1
dr. Szabó Zsolt Phd. LL.M.
Habilitációs tézisek
(2016. október)
2
I. A kérelmező tudományos munkássága a doktori fokozatszerzés (2010) óta
1. Összehasonlító parlamenti jog A kutatások eredményei
A parlamenti jog összehasonlító elemzése a legfontosabb kutatási területemmé vált. Parlament minden demokratikus kormányzati rendszerben működik, ezek alapvető funkciók (törvényalkotás, ellenőrzés) azonosak, ám az egyes parlamentek belső működésében, szabályozásában, eljárásában különbségek vannak. Arra törekszem, hogy a kutatások eredménye ne csak az eltérő parlamenti jogi szabályozás párhuzamos ismertetésében és rendszerezésében jelenjen meg, hanem az egyes eltérő jogintézmények és funkciók megfelelésének vizsgálatára, valamint a gyakorlat összevetésére, számszerű adatokon alapuló elemzésére is sor kerüljön. A szakirodalmi kutatásokat igyekeztem terepmunkával is kiegészíteni, és rövidebb időt jelentős parlamentekben eltölteni a működés tanulmányozásával (Európai Parlament, Egyesült Királyság parlamentje, Bundestag).
A parlamenti összehasonlító kutatások egyik eredménye, hogy a parlamenti jog intézményei és a kormányforma között szoros összefüggés van. A parlamentáris kormányforma államaiban (pl. Németország, Egyesült Királyság) a parlament közjogi helyzete meghatározó, nincs alárendelve más hatalmi tényezőnek, hatásköre a többi alkotmányos szerv felé nyitott, bármely életviszonyt szabályozási körébe vonhat. A félprezidenciális (Franciaország) és elnöki (USA) rendszerű államokban a parlament mozgástere szűkebb. Az ellenzéki jogok biztosítása a parlamentáris kormányzatnál garanciális jelentőségű, hiszen a parlamenti többség által támogatott kormány ellenőrzésében inkább az ellenzék érdekelt. Az ügyrendi autonómia, azaz belső eljárásrendjének önálló alakítása minden parlament jellemző vonása. Az önállóan megalkotott szabályokat csak kevés esetben vizsgálja felül külső szerv (ugyanakkor ilyen hatásköre van például a német és magyar alkotmánybíróságnak is).
Az egyes parlamenti funkciók (törvényalkotás, kormány ellenőrzése) összehasonlító elemzése több tanulmányom témája. A törvényalkotás a parlament legfontosabb, eljárási, mennyiségi és minőségi szempontból egyaránt vizsgáltató, autonóm tevékenysége. A parlamenti törvényalkotási eljárás folyamata mellett vizsgálható az elfogadott törvények száma és minősége is.
Ilyen, kvantitatív adatokat is felhasználva készítettem el a nyugat-balkáni
3
parlamentek törvényalkotási eljárásainak első összehasonlító elemzését. A törvényalkotó hatáskör gyakorlásához elengedhetetlen az is, hogy a parlament a végrehajtó hatalmat ellenőrzésében is aktív legyen. Ennek eszközét a beszámolók, kérdések, interpellációk, vizsgálóbizottságok jelentik. A parlamenti vizsgálóbizottságok témakörében a disszertációm volt az első alapos összehasonlító munka magyar nyelven.
Az összehasonlítás fő célterületét a német és angolszász térség, valamint közép- kelet Európa parlamentjei jelentik. A magyar mellett angol és német nyelvű tanulmányokban és előadásokban is elemeztem a terület egyes kérdéseit. A habilitációs eljárása benyújtott monográfiám a nyugat-balkáni országok parlamentjeinek és politikai rendszereinek első teljes körű, történeti-funkcionális összehasonlító elemzése. A könyv többéves kutatómunka eredménye, a témaválasztás korábbi bosznia-hercegovinai szakértői tapasztalatomon alapul.
A témakörben tartott előadások
Szabó Zs.: Comparative aspects of parliamentary law (Lisszabon, Universidade Nova de Lisboa, 2016.10.03.)
Szabó Zs.: Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in Deutschland und in Ungarn (Regensburg, Institut für Ostrecht, Deutsch-Ungarische Juristentagung,
2015.05.31.)
Szabó Zs.: Parlamentarische Untersuchungsausschüsse im internationalen Vergleich (Martin-Luther-Universität, Halle-Wittenberg, 2015. 05. 28.)
Szabó Zs.: Parlamentarische Untersuchungsausschüsse und Minderheitsrechte (Karl-Franzens-Universität, Graz, 2015. június 17.)
A témakörben megjelent publikációk
Szabó Zs.: A Nyugat-Balkán parlamentjei (monográfia), Budapest, Gondolat, 316 p (2016)
Szabó Zs.: Ausgewählte Fragen des Parlamentsrechtsund der Parlamentspraxis in Deutschland und Ungarn, In: Küpper Herbert, Csehi Zoltán, Láng Csaba (szerk.): Vier Jahre ungarisches Grundgesetz. 136 p. Frankfurt am Main: Peter Lang GmbH, Internationaler Verlag der Wissenschaften, pp. 89-100. (2016) Szabó Zs. – Küpper H.: A jogalkotás alkotmányos keretei Közép- és Kelet- Európában PARLAMENTI SZEMLE 1:(1) pp. 41-69. (2016)
4
Szabó, Zs: The Parliamentary Legislative Process in the Accession Countries of the Western Balkans, JAHRBUCH FÜR OSTRECHT 2015/2: pp. 375-418.
(2015)
Szabó Zs.: Az autonóm szervek parlamenti ellenőrzéséről, GLOSSA IURIDICA 2:(2) pp. 226-239. (2015)
Szabó Zs.: Der zwingende Minderheitsantrag zur Einsetzung eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses: eine deutsche Erfindung, die nur in Deutschland funktionsfähig ist? ZEITSCHRIFT FÜR PARLAMENTSFRAGEN 2015/2 46. pp. 328-348. (2015)
Szabó Zs.: Parlamenti vizsgálóbizottságok (monográfia), Budapest, Patrocinium, 287 p. (2011)
2. A parlament a magyar alkotmányos rendszerben A kutatások eredményei
Az utóbbi években, az Országgyűlésről szóló törvény 2012-i elfogadásával és az új házszabály 2014-es bevezetésével jelentősen átalakul, megújult a magyar parlamenti jog. Kutatásaim e változás összefüggéseit, valamint egyes konkrét szegmenseit vizsgálták. Megállapítható, hogy a parlamenti jog egy része lényegében változatlan marad (mentelmi jog, egyeztetési eljárás EU-ügyekben), a változások egy része pedig a korábbi parlamenti (vizsgálóbizottságok szabályozása), valamint alkotmánybírósági (frakciók szabályozása) gyakorlaton alapult, más része ugyanakkor innovatív, előzmény nélküli változtatás (törvényalkotási eljárás, fegyelmi jog, nemzetiségek parlamenti képviselete), amelyek sikerességét a gyakorlatból lehet bizonyos idő múlva megállapítani. A parlamenti működést, gyakorlatot (különös tekintettel az új szabályozási környezetre és a törvényalkotási funkcióra) oktatói tevékenységemmel párhuzamosan, az Országgyűlés Hivatalának munkatársaként testközelből is tanulmányozhattam. Az Országgyűlés működését idegen nyelvű tanulmányokban és előadásokban is bemutattam.
