2011. évi tevékenységéről

BESZÁMOLÓ

a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának

2011. évi tevékenységéről

Minden jog fenntartva

A jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó biztoshelyettes titkársága Alapvető Jogok Biztosának Hivatala

1051 Budapest, Nádor utca 22.

telefon: +36-1/475-7123, fax: +36-1/269-3546

TARTALOM

ELŐSZÓ... 4

I. A JNO TÁRSADALMI SZOLGÁLTATÁSAI ... 5

II. JOG AZ EGÉSZSÉGES KÖRNYEZETHEZ ... 12

Bevezetés ... 12

II.1. TELEPÜLÉSRENDEZÉS ... 14

II.2. ZAJ ... 74

II.3. TERMÉSZETVÉDELEM ... 144

II.4. LEVEGŐTISZTASÁG-VÉDELEM ... 185

II.5. VÍZVÉDELEM ... 218

II.6. HULLADÉKGAZDÁLKODÁS ... 232

II.7. TÁRSADALMI RÉSZVÉTEL ... 254

II.8. AZ ALAPTÖRVÉNY ... 285

III. KÖRNYEZETPOLITIKA, A JÖVŐ NEMZEDÉKEK KILÁTÁSAI ... 321

Bevezetés ... 321

III.1. A JNO részvétele az ország stratégiai terveinek megalkotásában ... 323

III.2. Vidékfejlesztés ... 327

III.3. Oktatáspolitika ... 334

III.4. A biológiai sokféleség megőrzése ... 337

III.5. Vizeink védelme ... 343

III.6. Környezet és egészség: a parlagfű probléma ... 350

IV. STRATÉGIAI KOMMUNIKÁCIÓ ... 357

IV.1. Konferenciák, tanácskozások, védnökségek ... 358

IV.2. Médiakommunikáció ... 365

IV.3. Magad légy a változás... ... 370

V. MELLÉKLETEK ... 374

V.1. Szervezeti ábra és logó ... 374

V.2. Gazdálkodásunk adatai ... 375

V.3. Statisztikai adatok ... 376

V.4. A beszámolóban használt rövidítések ... 380

V.5. Jogi anyagok listája ... 382

V.6. Munkatársak ... 385

„Lopás az is, ha olyan dolgokat használunk, amelyekre nincs igazán szükségünk.

A természet napról-napra épp eleget ad mindennapi szükségleteinkre – de nem többet ennél. Mindazt el kell hagyni, ami több az elégnél.”

(Gandhi)

ELŐSZÓ

Négy évvel ezelőtt a nemzetközi közvélemény is felfigyelt a magyar parlamenti pártok megálla- podására és az Országgyűlés ezt követő egyhangú döntésére a jövő nemzedékek intézményi képviseletéről. Szerencsés időpontban alakult és működött a magyar Jövő Nemzedékek Ország- gyűlési Biztosának Irodája (JNO), a világ állam- és kormányfőinek, tudósainak és civil szerveze- teinek nagy környezetvédelmi seregszemléje, a Rio+20 konferencia előkészítésének idején, ez is fokozta a ránk irányuló figyelmet. Sikerült ezt a figyelmet ébren tartanunk, a magyar megoldásra számos környezetvédelmi intézménnyel foglalkozó konferencián, tudományos munkában és lé- nyegében minden, a nemzedékek közötti igazságosságról szóló munkában hivatkoztak. Értékelték munkamódszereinket, eredményeinket a helyi, regionális és országos környezeti konfliktusok fel- tárása és kezelése terén. Most, hogy a JNO 2012. január 1. napjával megszűnt, már csak jogtör- téneti emlékként tarthatják számon, de reméljük, hogy még így is sok elismerést, megbecsülést hoz majd az országnak.

A JNO utolsó, negyedik évéről szóló beszámolóban röviden áttekintjük, hogy mire volt jó ez az új intézmény, hogyan tudott segíteni a hozzá forduló panaszosoknak, hogyan szolgálta az egészséges környezethez való jog védelmét és a jövő nemzedékek érdekeit az országos stratégi- ák és jogalkotási tervek vitái során, milyen volt kölcsönös segítő kapcsolata a környezetvédelmi civil szervezetekkel és az egyházakkal. Áttekintjük, hogy milyen eredményeket értünk el a helyi környezeti konfliktusok feltárásában és megoldásában. Beszámolunk azokról az ügycsoportokról is, ahol a panaszok nagy száma arra indított bennünket, hogy átfogó vizsgálatot végezzünk, számos szakértővel, hatósággal, civil szervezettel konzultáljunk és ennek alapján fogalmazzuk meg rendszerszintű megállapításainkat és javaslatainkat. A JNO mindezeken kívül azonban nem csak már fennálló környezeti konfliktusokra igyekezett választ adni, hanem előremutató kezde- ményezéseket is tettünk például a Pannonhalmi Nyilatkozatban, ami a fenntartható helyi közös- ségek életfeltételeinek, munkakörülményeinek a javítását szolgálta négy meghatározott tevékeny- ségi körben. Meggyőződésünk ugyanis, hogy a magyarországi jövő generációk túlélési esélye a helyi közösségek erején, fenntarthatóságán múlik majd.

