É R T E K E Z É S E K
A TÁRSADALMI TUDOMÁNYOK KÖRÉRŐL.
KIADJA
A M A G Y A R T U D O M Á N Y O S A K A D É M IA .
TIZENEGYEDIK KÖTET.
A II. OSZTÁLY RENDELETÉBŐL
S ZE R K E S Z T I
P A U E R I M R E
I I . O S Z T Á L Y T IT K Á R .
A M.T.
AKADÉMIAFŐTITKÁRI HÍV A I W A
B U D A P E S T . 1 8 9 7.
3 13 5 02
Budapest. A z A tkenaeum r. társulat könyvnyom dája.
TAR TALOM.
I. szám. Justinianus »Ümnem reipublicae« kezdetű rendelete a jogi oktatás tárgyában. Vécsey Tam ás r. tagtól.
II. » A tudom ányos és irodalm i kitűnőségek jogczime a felsőházi tagságra. Schvarcz G yula r. tagtól.
III. » Az athenei alkotm ánytörténelem korszakai azon csak im ént fölfedezett görög m unkában, m elyet némelyek Aristoteles- nek tu lajd o n ítan ak . Schvarcz G yula r. tagtól.
IV. » A rövid ta rta m ú szabadságvesztés-büntetések s a föltételes elitélés. Tóth L ö r in c z r. tagtól.
V. » További tanulm ány a legújabban fölfedezett 'Ai}r^nío)v nohieím fölött. Sehvarcz G yula r. tagtól.
VI. » A birto k i jogtan kétségei. Székfoglaló értekezés. Iloff'mann Pál r. tagtól.
VII. » Az adóeszmény. Tudományos és gyakorlati szempontból.
Székfoglaló értekezés. Hegedűs Sándor r. tagtól.
VIII. » M agyar tengerjog. Székfoglaló értekezés. N agy Ferencz 1.
tagtól.
IX. » Az otthon védelme a m agyar büntető jogban. Székfoglaló értekezés. F a y e r L á szló 1. tagtól.
X. » A jegybankok nem eséroz-politikája. Földes B éla 1. tagtól.
XI. » K orunk uralkodó eszméi. Székfoglaló értekezés. Asbóth János 1. tagtól.
XII. » Á llam i önkorm ányzat. Székfoglaló értekezés. K uncz Ignácz 1. tagtól.
E R T E K E Z E S E K
A T Á R S A D A L M I T U D O M Á N Y O K K Ö R É B Ő L .
KIADJA A MAGYAR TUD. AKADÉMIA.
A I I . O S Z T Á L Y R E N D E L E T É B Ő L
S Z E R K E S Z T I
P A U E R I M R E
O S Z T Á L Y T IT K Á R .
X I. K Ö TE T . 12 . SZÁM .
ÁLLAM I
ÖNKORMÁNYZAT.
S Z É K F O G L A L Ó É R T E K E Z É S .
K U N C Z IG-NÁCZ
L E V . T A G T Ó L .
(Olvastatott a Magyar Tud. Akadémia II. osztályának 1896. nov. 9-iki ülésén.)
A ra 60 kr.
B U D A P E S T .
18 9 6 .
Budapest. A z Athenaeum r. társulat könyvnyom dája.
B E V E Z E T E S .
Egy lángeszű franczia. Montesquieu, az angol alkotm ányt ü llítá E u rópa népei elé, kényszerítve ezeket, hogy a szolga
ságot összehasonlítsák a szabadsággal.
Egy másik lángeszű franczia, kinek művét némelyek Mon- tesquieu-é m ellett említik, Tocqueville, az észak-amerikai egye
sült államok önkorm ányzati intézményeire irányozta a művelt világ figyelmét.
B . Eötvös Józsefnek a X I X . század uralkodó eszméinek állami befolyásáról ír t h alh ata tlan művében találkozunk az önkorm ányzattal m int társadalm i joggal, de* egyszersmind az önkorm ányzat állami jelentőségének nagyszabású kifejtésével.
D r. Lieber Ferencz, new-yorki tanár, pedig az intéz
mények jellemképző és szabadságra nevelő ereje szempontjából tü n te ti föl az önkormányzatot.
Gneist és S tein ném et tudósoké az érdem, hogy az önkor
m ányzatot beillesztették az államjog rendszerébe, H erm ann JRoesler pedig a culturélet társadalm i szabadságának terén egy új tudomány (das sociale Verw altungsreclit) álláspontjából tesz kísérletet az önkormányzatnak szintén rendszeres fölépítése végett.
Ezen a világirodalmi alapon hosszú sora az íróknak fog
lalkozott az önkormányzattal részint publicistikailag, részint rendszeres elméletben. De sem a kérdés kimerítve nincs, sem annak gyakorlati fontossága nem csökkent, sőt növekedett korunk fenyegető bureaukratism usa m iatt, mely ügyesen föl
használja ugyan a népélet erőit, de nem képes eszközölni új erők fejlődését; a pillanatnyi siker önző politikáját követi; a
5 2 3 1*
4 1>R. K UNCZ IG N Á C Z
gyümölcsöt úgy szedi le, hogy kivágja a fát. A bureaukratism us szempontjából a népélet nem egyéb, mint a raktárokban föl
halm ozott és fogyasztásra szánt áru. Ennek a veszélyes beteg
ségnek legfőbb ellenszere az állami önkormányzat.
Az állami önkorm ányzat rendszeres kifejtése csak az állam ra vonatkozó elméletekkel kapcsolatban lehetséges. L á t
ható ez az összefüggés abból is, hogy a német birodalom mai közjogi alakja és ennek állam iam kategóriákra való visszave
zetése L abandnál és követőinél az önkormányzatnak egészen új, b á r szerencsésnek éppen nem mondható fogalmára adott alkalm at. A most idézett példa teh át egyszersmind a rra tanít bennünket, hogy az általános tanokat, melyekre az önkormány
zatot akarjuk építeni, nem szabad positiv alakulásoktól kölcsön kérnünk, m ert az utóbbiak csak igen ritkán fejeznek ki vala
mely elm életet a m aga elvi tisztaságában.
Á ltalában a tiszta állam uralm i fölfogást követvén, a/, állam i önkorm ányzatra is ezt alkalmazom. A középkori pa~
ti'im onialis elvnek magánjogi bilincseit még ma is számos ponton viseli a közjog. E dolgozatnak egyik főfeladata lesz teh át az állami önkorm ányzatot fogalmában, szervezetében és hatáskörében minden magánjogi elemtől mentesen föltüntetni.
Az ellentétből legjobban m egvilágíthatjuk irányunkat. Az ujabb irodalom köréből dr. E d m u n d B e rn a tzik műve szolgál
h at ily tanulságos ellentét gyanánt. A nevezett államtudós az alkotmányos királyságot a köztársasági elnöknek, mint állami orgánumnak, közjogi viszonyából és a királynak saját jogából (»ein eigenes R echt au f seine Organstellung«) állítja össze.1) Művében egy kissé H aller szelleme kisért, m ert az em lített
»saját jog« nem egyéb, m int a középkor patrim onialis joga.
Igaz, hogy ez a sírjából föltám asztott kisértet, a mely a középkorban országok és világbirodalmak fölött magánjogilag rendelkezett élők közt és halál esetére, B e rn a tzik művében rendkivül szerény s lehetőleg kerülve minden összeütközést a modern állammal, u to ljára megelégszik a hatalom nak parányi adagával, sőt a nudum jus-szal.2) De a rossz elvet, még ha
’) B e p u b l i k u n d M o n a r c h i e . 1 8 9 2 . 2 9 . l a p .
! ) U . o . 4 7 . é s k ö v . 1.
5 2 4
Á L L A M I Ö N K O R M Á N Y Z A T . 5
alam izsnáért nyújtja is kezét, vissza kell u ta s íta n i; m ert semmi sem könnyebb, mint B e rn a tzik szellemében az összes állam alkatokat a patrim onialis elvre visszavezetni péld. ilyen formán : A bsolut királyságban az állam egy embernek patrim o- nialis tu lajd o n a; respublikában a polgárok összeségének szintén patrim onialis tu la jd o n a ; alkotmányos m onarchiában pedig egy ember és a polgárok összesége osztozik igen kiilömböző arány
ban az államon, m int ismét patrim onialis tárgyon.
