmondott véleményükkel és gondolataikkal segítették a kötet megszületését. AJelentés a magyar közoktatásról 2003valamennyiük közös erőfeszítésének eredménye.
Végül arra kérjük az olvasókat, hogy esetleges megjegyzéseiket, kritikai észrevé- teleiket juttassák el akár közvetlenül a szerkesztőknek küldött elektronikus levélben (lannertj@oki.hu), vagy az OKI honlapjának vitafórumára, vagy akár az Országos Közok- tatási Intézet postacímére(1364 Budapest, Pf. 120)küldött hagyományos postai levében.
Budapest, 2003. július 15.
A szerkesztők Előszó
Lannert Judit – Schmidt Andrea
1. AZ OKTATÁS TÁRSADALMI ÉS GAZDASÁGI KÖRNYEZETE
A közoktatásban zajló folyamatokat alapvetően befolyásolja az oktatás társadalmi és gazdasági környezetének alakulása. A fiatalabb korosztályok létszámának változása mó- dosíthatja az iskolai férőhelyekkel és a pedagógusok foglalkoztatásával kapcsolatos igé- nyeket. Az olyan társadalmi jelenségek, mint a szegénység növekedése vagy a deviancia különbözőformáinak terjedése, a családi kötelékek lazulása, a többség és a kisebbségek közötti kapcsolatok alakulása vagy a különbözőtársadalmi rétegek közötti különbségek növekedése, közvetlenül érzékelhetőek az iskolákban, és hatnak az oktatáspolitika célja- ira is. A gazdasági növekedés üteme befolyásolja a közoktatás működtetésére és fejlesz- tésére fordítható erőforrások nagyságát éppúgy, mint azok a döntések, amelyeket a társadalom a megtermelt javak elosztásáról hoz. Az államháztartás egyensúlyának zava- rai a közszféra egészét, ezen belül az oktatást is érintő megszorító intézkedésekhez vezethetnek. Nem szükséges ezt a sort folytatni ahhoz, hogy lássuk: akár a közoktatási rendszerben zajló folyamatokat, akár az ezek befolyásolását célzó kormányzati politiká- kat próbáljuk feltárni és megérteni, elemeznünk kell a társadalmi és gazdasági környe- zetben zajló változásokat is. Mivel mindannak, ami az oktatásban történik, általában évek vagy évtizedek múlva jelentkezik a hatása, különösen fontos e területen a jövőről való gondolkodás, ami viszont megnehezülhet akkor, ha a társadalmi és gazdasági változások felgyorsulnak.
1.1. A közoktatás nemzetközi környezete
A közoktatás a legutóbbi időkig egyike volt azon társadalmi rendszereknek, amelyeket a globalizálódás és a nemzetközi integráció viszonylag kevéssé érintettek, és amelyeknek fejlődését alapvetően belső nemzeti hatások alakították. Az ezredforduló azonban e területen is változást eredményezett. A közép-európai volt szocialista országok, köztük Magyarország, a globális környezet hatásaival a közoktatás területén a kilencvenes évek közepétől elsősorban a legfejlettebb gazdasággal rendelkezőországokat tömörítőOECD- hez való csatlakozásuk révén találkozhattak(Halász–Kovács, 2002). Elég csupán arra, az e szervezethez kötődő, PISA néven világszerte ismertté vált vizsgálatra utalni, amely sok ország – köztük Magyarország – számára súlyos visszajelzéseket adott közoktatási rend-
szerük eredményességéről, és ami nem egy esetben a nemzeti oktatáspolitikai prioritások újrafogalmazásához is vezetett. A PISA-vizsgálat egyedülálló hatását jól mutatja, hogy 2002őszén a felsőfokú diplomával rendelkező felnőtteknek több mint 60%-a állította magáról azt, hogy hallott erről a kutatásról(Oktatásügyi közvélemény-kutatások, 2002).