Hivatalok jönnek, mennek. Az átszervezés az állami szervezet természetes működési módja. A JNO megszűnése után feladatai egy részét átveheti az alapjogi biztos egységes hivatala, más ré- szét tudományos és civil szervezetek viszik tovább. Ezzel együtt úgy gondoljuk, hogy a JNO hiá- nyozni fog az ország intézményrendszeréből. Partnereink, akik számára hasznos szolgáltatásokat nyújtottunk, jó szívvel emlékeznek majd vissza ránk. Köszönet érte annak a mintegy hatvan kiváló szakembernek, aki a négy év alatt a környezetvédelemnek és a jövő nemzedékek ügyének szen- telte tudását, igyekezetét, lelkesedését.

Dr. Fülöp Sándor

I. A JNO TÁRSADALMI SZOLGÁLTATÁSAI Bevezetés

Korábbi éves beszámolóinkban szükségét éreztük, hogy az új ombudsmani intézmény kialakulá- sáról, funkcióiról egy rövid bevezetést adjunk. A következő fejezetben ugyanerről lesz szó, de most már inkább az eredmények, az iroda teljesítménye oldaláról. Munkamódszerünk, kapcsolat- rendszerünk és ezt kiszolgáló hivatali felépítésünk a feladatkörünkből, még tágabb körben a fenntarthatóság követelményéből, továbbá a jelen és jövő nemzedékek érdekeinek képviseletére irányuló alkotmányos, az Alaptörvényben is megerősített követelményekből következett. Csaknem négy éves társadalmi beágyazottságunk eredményeképpen elmondhatjuk, hogy egyes nemzetstra- tégiai kulcsterületeken a partnereink folyamatosan számítottak a JNO szolgáltatásaira. A legfon- tosabb témakörök a következők voltak:

(fenntartható vidékfejlesztés) A JNO a nemzeti vidékfejlesztési stratégia építő kritikáját és támo- gatását adta, azon kívül a vidékfejlesztés alapkérdéseiben végzett több éves kutatómunkát, és hozott létre gyakorlati változásokra irányuló programokat fontos részterületeken (a mintegy száz vezető szakértő által alkotott, a Vidékfejlesztési Minisztérium által támogatott Pannonhalmi Nyi- latkozat, illetőleg a nyilatkozat nyomán megindult országos, regionális és helyi kezdeményezé- sek);

(élhető települések) Mind egyedi állásfoglalásainkban, mind átfogó vizsgálatainkban, továbbá az ezeken alapuló nyilatkozatainkban és előadásainkban rámutattunk, hogy a zaj és a légszennye- zettség a mértékadó európai statisztikák alapján éveket vesz el a nagyvárosokban lakók életéből, a jogalkotó és a jogalkalmazó mégsem veszi komolyan ezeket a fenyegetéseket; a nagy folyóvi- zeinkre még ma is újabb és újabb olyan energiahasznosítási és hajózási tervek készülnek, melyek nem vesznek tudomást a folyók egyéb ökológiai szolgáltatásairól, leginkább pedig a tiszta, egészséges ivóvíz biztosításáról; ez utóbbit az 5 nagy ivóvíz-szolgáltató cég átszervezése és pri- vatizációja is veszélyeztette, aminek hátterét a JNO vizsgálata tárta fel; a városok külső kerüle- teiben és a falvakban a különböző hulladékok rendszeres tüzelése okoz súlyos levegőtisztasági problémát – ebben a témakörben hivatalból folytattunk vizsgálatot;

(genetikai örökségünk) Magyarország a világ harmadik leggazdagabb mezőgazdasági génbankjával rendelkezik, aminek a megváltozott éghajlati, termelési és piaci feltételekhez való alkalmazkodás szempontjából óriási jelentősége van. A génbankokat folyamatos támadás éri egyrészt a multina- cionális gyógyszer- és GMO cégek részéről, másrészt a nagyobb földterülettel rendelkezők egy részénél, például az érdi génbank esetében „ingatlanfejlesztési” oldalról is; a passzív védekezésen kívül proaktív programot is indítottunk a genetikai örökség védelmére a génbankokkal, a Vidék- fejlesztési Minisztériummal és egyházi vezetőkkel aláírt Együttműködési Megállapodás alapján;

(közösségi részvétel) A rendszerváltás utáni viszonylag hatékony és teljes közösségi részvétel le- hetőségei az utóbbi 10 évben folyamatosan erodálódnak a vonatkozó számos anyagi és eljárás- jogi változás, a civilek támogatásának és munkakörülményeinek romlása miatt. A civil szervezetek és főként a spontán helyi közösségek információs, beleszólási és jogorvoslati jogainak háttérbe szorításával még a viszonylag gyenge, rövid távú, helyi szintű gazdasági érdekek is megelőzhetik a környezetvédelem és a közeli jövő nemzedékeinek az egészséges környezethez való alapvető jogait.

(a JNO felépítése és működése) Ezekből a feladatokból meghatározott szervezeti felépítés és mű- ködési módszer következett. A JNO-ban egyszerre kellett alkotmányjogászokat, környezetvédel- mi és más rokonterületi jogászokat, illetőleg a környezeti tudományok legkülönfélébb szakértőit alkalmazni. E szakembereknek meg kellett tanulni egymás szaknyelvén kommunikálni és a pana- szok, hivatalból indított vizsgálatok, állami tervek, jogalkotási programok által felvetett problé- mákat közösen értelmezni, megoldásukra komplex javaslatokat tenni. A JNO általuk nyújtott komplex „szolgáltatásait” a következőkben részletesebben, a szolgáltatásokat igénybe vevő egyes partnerek köré csoportosítva mutatjuk be.