ím e ez lenne a »saját jo g n ak « következetes alkalm azása!
A B e rn a tzik szellemes művében található magánjogi irán y t tehát nem tesszük az állami önkorm ányzat rendszeres fölépítésének alapjává. H a ennek szám ára alapot a történetben keresünk, azt inkább m egtaláljuk az antik világban, de a fogalmak bölcsészeti szabatosságát az utóbbinak sem áldoz
zuk föl.
Igaz, hogy a modern állam szakadatlan fejlődési folyto
nosságban van a középkorival, de eszmeileg sokkal közelebb áll a classicus államhoz. Mely tényezők okozták ezt, annak kifejtése nagyon messze vezetne. A renaissance azok közt min
den esetre első rangú szerepet játszott. B e rn a tzik , az antik fölfogás háttérbe szorításával, a m odern állam ba a középkori germ án fölfogást ak arja vinni, vagyis a köz- és m agánjognak egy logikailag lehetetlen vegyülékét.
A középkorban, a múltban, ennek a jogászi képtelenség
nek, általán a germán világnézetnek nagy missioja volt, m ert a tö rtén e t logikája más. A germ ánság középkori szerepét F ustel de Coulanges bámulatos m unkája sem rontja le, csak egyoldalú értelmezéstől és túlzásoktól óvja meg. De a nemzetek nincsenek a germán népjog sziklájához kötözve.
E gyébiránt B e rn a tzik n a k köz- és magánjogból összeállí
to tt királysága nem is uj gondolat. M egtaláljuk azt Hugó G rotiusnál az ususfructus analógiájával m agyarázva: »Ut enim rés est ager, ita et iter, actus, via. Séd haec alii habent ju re pleno proprietatis, alii jure usufructuario, alii ju re tem porario.
I ta summum imperium dictator Romanus habebat ju re tem po
rario ; reges denique tam qui prim i eliguntur, quam qui electis legitimo ordine succedunt, ju r e u sufructuario ; a t quidam reges pleno ju re proprietatis, ut qui justo bello imperium quaesive-
5 2 5
6 D E . : K ÜN CZ faW Á C Z
fiíiit,’ ' aÜt in quorum ditionem populus aliquis, majoris mali vitandi cansa, ita se dedidit, u t nihil exciperetur. (De jíire belli ac pácis, lib. I,, caput II I ., X I.)
Ez az elmélet azonban m ár Grotius korában anachronis- müs volt s éppen nem szükséges a modern királyság attrib ú tum ainak megmagyarázására. Vaii a mai királyságban valami a középkor nagy alkotásaiból; csakhogy az utóbbiakat nem szabad elavult formájukban alkalmazni. A középkor által alko
to tt egyéni hűség a m odern m onarchiában nemzeti erővé, a nemzeti szervezet elemévé lett és pedig m agáért a nemzetért.
Az egyéni hűség ily állami alkalm azása által lesz a monarchia á nemzetnek önszemélyesítési processusa egy emberben és pedig közjogilag szervezve, m ert tényleg egy Perikies is tényezője lehet ezén önszemélyesítési processusnak. Nem m agánuralm i elv, hanem a m orarchiának, m int az államilag élő nemzet közjogi szervezetének lényege az. a mely a trónon az elmebeteget is megvédi. Az elmebeteg uralkodónak joga teh át éppen nem szolgál B ernatzik fölfogásának czáfolhatatlan érve gyanánt.1)
Az állami önkományzatot tiszta államjogi alapon kell tárgyalni. De ezzel még nincs megoldva a fö lad a t: m ert az államnak és az állam önkormányzati életének lényegét nem a jog teszi, hanem az ethikai tartalom. A jog csak külső stru- cturája ennek. Az állam nak és az állami önkormányzatnak lényege öntudatos ethikai tartalm ukban, vagyis erkölcsi sze
mélyiségekben van, m int élő tö rtén eti fejleményben. Szemben teh át áz egyoldalú jogi formalismussal, a mely L in d g ren elméletében legmerevebb kifejezésre jut, e dolgozat az állami Önkormányzatot az ethikai államfogalom álláspontjából vilá
gítja meg.
Némelyek szerint az önkormányzat jogi, mások szerint politikai fogalom. B osin értekezésében mind a kettőt megta
láljuk, de magasabb egységbe foglalás nélkül.
Ezzel a kissé ködös jelenséggel szemben az önkormány
zatnak philosophiai teljességéből kell kiindulnunk, a mely tiszta alaki fogalom és tárg y á ra (anyagára) logikai osztás utján alkalmazandó. Az önkormányzatnak úgy politikai, m int jogi
■) TJ. o . 3 7 . 1.
526
Á L L A M I Ö N K O JtM Á M Y Z A T . 7
fogalma helyes, de csak a , most jelzett phflosophiai alapon tisz*
tába hozható.
Az önkormányzat mint alaki fogalom nagyon széles körű és szokatlan. De alaki miségénél fogva nem is lehet más. E zt mindenki tudja, a ki az alaki fogalmak jelentőségét a tudo
mányban ismeri. Sokkal inkább ad h at megütközésre okot oly eljárás, mely az alaki fogalmak tárgyi alkalm azásánál kézzel foghatólag össze nem tartozó dolgokat egybefoglal. Ilyen L abandnál és H osinnál az a monstruositas, mely a hatalm as Poroszországot m int tagállam ot és a legkisebb parasztközséget az államjogi önkorm ányzatnak ugyanazon pad jára ü lteti.1) ;
V alam int az emberi összéletnek k ét nagy alakját, az állam ot és társadalm at külömböztetjük meg, úgy az önkor
m ányzat is kétféle: állami és társadalm i önkormányzat. Az elsőben uralkodó elem a politika, az utóbbiban a jog.
I t t társadalm i önkormányzat a la tt nem értem azt a vissza
élést, mely az állam igazgatás terén a társadalm i elv és érdek alapján szervez önkormányzatot, hanem értek olyan önkor
m ányzatot, a mely a társadalom nak szabad fejlődéséből egészen jogosan támad.
M inden önkorm ányzat vagy tisztán állami, vagy tisztán társadalm i. T ehát az önkormányzat, m int közvetítő elem állam és társadalom közt, logikai lehetetlenség. Legalább igy áll a dolog fogalm ilag; m ert szervezetben és működésben az állami és társadalm i önkorm ányzati elem egymáson gyakran átszövődik.
E dolgozat tárg y a csak a szoros értelemben vett állami önkormányzat, a melyet azonban csak az önkorm ányzat egész rendszerével kapcsolatban lehet megérteni.
Ily szoros értelemben az állam i önkormányzat nem az államnak m int egésznek egyetemes, országos alakban végbe
menő önrendelkezése, hanem annak particular alakzatokban folyó és a népélet helyi vagy ügyi kapcsolatai által eszközölt önrendelkezése. Az állami önkormányzat teh át ily értelemben a népéletnek activ szerepe az állam igazgatás particularis szer
vezetében. V agy mivel az állam a nemzet, te h á t az állami
') így Rosin, Souveram tat, Staat, Gemeinde, Selbstverw altung.
1 8 8 3 . 4 8 . é s 4 9 . 1. .
Ö.27
8 D R . K T W C Í 1GNÁCZ
önkorm ányzat úgy is definiálható, hogy az a nemzetnek mint activ államalanynak önrendelkezése az állam igazgatás particu- laris alakzataiban.
A szoros értelemben vett állami önkormányzat tehát három momentumot foglal m agában; a) hogy az igazi állam igazgatás. b) hogy azt a népélet, illetőleg a nemzet activ műkö
dése tölti be. c) hogy annak szervezete (nem tá rg y a !) p arti- cularis.
Az állami önkormányzat activ tényezője gyanánt majd a népéletet, majd a nemzetet említettem. K orunkban mind a kettő ugyanaz az egy lény más-más oldalról tekin tv e: mint személyes egységben megjelenő államalany, a nemzet ; a maga élő, szervesen összefüggő, véghetetlen sokféleségében, a népélet.
Nem mindig és m indenütt volt igy. A classicus világban a népélet nem a nemzetben verődött személyes egységre, hanem a községállamban. A feudális rendszerben pedig a népélet egyáltalán nem is ju to tt személyes egységre.