A közoktatás fejlődését közvetlenül érintőnemzetközi hatások között kontinensün- kön a legjelentősebb az európai integráció előrehaladása, és különösen azEurópai Unió oktatásügyi szerepének látványos bővülése. Magyarország olyan időszakban csatlakozik az unióhoz, amikor e nemzetközi közösség minden korábbinál jelentősebb lépést tesz abba az irányba, hogy harmonizálja a tagállamok nemzeti oktatáspolitikáit. Az EU-orszá- gok vezetői 2000 tavaszán tartott rendkívüli csúcsértekezletükön konkrét, statisztikai mutatókkal jól ellenőrizhetőoktatáspolitikai célokat tűztek ki (lásd akeretes írást), továb- bá döntöttek arról, hogy az oktatás területén is elkezdik alkalmazni a kormányzati politikák harmonizálásának azt a módszerét, amelyet korábban az Amszterdami Szerző- dés alapján a foglalkoztatatási politikában vezettek be(Halász, 2003). Az ennek nyomán elindult ún. lisszaboni folyamat keretében megszületett „Részletes munkaprogram” há- rom alapvetőprioritást határozott meg a közösségi oktatási rendszerek számára: (1) az oktatási és képzési rendszerek minőségének és eredményességének növelését, (2) az oktatáshoz és képzéshez való hozzájutás megkönnyítését minden ember számára és (3) az oktatás és képzés megnyitását a tágabb világ előtt. Ezekhez rögtön specifikus célokat is kapcsoltak, és a 2010-ig terjedőidőszakra mindegyik cél mellé konkrét feladatokat és határidőket rendeltek hozzá (Az európai oktatási…, 2002). A közösségi oktatáspolitika végrehajtását célzó program megvalósításába a csatlakozási szerződés 2003 tavaszán történt aláírását követően bekapcsolódott Magyarország is.
Az oktatás európai és globális környezetében zajló változásokat persze nem csak a nemzetközi szervezetek közvetítik Magyarország felé. A közoktatási rendszereket érő kihívások sokféle csatornán keresztül hatnak, ezekkel fejlettségétől és nyitottságától füg- gően egy-egy régió és kontinens, sőt a világ valamennyi oktatási rendszere szembesül.
Az évezred végén az egyik legnagyobb, globális méretekben jelentkezőkihívást a növe- kedési kilátások bizonytalansága, valamint a munkanélküliség növekedése és tartóssá
Az Európai Unió oktatást érintőcélkitűzései 2010-re
– Valamennyi tagállamnak a 2000. évhez képest legalább felére kell csökken- tenie a korai iskolaelhagyók arányát, annak érdekében, hogy az uniós átlag e területen 10% alá csökkenjen.
– A tagállamoknak legalább felére kell csökkentenie a nemek közötti arányta- lanságot a matematika, természettudomány és technológiai területen végzettséget szerzők körében úgy, hogy eközben a végzettek száma 2000-hez képest jelentősen növekedjék.
– A tagállamoknak biztosítaniuk kell azt, hogy a unió szintjén átlagosan a 25–64 évesek legalább 80%-a felsőközépfokú végzettséggel rendelkezzen.
– Az olvasás, matematika és természettudomány területén a gyengén teljesí- tők arányát minden tagállamban legalább felére kell csökkenteni.
– Az EU átlagában a felnőttképzésben részt vevő25–64 évesek arányát leg- alább 15%-ra kell növelni úgy, hogy ez az arány sehol ne legyen 10%-nál kevesebb.
Forrás:European benchmarks…, 2002 Lannert Judit – Schmidt Andrea
24
válása jelentette. Az Európai Unióban a kilencvenes években rég nem látott magasságok- ba emelkedett az állástalanok aránya, és a gazdasági növekedés is lelassult. Ez különösen kedvezőtlen a hazai foglalkoztatás számára, hiszen a magyar kivitel több mint kéthar- mada itt talál vevőt. Iparunk húzó ágazatainak piacai szűkültek, felvevőképességük a korábbihoz képest jelentősen csökkent. E piacok szinte kizárólag a legmagasabb tech- nológiai színvonal termékeit fogadják be, ami megköveteli az oktatás és a képzés minő- ségének jelentős emelését. Az évtized végére módosultak a nemzetközi tőkemozgások útvonalai és motivációi is, ami rákényszeríti Közép-Kelet-Európa országait, köztük Magyarországot is arra, hogy újraértékeljék a nemzetközi befektetésekkel kapcsolatos stratégiájukat. E régió országainak komoly új versenytársakkal is számolniuk kell: míg a kilencvenes évtized elsőfelében olcsó és magasan képzett munkaerejükkel még jelentős vonzerővel bírnak a nemzetközi befektetők számára, addig a 2000-es években már nehéz küzdelmet kell folytatniuk a délkelet-ázsiai országok tőkevonzó képességének robbanás- szerűnövekedésével. Ezekben a régiókban már nem az olcsó munkaerőjelenti a befekte- tők számára a legfőbb vonzerőt, hanem a magas képzettségi színvonal, a munkaerő megbízhatósága, a fejlett infrastruktúra és nem utolsósorban a társadalmi stabilitás.