A törvényalkotási eljárás technikai értelemben szervezettebbé vált: a plenáris vitákon kevesebb a spontán megszólalás lehetősége, a részletes vita a bizottságok napirendjére került át, a módosító javaslatok feletti kontrollt és összesítést pedig egy új szerv, a Törvényalkotási Bizottság gyakorolja, levéve a plenáris ülésről a módosító javaslatok szűrésének feladatát, és őrködve az
5
eredeti előterjesztésen túlterjeszkedő módosítások kiszűrésén is. Továbbra is – bár meghatározott számban - lehetőség van gyorsított ütemű törvényalkotásra. A parlamenti ellenőrzés korábban nem működőképes eszköze, a vizsgálóbizottság mozgástere szűkült, mivel megszűnt a kisebbség által kérhető kötelező felállítás, a vizsgálati jogot ugyanakkor minden – egyébként kormánypárti többségű – állandó bizottság megkapta. Összességében nem lehet az ellenzéki jogok bővüléséről és az ellenőrzési eszközök szélesedéséről beszélni. A kormány által benyújtandó különböző témájú beszámolók megvitatása többnyire formális, legtöbbjük a bizottsági szintre került el. Mind a törvényalkotási, mind az ellenőrzési funkció elemzése körében szükség lenne részletes, tényadatokon alapuló, empirikus kutatásokra, ezek jelenleg a tudományos közéletben háttérbe szorulnak az elméleti munkákhoz képest. Az arányt igyekeztem javítani munkáimban (adatalapú elemzések), és jövőbeli kutatásaim során is ezt tűzöm ki célul magam elé.
Megállapítható, hogy a 2012-14-es változások során az Országgyűlés Alaptörvényben megállapított közjogi helyzete alapvetően nem változott a korábbiakhoz képest. A változások nyomán formálisan a munkaparlament-jelleg erősödött: átalakult a plenáris ülés és a bizottságok munkamegosztása, és az összeférhetetlenség kiterjesztésével a képviselői tisztség „főállás” lett. A változások gyakorlati, érdemi hatásainak elemzése még várat magára.
Tisztázandó kérdés, hogy a képviselők a gyakorlatban mennyire éltek az új házszabály adta alaposabb parlamenti munkát lehetővé tevő lehetőségekkel.
A témakörben tartott előadások
Szabó Zs.: Alte und neue Funktionen und Aufgaben der Ungarischen Landesversammlung (Országház, Nagy Imre-terem, Dikaiosyne – Összehasonlító alkotmányjogi nemzetközi szeminárium, ELTE, Budapest, 2016.08.24)
Szabó Zs.: Einführung in die Funktionen und die Aufgaben der Ungarischen Landesversammlung (Országház, Nagy Imre-terem, Dikaiosyne – Összehasonlító alkotmányjogi nemzetközi szeminárium, ELTE, Budapest, 2015.08.28)
Sarkalatos változások – a parlamenti jog változásai (MTA Jogtudományi Intézet, 2014.03.20.)
6
Tätigkeit und Funktion der Ungarischen Landesversammlung und die Rechtssetzungsverfahren (Országgyűlés Hivatala, Baden-Württenbergi tartományi delegáció, 2013 03.01.)
The legislative procedure in Hungary (Országgyűlés Hivatala, koszovói parlamenti delegáció, 2013.03.22 és 04.12)
Szabó Zs.: Parlamenti vizsgálóbizottságok: hatékony tényfeltárás, vagy színház?
(Budapest, Corvinus Egyetem, Konferencia a Széchenyi István Szakkollégium 25 éves jubileuma alkalmából, 2011. 10. 21.)
A témakörben megjelent publikációk
Szabó Zs.: Mitől parlament egy törvényhozó szerv? PARLAMENTI SZEMLE 1:(1) pp. 135-142. (2016)
Szabó Zs. – Cservák Cs.: Gondolatok a független képviselők helyzetéről de lege lata és de lege ferenda JOGELMÉLETI SZEMLE (2) pp. 13-21. (2015)
Szabó Zs.: Reform of the Legislative Procedure in Hungary, OSTEUROPA- RECHT 2014/3: pp. 358-364. (2014)
Szabó Zs. – Pintér P.: Visszautasított képviselői indítványok az Országgyűlésben - avagy sérti-e az Országgyűlés tekintélyét a humor, KÖZJOGI SZEMLE 2014/4. pp. 37-43. (2014)
Szabó Zs.: A parlamenti jog változásai, MTA LAW WORKING PAPERS 25:
pp. 1-9. (2014)
Szabó Zs.: A nemzetiségi szószólók, In: Karsai József (szerk.): A képviselők és a nemzetiségi szószólók jogállása és javadalmazása: 2014-2018-as ciklus. 79 p.
Budapest: Országgyűlés Hivatala, pp. 49-52. (2014)
Szabó Zs.: A vizsgálóbizottságok új szabályozása, In: Rixer Ádám (szerk.):
Állam és közösség: Válogatott közjogi tanulmányok Magyarország Alaptörvénye tiszteletére. 426 p. Bp: KRE ÁJK, pp. 330-337. (2012)
3. A magyar alkotmányjog egyes kérdései (államszervezet) A kutatások eredményei
A magyar alkotmányjog államszervezeti része az Alaptörvény hatályba lépése óta nem változott lényegesen a korábbi szabályozáshoz képest. Kutatásaim egy
7
része a régi-új államszervezeti jogot járta körül, különösen a közvetlen demokrácia és az alkotmánybíráskodás összefüggéseit vizsgáltam, különös tekintettel ezek kapcsolatára a törvényhozó hatalommal. A parlamentáris berendezkedésű Magyarországon, ahol a parlament egyben az alkotmányozó hatalom is, szemtanúi lehetünk a parlament szuverenitása és az alkotmány szuverenitása közötti súlypontingadozásnak. Az Alkotmánybíróság korrektív döntéseire az Országgyűlés az Alaptörvény módosításával reagál. Az Országgyűlés tehát közjogilag ténylegesen a legerősebb hatalmi ág, szorosan összefonódik a kormánnyal, a közvetlen demokráciának csak kiegészítő, másodlagos szerep jut. A magyar közjogi rendszert idegen nyelvű tanulmányokban és előadásokon keresztül is bemutattam.
A közvetlen demokrácia Alaptörvényben meghatározott helyzetét, valamint más országokban betöltött szerepét járta körül az általam kezdeményezett és szervezett konferencia 2013-ban, amelynek előadásai a KRE-ÁJK által kiadott tanulmánykötetben is megjelentek. Az Országgyűlés tevékenységének másik közjogi korlátja az Alkotmánybíróság, amely ugyan nem léphet a törvényhozó helyébe, ám a törvények megsemmisítésével és a törvényhozói mulasztás (tényleges szankció nélküli) megállapításával fontos hatáskört gyakorol, ezek közül az utóbbi nemzetközi összehasonlításban is ritkaságszámba megy.
Eszmetörténeti kitérőt jelentett a szűken vett alkotmányjogból a reformáció és kálvinizmus jogi gondolkodását, így közjogi és politikai összefüggéseit is vizsgáló 2014-es, Kálvin János halálának évfordulójára rendezett konferencia, amelyről önálló tanulmánykötet, és tudományos beszámoló is készült.
A témakörben tartott előadások
Szabó Zs: The Hungarian constitution and the functions of the Hungarian parliament (Universidade Nova de Lisboa, Lisszabon, 2016.09.29.)
Szabó Zs.: Die neue Verfassung Ungarns (Karl-Franzens-Universität Graz, Juristische Fakultät, 2015. 06. 17.)
Szabó Zs.: Parliamentary control of the autonomous bodies in Hungary (Bosznia-Hercegovina Parlamenti Közgyűlése, Szarajevó, 2014.11.6.)
Szabó Zs.: The legislative process in Hungary (Bosznia-Hercegovina Parlamenti Közgyűlése, Szarajevó 2014. 04.12.)
Szabó Zs.: Das ungarische Verfassungssystem (Technische Universität Dresden, Juristische Fakultät, 2012. 01. 30.)