Az önkorm ányzat ezen állami fogalm ában a szabadság is lényeges m om entum ; de csak az állami szabadság; m ert az állami önkorm ányzat a nemzetnek, mint activ államalanynak, teljes kiépítéséhez tartozik. Más szavakkal: a nemzet nem lehet államilag teljesen szabad önkormányzati szervezet nélkül. Az állami önkorm ányzat védi az egyéni szabadságot is, de az utóbbi annak fogalmához nem tartozik. A z egyéni szabadság nyilvánulásának rendszere a társadalm i önkormányzat.
G yakran találkozunk oly nézettel, a mely az önkormány
zat fogalmát annak szervezetében keresi, pl. sokan az ingyenes hivatalban, mások a hivatalnokok választásában. Ez egyik főkutforrása az önkormányzat terén uralkodó fogalomzavarnak.
Hogy az önkormányzatot, m int alaki fogalmat, a szervezetből definiálni nem lehet, az kézzel fogható, m ert ezzel megsemmisíte- nők annak alaki általánosságát. De az önkorm ányzat állami és társadalm i alkalm azásának fogalmát sem nyerhetjük a szer
vezetből, m ert nincs oly szervezet, a mely akár az egyiket, akár a m ásikat teljesen kim eríthetné. Á ltalán a fogalom az ok, a szervezet az okozat. E zt a. logikai rendet nem szabad megfor
dítani. Lehet, hogy egy fogalom megvalósításának czélszerüségi föltétele egy bizonyos szervezet, de az utóbbi azért nem m aga
5 2 8
Á L L A M I Ö N K O R M Á N Y Z A T . 9
a fogalom. A külömböző elveken nyugvó szervezetek közt nem vonható hajszálnyi pontosággal határvonal, de a fogalmi körö
ket ilyennel kell megjelölni.
Nem a szervezetből kell deducálni a fogalmat, hanem a fogalomból a szervezetet. Ez az igazság- nyer kifejezést dr.
Lechner azon mondásában, hogy a kiknek az önkormányzat m aga az állam kicsiben, »mely bizonyos ügyekre nézve az összállam hatalm a alól ki van véve s ezekre nézve m aga gya
korolja a főliatalmat«. ám azok szervezzék az önkorm ányzatot az állam analógiája szerint olyképen, hogy az önkorm ányzat
ban a törvényhozó gyűlés, korm ány és államfő állásának u tán zata, illetőleg paródiája legyen, de föltűnő következetlenség ez azok részéről, a kik az önkorm ányzatban nem részállamot lá t
nak. hanem csak a végrehajtó hatalom orgánum át.1)
A korm ányzat eszméjéből kiinduló s az önkormányzat alaki fogalmán áthaladó logikai osztályzás csak azt állapíthatja meg, hogy a szoros értelemben vett állami önkorm ányzat a népélet activ állami működése az egyes helyeken, (megye, köz
ség,) vagy az egyes ügykörökben; (ipar, kereskedelem, vízsza
bályzás, szegényügy, utügy stb.), teh át minden esetre particularis szervezet, de m int ügyi particularism us (valamely ügykörnek particularis szervezete) helyi tekintetben lehet egyetemes, orszá
gos is.
íg y áll a dolog fogalmilag. E ttő l lényegesen külömbözik a szervezeti kérdés, mely nem logikai osztás alapján megoldandó, hanem czélszerüségi, tapasztalati, különösen lélektani utón.
I t t az önkormányzat szervezetével kapcsolatban még egy megjegyzés teendő az alább következők megértése végett. Az állam i önkorm ányzatot b ár egyes ember, mint ilyen is, közve
títh eti (az önkorm ányzat monarchikus alakja), mégis főkép közjogi testületek (universitates juris publici) gyakorolják azt.
A német tudomány az utóbbiak közjogi természetébe helyezi az önkorm ányzat elméletének súlypontját, és nagy fáradságot fejt ki azoknak közjogi kategóriákba foglalása végett.2)
') H o f f m a n n P á l , J o g - é s á l l a m t u d . f o l y ó i r a t . 1 8 7 1 . I I I . é v n e g y e d i f ü z e t , 2 1 7 . é s k ö v . l a p .
2) V i l á g o s a n i s m e r t e t i e n é z e t e k e t B i o d i g , D i e S e l b s t v e r w a l t u n g a U R e c h t s b e g r i f f . 1 8 9 4 . 2 0 . é s k ö v . l a p o k .
5 2 9
1 0 D R . KL'NOZ IG N Á C Z
E zt az irán y t .csak részben követi á jelen dolgozat. T er
mészetesen az önkorm ányzati testületeket közjogi kategóriákba kell foglalni. íg y pl. vannak területiele,' a melyek az ott levő személyek és dolgok fölött helyhatóságot gyakorolnak, s ü g yiek,.
a melyek szintén sokfélekép vonatkoznak a helyre, de nincs helyi hatóságuk, hanem valamely ügyre nézve szolgálnak állam
igazgatási orgánum gyanánt.
De bárm ily fontos és érdekes is az a közjogi elmélkedés, mely az önkormányzati testületek fogalmával és osztályzásá
val foglalkozik, mégis egészen elhibázott eljárás az állami önkormányzat elméletének súlypontját ebbe a közjogi kérdésbe helyezni, vagy éppen azt kizárólag a rra szo rítan i; m ert az állami önkormányzat elméletének súlypontja egyáltalán nincs jogi fejtegetésben, hanem ethikai és lélektani téren. É pp ebben is jellemző a külömbség az állam i és társadalm i önkormány
zat közt.
A társadalm i önkormányzat, m int jogi fogalom, ak ár egy ember gyakorolja azt, akár többen együtt, mindig jogászi fejte
getést igényel. A társadalm i önkorm ányzatnak te h á t legbensőbb lényegébe vág a társu lat, testület, jogi személy jogászi problé
mája. Ellenben az állami önkormányzati test, b á r a közjog által mint személy elism ertetik, mégis mint tényleg (nem pusztán jogilag) létező, történetileg fejlődő erkölcsi öntudatosság tölti be nagy politikai hivatását. Nincs is nagyobb egyoldalúság az állami önkorm ányzatra vonatkozó elméletben, m int annak pusz
tán jogászi értelmezése. M ár ez m aga elég arra, hogy az állami önkormányzatot állami jellegéből kiforgatva, azt társadalm i színben tüntessük föl.
Az olvasó találkozni fog e dolgozatban Gneist szellemé
vel, b ár az önkormányzat rendszerét, m int az m ár az eddig fölhozottakból is látható (az önkormányzat alaki fogalma alap
já n az állami és társadalm i önkormányzat) máskép constru- á lo m ; továbbá az ingyenes állam hivatal m ellett súlyt fektetek az állami önkormányzatnak corporativ szervezetére is.
Stein L ö rin czn ek mindenki sokat köszön, a ki az állammal és társadalom mal tudományosan foglalkozik, de rendszerének követői közé nem tartozom. Stein az állam személyes egységé
nek hangoztatása daczára a politikai tényezőket nagyon is szét-
5 3 0
ÁLL A m i ö n k o r m á n y z a t. I I
választja, sőt szembe állítja. Az önkorm ányzatot m int -jogi fogalmat csak akkor értelmezhetjük, ha azt előbb az állam igaz
gatás személyes egységének keretéből kiemeljük. Az állam igaz
g atás keretén belül minden jogalany csak m agának az állam igazgatás egységes jogalanyiságának létalakja, kisugározása.
A napsugár nem fordulhat vissza, hogy m agát a napot elho
mályosítsa. — A bban igaza van S tein n a k, hogy az állami önkormányzat szabad igazgatás. D e a teljes constitutionalism us m ellett (a melytől azonban Stein rendszere messze elmarad.) a központi kormány szintén szabad igazgatás. H a az angol parlam enti m inister vagy az észak-amerikai egyesült államok elnöke nem a szabad igazgatás kifejezői, akkor a modern p arla
mentek sem mondhatók a szabad törvényhozás szerveinek.
A ngliában és A m erikában nem szorítják a szabad igazgatás fogalm át az államnak helyi önkorm ányzatára. E rről Lieber könyve egy m agában meggyőzhet mindenkit.