I.1. Panaszügyek és tém avizsgálatok

Az ombudsmanok legfontosabb feladata az alkotmányos visszásságokról szóló panaszügyek inté- zése, partnereink tehát ezen a munkaterületen a panaszosok és az érintett hatóságok voltak.

(a panaszügyek intézésének módszerei) Az egyedi panaszügyek kivizsgálása és utóvizsgálata is az érintettek bevonásával, többkörös konzultációkkal folyt. Nem tartottuk elegendőnek az adott ügyben határozatot hozó hatóságok eljárásának az ellenőrzését, hiszen ezzel csak megismételtük volna az illető hatóságok másodfokú hatóságainak munkáját. A panaszokkal érintett témaköröket összetett környezeti konfliktusokként kezeltük, feltártuk természettudományos, társadalmi és tá- gabb jogi vonatkozásaikat is, hogy rendszerszintű, hatékony, tartós megoldásokat javasolhassunk.

Egy-egy panaszügyön tipikusan egy jogász és egy szakértő kollégánk dolgozott, szoros együtt- működésben. A tényállás megállapításához és a javaslatok kidolgozásához beszereztük az összes szóba jöhető hatóság állásfoglalását, felvettük a kapcsolatot a helyi önkormányzatokkal, szakmai körökkel, civil szervezetekkel, és természetesen a legtöbb esetben az ügy JNO-s előadói a hely- színt is felkeresték. Ennek alapján elkészítettük az állásfoglalás-tervezetet, amit csak azután véglegesítettünk, amikor azt az ügyben résztvevő összes személy, hatóság véleményezhette.

(átfogó témavizsgálatok) Ha azt láttuk, hogy egy típusba tartozó környezeti konfliktus miatt tö- megesen jelentkeznek a JNO-nál panaszokkal, általános vizsgálatot indítottunk. Az egyedi ügyekből szerzett tapasztalataink alapján kérdéseket fogalmaztunk meg, amikre szakirodalom- kutatással, az érintett hatóságoknál, bíróságoknál, ügyészségeknél interjúkkal, megbeszélésekkel kerestük a válaszokat, sőt, ha indokoltnak láttuk, akkor mindezekre alapozva (pl. a Duna ökoló- giai szolgáltatásai, a zajvédelem vagy a levegőtisztaság-védelem területén) tudományos konfe- renciát is szerveztünk. Az adott jogterület és tudományterület átfogó elemzése alapján azután megalapozott jogalkotási és jogalkalmazási javaslatokat tettünk (pl. zajvédelem, telepengedélyek, lakossági hulladékégetés területén), melyek sok esetben jelentős változásokhoz vezettek a jog- gyakorlatban;

(a panaszügyek és témavizsgálatok eredményei) A JNO kevesebb, mint négy éves működése alatt több ezer hektár zöldfelületet védett meg az azokat feláldozni készülő településrendezési ter- vektől. Semmilyen kötelező eszközünk nem volt az önkormányzati képviselőtestületek ilyen dön- téseinek befolyásolására, csak az, hogy feltártuk, hogy e döntések mennyire szemben állnak az adott település jelen és jövő nemzedékeinek érdekeivel és mennyire nincsenek összhangban a környezetvédelem, az építésügy, a közegészségügy és még sok más jogterület szabályaival. A helyi jogalkotók ennek folytán érezhették döntésük helyi politikai és jogi súlyát, és főleg azt, hogy ezzel így már a teljes helyi közösség is tisztában van, ezért a legtöbb esetben visszakoz- tak.

A megvédett területek között nagyon sok természetvédelmi szempontból kifejezetten értékes volt, a JNO jelentős, nagy sajtóvisszhangot keltett ügyeiben lápokat, világörökségi területeket mentett meg a beépítéstől. Így visszatekintve, természetesnek tűnik, hogy parkolót építeni egy

lápra, vagy hőerőművet a tokaji szőlőhegyek szomszédságába, esetleg rádiólokátort telepíteni egy 160 ezres nagyváros közvetlen közelébe nem volt jó ötlet, akkor és ott azonban az önkor- mányzatok területhasználati döntései és a szükséges hatósági engedélyek már hiánytalanul meg- voltak. Nagyon sok szakmai, jogi vita, rendkívüli jogorvoslat és peres eljárás, azonkívül az érin- tett közösségek, civil szervezetek segítsége kellett ahhoz, hogy ezekben az ügyekben érvényre juthassanak a környezeti jogok és a jövő nemzedékek érdekei.

A nagyvárosokban a gyárak, a forgalmas utak, a szórakozóhelyek, a többnapos fesztiválok, ren- dezvények sok helyen megkeserítik az emberek életét. A JNO sokszor volt „a gazdasági haladás kerékkötője”, „a mobilitás hátráltatója”, „ünneprontó”, mégis kiálltunk az emberek egészsége és pihenéshez való joga mellett. Mi tudtuk és kimondtuk azt, amit a zajjal, levegőszennyezéssel járó tevékenységek folytatói, megengedői nem voltak hajlandók tudomásul venni: ezekben a súlyos esetekben már nem múló zavarásról, hanem maradandó egészségkárosodásról, az életkilátások romlásáról van szó. Zaj- és légszennyezési ügyeinkben elért eredményeinkkel igen sok helyen tudtunk javítani a helyi közösségek életkörülményein, Miskolc és Debrecen városa még addig is elment, hogy éveken keresztül tartó jogvitáink után tőlünk kért segítséget a szmogriadó- rendeleteik megalkotásához.