8
A témakörben megjelent publikációk
Szabó Zs: The Constitutional System of Hungary In: Sándor István (szerk.):
Business Law in Hungary. 774 p. Budapest: Patrocinium Kiadó, pp. 39-49.
(2016)
Szabó Zs.: Kálvinizmus és jog, JOGTUDOMÁNYI KÖZLÖNY 2015/3 pp. 171- 172. (2015)
Szabó Zs. (szerk.): Kálvinizmus ma - Calvinism Today: Tanulmányok a kálvinizmus mai hatásairól - Studies on the effects of today's Calvinism (konferencia-kötet), Károli Gáspár Református Egyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, 162 p. (2014)
Szabó Zs.: A közvetlen demokrácia helyzete Magyarországon és külföldön, JOGTUDOMÁNYI KÖZLÖNY 68:(10) pp. 513-515. (2013)
szerk. Szabó Zs.: Szabadság és felelősség [Freiheit und Verantwortung] - tanulmányok a közvetlen demokráciáról [Beiträge über direkte Demokratie], tanulmánykötet, Bp: KRE ÁJK, Acta Caroliensia Conventorum Scientiarum Iuridico-Politicarum,. 312 p. (2013)
Szabó Zs. - Magyar Zs.: Az Alaptörvény esete a korábban megállapított jogalkotási kötelezettséggel: igazolt mulasztás? KÖZJOGI SZEMLE 4: pp. 45- 48. (2013)
Szabó Zs.: Alkotmány és alkotmányosság protestáns szemmel, In: Antalóczy Péter (szerk.): Hagyomány és érték: állam- és jogtudományi tanulmányok a Károli Gáspár Református Egyetem fennállásának 20. évfordulójára. 370 p.
Budapest: Károli Gáspár Református Egyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, 2013. pp. 24-30.
4. Az Európai Unió kohéziós politikája és Magyarország A kutatások eredményei
Az alkotmányjog területétől valamivel távolabb áll az európai uniós támogatások területe, amely egy kormányzati szakmai tapasztalat (Nemzeti Fejlesztési Ügynökség) alapján került érdeklődési körömbe. A polgári-, közigazgatási- és EU-jogi kérdéseket is felvető terület komplex jogi megközelítése a szakirodalomban egyelőre kidolgozatlan. A terület jogi
9
problematikájának tudományos feltárását tűzte ki célul Szabó Szandra, a Miskolci Egyetem doktorandusza, akinek társ-témavezetőként irányítom a kutatásait.
Az EU az 1980-as évek második felétől, az első jelentős kibővülése óta, a belső egyenlőtlenségek csökkentése érdekében saját költségvetésének mintegy egyharmadát kitevő belső fejlesztéspolitikát (kohéziós politika) valósít meg.
Kutatásaim a kohéziós politika jogi környezetére fókuszáltak. Megállapítható, hogy az EU és a tagállamok megosztott hatáskörében lévő politika a keretek meghatározása mellett jelentős mozgásteret hagy a tagállamoknak a források felhasználására. Az elosztó intézményrendszer kialakítása például teljes egészében a kormány hatáskörében van, a kormányzat az elmúlt években több szervezeti modellt is kipróbált, míg végül a jelenlegi, minisztériumi struktúrán alapuló, belső erőforrásokra támaszkodó megoldás kialakult. A támogatást elnyerők és az állam kapcsolata a támogatási szerződésben jelenik meg, amely polgári jogi és közigazgatási jogi vonásokat is hordoz.
A kohéziós politika szorosan összefügg az EU belső piaci-, közbeszerzési- valamint versenyszabályozásával is, ezek együttesen hatnak közre annak érdekében, hogy a kevésbé fejlett tagállamoknak nyújtott támogatás fejlett felvevőpiacot teremtsenek a fejlett tagállamok termelő-kapacitásainak. Az utóbbi évek fejleménye a politika támogatásiból egyre inkább befektetési politikává válása, amely a visszatérítendő források térnyerésében, a források szűkösségében, és az eredmények fokozottabb elvárásában jelenik meg.
A témakörben tartott előadások
Szabó Zs.: EU-kormány-pályázók: az együttműködés lehetőségei 2014-2020 között (Református Zsinati Ülésterem, Építkezés és lelki épülés” című konferencián elhangzott előadás., 2013. 11. 29.)
Szabó Zs.: EU Cohesion Policy: Hungarian experiences and future perspectives (Univerza Primorska, Koper, 2013.03.25.)
Szabó Zs.: Institutional aspects of preparation for the 2014-20 period of cohesion policy (Gödöllő, Szent István Egyetem, „Shaping the future of cohesion policy from the Visegrad 4 perspective” című konferencián elhangzott előadás, 2012.03.22.)
Szabó Zs.: Die ungarische EU-Ratspräsidentschaft (Technische Universität Dresden, Juristische Fakultät, 2012. 01. 30.)
10
Szabó Zs.: Danube Strategy and the Structural Funds (Zágráb, Hotel Westin,
“Danube Strategy - An Impetus for Strengthening Regional Cooperation between Croatia, Hungary and Serbia” című konferencia, Institute for International Relations, 2011. 12.05.
Szabó Zs.: EU-Cohesion policy after 2013 – the Hungarian perspecitve (Budapest, New York Palace Hotel, Annual conference of Competitiveness Operational Programmes, 2011.05.22.)
The cohesion policy of the EU and the Hungarian participation (Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, Kínai Nemzeti Fejlesztési és Reform Bizottság és tartományi tanácsok munkatársai, 2011.06.14.)
The cohesion policy of the EU and the Accession Funds (Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, Bosznia-Hercegovinai kormányzati és regionális területfejlesztési szakértők, 2010.09.06.)
The cohesion policy of the EU and Hungary (Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, a Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit-tanulmányútja ukrán szakértők számára, 2011. 06.27.)
A témakörben megjelent publikációk
Szabó Zs. et al: Európai uniós források rendszere 2014-2020, Budapest, Miniszterelnökség, 252 p. (2016)
Szabó Zs.: The coordination of EU affairs in Hungary, In: Patyi András, Rixer Ádám, Koi Gyula (szerk.): Hungarian Public Administration and Administrative Law. 552 p. Passau: Schenk Verlag GmbH, pp. 393-396. (2014)
Szabó Zs.: The implementation of the EU Cohesion Policy in Hungary, In: Patyi András, Rixer Ádám, Koi Gyula (szerk.): Hungarian Public Administration and Administrative Law. 552 p. Passau: Schenk Verlag GmbH, pp. 397-402. (2014) Szabó Zs.: Bevezetés az európai uniós támogatások rendszerébe, Budapest, Patrocinium Kiadó, 221 p. (2012)
Szabó Zs.: Uniós támogatások: támogatás-politikából befektetési politika? A magyar uniós elnökség tevékenysége a kohéziós politika területén, STUDIA IURIDICA CAROLIENSIA 2012: pp. 29-40. (2012)
Szabó Zs.: Az EU kohéziós politikája, Budapesti Műszaki Egyetem, előadásvázlat (2012)
11
Szabó Zs.: Elindult a 2014-2020 közötti támogatási időszak vitája, FALU VÁROS RÉGIÓ 2011/2 pp. 5-10. (2011)
Szabó Zs.: Az Európa 2020 stratégia esélyei jogi szemmel: a kötelezettségek kudarca, a lehetőségek sikere? EURÓPAI TÜKÖR 2010/5, pp. 34-41. (2010)
5. Oktatási, oktatásszervezői, tehetséggondozói tevékenység (segédanyagok, tankönyvek írása, kiadványok szerkesztése, mentorálás)
A kutatások eredményei
Az Alkotmányjog című tárgyhoz kapcsolódó legfontosabb tételeket a záróvizsgára való felkészülést támogató segédletben foglaltam össze. Az évente friss kiadásban megjelenő, a jogszabályi változásokat így folyamatosan nyomon követő segédlet tartalmazza a tételek vázlata mellett a dogmatikai alapokat, az alkotmánybírósági gyakorlat fő elemeit, a történeti- elméleti alapokat valamint a tételes jogi forrásokat egyaránt.