A felgyorsult változások arra késztetik az oktatás jövőjével foglalkozó nemzetközi és hazai szakmai szakértőket, hogy megpróbálják azonosítani a társadalmi és gazdasági változások lehetséges irányait, és mindezek alapján következtetéseket próbáljanak levon- ni az oktatás várható fejlődésére. Az egyik legnagyobb horderejűkérdés az, vajon a gazdaságnak az a szektora, amelyben az értékteremtés elsődlegesen az információra, a kommunikációra és a tanulásra épül, elérte-e már növekedésének azt a szintjét, hogy a gazdasági fejlődést alapvetően meghatározó húzóerővé váljon. Vajon beszélhetünk-e már „új gazdaságról”, esetleg olyan korszakváltásról, amelyet akár az ipari forrada- lomhoz is lehet hasonlítani(Chisholm, 2000; The New Economy…, 2001; Halász, 2001). A tudásgazdaság és az információs társadalom kialakulása, az e folyamat társadalmi hatá- sainak kezelésében való részvétel és az átalakulás segítésének a feladatai a 21. század elején a közoktatási politika számára is az egyik legjelentősebb kihívást jelentik. E tekin- tetben különös figyelmet érdemelnek azok az elemzések, amelyek az egyéni és a szerve- zeti tanulási képességnek a gazdaság versenyképességében játszott szerepével foglalkoz- nak, vagy amelyek a hálózatépítésnek a társadalmi kommunikációban és a társadalmi aktivitás megszervezésében történő felhasználását, illetve mindezeknek az oktatásra gyakorolt hatását vizsgálják (Kocsis–Szabó, 2000; Stevens–Miller–Michalski, 2000; Aalst, 2003). Nem kevésbé érdekesek azok az elemzések sem, amelyek a tudásgazdaságban és az információs társadalomban kialakuló új szakadékokra hívják fel a figyelmet, és hang- súlyozzák az oktatás szerepét ezek áthidalásában(Learning to Bridge…, 2000). A közokta- tás szempontjából különösen fontosak a nemzetközi közösségnek azok a programjai, amelyek célja az információs és tanuló társadalom által igényelt új kulcskompetenciák azonosítása és az ezek fejlesztését szolgáló eszközök feltárása(Rychen–Salganik, 2001; Key Competencies, 2002). Végül figyelmet érdemelnek azok a kutatások is, amelyek célja az oktatás jövőbeni fejlődése lehetséges forgatókönyveinek és az ezeket meghatározó társa- dalmi és gazdasági folyamatoknak a bemutatása. Érdemes kiemelni, hogy e forgatóköny- vek között több olyan is megjelenik, amelyek erős figyelmeztetést hordoznak: a közok- tatási rendszerek csak akkor őrizhetik meg vagy növelhetik társadalmi súlyukat, ha képesek alkalmazkodni az átalakuló társadalmi és gazdasági környezethez. Azt, hogy ellenkezőesetben történetileg kialakult szerepüket fokozatosan átvehetik az emberi tanu- lás megszervezésének egyéb formái, jól mutatja, hogy az oktatás jövőbeni fejlődésének az 1. Az oktatás társadalmi és gazdasági környezete
OECD által készített hat lehetséges forgatókönyve között három olyat is találhatunk, amelyek az iskolák háttérbe szorulásáról vagy a ma létezőintézményes iskolai nevelés visszafejlődéséről szólnak(What schools…, 2001; Mihály I., 2002).