A JNO leglátványosabb eredményei talán a Dunához fűződnek. Működésünk ideje alatt merültek fel olyan tervek, hogy a Dunát alaposan át kell alakítani ahhoz, hogy mélymerülésű hajók közle- kedhessenek rajta. A terv technokrata támogatói mindenféle nemzetközi normákkal dobálóztak – nemzetközi jogászaink viszont fehéren-feketén kimutatták, hogy nincsenek olyan kötelezettsége- ink, amik miatt át kellene szabnunk a folyót. Később felrémlett - ahogy újból és újból fel fog még rémleni - a nagy gátak terve is. Jónak láttuk ezért, ha egy átfogó megbeszélés-sorozatot indítunk, konferenciát szervezünk a Duna ökológiai szolgáltatásairól. A 17 szakma részvételével lezajlott eseménysorozat eredményeképpen született állásfoglalásunkban egy igen egyszerű kö- vetkeztetésre jutottunk: semmilyen terv, mégoly nagyszabású és vonzó, nem állhat meg akkor, ha nincs tekintettel a többi ökológiai szolgáltatásra, ha az ivóvíznyerést, a mezőgazdaságot, a ter- mészetvédelmet és a többi érintett érdekkört súlyosan sérti. A Duna ökológiai szolgáltatásairól szóló állásfoglalásunk jelentős mértékben befolyásolta az ország és az EU terveinek alakulását a folyóval kapcsolatosan.

I.2. Az Országgyűlés és bizottságai

A zöldombudsman „felettese”, „munkáltatója” az Országgyűlés volt, azonkívül a Parlament volt egyik legfontosabb munkahelye is: munkatársaival ott kellett elérnie az egészséges környezet vé- delme és a jövő nemzedékek érdekei szempontjából a legkedvezőbb jogalkotási eredményeket.

(jogalkotási javaslatok megfogalmazása) A parlamenti szószólói funkció, a panaszügyeken kívüli másik hagyományos ombudsmani feladat a JNO számára is elsőrangú fontosságú volt, ezért már az egyedi ügyekben született állásfoglalásainkkal egyidejűleg jogalkotási javaslatokat és szöveg- tervezeteket is készítettünk. Természetesen olyankor is teljesítettünk szószólói feladatot, amikor az nem egyedi ügyek vagy ügycsoportok vizsgálata alapján merült fel, hanem kifejezetten vala- melyik bizottság kérésére, felhívására történt, vagy már folyamatban lévő jogalkotási tervet, kon- cepciót, tervezet küldtek meg nekünk véleményezésre. Saját kezdeményezésre átfogó jogalkotási javaslatokat fogalmaztunk meg egyebek között a vörösiszap-katasztrófa nyomán, a Ket. ügyféli jogállásra vonatkozó szabályozása (lényegében évente visszatérő témakör volt), illetve a Díjtör- vény és hasonló témájú rendeletek kapcsán (az egyes eljárási díjak a környezetvédelmi és rokon- területi hatóságok alapfeladatainak ellátását veszélyeztették – ezzel a témával is rendszeresen foglalkoztunk).

(stratégiák és jogszabálytervek véleményezése) Kész jogszabálytervezetek, állami szakpolitikák vé- leményezése is hozzátartozott a jogalkotási szószólói funkciónkhoz, például a Nemzeti Fenntart- ható Fejlődési Keretstratégia (a JNO három körben is részt vett a véleményezésben: a koncepci- óban, az NFFT előtt és a társadalmi vita egyes állomásain is), a Nemzeti Energiastratégia 2030 kapcsán, a vízügyi szervezetrendszer átalakítása kérdésében (a természetes monopóliumként mű- ködő 5 nagy vízmű átszervezése az ellátást hosszabb távon veszélyeztette volna), a hulladékgaz- dálkodási törvényt illetően, a civil szervezetekre vonatkozó szabályozásokban (környezetvédelmi civil szervezetek a környezetvédelmi törvényben és másutt szabályozott részvétele a környezeti konfliktusok rendezésében alapfeltétele azok megoldásának), valamint a közoktatási és felsőok- tatási törvény vonatkozásában (a környezetvédelmi oktatás, a fenntarthatóságra nevelés kérdéseit érintettük elsősorban);

(személyes részvétel) A jogalkotással való kapcsolatunk nem merült ki álláspontok írásbeli cseré- jében, részt vettünk a Parlament Nemzeti Fenntartható Fejlődés Tanácsa és bizottságai munkájá- ban is (az NFFT plenáris ülésein a JNO állandó meghívott volt, és részt vett a vitákban, illetőleg a JNO képviselői tagjai voltak mind a tudományos, mind a szervezési bizottságnak, ezenkívül együttműködési megállapodás alapján a JNO társelnöke volt az NFFT környezettudatosság mun- kabizottságának). Szóbeli és írásbeli beszámolókat tartottunk (a környezetvédelmi témakörért fe- lelős bizottságok minden esetben külön formális határozatokat hoztak eddig a JNO beszámoló elfogadásáról és méltatásáról, de igényelte véleményünket egy konkrét ügyben az önkormányzati bizottság is), illetőleg a jogalkotás egyes szervezeti egységei rendezvényeikre is meghívtak min- ket (pl. a JNO képviselői az Országgyűlés Fenntartható Fejlődés Bizottságának természetvédelmi konferenciáján, az Alaptörvény előkészítésével kapcsolatos konferenciáján, illetőleg korábban az agrárügyekkel foglalkozó bizottság fenntartható mezőgazdasággal foglalkozó konferenciáján tar- tottak előadásokat).