A választójog, közvetlen demokrácia, jogalkotás és az Országgyűlés működése témakörökben közreműködtem jogi szakvizsga segédkönyv elkészítésében.
Itt említem meg, hogy oktatóként a tehetséggondozást is igen fontosnak tartom:
a 2013-as OTDK állam- és jogtudományi szekciójában társ-témavezetőként felkészített Héder Ákos harmadik helyezést ért el összehasonlító alkotmányjogi munkájával (kelet-európai alkotmányok preambulumainak összevetése), a versenyen részt vett további két általam felkészített hallgató (Rimaszécsi János dolgozata az előadó-művészeti együttesek helyzetét elemezte, Szakács Richárd a parlamenti vizsgálóbizottságokról írt tanulmányt). Ugyanebben az évben a verseny szűrijébe is meghívtak.
A témakörben tartott előadások
Egyetemi előadásaim, kurzusaim külön dokumentumban szerepelnek.
A témakörben megjelent publikációk
Szabó Zs. - Jakó N.- Mikes L.: Alkotmányjog: Jogi szakvizsga felkészítő kötet, Budapest, Patrocinium Kiadó, 234 p. (2015).
Szabó Zs.: Tansegédlet az alkotmányjogi záróvizsgához, Budapest: Patrocinium Kiadó, 2015. 234 p. (évente átdolgozott kiadások)
Szabó Zs.: (szerk.): Alkotmányjogi jogszabálygyűjtemény, Budapest:
Patrocinium Kiadó, 2016. (évente átdolgozott kiadások)
12
Szabó Zs.: Alkotmány és alkotmányosság, In: Rixer Ádám, Szabó Zsolt, Rixer Ádám (szerk.): Alkotmányjogi alapismeretek. Budapest, Patrocinium Kiadó, 2011. pp. 7-20. (2011)
13
II. A Nyugat-Balkán parlamentjei című értekezés tartalma és tudományos eredményei
A habilitációs eljárásra benyújtott, a Gondolat kiadó gondozásában idén megjelent monográfiámban a térség parlamentjeinek szabályozási és gyakorlati leírását és összehasonlító elemzését végzem el, elsőként a magyar és idegen nyelvű szakirodalomban. A Nyugat-Balkán történeti-földrajzi fogalmának elemzése után az első részben elsőként az egyes államok modern kori alkotmányos fejlődését, parlamentarizmusuk történetét tekintem át külön-külön, majd az egyes (központi és autonóm területi) parlamenteket vizsgálom egyenként, kitekintéssel hatályos közjogi környezetükre. Az egyes parlamentek szabályozási környezetének és felépítésének ezt követő bemutatása után külön fejezetben tárgyalom a térség néhány országára igen jellemző nemzeti-etnikai összetettségből következő kérdéseket, a térségben közvetítő szerepet vállaló nyugati demokráciák nyomására az etnikai képviselet és/vagy etnikai egyensúly megteremtése céljából bevezetett bonyolult érdekkiegyenlítő mechanizmusokat.
Ezután a második részben az egyes parlamenti funkciók (plénum és bizottságok tárgyalása, napirendtervezés, törvényalkotási eljárás, parlamenti ellenőrzés, képviselői jogállás, parlamenti nyilvánosság) tematikus metszetű, összehasonlító elemzése, majd a következtetések megfogalmazása következik. A munkát gazdag táblázatanyag és részletes tárgymutató egészíti ki. Az alábbiakban a monográfia legfontosabb téziseit mutatom be.
1. A kiindulópont: etnikai politizálás, mint a közjogi rendszer keretfeltétele
A Nyugat-Balkán fogalma nem történeti kategória, hanem meglehetősen új keletű földrajzi-geopolitikai fogalom: az Európai Unió hivatalos szóhasználatából került át a közhasználatba. Csupán a 2000-es évek óta használják a Balkán-félszigetnek az Európai Unió által körülölelt, a csatlakozás felé törekvő térségének megjelölésére.1 Az ide tartozó államok – Albánia, Bosznia-Hercegovina, Koszovó, Macedónia, Montenegró és Szerbia – egy kivételével (Albánia) a volt Jugoszlávia utódállamai.
1 A Nyugat-Balkán fogalmáról részletesebben lásd a következő munkákat: Hajdó, Zoltán – Illés, Iván – Raffay, Zoltán (szerk.): Southeast Europe: state borders, cross-border relations, spatial structures., Pécs, MTA, 2007;
Pond, Elizabeth: Endgame in the Balkans. Washington, Brookings Institution Press, 2006; Vértesy László: Az Európai Unió és a Nyugat-Balkán. Európai Tükör, 2009/9, 83–102. o.
14
A térség az 1990-es évek nyílt háborús konfliktusai (1992–95-ös boszniai és koszovói háborúk, a polgárháborúval fenyegető macedón–albán konfliktus) lezárulta után mára a megkésett közjogi konszolidáció útjára lépett. Bár az etnikai konfliktusok és a politikai instabilitás továbbra is meghatározóak, az európai uniós és a nemzetközi közösség mellett – legalábbis a hivatalos politika, a jelszavak szintjén – egyre több helyi politikai szereplő is egyre inkább azon van, hogy a Nyugat-Balkánon Európa egykori „bajkeverő perifériájából”2 a jövőben ne „nyugat-balkáni gettó”, hanem az európai integráció mellett elkötelezett térség legyen. A politikai versenyben ma már reális alternatívaként jelentek meg az Európa- és integrációbarát politika erők – sőt egyre inkább úgy tűnik, hogy nekik nincs alternatívájuk a politika porondján, az európai értékek tekintetében a politikai elitben és a közvéleményben egyaránt konszenzus van.
Bár kibontakozása még várat magára, a jogállam és jogbiztonság gyökeret vert a térségben.
A nyílt, erőszakba torkolló konfliktusok átalakultak: áttevődtek a politizálás szintjére. Az etnikai politizálás, mint csoportképző tényező továbbra is hangsúlyosan jelen van a térségben, annak ellenére, hogy a militáns nacionalizmus már nem szólítja meg az etnikai konfliktusokba belefáradt választók meghatározó részét. Az EU a többnemzetiségű demokrácia modelljét preferálja, mert a szeparatista és nacionalista törekvésekkel szemben ezt az egyetlen alternatívát látja. Amilyen vonzó azonban ez a modell elvben, olyan nehéz a gyakorlatba átültetni, konkrét alkotmányjogi szabályozás által. Az elemzés rámutat arra, hogy etnokratikus, azaz az etnikai csoport érdekeit védő rendszert csak a demokratikus működés rovására lehet kiépíteni (pl. Bosznia- Hercegovina, Koszovó nemzetiségi kvótái és vétói).
A közjogi-jogállami hagyományok a Nyugat-Balkán országai között is eltérőek:
Albániában a függetlenség XX. század eleji kivívásakor még a tradicionális törzsi-nemzetségi jog élő jog volt, ekkor Szerbia és Montenegró már jó ideje független állam volt, saját központi állami kormányzati és bírósági rendszerrel.
Ma a jogállamiság állapota, különösen, ami a bíróságok függetlenségét illeti, a térségben még nem éri el az európai sztenderdet, az EU és más nemzetközi donorok által nyújtott jelentős anyagi és tanácsadói támogatás ellenére sem.3 Ez azt mutatja, hogy ha a helyi szereplők maguk nem érzik fontosnak a valódi
2 Elbasani, Arolda: Europeanization travels to the Western Balkans. In European Integration and Transformation in the Western Balkans. Routledge, 2013, 3. o.