A legélesebb ellentétben áll jelen dolgozat azzal a fölfo
gással, mely az önkorm ányzatot minden további megkülömböz- tetés nélkül, mint az állam igazgatás ellentétét tünteti föl, és a melynek egyik főképviselője Gierke, a ki egyfelől óvja a községet az állam igazgatási teendőktől; másfelől a községnek, m int önm agában és önmaga által közjogi alanynak, hatáskörét az államigazgatás rovására kiterjeszti, sőt az állami fölügyeletet a községi autonóm ia (Selbstbestimmung, Selbstgesetzgebungs- recht) irányában negatív szerepre (placetum ra) szorítja, oly- képen, hogy az állam csak azt constatálná, hogy a község nem lépte á t hatáskörét és a m agasabb jogi rendet nem sértette.1) M iként B e rn a tzik a középkori germán fölfogás szerint értel
mezi a királyságot, úgy Gierhe a község állását. M indkét esetben saját jogról van szó. Gierhe szerint a község, mint a községbeliek fölött álló egyetemesség, a m aga közjogi jelle
gének eredeti kutforrása.
Mindez homlokegyenest ellenkezik a modern fölfogással.
Az emberi összéletben csak két substantia van: az állam és az egyén, és ennélfogva a község nem lehet ős eredeti forrása
>) D a s d e u t s c h e G e n o s s e n s c h a f t s r e c h t . E r s t e r B á n d . 1 8 6 8 . — § . 5 7 K ü l ö n ö s e n 7 5 9 . és k ö v . l a p o k .
5 3 1
1 2 D B . K U N C Z IG N A C Z
semminek. Az állami önkormányzatot gyakorolja a község mint az állami szabadság szervezetének kiegészítő része. Viszont a község m int társadalm i önkormányzat az egyéni szabadság szervezetének egyik nevezetes alakja. A község te h á t nem lehet
»ebenbürtig« sem az állammal, sem az egyénnel, m ert önmagában és önm agáért nem létezhetik. A modern állam ban a politikai személy kizárólagosságának elvét is fönn kell tartanunk. Csak egy politikai személy van, s az az állam. Ez egynek nyilvá- nulása minden politikai alanyiság és politikai jog. Gierke csak o tt lá t önkormányzatot, a hol az egységes állami munka középkoriasan szét van törve. Óriás tudása és hatalm as szelleme ebben a félig államias, félig állam talan irányban még elég k á rt tehet.
Eoesler az önkormányzat elméletében külön állást foglal el. Szerinte az önkormányzat a társadalm i szabadság kifo
lyása. Az önkormányzat az egyesnek bizonyos független tevé
kenységi kört biatosít a közigazgatási orgánumokkal s az állammal szemben. Önkorm ányzat utján az ember fejlődését saját szabad társadalm i tevékenysége eszközli a culturélet minden viszonyaiban.1)
Roesler önkormányzati fogalma kapcsolatban van azon.
bizonynyal Mohi Róbert szellemében tö rtén t nagyszabású, de elhibázott kísérlettel, hogy a legmagasabb eszménye szerint
■emberiségi socialis jogot helyezze az államjog és magánjog közé.
K étségtelen, hogy ez logikai lehetetlenség, m ert az állam és egyén kim erítő kategóriák. Minden jog vagy az ember eszméjéből származik, vagy az államból. Vegyülhet ez a két elem az életviszonyok szervezetében, de eredeti jellegét ilyenkor is m egtartja mindenik.
Egy nagy érdeme azonban van Roeslernek. () construálta a társadalm i önkormányzatot. M iként G neist az önkormányzat állami nyilvánulását leghatalm asabban kiemelte, úgy Roesler annak társadalm i szerepét. Ezen oldalról teh át Roesler az
■önkormányzat elméletét kiegészítette. Sajnálni lehet, hogy a németirodalomban oly kevés visszhangra talált. Az önkormány
za tra vonatkozó nézeteinek egyik főérdeme a határozott irány.
') D a s s o c i a l e V e r w a U u n g s r e c h t . 1 8 7 .2 . 1. A b t h e i l u n g . 4 3 — 4 4 . la p . 5 3 2
Á L L A M I Ö N K O R M Á N Y Z A T . 13'
R atzenhofer a politikát mint érdekküzdelmet rajzolja sociologiai alapon. F öltünteti az autonómiát és centralisatiót is, m int az érdekpolitika tárg y á t.1) Nem is fölösleges az auto
nómia és önkormányzat kérdését ezen machiavellisticus világí
tásban is ismerni. Az önkormányzat, a mely mindenekfölött alkalmas a jog szilárdítására, eltorzított alakjában m ár olykor a jog fölforgatására szolgált. L átunk a történetben érdekpoliti
kát, a mely m indent szétválaszt, bogy mindent saját óhajtásá
nak megfelelő egységbe foglaljon. A római politika az ókorban azzal igázta le a világot, hogy egyfelől a meghódítandó anya
got minél élesebb ellentétekre bontá, másfelől azt a maga szempontjából ism ét egyesíté.
De bármily fontos is az önkorm ányzatnak ily érdekpoliti
kai tárgyalása, e dolgozat azzal nem foglalkozik, m ert egyedüli föladata e dolgozatnak a szoros értelemben vett állami önkor
mányzatot a nemzetállam rendszerébe illesztve tudományosan megvilágítani.
Ennélfogva tisztában kell lennünk a nemzetállam fogal
mával. É rtem nemzetállam ala tt a nem zetet m int történetileg kifejlődött activ állam alanyt. A nemzet csak akkor lehet álla
milag activ, ha a rra szervezve van. E szervezetnek lényeges
része a szoros értelem ben vett állami önkormányzat.
A sokszor em legetett nemzeti állam nyelvészetileg egy
»i« bötűvel több, m int a nemzetállam, de politikailag sokkal kevesebb, m ert absolut királyságban is megvalósítható. A nem
zeti állam ugyanis nem m aga a nemzet, hanem csak »nemzeti«.
azaz a nemzet jellegét viselő, annak sajátságait kifejező, érde
keit ápoló, de egyébkint a nemzettől külömböző lét. I. Napó
leon maga volt az állam. Ez teh át nem volt nemzetállam, m ert itt az állam egy ember .volt. De senki meg nem tagadhatja tőle a nemzeti állam jellegét. A franczia gloire traditioiban ma is így él.
A nemzetállamban az államnak activ alanya maga a nemzet. A nemzeti államban viszont lehet a nemzet puszta állami tárgy, merő társadalom . Szóval a nemzetállam mindig és szükségképen államilag szabad nemzet, oly állam, a melyben
') W e s e n u n d Z w e c k d é r P o l i t i k . 1 8 9 3 .. E r s t e r B á n d , 1 5 0 . 1.
5 3 3
14 D R . K UNCZ IG K Á C Z í TÁLLAM 1 Ö N K O R M Á N Y Z A T .
a nem zet maga intézi sorsát, A nemzeti állam csak arczképe a nemzetnek, ellenben a nem zetállam maga a tö rté n e tile g . élő évezredes souverain egyéniség. A nemzeti állam csak külsőleg ölti föl a nemzet sajátságait, mig a. nem zetállam ban a nemzet sajátságai épp úgy belsők és lényének élő kiegészítő részei, m int az egyes emberben ennek egyéni sajátságai.
Ezekben jeleztem dolgozatomnak alapfogalmait, irányát és legfőbb elveit. Csak még azt jegyzem meg, hogy a » gaz
dászati önkormányzatot« mint külön fogalmat, nem említem.
Mind az állami, mind a társadalm i önkorm ányzatnak van gazdászati oldala, de egyik sem szorítkozik erre. Különösen ma a társadalm i önkorm ányzatban nagy szerepet játszik a gazdá
szati érdek: de a vallás, tudomány, művészet is annak tárgyául szolgálnak. A mennyiben pedig "gazdászati önkormányzat« alatt az állami önkorm ányzatnak a gazdászati érdekek által vezérelt, egoisticus. állam talan elfajulását értik, a melyet a polgárok m ár nem a közjóért gyakorolnak, hanem saját hasznuk végett, ez épp oly kévéssé önálló önkormányzati fogalom, m int a statusalkatoknak Aristoteles által em lített elfajulásai nem önálló statusalkatok. Azon is tú l van m ár a tudomány, hogy a kiilömben is helytelenül értelm ezett communalis önkormány
zatot minősítsük »gazdászati önkorm ányzatnak«. Végül az önm egadóztatás bárm ily nagy jelentősége sem szolgálhat ala
pul egy külön (t. i. gazdászati) önkormányzati fogalomnak.