I.3. Korm ány és korm ányzati szervek

Az ombudsmanok és a közigazgatás viszonya sohasem lehet teljesen felhőtlen, hiszen az om- budsman dolga a hivatalok terveinek, határozatainak bírálata. Ezzel együtt számos olyan terület volt a kormányzat munkájában, amihez a JNO a hagyományos ombudsmani szerepfelfogástól el- térően partnerként tudott csatlakozni.

(részvétel kormányzati testületek munkájában) A JNO-ra vonatkozó jogszabály jogalkotói kérdé- sekben való közreműködést írt elő (szoros összefüggésben a hagyományos szószólói funkcióval), ebből természetesen következett a részvétel szakmai testületekben, továbbá információ/vélemény szolgáltatása szakmai és szakpolitikai kérdésekről a kormány és különböző szervezetei számára.

Néhány példa a JNO gyakorlatából:

- a Vidékfejlesztési Minisztérium bizottságai közül részt vettünk a Vadászati-természetvédelmi Bizottság tevékenységében (ezzel összefüggésben a JNO egyeztető megbeszéléseket is kezde- ményezett a vadász-erdész-természetvédő konfliktus kezelésére), valamint az EU Természetvé- delmi Pályázatok Bizottság munkájában;

- az Országos Környezetvédelmi Tanácsban (a kormány háromoldalú tanácsadó testületében) a JNO munkatársai állandó meghívottak voltak, sőt konkrét témákban pl. Ket. közösségi részvételi vonatkozásai, erdőtörvény) előterjesztők is voltunk;

- részt vettünk az Aarhusi Munkacsoportban (nukleáris adatok megismerhetősége tárgyában ja- vaslatokat kidolgozó háromoldalú, kormányzati, civil és gazdasági-energiaügyi testület);

- továbbá a Közétkeztetés Tárcaközi Munkabizottságban is (ez a testület az oktatási biztossal együtt tett javaslatunk alapján alakult, az egészséges helyi élelmiszereket kívánja hozzáférhetőb- bé tenni elsősorban az iskolák számára).

(részvétel kormányzati feladatok ellátásában) Ugyancsak az említett jogszabályi kötelezettségek mentén járult hozzá a JNO hazai és nemzetközi kormányzati feladatok megoldásához, egyebek között

- részt vettünk több uniós tárgyú kormányzati döntéshozatalban, így például több körben is a Közösségi Agrárpolitikával (KAP) kapcsolatos magyar álláspont kidolgozásában, illetőleg a Duna- Régió Stratégia és kormányprogram kialakításában (a Duna hajózhatóságáról és a folyó ökológiai szolgáltatásairól szóló állásfoglalásaink nagymértékben befolyásolták a stratégia hazai megfo- galmazását és végrehajtását);

- az EU-elnökség idején témavezetőként segítséget nyújtottunk környezetvédelmi feladatok EU- szintű koordinálásához két témakörben is;

- ide sorolható még a JNO szakértőinek részvétele a Rio+20 konferencia előkészítésben, a megfelelő kormányzati szakértőkkel együttműködve.

(hosszabb távú kormányzati programok) A JNO ombudsmantörvényből fakadó stratégiai feladatai a környezetvédelem és a nemzedékek közötti igazságosság néhány alapvető fontosságú kérdésé- ben megkívánták a különböző kormányzati tevékenységekkel kapcsolatos kezdeményező fellépé- sünket is. A legfontosabb ilyen terület a JNO alternatív társadalmi-gazdasági indikátorok pro- jektje volt, aminek keretein belül igyekeztünk előmozdítani a fenntarthatatlan gazdasági növeke- dés mutatóin kívül alternatív, a társadalom boldogulását hívebben leképező mutatók alkalmazását is a kormányzati döntéshozatali eljárásokban. A KSH-t és más állami szervezeteket bevonva igyekeztünk partnereinket meggyőzni arról, hogy a GDP-n kívül más indikátorokkal is értékelni kell a társadalom jólétét, jól-létét és fejlődését. Megemlítjük, hogy az indikátorprogram keretein belül a World Science Forum rendezvényei között neves külföldi résztvevőkkel szerveztünk kon- ferenciát korábban, amely ezeket a kapcsolatfelvételeket lehetővé tette, súlyt adott a progra- munknak.

Hasonló erőfeszítéseket tettünk korábban az energiapolitika terén és a Duna ökológiai szolgálta- tásaival kapcsolatos projektjeinknek, vizsgálatainknak is volt olyan közvetlen célja, hogy a Duná- val kapcsolatos kormányzati stratégiákat befolyásolja.