3 Mendelski, Martin: Where does the European Union make a difference? Rule of law development in the Western Balkans and beyond. In Elbasani, Arolda (szerk.): EU Enlargement and Europeanization in the Western Balkans. London, Routledge, 2013.
15
demokratikus, jogállami reformokat, a donorszervezetek által irányított folyamatok csak részleges eredményt hoznak. Az EU rendszeres előrehaladási jelentései a térség számos országában ismétlődő jelleggel ugyanazokon a területeken mutatnak hiányosságokat: szabad választások, pártok jogi státusza, parlamentek működése. A közjogi-politikai rendszer gyakorlati működése mellett a politizálás módja sem mindenben felel meg az európai demokrácia hagyományainak, jó gyakorlatainak. Jellemző a pártok rendezetlen státusza, dominanciája az intézmények és tisztségek fölött, a pártfinanszírozás átláthatatlansága, a demokratikus intézményrendszer formális vagy egyenesen diszfunkcionális működése. A demokratikus intézményrendszer működése a gyakorlatban sokszor nem hatékony, kiegyensúlyozott, a papíron többnyire kielégítő szabályok ellenére.
Különösen igaz mindez a parlamentek működésére, ahol nem ritka, sőt szinte menetrendszerű az ellenzék kivonulása, bojkottja, de előfordul dulakodás, vagy akár könnygáz-bevetés is (Koszovó). A politikai kompromisszum-kultúra fejletlen, a mindennapokban az erőből politizálás reflexei működnek. Alig van olyan parlament a térségben, amelyben az ellenzék ne hirdetett volna már teljes bojkottot a parlamenti munkában, ahol a parlament ne bénult volna le politikai patthelyzet miatt. A választások után a parlament és kormány megalakítása sokszor húzódik el a politikai viták miatt, néha az intézmények átmeneti teljes bénulásához vezet. A politikai rendszer instabilitását mutató gyakori válságokkal, politikai patthelyzetekkel összefüggésben a választók a térségben nem bíznak abban, hogy érdemben befolyásolni tudják a pártok erős emberei által uralt politikai terepet: a választási részvétel – a rendszerváltozást megelőző nem demokratikus választások igen magas részvételi arányával szemben – az egész Nyugat-Balkánon igen alacsony, a választói részvétel és aktivitás fejletlen.
A politikai rendszer stabilizálódása tehát még jócskán várat magára.
2. A parlamentarizmus fejlődése és a többnemzetiségű berendezkedés intézményi következményei
A Nyugat-Balkán országai közül Szerbia és Montenegró esetében nyúlik vissza a leghosszabb múltra az önálló államfejlődés: a két ország önállóságát az 1878- as Berlini Kongresszus garantálta, bár Szerbia korábban de facto független állam volt. Jelenleg is e két állam alkotja – a korábban szintén stabil, az utóbbi időben azonban leszakadó Macedóniával együtt - a térség politikailag legstabilabb államait. Macedónia, történelme során először a délszláv állam keretében nyert önállóságot tagköztársaságként, majd békés úton távozva a szövetségből, 1991-
16
ben szuverén állam lett. Bár a 2001-es macedón-albán fegyveres konfliktus megtörte az állam stabilizációs és európai integrációs folyamatát, Macedónia rendezni tudta belső konfliktusait, és nem alakult ki tartós válság. Koszovó és Bosznia-Hercegovina az ezredforduló közelében, véres háborúk közepette nyerték el először történelmük során önállóságukat, a nemzetközi közösség támogatásával. A két ország az állami funkciók gyakorlása terén ma is nemzetközi segítségre szorul, és nem tekinthető szuverén államnak. Súlyos etnikai konfliktusai miatt diszfunkcionális tüneteket mutat államéletük. Albánia sok szempontból külön utas ország, amelynek százéves önálló történelme ellenére, szilárd demokratikus hagyományok híján igen lassan halad a parlamentáris demokrácia megerősítése.
A Nyugat-Balkán története során a külföldi beavatkozás, a korlátozott szuvereintás és ennek eredményeként az oktrojált alkotmányozás sokszor volt jellemző. Az Ottomán Birodalom fennhatósága, gyámkodása után a XIX. század végén az európai nagyhatalmak vették kezükbe a térség rendezését. Szerbiában már a XIX. században találkozunk a török birodalom által oktrojált alkotmánnyal, de Bosznia-Hercegovina 1995-ös, valamint Szerbia és Montenegró államközösségének 2003-as alkotmánya is erőteljes külső (Európai Unió) nyomásra született meg, és így jött létre Bosznia-Hercegovina alkotmánya is, Daytonban. Egyes vélekedések szerint de facto oktorjált alkotmány volt Koszovó 2001-es Alkotmányos Kerete, és Albánia 1998-as alkotmánya is külföldi (elsősorban USA) segítséggel született meg.
Közös vonásként említhető a referendumoknak a függetlenség kivívásában betöltött szerepe is, mint a közvetlen demokrácia szinte egyetlen érdemi megnyilvánulása. Így döntött az önállóságról Bosznia-Hercegovina (1992), Macedónia (1991), Koszovó (1991), Montenegró (2006) népe egyaránt. A nép közreműködése az alkotmányozásban jóval szerényebb volt, csak Szerbiában és Albániában tűzték népszavazásra az alaptörvényt. Szerbiában 1990-ben és 2006- ban egyaránt – a szeparatizmus veszélyének politikai jelszavaival átitatott - népszavazás erősítette meg a milosevici, és később a ma hatályos alkotmányt is.
Albániában kétszer is, 1994-ben és 1998-ban referendumot tartottak az alkotmányról, ezek közül azonban csupán az utóbbi volt sikeres.
Bár a térség országainak vallási, etnikai háttere eltérő, a történelmi háttér hasonló, és a hat állam mai, modern közjogi berendezkedése is sok párhuzamot
17
mutat. A kormányforma mindenütt parlamentáris:4 a végrehajtó hatalom (kormány) felelős a parlamentnek, és szüksége van annak folyamatos politikai támogatására. A kormány(fő)t a parlament választja meg. Az alkotmány elfogadása a parlamentek hatáskörébe tartozik, többnyire független alkotmánybíróság minden térségbeli parlament munkáját kontrollálja. Az államszerkezet Szerbiában (a Vajdaság autonómiája miatt) és Bosznia- Hercegovinában (entitások) többszintű, a többi államban egységes. A választási rendszer a 2000-es évek végére mindenhol tisztán arányossá vált. Macedóniában (6 körzet) és Albániában (12 körzet) regionális listákra, a többi államban országos listákra lehet szavazni. Preferenciális elemet a választási rendszer nem tartalmaz, azaz a pártok meghatározó befolyást gyakorolnak a jelöltállítás során, a választók az általuk összeállított listára szavazhatnak, preferenciájukat egyéb módon nem fejezhetik ki (ez alól csak a koszovói választási szabályozás jelent kivételt).
Különbség – az etnikai érdekkiegyenlítés eszközein túl – legfeljebb az államfő helyzetében van: Szerbiában, Montenegróban és a bosznia-hercegovinai Szerbek Köztársaságában az államfőt közvetlenül választják (emellett Bosznia- Hercegovina kollektív Elnökségét is a nép választja). A szerb nyelvterületre tehát az erős elnök modellje jellemző, ez volt megfigyelhető a délszláv háború során létrejött, egyoldalúan kikiáltott szerb kisállamokban is. Az elnöki mandátum öt év, Bosznia-Hercegovinában négy év. A többi államban a parlament választja az elnököt. Az eltérő választási szabályozás ellenére az államfő közjogi helyzetében markáns különbség nincs, a parlamenttel szembeni korlátozott (egyszeri, rövid határidőn belül gyakorolható) vétő jellemző rá az egész térségben. Egyedül Bosznia-Hercegovinában ismeretlen az államfői politikai vétő (a törvények visszaküldése a parlamentnek). A vétójog gyengeségét mutatja, hogy Albániában és Macedóniában a minősített többséget igénylő törvényeket egyáltalán nem lehet visszaküldeni, Koszovóban és Montenegróban a parlament az eredeti többséggel elfogadhatja a visszaküldött törvényt. Albániában, Macedóniában és Szerbiában a parlament a visszaküldött törvényt egyszerű többség helyett abszolút többséggel fogadhatja el.