P olitikailag is nagy hiba volna — hogy egy ism ert szójátékkal éljek — az »önkormányzati h áztartást« h áztartási önkormány
zattal fölcserélni, vagyis az önkorm ányzatot a háztartásra szorítani.
534
A z á l l a m i ö n k o r m á n y z a t f o g a l m a . Az állami önkormányzat (local sélfgovernment) fogalmát
■előbb logikailag, decluctio utján, megállapítom, s azután azt jelentőségének föltüntetése végett a világtörténet folyamába
állítom.
Az állami önkorm ányzat logikai m egállapítása végett az önkorm ányzat fogalmából kell kiindulnunk általában és a szó
nak legszélesebb értelmében. De itt nagy ingadozással, egyol
dalúsággal és határozatlansággal találkozunk. Egyik csak is állam ilag értelmezi az önkorm ányzatot, a másik abban kizá
rólag a társadalm i élet nyilvánulását látja, a harm adik az állam és társadalom között keresi azt.
Az önkorm ányzat teljes fogalm a m ind az államra, mind a társadalom ra kiterjed. Az állam és a társadalom közt pedig logikai semmiség van, a melyből csak ködös alakokat lehet kihalászni.
M aga az »önkorm ányzat« szava utal bennünket a foga
lom teljességére. Nincs semmi szeszélyesebb és fogalmilag töre
dékesebb, m int a népélet term inologiája. Ez esetben azonban kivételképen a név jó útjelző; m ert logikai osztáson alapszik.
V agy más kormányoz engem, vagy magam kormányozom cse
lekvőségemet. H arm adik eset nincs. H a magam kormányozom m agam at, az a z : cselekvőségemet, akkor van önkormányzat.
Az önkormányzat ilyen legszélesebb alaki értelemben összefügg az alany és tárgy kategóriáival. A ki a korm ányzati cselekvő
ségnek alanya, az önkorm ányzatot gyakorol. A ki annak a cselekvőségnek tárgya, az nem gyakorol önkormányzatot.
Az »önkormányzat« szava teh át azt jelenti, hogy egy alany maga m agát kormányozza, azaz: hatáskörét czéltuda-
16 DR. KUNCZ IGNÁCZ
tosan intézi. H a más alany kormányozná őt, akkor nem létez
nék önkorm ányzat; ha pedig a czéltudatos tevékenység hiányoz
nék, akkor általában nem volna kormányzat.
A logikai osztás szemközt állítja az önkormányzatot a más által történő kormányzással. De azért ebből éppen nem következik az a frivol definitio, hogy az önkormányzat abban áll, hogy engem más nem kormányoz, m ert akkor az absolut semmitnemtevés is önkormányzat volna, föltéve, hogy a rra nem más kényszerít. Az önkormányzat negatív definitiója nem vet világot annak lényegére, csak látszólagos definitio, kényel
mes u t a valóságos definitio kikerülésére. Az önkormányzat önmagában az, a mi. A nnak fogalmában te h á t nincs semmi negatív elem. Az önkormányzat akkor is m aradna önkormányzat, ha annak alanya egyedül állna a világon.
Az önmagát, az a z : saját cselekvőségét kormányzó alany adja az önkormányzatnak tiszta alaki fogalmát. Ebben nincs sem arról szó, ki annak alanya, sem arról, mi annak tárgya?
Ezen az alaki alapon fejlődik úgy az állami, mint a társadalm i önkormányzat.
Az alaki fogalm at mindig jól meg kell külömböztetniink annak anyagi alkalm azásától. Sok fogalomzavarnak oka az, hogy az alaki fogalmat egyik anyagi alkalm azásában veszik általános alapul, s ebből annak más anyagi alkalm azását je l
lemzik. íg y a birói módszernek alaki fogalm át egész irodalom alkalmazza előbb az úgynevezett rendes biráskodásra, s innen a rendes bíráskodás elveivel együtt viszi á t a közigazgatási bíráskodásba. É ppen igy az önkorm ányzat alaki fogalma is.
bár sokszor öntudatlanul, a társadalm on keresztül teszi meg az u ta t az államba. H ányán vélekednek akként, hogy egy megye úgy szervezhető, m int valamely részvénytársulat, s az állami önkormányzati testet társadalm ilag állítják az állammal szembe.
Az önkormányzat alaki fogalma a társadalom ban leér az egyenkint vett embernek szabadságáig és az államban föl
emelkedik a souverain hatalom ig; m ert ily legtágabb értelem ben az állam souverain önrendelkezése is önkormányzat.
A negativ definitionak nem lévén semmi jogosultsága, az abból vont s a souverain h atalm at az önkormányzatból
5 3 6
ÁLLAMI ÖNKORMÁNYZAT. 17 kirekesztő fogalmi k o rlát is elesik. H a Poroszország önrendel
kezése önkormányzat, akkor m iért ne legyen az a ném et biro
dalomé. »Mangels eines Gegensatzes«, feleli erre a kérdésre Labandot követve H ő s in ; m ert a birodalom legfőbb, teh át vele szemben hiányzik a »Möglichkeit dér Anerkennung resp.
Beschrankung« az önkorm ányzati hatáskört illetőleg.1) H a egy politikai testről azt mondjuk, hogy kormányozza magát, ez Laband szerint mindig egy magasabb hatalm at föltételez, a mely am azt kormányozhatná. S igy szerinte az önkormányzat szavát nem alkalm azhatjuk a souverain hatalom ra, m ert erre nézve a »Verwaltetwerden« nem lehetséges és nem gondolható.2) Laband és Hősin okoskodása olyan, m intha azt mondanám, az élet nem egyéb, mint a halál lehetősége, vagy az igazság lényege abban van, hogy tévedni és hazudni is lehet.
J ó l mondja Hősin, hogy a »Verwaltung« épp oly kévéssé specificus államjogi fogalom, m int a személyiség. De akkor m iért lesz kizárólagos államjogi fogalommá a »Selbstverwal- tung« ; s m iként lehet tagadni a társadalm i élet és a m agán
igazgatás terén fejlődő önkorm ányzatot ? 8) Abból, hogy a tá r sadalmi egyesületek és testületek nem gyakorolnak állami önkormányzatot, még éppen nem következik, hogy az önkor
m ányzat alaki fogalma sem illik azokra. A »Verwaltung«
alaki egyetemességéből következik a »Selbstverwaltung«-nak szintén alaki egyetemessége. E következetesség hiányából folyó- lag E o sin megsemmisíti a társadalm i önkorm ányzat egész:
rendszerét, m iként negatív definitiója által a souverain h atal
m at zárja ki az önkormányzat alaki fogalmából.
Az önkormányzat m int alaki fogalom kiterjed a rra a- té rre is, a melyen Roesler construálja a m aga önkormányzati fo g alm át; ennélfogva az önkormányzat azon alaki fogalmára is vonatkozik L abandnak Iloeslerrel szemben alkalm azott gúnyos megjegyzése, hogy u to ljára az újságolvasás, dohányzás, stb. is.
önkormányzat lenne.
') E o s i n i d . m . 4 5 . l a p o n .
-) D a s S t a a t s r e c h t d e s d e u t s c h e n R e i e h e s . 1 8 7 6 . E r s t e r B á n d , 1 0 3 . 1 . 3) I d . m ű , 4 5 . é s 4 6 . 1.
A K A D . É R T . A T Á K S . T U D . K Ö R É B Ő L . X I . K Ö T . 1 2 . S Z . 2
' 5 3 7
18 DR. KL'NCZ IGNÁOZ
Azonban logikailag m egállapított fogalm akat élczekkel nem leliet megdönteni. Labanc! gúnyos megjegyzése alkalmaz
ható a kormányzás és igazgatás ellen általán, hacsak ezeket az állam ra nem szorítjuk, azt tanítva, hogy a magánviszo
nyoknak nincs korm ányzata és igazgatása. De ekkor a m agán
uradalm ak jószágkormányzóit czímbitorlás m iatt meg kellene büntetni. Ugyanazon sors érné a hajók kormányosait is. Bank- kormáuvzó is csak az állambankok élén állhatna. H a pedig a korm ányzást és igazgatást nem szorítjuk az államéletre, akkor azoknak paródiáját a m agánéletben éppen úgy m egtalálhatja L áband, mint az önkorm ányzatét. Bizony az önkormányzat tárg y á u l kicsiny dolgok is szolgálnak, pl. a községi önkor
m ányzatban is. de éppen a korm ányzat és önkorm ányzatban szabad leg'kevesbé felednünk azt az igazságot, a melyet Plató szerint m ár az ő korában emlegetni szoktak volt az építőmes
terek, hogy a nagy kövek nem állhatnak szilárdan a kicsi
nyek nélkül.