I.4. Civil szervezetek

A Parlament és a kormányzat mellett a JNO legfőbb vonatkoztatási pontja kezdettől fogva a civil mozgalom volt. A környezetvédelmi társadalmi szervezetek Magyarországon egyedülállóan gyors fejlődésnek indultak a rendszerváltás után, a kétezres évekre pedig a környezetvédelmi mozga- lom jól tagolt szervezetrendszerré vált, magas szakmai színvonalon működő országos szerveze- tekkel és lelkes, hatékony helyi csoportosulásokkal. A civil szervezetek által beadott panaszok rendkívül hasznos iránymutatással szolgáltak a JNO számára a tekintetben, hogy milyen környe- zeti konfliktusok vannak az országban és azokat hogyan lehetséges megoldani. Kiemelt felada- tunk volt emellett környezetvédelmi civil kezdeményezések támogatása, védnökségek vállalása.

Jelenleg is érvényes, határozatlan idejű civil vállalásaink például:

- Youth for Energy Project az Oktatási Hivataltól,

- Carbon Detectives a Magyar Környezetvédelmi Egyesülettől, - Nagycsalád-Kislábnyom a Greendependent Egyesülettől,

- Fenntartható szemlélet terjesztése az egyetem polgárai között az ELTE BTK-tól és TTK-tól;

E szektornak nyújtott szolgáltatásaink közé tartozik még, hogy különböző civil rendezvényeken a JNO szakértőket biztosított, több előadást tartottunk például a Greenpeace, a Magyar Termé- szetvédők Szövetsége, a Levegő Munkacsoport konferenciáin, illetőleg minden évben meghívták a JNO képviselőit kiemelt előadónak a 4-600 civil képviselő részvételével zajló Országos Találko- zók plenáris, illetőleg szekcióüléseire. Természetesen a JNO aktív szerepet játszott a környezet-

védelmi társadalmi szervezetek hálózatának segítésével kapcsolatban, évente kétszer magunk is összehívtuk a magyarországi környezetvédő civil szervezeteket, hogy megvitassuk velük munka- tervünket, illetőleg beszámolóinkat. Ezeket a találkozókat komoly érdeklődés és aktív közremű- ködés jellemezte.

I.5. Egyházak, vallási szervezetek

Több helyen, több vonatkozásban szóltunk már arról, hogy a jövő nemzedékek érdekeit a fenn- tartható helyi közösségek támogatásával, elterjesztésével is elő kívántuk mozdítani. A pannon- halmi folyamatnak is nevezett programunkat a beszámoló környezetpolitikai fejezetében részlete- sen leírjuk, azonban kapcsolatrendszerünk egyházi vonatkozásainak ismertetésénél is meg kell említenünk, hiszen egyfelől a Pannonhalmi Bencés Apátság adott otthont a folyamat egyik leg- fontosabb állomásának, másfelől a program gyakorlati végrehajtásában kiemelt szerepet kapott az a Gyümölcsész Megállapodás, amit az egyéb partnerek mellett a történelmi egyházak 6 püs- pöke és 2 érseke írt alá. A megállapodásnak megfelelően két templomkertben már kiválasztották, megtervezték és elültették a megfelelő régi gyümölcsfákat, egy evangélikus és egy katolikus templomkert új gyümölcsöseit ünnepélyes keretek között, egyházi áldással már fel is avattuk, rajtuk kívül több mint 70 helyen indult el a projekt.

Ugyancsak a pannonhalmi folyamat része a Nógrádi Mintaprojekt a Fenntartható Vidékfejlesztés- ről, amelynek négy aláírója 2011 novemberéig a Váci Püspökség, az ELTE, az Apor Vilmos Főis- kola és a JNO volt. A mintaprojektről részletesebben szintén a környezetpolitikai fejezetben számolunk be.

Mindamellett aktívan részt vettünk történelmi egyházak környezetvédelmi rendezvényein, így pél- dául a korábbi években a katolikus püspökségek ügyvédei számára tartottunk környezetvédelmi jogi képzést, a Teremtett Világ Védelméről szóló katolikus, valamint az alternatív globalizációról (AGAPE) szóló protestáns egyházi kiadványok bemutatásában is közreműködtünk.

I.6. Nem zetközi kapcsolatok

Minthogy a JNO munkáját jelentős nemzetközi figyelem kísérte, kiterjedt, aktív nemzetközi kap- csolatrendszerünk volt.

(nemzetközi tudományos szervezetek) A JNO feladatainak megfelelő ellátásában kulcsszerepet játszott néhány élenjáró nemzetközi környezetvédelmi tudományos műhellyel való együttműködé- sünk.

- Balaton Csoport: 2008 óta tagként veszünk részt az éves találkozókon, előadásokat tartunk, illetőleg szekcióüléseket vezetünk. Az elmúlt három évben a bolygónk végessége (planetary boundaries), a termőföld-védelem/élelmiszerbiztonság, illetőleg az alternatív környezeti indikáto- rok és társadalmi paradigmák voltak azok a témák, amelyeket az egyhetes konferenciákon a világ vezető környezettudósai megvitattak. A Balaton Csoport ülésein tanultakat természetesen fel- használtuk a JNO-n belüli továbbképzéseken (ún. batyus ebédeken), tudományos kapcsolataink- ban (pl. a Miskolci Egyetemen rendszeres beszámolókat tartunk, emellett számos előadásunk háttéranyagát képezik ezek az ismeretek), illetőleg kormányzati, államigazgatási kapcsolatainkban is hivatkozunk a Balaton Csoport megállapításaira, javaslataira;

- World Future Council: 2010 óta tanácsnoki szinten részt veszünk az éves közgyűléseken, programmegbeszéléseken, a future justice alprogramban; elemzéseket, tanulmányokat készítünk és véleményezünk, előadásokat tartunk a WFC által szervezett nemzetközi konferenciákon, ille- tőleg azokhoz kapcsolódó rendezvényeken (side-events);

- Regional Environmental Center for Central and Eastern Europe (REC - Szentendre), illetve Foundation for Democracy and Sustainable Development (London) – mindkét szervezetben a JNO munkatársai tanácsadói szinten vesznek részt, illetve a brit szervezetben elnökségi tagságot viselünk.