Parlamentből – ahogyan etnikai csoportokból is – számos található a Nyugat- Balkánon. A hat államnak összesen 10 parlamentje és 12 parlamenti kamarája van, ide nem értve a Bosznia-hercegovinai Föderáció tíz kantonjának
4 Igaz ugyan, hogy korábban, a délszláv háború időszakában a kormányforma az erős államfői hatalom irányába
tolódott el, a békét követően azonban jelenleg mindenhol parlamentáris kormányforma működik.
18
parlamentjét. Ezek közül a brčkói körzet önkormányzatból alakult parlamentje kivételével az összehasonlító elemzés mindegyikre kiterjed. Koszovóban és Bosznia-Hercegovinában a parlament mozgásterét – bár fokozatosan csökkenő mértékben – továbbra is behatárolja a nemzetközi közösség jelenléte. E két országban ennek is betudható a választói érdektelenség: a politikusok felelősségét a külső kontroll relatívvá teszi, a polgárok pedig nem tekintik magukénak a saját politikai intézményeiket. A nemzetközi jelenlét azonban fokozatosan visszaszorul. Koszovóban 2014 óta a nemzetközi szervezetek csak tanácsadó jogkörben vannak jelen. Bosznia-Hercegovinában a Főképviselő hatáskörei ugyan továbbra is megvannak, azokat azonban az utóbbi évtizedben érdemben nem gyakorolta. A két ország berendezkedése abban is közös, hogy alkotmányos rendszere nem demokratikus képviseleten, hanem etnokratikus garanciákon, vétójogokon alapul.
A parlamenti napirend meghatározó eleme az európai integráció mindegyik államban. A törvényalkotás során egyre gyakrabban alkalmaznak gyorsított eljárásokat a jogharmonizáció során. A többszintű Bosznia-Hercegovinában az aquis átvételéhez szükséges hatáskörök a különböző szintek között megoszlanak, ezek a szintek (állam, entitások, kantokok) azonban a gyakorlatban alig működnek együtt, ami jelentősen hátráltatja a csatlakozási folyamatot.
Az etnikai összetétel a mindennapi élet mellett az államéletet is alapvetően meghatározza. Még a térség etnikailag viszonylag homogén országaiban is az etnikai kérdéssel összefüggő témák uralják a közbeszédet. Megfigyelhető az az általános tapasztalat, hogy a demokratikus döntéshozatal, ezáltal a jogegyenlőség is, etnikailag tagolt társadalmakban torzul. Ezért az alkotmányjogi megoldásoknak a többség-kisebbség viszonylatában kisebbségi politikai képviselet elősegítésére, vagy több etnikai csoportra tagolt társadalomban az etnikai egyensúly megteremtésére kell törekednie. Előbbire Koszovóban és Macedóniában, utóbbira Bosznia-Hercegovinában találunk példát. A jogi megoldások a nyugat-európai minták (Belgium, Svájc, Észak- Írország) alapján tipikusan háromfélék lehetnek: az állami szervek összetételének meghatározása (kvóták, foglalt helyek), a döntéshozatal szabályai (kettős többségi szavazások), illetve az érdekkiegyenlítő eljárások (vétójog, alapvető nemzeti érdek eljárás). A nyugat-balkáni térségben ezek mindegyikére, együttesen is, van példa. Az etnikai csoportok közötti konfliktusokat azonban az ilyen intézményesített megoldások sokszor nem csökkentik, hanem
19
konzerválják. Ezek az etnokratikus jogi megoldások ideális esetben nem alapjai, hanem következményei az egyes csoportok békés együttélésének, és nem jogi kényszerként, hanem önként vállalt konvencióként vannak jelen.
A nyugati országok gyakorlata azt mutatja, hogy a formális kvóták, merev alkotmányjogi megoldások helyett az informális megoldások hosszú távon célravezetőbbek, mert jobban szolgálják a stabilizációt, ehhez azonban bizalomra van szükség. Ahol ez hiányzik, és az informális megegyezésekre nincs esély, ott is inkább ajánlhatóbbak a közvetett, implicit megoldások (pl.
választókerületi határok csoport-specifikus kijelölése) az etnikai kvóták helyett.5 Az olyan országokban, mint Bosznia-Hercegovina, ahol előzetesen polgárháború dúlt a különböző nyelvi-etnikai csoportok között, a hatalom felosztása a csoportok között, jogi garanciákkal bebiztosítva, hasznos lehet az állam újjáépítésének kezdeti, konszolidációs fázisában, ám elodázhatja, sőt akadályozhatja a demokratikus átmenetet. Demokratikus, jogállami reflexek helyett az etnikai érdekvédelem logikája épül ki.
3. A parlamentre vonatkozó szabályozás és az egyes parlamenti funkciók összevetése
A nyugat-balkáni parlamentekre vonatkozó szabályozásának alapja általában az alkotmány, a parlamenti házszabályok, valamint néhány országban a parlamentről szóló törvény. E jogforrások általánosságban összhangban vannak a demokrácia és jogállamiság alapelveivel, de bizonyos hiányosságok kimutathatóak (szabad mandátum nem megfelelő érvényesülése – Szerbia, etnokratikus elemek – Bosznia-Hercegovina), amelyeket a Velencei Bizottság is többnyire tárgyalt és kritizált véleményeiben. A házszabályok, bár a parlamenti működését megfelelően biztosítják, többségében túlzó részletezettségük, ez áttekinthetetlenné teszi a parlament működését, emiatt diszfunkcionálisan hathat. Az elvi szabályok elhanyagolása és a részletszabályok túlburjánzása – mint a poszt-szocialista térség jogalkotásának általános ismérve – jellemző a parlamenti házszabályokra is. A parlamenti autonómiát veszélyezteti az a több országban is fellelhető gyakorlat, amely minden állami szervre, így a parlamentre vonatkozóan is, egységes szabályozást ír elő, például ügyviteli, költségvetési-pénzügyi, személyügyi téren.
5 Stojanovic, Nenad: ‘How to solve the dilemma of power sharing? Formal and informal patterns of representation in the Swiss multilingual cantons’. Representation, 44, 2008, 3: 239–253., 250. o.
20
Mindegyik parlament a térségben működőképes szervezeti struktúrával rendelkezik, Bosznia-Hercegovina és a föderáció parlamentje kivételével mindegyik parlament egykamarás, a házelnök és az alelnökök státusza, jogköre hasonló. A politikai egyeztetési fórumok a napirendtervezés szempontjából igen fontos, szintén mindenhol meglévő intézmények, különbséget jelent a parlamentek között, hogy míg Albániában és Koszovóban az Elnökséget a házelnök és az alelnökök alkotják, a többi parlamentben a frakcióvezetők is teljes jogú tagjai az egyeztető grémiumnak. Egyedül Macedóniában nem működik ilyen formalizált egyeztető testület, ehelyett ad hoc alapon, de a gyakorlatban folyamatosan ülésezik hasonló szerv. A napirendtervezés politikai egyeztetési fórumai tehát mindenhol működnek, ám a parlamenti ellenzék beleszólási lehetőségei, a konszenzuskeresés kultúrája kevésbé fejlett. A bizottsági rendszer a reszort-elvet követi, a bizottságok számában azonban valamelyes szórást találunk. A plenáris ülés és bizottságok tárgyalása szabályozott, az ellenzék hozzászólási lehetőségét a házszabályok biztosítják.