Az önkormányzat alaki fogalma széles körű, de azért nem azonos fogalom a szabadsággal: azonban ennek legjelen
tékenyebb. legnemesebb nyilvánnlása. A növényről mondjuk, hogy szabadon fejlődik, de az nem kormányozza m agát. Az állatról is csak átviteli értelemben lehet mondani, hogy kor
mányozza m agát, m ert az öntudatos tervszerűség hiányzik nála. Szabadsága az embernél alsóbb rendű lényeknek is van.
de valóságos korm ányzata nincs. Sőt az emberi életkörben sem azonos a szabadság és az önkormányzat. Bizonynyal em ber
nek, nemzetnek s az egész emberiségnek föladata, hogy saját körében mindegyik kormányozza m agát. De azért nem mindig korm ányozva gyakorolják szabadságukat. A mai művelt emberi
ségről m ondhatjuk, hogy szabadon fejlődik, de m int emberiségi egész még nem kormányozza magát. Em berek és nemzetek tetteiben sincs mindig önkormányzat. Egy ember, a ki jó h írét, vagyonát, egészségét könnyelműen tönkre teszi, egy meg
rom lott nép, a mely vesztébe rohan, szabadságát gyakorolja, de nem kormányozza magát. Csak o tt van korm ányzat, és csak i)tt lehet ennélfogva önkormányzat, a hol a cselekvőségi kör objectiv lényegéből folyó czélra észszerű törekvés irányul.
Tévedhet az ilyen kormányzat és Önkormányzat, de m int ilyen
5 3 8
ÁLLAMI ÖNKORMÁNYZAT. 1&
csak akkor szűnik meg. midőn az illető cselekvőségé körnek teleológikus világrendjét fölforgatja. Ezekből látható az alaki értelemben vett önkormányzat és a szabadság fogalmi kü
lönbsége. ,
D r. Oscar Gluth a m aga önkormányzati elm életét az alaki fogalomhatározás világosságában kívánja föltüntetni.1) M ennyiben sikerült ez neki, arró l tanúskodjanak saját szavai:
»D er Begriff dér Selbstverwaltung entsteht durch Bezie- hen einer Thátigkeit, welche V erw altung ist, auf eine audere, gleichfalls als V erw altung sich charakterisirende T hátigkeit.« 2)
»Der Begriff' dér Selbstverwaltung kann nur entstehen durch Beziehung einer sich als V erw altung characterisirenden T hátigkeit au f eine andere T hátigkeit derselben A rt, u. zw.
durch eine Beziehung, welche ausdrückt, dass das Gegebensein d é r einen T hátigkeit begrifflich die Negation dér anderen in sich fasst.« s)
Az idézett szavakból is látható, hogy itt az alaki fogalom össze van tévesztve a negatív definitióval, a mi pedig nagy tévedés; m ert az alaki fogalom a logikai rend és elvi tájéko
zás positiv alapja; a negatív fogalom viszont nem szolgálhat alapjául semminek.
Továbbá G luthnak azon állítása, hogy az önkormányzat alanya »mit den eigenen Interessen zugleich die staatlichen befriedigt,4) ellenkezik a fogalom alakiságával, m ert ez lénye
génél fogva tá rg y ra (önkormányzati anyagra) nem vonatkoz
hatván, nem is veheti föl jegyei közé sem a saját, sem az idegen ügyet. Ez m ár az enyirn és tied magánjogi szempont
ján ak beillesztése az állam és önkormányzat viszonyába. B ete
tőzi Gluth ezt a magánjogi fölfogást, midőn jegyzetben az önkormányzatot, m int a m utualism us egyik alakját jelöli meg.
E tekintetben S a x-ra hivatkozik, a ki a mutualismust, m int -az individuálism usnalc egyik oldalát így írja le:
>} D i e L e h r e v o n d é r S e l b s t v e r w a l t u n g i m L i c h t e f o r m a i é i ’ B e g r i f f s ib e s t .im m u n g . 1 8 8 7 .
! ) U . o . 6 4 . la p . 3) U . o . 6 7 . la p .
*) U . o . 6 9 . la p .
5 3 9 2 *
2 0 DR. KUNCZ IGNÁCZ
»In gewissem Umfange d rá n g t sicli daneben die W alir- nehmung auf, dass die F örderung dér Eigeninteressen des Einen unter Um stánden m it directer F örderung des A ndern.
bestim m ter A nderer, verbunden ist; in dér A rt, dass icb meinem Interesse nur dadurcb dienen kann, indem icb zugleicb dem A nderer nütze*.1)
S a x e szavaiból látható, mennyire elm erítette Gluth az önkorm ányzatot a magánviszonyokba és az individualismusba.
A mutualismus, még akkor is, ha az altruism usig emelked
nék,2) merő társadalom . M ár pedig az önkormányzat, mint alaki fogalom, nem lehet sem társadalm i, sem állami önkor
mányzat, hanem éppen csak önkormányzat, a mely közös logikai alapja úgy az állam, mint a társadalom terén fejlőd#
önkormányzati jelenségeknek.
A m ondottak alapján logikailag deducálhatjuk a szoros
értelem ben vett állami önkormányzat fogalmát.
A személyiség a korm ányzatnak vagy alanya, vagy t á r gya. M agam at kormányozom, vagy más kormányoz engem. Az első az alaki önkormányzat.
Az alaki önkormányzat tárgyi (anyagi) alkalmazásában vagy állami, vagy társadalm i.
Az állami önkormányzat ismét vagy az egész nemzetnek, m int activ államalanynak, szabad önrendelkezése a m aga orszá
gos alakjában, vagy pedig ugyanannak önrendelkezése ügyi, de még sokkal inkább helyi partieularism us alakzataiban.
A ngliában m indenekelőtt Selfgovernment a nemzetnek, m int országos egésznek, parlam entaris önrendelkezése. Local self
government pedig ugyanannak állami önrendelkezése a helyható
ságokban.3) Az állami önkorm ányzatnak te h á t tágabb és szoro
sabb értelemben vétele az angol fölfogás által is igazolva van.
Igaz, hogy a local selfgovernment logikailag és tö rtén e
tileg a törvényhozó és a bírói hatalom terén is nyilvánul, de a m odern állam politikája azt a közigazgatásra szorítja.
’ ) D a s W e s e n u n d d i e A u f g a b e n d é r N a t i o n a l ö k o n o m i e . 1 8 8 4 . — 5 1 . é s k ö v . ].
3) U . 0 . 6 1 . 1.
s) Y e s d ö s s z e Loening s z a v a i v a l , L e h r b u c h d e s d e u t s c h e n V e r v a l - t u n g s r e c h t s , 1 8 8 4 . 3 5 . 1.
5 4 0
ÁLLAMI ÖNKORMÁNYZAT. 21
A szoros értelem ben vett állam i önkorm ányzat teh át nem egyéb, m int a nemzet activ állam alanyiságának érvényre jutása az állam igazgatás particularis szervezetében. E zt nevezem e dolgozat homlokán és szövegében »állami önkorm ányzatnak«, követve ebben a hazai nyelvszokást, mely az »önkorm ányzat«
szavát a részekre vonatkoztatja.
Az állami önkormányzat fogalm át politikailag csak akkor mérlegelhetjük, ha azt világtörténeti fejlődésének nagyszerűsé
gében szemléljük.
A classicus állam ban nem volt té r állami önkormány
zatra. Míg a modern nem zetállam a maga oszthatatlan sze
mélyiségét két, t. i. egyetemes és particularis alakban hozza kifejezésre, addig a görög és latin városállam csak egy alakban, m int községi egész, fejlődhetett.
Kóma hódítása sem alkotott e tekintetben kivételt.