(külföldi kormányok) Ahogyan arra már utaltunk, a JNO megalakítása, később a kialakított szer- vezeti felépítése és munkamódszere, még később pedig az egyedi és általános ügyeiben elért eredményei felkeltették a nemzetközi közösség érdeklődését is. Számos külföldi meghívásnak tettünk eleget, a brit kormány részéről két alkalommal, a Wales-i kormány részéről pedig egy- szer, azonkívül különböző szakmai konferenciák kapcsán francia, német és belga kormányzati kö- rök is érdeklődést mutattak a jövő nemzedékek érdekeinek képviseletével kapcsolatos magyar in- tézményi megoldás iránt. Ezt egészítette ki a különböző magyarországi nagykövetségekkel való együttműködés, egyebek között közös konferenciákat szerveztünk a brit és a svéd követséggel, folyamatosan részt vettünk a finn, kanadai, szlovén követségek szűkebb körű szakmai megbeszé- lésein.

(nemzetközi politikai szervezetek) Hasonló okokból jelentős érdeklődés mutatkozott a JNO iránt több regionális és globális szervezet részéről.

- Több munkatársunk részt vett az ENSZ Rio+20 konferenciáját előkészítő New York-i konfe- rencián, illetőleg az ahhoz kapcsolódó civil és tudományos eseményeken. Több tanulmánnyal, előadással és korreferátummal bekapcsolódtunk a Föld Csúcsértekezlet II. témaköre, az intéz- ményfejlesztés előkészítésébe. Nagy örömünkre szolgált, hogy a Rio+20 konferenciát előkészítő érdekcsoportok, szakmai és ENSZ szervezetek dokumentumainak túlnyomó többsége megemlé- kezett a magyar példáról a jövő nemzedékek intézményes képviseletével kapcsolatban.

- Az EU Bizottság meghívására részt vettünk a „Green Davosnak” is nevezett Európai Zöld Hét idei rendezvényein előadással, illetőleg ugyanezen alkalommal előadást tartottunk az Európai Parlament Környezetvédelmi Bizottságának a Rio+20 Föld Csúcsot előkészítő konferenciáján.

I.7. Összefoglalás

Megállapíthatjuk, hogy az elmúlt 3 és fél év során a JNO kialakított egy ágazatok közötti szem- léletet megjelenítő, gyorsan reagálni képes, nemzetközileg is elismert, rendszerben gondolkodó szervezetet és szakértői hálózatot, ami a leírt társadalmi szolgáltatásokat tudta nyújtani. Ezt a felsorolt partnereink nagyra becsülték és feltehetően továbbra is igényt tartottak volna rá. Fon- tos szempont volt számunkra, hogy általában is az ombudsmanok az államszervezetben elfoglalt helyüknél fogva, és az általuk kezelt nagyszámú egyedi és általános társadalmi konfliktusból le- szűrt tapasztalatok miatt egy asztalhoz tudják ültetni egy-egy nagyobb átfogó téma, ügy, terület érdekeltjeit, érintettjeit (akár ellentétes oldalon ülőket is), és képesek elindítani őket a közös megoldás-keresés felé. Ez az alapvető ombudsmani társadalmi szolgáltatás természetesen a kör- nyezetvédelem és a generációs igazságosság területén is meghatározó jelentőségű. Ezt a társa- dalmi szolgáltatást ráadásul az államszervezet, a társadalom máshonnan nem képes előteremteni, ezért felelősségünk nagy. A JNO megszűnésével a felsorolt társadalmi szolgáltatások egy részét remélhetőleg az egységes alapjogi biztosi hivatal át fogja tudni venni, más részét tudományos, civil szervezetek decentralizáltan, de egymással összefogásban, közös hálózatban láthatják majd el.

II. JOG AZ EGÉSZSÉGES KÖRNYEZETHEZ

Bevezetés

A JNO jogászai a településrendezés kérdését tartották az egészséges környezethez való jog ki- indulópontjának: ha a képviselőtestületek figyelemmel lennének a településük gazdasági- társadalmi-területi fejlesztési terveivel járó környezeti hatásokra, akkor a helyi környezeti konf- liktusok többsége fel sem merülne. Ha nem terveznének lakótelepet a forgalmas út, vagy az ál- lattenyésztő telep mellé, ha nem fogyasztanák el településük értékes zöldfelületeit (megtörtént esetek a JNO 2011-es gyakorlatából), azzal egy sor zajvédelmi, levegőtisztaság-védelmi, hulla- dékgazdálkodási, közegészségügyi, agrárigazgatási hatósági eljárást megelőzhetnének, valamint számos hosszadalmas és költséges polgári pertől megkímélhetnék a közösség tagjait.