A parlament megalakulásával kapcsolatos szabályok mindegyik parlament esetében részletesek, lehetővé teszik a zökkenőmentes átmenetet. Az alkotmányok általában meghatározzák a választások időpontját.
A parlamentek munkájának legnagyobb részét a törvényalkotás teszi ki, emellett az ellenőrzésre fordított idő és energia elenyésző. A törvényjavaslatok legnagyobb részét a nyugat-balkáni térségben is a kormány indítványozza. A képviselői indítványok többnyire a kormányzat gépezetének megbénulása esetén kapnak szerepet, az ellenzéki törvényjavaslatok – a képviselők rendelkezésére álló kapacitások szűkösség miatt is – ritkák, és a plenáris tárgyalásig, szavazási általában el sem jutnak. A politikai, etnikai konfliktusok hatása meglátszik a törvényalkotás többszöri leállásán, lassulásán. A formálisan létező népi indítványozás a gyakorlatban alig nyer teret. A kormány más indítványozók javaslatairól is véleményt mond, ez gyakran meghatározza a parlamenti tárgyalást. A törvényjavaslatok előkészítetlenségét jelzik a gyakori módosítások, amelyek friss, nemrég elfogadott törvények esetén is előfordulnak. A főszabály a törvényjavaslatok elfogadásánál az egyszerű többségű döntéshozatal, az ennél nagyobb konszenzus előírásaként abszolút többséggel, ritkábban kétharmados vagy háromötödös többséggel találkozunk.
A házszabályok alapvetően mindegyik parlamentben biztosítják a törvényalkotási eljárás működőképességét. Az eljárás Bosznia-Hercegovina és a föderáció parlamentjében a leglassúbb, a hosszú határidők mellett a ritka
21
ülésezés miatt is. A bosznia-hercegovinai entitások parlamentjére a szocialista rendszerből örökölt kétszakaszos tárgyalás jellemző, amely indokolatlanul lassítja le az eljárást az előterjesztő közbülső átdolgozási és újbóli benyújtási kötelezettsége miatt is. A hatalommegosztás elve tükrében aggályos, hogy a parlament vezető szerepe a benyújtást követően nem mindenhol érvényesül: a törvénybe bekerülő módosító javaslatokról több parlamentben az előterjesztő dönt a plenáris ülés nélkül. A jogalkotás minőségét veszélyezteti, hogy a módosító javaslatokról történő határozathozatal és a zárószavazás között nem készül új változat, a kihirdetendő törvényszöveg csupán a szavazás után készül el.
A gyorsított eljárások magas aránya az egész térségre jellemző, a parlament átláthatóságát és ezáltal a jogállamiságot veszélyeztető jelenség. A politikai válságok vagy a sokszor igen lassú alapeljárások miatt kieső törvényhozási időt, igyekszik így behozni néhány parlament. Lassú alapeljárások és sok gyorsítási lehetőség helyett gyorsabb, hatékonyabb alapeljárásokra lenne szükség, szigorúbb, ritkább gyorsítási eszközökkel. Az alkotmánymódosítás általában a parlament hatáskörébe tarozó, speciális eljárás, hosszabb határidőkkel és magasabb elfogadási aránnyal. Az elavult eredeti (jogalkotói) jogértelmezési eljárás megszüntetése indokolt lenne, néhány parlamentben még előfordul.
Bár a hatályos szabályozás általában megfelelő minimális keretet biztosít a parlamenti ellenőrzéshez, a gyakorlatban ezek sem érvényesülnek megfelelően.
A plenáris napirenden az ellenőrzési lehetőségek az egyéb parlamenti funkciók mellett háttérbe szorulnak. A szabályozásban megtalálható kisebbségi jogok sokszor nem érvényesülnek a gyakorlatban: a vizsgálóbizottságok nem jönnek létre (Albánia), a kormány nem jelenik meg a parlamenti kérdések idején (Bosznia-Hercegovina). A képviselők által feltett kérdéseket gyakran nem válaszolják meg, interpellációkra alig kerül sor. Az ellenőrzés eredményei alig jelennek meg a parlament későbbi munkájában. A parlamenti ellenőrzés gyakorlata és kultúrája a Nyugat-Balkánon összességében elmarad a demokratikus sztenderdektől.
Ami a képviselők jogállásának szabályozását illeti, a szabad mandátum elvét számos parlament szabályozása tartalmazza, ám a gyakorlatban a pártok, frakciók ezt gyakran tompítják, akadályozzák. Szerbiában a szabályozás kifejezetten szembemegy a szabad mandátum elvével. A mentelmi jogot a szabályozás mindenütt biztosítja, ám a szabályokat a gyakorlatban ritkán alkalmazzák, mentelmi jog felfüggesztésére ritkán kerül sor. A képviselők nem
22
mindenhol kapják meg a megbízatásuk végzéséhez szükséges juttatásokat, a főállású képviselőség nem mindenütt főszabály. A képviselők nem rendelkeznek saját szakértői kerettel, irodával, ami akadályozza, hogy képviselői jogaikat megfelelően gyakorolják.
A fegyelmi jogi szabályok általában a fokozatosság elvén alapulnak. A szankciók szigorúsága és elterjedtsége a térség parlamentjeiben fordított arányban áll egymással: a rendreutasítás vagy figyelmeztetés minden parlamentben ismert, azonban a szómegvonás már nem mindenhol él, az ülésről történő kizárás pedig csak Bosznia-Hercegovina parlamentjében, Szerbiában és Macedóniában ismert, valamint Albániában, ahol több ülésről is ki lehet zárni egy képviselőt. Pénzbüntetés Albániában, Bosznia-Hercegovina parlamentjében, Montenegróban és Szerbiában létezik, általában járulékos szankcióként. Egyik parlamentben sem lehet a fegyelmi büntetést vitatni, vagy ellene jogorvoslatot igénybe venni, sem belső parlamenti, sem külső (bírósági) úton.
Bár a parlamenti munka nyilvánossága mindegyik parlament szabályozásában megjelenik, ez főként a plenáris ülésre korlátozódik. A bizottsági ülések nyilvánossága, szó szerinti jegyzőkönyveik elérhetősége általában korlátozott. A parlamenti dokumentumok a nyilvánosság számára általában nem elérhetőek, kereshetőségük internetes rendszerben általában nem biztosított. Az utóbbi években a szavazások eredménye képviselőnként egyre több parlamentben elérhető a nyilvánosság számára.
4. Következtetések
A Nyugat-Balkán országainak közjogi fejlődését áttekintve megállapítható, hogy a térségben mindig is jelentős szerepet játszott a belső konfliktusok külső hatalmak általi megoldása, a külföldi beavatkozás által korlátozott szuverenitás, illetve az „oktrojált” alkotmányozás a Berlini Kongresszustól Daytonon át és Koszovóig. A modern, nemzetállami államfejlődés Szerbia és Montenegró esetében nyúlik vissza hosszabb múltra. Koszovó és Bosznia-Hercegovina az ezredforduló közelében nyerte el először ma ismert önállóságát, a nemzetközi közösség gyámkodása mellett. E két országot súlyos etnikai konfliktusok terhelik, az állami funkciók gyakorlása terén ma is nemzetközi segítségre szorulnak, szuverenitásuk nem teljes. Bosznia-Hercegovina esetén az állami működés komoly problémáival találkozunk az etnikai egyenjogúságon alapuló közjogi rendszer és az ország etnikai alapú tagoltsága miatt. Albánia története sok szempontból külön utat mutat, demokratikus hagyományok híján lassú a parlamentáris demokrácia kiépítése.