A róm ai világbirodalom ügy a köztársaság, m int a császárság korában tele volt önkorm ányzattal, de ez nem volt állami önkorm ányzat, m ert nem nyilvánult benne a róm ai államesz
mének helyi élete. Régibb önálló állami létnek volt az m arad
ványa. A róm aiak uralkodtak a m eghódított részek fölött, de nem folytatták ezekben állam uknak helyi életét. E végből először is m agának Róm ának kellett volna kilépni a községállam szűk keretéből. De bizonynyal akkor is legyőzhetetlen akadályokra találtak volna az ókorban uralkodó városi szervezetben. Le- igázni lehetett a városokat, de személyes életük particularis öntudatossága m egm aradt. E városi személyiségek osztoztak a róm ai birodalom fényében, de a római állam egységes szemé
lyiségébe nem olvadtak. K inek ju tn a eszébe az állami önkor
m ányzatnak (pl. egy megyének) alárendeltségét a római hódolt
ság jelszavával (»m ajestatem populi Romani comiter conser- vare«) meghatározni, vagy ki hasonlítaná az angol békebíró állam i viszonyát a cliens magánjogi állásához.
De ha a classicus állam ban nem volt is tere az állami önkorm ányzatnak, létezett ott az, a mi ennek nem ugyan fogalmi, de bizonynyal politikai lényege: az ingyenes állami m unka, és uralkodott a nagy törvény, hogy a polgárok rend
szeres állami m unkája nélkül nincs állam i szabadság.
5 4 1
2 2 DR. KITNCZ TGNÁCZ
Az állami önkormányzat tehát nem elszigetelt jelenség az emberiség politikai fejlődésében, hanem egy nagy törvény háromezer esztendős érvényesülésének magasabb phasisa, a classicus világot a modern állammal összekötő világtörténeti ténynek, a polgárok ingyenes állami munkájának, gazdagabb kifejlődése. Óvakodjunk letörni az állami önkormányzatot erről az élő törzsről, a melynek gyökerei o tt ágaznak el, á hol a szabadság világtörténetileg kezdődött.
A községállamban te h á t volt ingyenes állami munka, a melyet a polgárok gyűléseikben, törvényszéken, hivatalban gya
koroltak; de önkormányzati alakot az csak országállamban ölthetett. E világtörténeti alakulásnak végrehajtói A nglia és M agyarország. Ezekben az országokban lett az állami munka állami önkorm ányzattá. íg y lett Anglia és M agyarország a közszabadságnak igazi classicus földévé. Valóban a classicus állam szabadságföntartó elvét valósították meg önkormányzati rendszerűkben a nobile officium által. Bárm ily szép és h atal
mas a szabadságért föllángoló lelkesedés, mégis bizonyos, hogy a szabadságnak begyakorlott, fegyelmezett hadseregévé csak az önkormányzat teszi a népet. H a önkormányzati rend
szerünkön kivűl semmit sem adtunk volna az emberiségnek, ez m aga a nagy missiót teljesítő nemzetek közé emelne bennün
ket. Csakhogy az állam nak ezen helyi életében is, m int min
denütt, jól meg kell különböztetnünk az elavult fejlődési form át az örökké ifjú lényegtől.
A ngliában és M agyarországon az önkormányzat nem elméletek műve, hanem a belső fejlődés ős erőinek élő alkotása.
H e n ri Desplaces m éltán von párvonalat a m agyar és az angol két kam arai rendszer keletkezése közt. De a legfőbb dolog, a miben e két állam történeti alkotm ánya találkozik, állam i önkorm ányzatuknak spontán fejlődése.
Az állam i önkormányzat megalkotásában egy nemzet sem közelítette meg az angolt és a magyart. A fejlemények külseje e tekintetben ne vesztegesse meg Ítéletünket. A merre csak a szem lát, a középkorban m indenütt önkormányzat van, de nem állami, hanem társadalm i, magánjogi önkormányzat.
E fölött nem is lehet csodálkozni. Hisz maga az állameszme a középkori E urópa nagy részében majdnem teljesen elmerült a
5 4 2
á l l a m i ö n k o r m á n y z a t. 2 3
társadalom ban és magánéletben. A bűbérrendszer m aga az állam talanság. Mikor az állameszme oly gyönge volt. liogv még a központon sem tu d ta m agát önállóan érvényesíteni és főhűbérnri alakot volt kénytelen ölteni, miként élhetett volna akkor az állam particularis, önkormányzati alakzatokban?
M ikor az állam a m agánérdeket a központon sem tu d ta legyőzni, m iként em elhette volna állami niveaura a belyi viszonyt ? Y olt hűbéri, de nem állami önkormányzat. A földesúr a m aga emberei fölött uralkodott. D e ez nem az állam nak volt helyi nyilvánulása, hanem inkább negatioja annak, a m it akkor állam nak neveztek, t. i. a főhűbérúri beavatkozásnak.
I t t egyik m agánhatalom korlátolta a másik m agánhatalm at, míg az állami önkormányzat az oszthatatlan állam hatalom egy
séges rendszerének csak egyik alakja.
A hűbérrendszernél a mai emberre nézve sokkal rokon
szenvesebb a középkori testületi szervezkedés. Míg a liűbér- rendszer alapja a lealázásig menő m agánuralom (devenio homo vester) addig a testület alapját egyenlőség és szabadság teszi.
De lényegileg a testület épp úgy magánjog, m int a hűbéri kapocs. Egyéni szövetkezés alkotja mind a kettőt, csakhogy más elv szerint. V an a középkori testületben közérdek, de államérdek nincs. Az a közérdek ott csak találkozó m agán
érdekek halmaza. Ez lépcsőfok volt az állam felé, de még nem az állam. A testületi önkormányzat épp oly kévéssé állami önkorm ányzat, m int nem az a h űbéri; m ert egyik sem p a rti
cularis működése az államnak, hanem inkább az önkormány
zati alany saját jogán alapuló korlátolása annak. Igazi esz
mény még ma is a privatizáló irány sokféle köntösben já ró apostolai számára.
A mit a testületi szervezkedésről mondottam, az áll a germán falura és középkori városra is. A modern állami önkormányzat bölcsőjét a megyében ringatták. A középkori város nem az országos egésznek localis életét m unkálta ki.
hanem á saját érdekeit igazgatta önkormányzati privilégiumai alapján. London nemzeti szerepe a m agna charta kivívásában kivételes jelenség. Sőt a hol souverain hatalm at vívtak ki a városok, o tt sem igen tudtak kiemelkedni a társadalm i körből.
A társadalm i érdekek gyűlöletes harczából tám adtak a közép-
5 4 3
2 4 r>R. KUNCZ IGNÁCZ
kori Olaszország apró zsarnokai. H a másként volt, akkor m iért ja jd u lt föl M achiavelli a nép rom lottsága m iatt, és m iért nem
követték az ő szabadságharczi riad ó ját?
A középkori város csak relatíve tűnik föl m int kiváló állam i jelenség a feudalismus és a germán particularism us állam talan környezetében. A hol minden föloszlott az egyéni jog és érdekben, s a hol »a porszemeket atomokká bontották szét«, o tt nagy haladást jelent a város, mint személyes léttel bíró egyetemesség. De ha azt kérdezzük, hogy a középkori város mivel vitte előbbre az állameszmének emberiségi fejlődé
sét. akkor annak állami dicsősége egyszerre elhomályosul. Eddig a világtörténetben az állam nak csak két tiszta alakja v o lt: a község és a nemzet. A községállam teljesen kifejtette ta rta l
m át a classicus világban. A középkori város annak csak állami missio nélkül való epigonja volt. Önként értetik, hogy mint nemzet szintén nem gazdagíthatta az emberiség állami fejlő
dését. Tehette volna ezt m int a nemzetnek helyi államélete, de a középkorban nem tette. A középkori város, a mennyiben állam m á lett, corporativ állam volt, a mi pedig épp oly kévéssé igazi állam, m int nem az az in tézm én y-&llam. Viszont mint önkorm ányzat a középkori város nem organuma, hanem kor- láta volt az államnak, teh át önkormányzat mint jogi fogalom, társadalm i önkormányzat, vagyis egyenes tagadása az állami önkorm ányzatnak.