1.2. A hazai környezet változásai
E fejezet részletesen elemzi a közoktatást meghatározó hazai társadalmi és gazdasági folyamatokat, ezek közül elég itt előzetesen néhányat kiemelni. Mindenekelőtt a demo- gráfiai és munkaerő-piaci viszonyok alakulása érdemel megkülönböztetett figyelmet. A gyermekek számának a kilencvenes évtized második felétől állandósuló és nagymértékű csökkenése a magyar közoktatás számára nemcsak a vizsgált időszakban jelentette az egyik legnehezebben kezelhetőkihívást, hanem ezzel az elkövetkezőévekben is folya- matosan szembe kell majd nézni. A születő korosztályok alacsony létszáma miatt a korábbiaknál kevesebben lépnek be az oktatási rendszerbe, illetve folyamatosan csökken a benntartózkodók száma. Ez az intézmények átlagos méreteinek csökkenéséhez, az épületkapacitások kihasználtságának a romlásához és a mérethatékonysági problémák felerősödéséhez vezet, ami elkerülhetetlenül racionalizálási intézkedésekre készteti az iskolafenntartókat. Mindezt felerősíti az oktatási költségek növekedése, ami részben a bérek emelésének, részben a technikai feltételek javításának a kényszeréből fakad.
A feleslegessé váló kapacitások kihasználására jó megoldásnak tűnhetne a tanulók- nak a rendszerben való hosszabb benntartása és a pedagógiai munkát jelentőfeladatok bővítése. Ennek azonban nemcsak az erőforrások szűkössége, hanem azok a változások is korlátot szabnak, amelyek a gazdaság és munka világát jellemzik, és amelyek elkerül- hetetlenül visszahatnak az oktatásra. A gazdasági aktivitás alacsony szintje, a munkahe- lyek többségét jellemzőgyors technológiai változások, a tőke be- és kiáramlása vagy a központi fejlesztési programok nyomán történőmunkahelyteremtések és -megszűnések, továbbá a felnőttek növekvőérdekeltsége abban, hogy tanuljanak, nélkülözhetetlenné teszi az egész életen át tartó tanulás támogatását. Mindez arra készteti a társadalmat, hogy az oktatásra szánt erőforrások egyre nagyobb hányadát fordítsa a felnőttkori kép- zés támogatására, ami korlátozhatja a közoktatás további expanziójának lehetőségeit.
Ugyanakkor az egész életen át tartó tanulásra történőfelkészítéshez kapcsolódó új fel- adatok vagy az iskolák bekapcsolódása a felnőttkori tanulás megszervezésébe új lehető- ségeket is nyújthatnak a közoktatás számára.
A közoktatásban zajló változásokat éppúgy, mint a rendszer egészének fejlődési perspektíváit, alapvetően meghatározzák a politikai rendszerben zajló folyamatok. A plurális parlamenti demokrácia kiépülése óta a közoktatás hazai környezetének megha- tározó elemévé váltak a négyévente megtartott parlamenti választások és az ezek nyomán bekövetkezőkormányváltások. Erre az itt vizsgált időszakban is sor került: 2002 tavaszán a kormányzati hatalmat a választásokon többséget szerzett szocialista-liberális koalíció vette át az előzőciklusban kormányzó nemzeti-konzervatív erőktől. Az oktatási tárca élén a Fidesz – Magyar Polgári Pártot képviselő miniszter helyére a Szabad Demokraták Szövetségét képviselőminiszter lépett, miközben a tárca feletti politikai ellenőrzés – az 1994–1998 közötti kormányzati ciklushoz hasonlóan – vegyes maradt: a politikai államtit- kárt a koalíció vezetőpártja, a Magyar Szocialista Párt delegálta. Ugyanakkor sor került az oktatással kapcsolatos kormányzati felelősségnek a különbözőtárcák között történő újrafelosztására: a humán erőforrások fejlesztésével kapcsolatos politikai felelősség jelen- Lannert Judit – Schmidt Andrea
26