23
Az eltérő etnikai háttér ellenére a hat nyugat-balkáni állam közjogi berendezkedése sok párhuzamot mutat, az uralkodó kormányforma a parlamentáris. Az alkotmány elfogadása a parlamentek hatáskörébe tartozik (bár nép általi megerősítése nem példa nélküli a térségben). A választási rendszer a 2000-es évek végére mindenhol tisztán arányossá vált, a választásokon a részvételi arány általában igen alacsony. A parlamenti napirend meghatározó eleme az európai integráció, ami gyakori oka a gyorsított törvényalkotási eljárásoknak.
Bosznia-Hercegovinában, Koszovóban és részben Macedóniában a közjogi rendszert átszövik az etnokratikus megoldások, amelyek néhol a demokratikus működést akadályozzák. Előfordul az állami szervek etnikai összetételének meghatározása (kvóták), a döntéshozatal szabályai (kettős többségi szavazások), illetve az érdekkiegyenlítő eljárások (vétójog, jelentős nemzeti érdekvédelmi eljárás). Ezek a megoldások azonban nem csökkentik, inkább konzerválják az államéletet megbénító etnikai természetű konfliktusokat.
2. A nyugat-balkáni parlamentekre vonatkozó szabályozás formális értelemben általában kielégítőnek mondható, ám a gyakorlatban nem mindig érvényesülnek az alkotmány és a parlamenti házszabályok vonatkozó rendelkezései; egy-két esetben pedig maguk a rendelkezések sem mindig állják ki a jogállamiság próbáját. A parlamenti autonómia a térségben nem érvényesül maradéktalanul: a parlament az állami szervek rendszerének részeként nem mindenhol szabályozza önállóan szervezetét és működését, ideértve saját költségvetését.
Az egyes parlamentek szabályozásában találhatóak párhuzamok a közös történelmi-nyelvi gyökerek miatt. Így hasonló vonásokat mutat az albán és a koszovói, valamint a szerb és montenegrói, utóbbi a bosznia-hercegovinai Szerbek Köztársaságához és részben Macedóniához is közel áll. Koszovó megoldásai némileg eltérnek a többi parlamentétől (néhány rokon vonás a testvéri Albánia szabályozásával összevetve mutatható ki), a nemzetközi szerepvállalás miatt sok külföldi megoldás kerül az újonnan kiépített alkotmányos rendszerbe. Hasonló okból Albániában is külföldi megoldásokat kellett bevezetni. Szerbia, Montenegró és Macedónia szabályozása viszonylag rendezett, egységes képet mutat.
A parlamentek többnyire betöltik törvényalkotó funkciójukat, néhol azonban a törvényalkotás lassú és bizonytalan kimenetelű (Bosznia-Hercegovina és a föderáció). A parlamenti ellenőrzésre, a kormány ellenőrzésére jóval kevesebb idő és figyelem jut. A parlamenti ellenzék érdemi beleszólási lehetőségei
24
korlátozottak, a konszenzuskeresés kultúrája kevésbé fejlett. A parlamentek alig tárgyalnak ellenzéki törvényjavaslatokat, a felszólalás lehetőségén túl ellenzéki jogokkal csak elvétve találkozunk, és a gyakorlatban ekkor sem tartják be ezeket: a kötelező ellenzéki vizsgálóbizottságok nem jönnek létre (Albánia), a kormány nem jelenik meg a parlamenti kérdések idején, vagy azokat nem válaszolja meg (Bosznia-Hercegovina).
A bizottságok szerepe gyenge, sokszor csak formális, a bizottsági ülések előkészítettsége és szakmai színvonala elmarad az elvárhatótól, ez a bizottsági jelentésekre is igaz. A jogi-törvényhozási profilú bizottságok több parlamentben is meglévő, minden törvényjavaslat tárgyalására kiterjedő határköre nem feltétlenül szolgálja a jó törvényhozást, ugyanakkor indokolatlanul terheli a bizottsági munkát.
A törvényjavaslatok legnagyobb részét a kormány indítványozza, a képviselői indítványok a kormányzati gépezet – viszonylag gyakori - megbénulása esetén kapnak szerepet, a nép általi indítványozás a gyakorlatban nem létezik. A törvényeket gyakran módosítják, friss törvények esetén is. A főszabály a törvényjavaslatok elfogadásánál az egyszerű többségű döntéshozatal, az ennél nagyobb konszenzus előírásaként abszolút többséggel, ritkábban kétharmados vagy háromötödös többséggel találkozunk. A törvényalkotás során az előterjesztő szerepe meghatározó: a módosító javaslatokról több parlamentben az előterjesztő dönt a plenáris ülés nélkül. A jogalkotás megfelelő minősége a parlamenti eljárás során nem biztosított. A gyakori törvénymódosításokat jobb előkészítettséggel, alaposabb kidolgozással lehetne csökkenteni (hatásvizsgálatok). Ennek részeként a parlamenti módosító javaslatok kezelését hatékonyabbá lehetne tenni, a törvényjavaslat végső, módosított változatát még a zárószavazás előtt el kell készíteni, a belső koherencia garantálása érdekében.
A gyorsított eljárások magas aránya az egész térségre jellemző, a parlament átláthatóságát és ezáltal a jogállamiságot veszélyeztető jelenség. Lassú alapeljárások és nagyszámú, nyilvánosságkorlátozó és az ellenzék számára hátrányos gyorsítási lehetőség helyett gyorsabb, hatékonyabb alapeljárásokra lenne szükség, szigorúbban körülhatárolt és ritkábban alkalmazható gyorsítási eszközökkel. A térség törvényalkotási gyakorlatában kisszámú esettől eltekintve ismeretlen egy törvényjavaslat által több törvény módosításának lehetősége, amely lehetővé teszi, hogy egy csomagban történjék egy szektor reformjának elfogadása. A ma már elavultnak mondható, és gyakorlatban alig érvényesülő, a
25
térség néhány parlamentjében előforduló eredeti (jogalkotói) jogértelmezési eljárás megszüntetése indokolt lenne.
3. A képviselők jogállása kapcsán megállapítható, hogy a szabad mandátum elvét a szabályozása tartalmazza, a gyakorlatban azonban ezt nem tartják tiszteletben a politikai szereplők, Szerbiában pedig a szabályozás kifejezetten szembemegy a szabad mandátum elvével. A mentelmi jogot a szabályozás mindenütt biztosítja, ám mentelmi jog felfüggesztésére alig kerül sor. Felmerült a mentelmi jogról való előzetes, csoportos lemondás bizonyos bűncselekmény- kategóriáknál (Albánia). A képviselők nem mindenhol kapják meg a megbízatásuk végzéséhez szükséges juttatásokat, a főállású képviselőség nem mindenütt főszabály. A képviselők nem rendelkeznek saját szakértői kerettel, irodával, ami akadályozza, hogy képviselői jogaikat megfelelően gyakorolják. A parlamenti fegyelmi jogi szabályok a fokozatosság elvén alapulnak, ám egyik parlamentben sem lehet a fegyelmi büntetést vitatni, vagy ellene jogorvoslatot igénybe venni, sem belső parlamenti, sem külső (bírósági) úton.
4. Bár a parlamenti munka nyilvánossága mindegyik parlament szabályozásában megjelenik, ez főként a plenáris ülésre korlátozódik, a bizottsági működés a nyilvánosság számára alig feltárható. A parlamenti dokumentumok a nyilvánosság számára általában nem teljes körűen elérhetőek, kereshetőségük internetes rendszerben általában nem biztosított. A törvényalkotás átláthatósága a fokozatos fejlődés jeleit mutatja, ám még további javulás szükséges e téren is.