B árm erre tekintünk teh át a középkorban, az angol és m agyar megyén kivűl az állam helyi önkormányzata sehol világtörténeti jelentőségre nem emelkedett. Lengyelországban csakham ar megszűnt az állami önkormányzatnak alapul szol
gáló állami egység, Svajczban pedig még távolról sem volt az kifejlődve. Államok szövetségében az egyes államok külön léttel bírnak és nem helyi kifejezői egy magasabb állameszmének.
A ngliában és M agyarországban találkozott egymással egyfelől az állam egységes szervezete, az egész nemzetet átható közös állam i öntudat s közjogi fölfogáson alapuló szabadság, másfelől a középkori népélet particularism usa. É s így szükségképen előállt az állami szabadságnak particularis alakja: az állam nak helyi önkormányzata, világtörténeti folytatása gyanánt a classicus világ polgárai által teljesített szabad állami munká-
5 4 4
ÁLLAM I ÖNKORMÁNYZAT. 2 5
nak. Nem volt ez az intézményeknek közvetetlen történeti continuitása, de bizonynyal az eszmének élő folytatása.
Figyelemre méltó körülmény, hogy az angol és m agyar nemzet épen egy állam talan korszakban alkotta meg azt a szervezetet, a mely mindennél alkalmasabb az állameszmének intensiv és gazdag kifejlődését eszközölni.
Németországban az állam hatalom tól való függetlenségben keresték a szabadságot, te h á t nem gondolhattak a szabadság oly rendszerére, mely szerint az állam tagjai maguk közve
títsék annak helyi működését. A tartom ányi uralom merőben magánjogi particularism us volt. H atalm as házak m agánhatalm i törekvése, a tartom ányuraknak és a tartom ányrendi közönsé
geknek az állam fölött, m int magánjogi tárg y fölött való oszto- zása s az osztálylyal járó viszálykodása megakadályozta abban az időben a német nemzetnek, m int activ állam alanynak, szer
vezkedését s ebből folyólag annak helyi önkormányzati állam
életét is.
Francziaországban az egységes állam a feudalismussal folytatott nehéz küzdelem árán fejlődött ki. Ennélfogva ott minden önkorm ányzatra irányuló kisérlet a feudális urak kezébe a d o tt volna fegyvert. Később pedig a fejedelmi absolutismus te tte lehetetlenné a polgárok állam i m unkáját. A »Koi Soleil«
elve szerint a nemzet csak állam i tárgy lehetett. Századokon á t a centralisatio vitte előbbre Francziaország állami egységét.
Előbb a hűbériséget tö rte meg e ren d szer; majd a külfölddel éreztette meg hatalm át. A franczia forradalom eszméi csak centralistikus szervezetben győzhettek; s végül I. Napoleon csak ily szervezet segítségével építhetett közjogi romokból új állami rendet. Csodálhatjuk-e ily előzmények után, hogy F r a n cziaország ma is a legcentralistikusabb ország és hogy a fran
czia genius egyik szellemes képviselője, D upont-W hite, az általa nagyon is félreértett önkorm ányzati szervezetet vészkiáltással utasítja el, m ert, szerinte, ha az behozatnék hazájába, a k k o r:
»F inis Gal]iae«.’
Németország, különösen Poroszország, újabban nagy hala
1 L a l i b e r t é p o l i t i q u e c o n s i d e r é e d a n s s e s r a p p o r t s a v e c l ’a d m i n i - s t r a t i o n . 1 8 6 4 . 3 4 7 . la p .
5 4 5
26 DR. KUNCZ IGNÁCZ
dást te tt az állami önkormányzat megvalósításában. Franczia- országban sokkal nehezebb lesz az állam ot bevinni az önkor
mányzatba. A franczia nagyon nehezen szokik ahhoz, hogy az állam ot particularis szervezetben észre vegye, helyi vonatko
zásaiban érezze, helyi ügyeiben ápolja. Az ő szemében csak egy központosított állam ragyog több százados dicsőséggel. Az állami önkorm ányzat bárm ily bölcs törvényhozási szervezése csak a mű kezdete. Hogy az állameszme annak erkölcsi ta r talm ává legyen, azt csak a polgárok rendszeres közigazgatási m unkája teheti.
M iután láttuk az államnak helyi önkorm ányzatát mint logikailag m egállapított philosophiai fogalm at és m int világ
történeti tényt, további föladatunk azt a nemzetállam rend
szerébe beilleszteni. E föladat részint az állami önkormányzat fogalmának bővebb kritikai kifejtésére vezet, részint oly önkor
mányzati szervezet és hatáskör m egállapítására, a melyek által a nemzet az önkorm ányzatban valósággal activ állam alany- nyá lesz.
M int a meteorkövek hullanak az önkormányzat definitiói véletlen és szeszélyes alakban. N agy szükség van az állam tanban is a rra a logikai szilárdságra, a mely a jogban m ár kétezer éve meghonosult. A gondolatrestség egy fényes paizst ta lá lt a maga szám ára A nglia példájában. Az angolok egy elm életet sem alkalmaznak következetesen, és e logikátlanság
nak nagy hasznát látják.
Csakhogy az angol példával takaródzók feledik, hogy A nglia nem könyv, hanem ország. A gyakorlati életnek joga van a következetlenségre az elméletek alkalmazásában, de a tudománynak nincs a rra joga az elméletek alkotásában. K ü lönben A nglia nem is oly logikátlan, m int általában hiszik.
A nemzetnek, mint activ államalanynak, kiépítésében nagyon is következetes. Csak az erre vezető utak és módok tekinte
tében gyakorlati ta p in ta tta l helyes m értékre szorítja az elmé
leteket.
Végelemzésben csak két államfogalom lehetséges. Egyik, a mely az állam ot önmagában és önm agáért létezőnek ta rtja r te h á t abban az egyén fölött álló magasabb erkölcsi világrendet lát. A másik, a mely az állam ot úgy tekinti, m int egyéni ezé-
ÁLLAMI ÖNKORMÁNYZAT. 27 lókra szolgáló eszközt, puszta intézményt, egy nagyobb szabású szerszámot. A kérdést úgy is form ulázhatjuk: >>vajjon jogok alanya-e, vagy tárgya« az állam ? J)
E két államfogalom ellentétes m int az északi és déli sark, s így természetesen az azokból deducált önkormányzat is lénye
gesen különböző lesz.
Az állam, m int önm agáért létező személyiség, lényegileg ethikai momentum. Sok százados öntudatosság egységében van- igazi léte. Ez az a »spiritus vitális, quem tó t millia trahunt«.
E bben az állam tani rendszerben te h á t az önkormányzat is, m int az állam ethikai ta rta lm á t fejlesztő tényező, lesz mél
tánylandó. I t t annak tárgyalása főleg lélektani.
Ellenben ha az állam az egyénért létező intézmény, ak k o r az lényegileg jogi formalismus. I t t az önkormányzat sem lehet egyéb, m int egyéni jogok különös szervezete ugyanazoknak egyetemes állami szervezetében; vagyis a helyben lakók joga (Rechtsbegriff), a mely jogászikig tárgyalandó, nem lélektanilag.
A politikai irodalom történet legmagasabb jelenségeiből kiindulva, e két államfogalom közűi az egyiket platóinak, a m ásikat természet joginak nevezhetjük. A m az állami idealismus, emez egyéni idealismus.
Platónál első az állam. H a szobrot föstenénk be, úgy
mond, és valaki oda lépne és ócsárolna minket, hogy a test legszebb részét, t. i. a szemeket, nem bíborral, m int a legszebb színnel, festettük be, azt felelnők neki, hogy az ily szép színnel festett szemek m ár nem is volnának szemek.2) A polgárok is
megszűnnek polgárok lenni, mihelyt az államot, a nemzetet, a hazát nem tekintik önm agáért létező czélnak. Az nem spéci- ficus görög eszmény, a melyet Plató az idézett helyen kifejez,, hanem az emberiségnek legmagasabb tökéletessége az állam
b a n ; az igazi állam, a mely lelkünk mélyében gyökerezik és a világtörténetben nagy alkotásokat teljesít.
M ár Aristotelesröl foly a vita, vájjon önczélnak tekinti-e az államot. A középkor elárasztja a világot individualismussal.
A természetjog ezt az individualismust demokratikus elméletbe
') N agy E rnő, B u d a p e s t i S z e m l e , 1 8 8 9 . 2 2 9 . l a p . 2) P l a t ó á l l a m a , I V . k ö n y v , I . F .
547