A helyi közösségek nem eszköztelenek a rövidlátó, önző, esetleg korrupt településrendezési döntésekkel szemben. Élhetnek alkotmányos jogaikkal, hivatkozhatnak a megfelelő környezetvé- delmi, építési jogi és más ágazati jogszabályokra. Ha ezt teszik – mutattunk rá a beszámolási évben született állásfoglalásainkban is – sikerrel járhatnak, de ehhez ismerniük kell a jogaikat, az eljárásokat, amikben, és a hatóságokat, más állami szerveket, ahol ezeket érvényesíthetik. Azon túl, hogy a JNO elé került néhány tucat ügyben ezekre a lehetőségekre rámutattunk, ezeket al- kalmaztuk, és az önkormányzatokat sikerült jobb belátásra bírnunk, bízunk benne, hogy a példák és a megközelítés ereje ennél nagyságrendekkel több ügyben jelenthet segítséget. Különösen fontosnak tartottuk, hogy a településrendezési tervek többségéhez készüljön stratégiai környeze- ti vizsgálat, amivel a helyi fejlesztési érdekek és az egészséges környezet érdekei összehangol- hatók. Átfogó vizsgálatot végeztünk tehát arról, hogy a településrendezés és a stratégiai környe- zeti vizsgálat szempontjait és eljárási lépéseit a gyakorlatban hogyan lehet hatékonyan össze- hangolni, javaslataink mind a jogalkotásban, mind pedig a joggyakorlatban hasznosak lehetnek.

A szűkebb értelemben vett környezetjogi témaköröket külön fejezetekben tárgyaljuk, de ez nem jelenti azt, hogy a panaszügyeinkben szereplő egyes környezeti konfliktusok minden esetben egyértelműen besorolhatók lennének egyik vagy másik kategóriába. Ellenkezőleg, az elszigetelt jogágazatokra összpontosító személettel alighanem lehetetlen volna e problémák megoldása. A zajjal kapcsolatos és levegőszennyezési ügyek például többnyire együtt járnak, a vízszennyezés- sel kapcsolatos konfliktusok mögött gyakran hulladékgazdálkodási problémák állnak, és súlyos természetvédelmi következményekkel járhatnak. Összekapcsolja az egyes témaköröket a közös eredmény is, például a városi levegőszennyezést és zajt az, hogy mindkettő külön-külön és együtt is éveket vesz el a városi emberek életéből a szív- és érrendszeri megbetegedések, ideg- rendszeri terhelés és más hatásmechanizmusok útján.

Ami a zaj és a levegőszennyezés kérdését illeti, mégiscsak jelentős különbség, hogy míg a leve- gőszennyezés sokszor észrevétlen marad, a zaj elviselhetetlen hatásai azonnal és kikerülhetetle- nül jelentkeznek, ezért a JNO rendkívül sok panaszt kapott ilyen ügyekben. Bármilyen súllyal je- lentkezik is azonban a közösségek életében a zajjal kapcsolatos felháborodás és tiltakozás, a jogalkotók és a hatóságok nem lépnek fel kellő szigorral ellene, nem veszik eléggé komolyan.

Emiatt indítottunk az egyedi ügyek tapasztalatai nyomán hivatalból is vizsgálatot a zaj kérdésé- ben, melynek során feltártuk a nyilvánosság számára alig ismert egészségügyi hatásokat, a nagy- városok zajhelyzetét, és bemutattuk, hogy jogszabályaink és joggyakorlataink mintegy tucatnyi kérdésben következetesen megengedik az egészségkárosító zajkeltést. Azt találtuk, hogy inkább az útfenntartóknak és gépkocsihasználóknak, a kocsmatulajdonosoknak és pub-látogatóknak,

fesztiválszervezőknek és fesztiválozóknak kedveznek, mintsem az adott helyek közelében élni, dolgozni pihenni vágyóknak. De hát a két kör lényegében lefedi egymást!

A természetvédelem és a vízvédelem kérdésében szintén kevesebb panaszt kaptunk, kevés helyi közösségnek van ma már elegendő energiája arra, hogy a közösségek életében hajdan meghatá- rozó erdők, mezők, vízfolyások igazi gazdája legyen. A zöldfelületeket mindenki szereti, de min- denki úgy gondolja, hogy ha ő egy kis területet elvesz, elpusztít belőle, abból azért még nem lesz olyan nagy baj. A vizeket inkább nagyobb beruházások, kavicskotrás, megalomániás beruhá- zási tervek veszélyeztetik, de a társadalmi önvédelem ezen a téren is el-elgyengül. 2011-ben számos részkérdést célzó panasz által indíttatva, hivatalból folytattunk vizsgálatot egy a termé- szetvédelem és a vízvédelem szempontjából is alapvető kérdés, a lápok védelme ügyében. Az egyedülálló természeti kincsek megóvására vonatkozó egyértelmű állami akarat hiányát ellent- mondásos jogi fogalmak, szabályok és joggyakorlat jelzik. Erre csak egy példa, hogy több mint 8 éve nincs pénz arra, hogy a környezetvédelmi hatóságok a földügyi hatóságok számlájára átutal- hassák a törvény erejénél fogva védett lápok ingatlan-nyilvántartási bejegyzéséhez szükséges pénzt. Természetesen feltettük a kérdést: egyáltalán szükség van arra, hogy két hatóság között ilyen pénzmozgás történjék?

A hulladékgazdálkodás területén szintén arra indított minket egy szaporodó helyi konfliktus fajta, hogy a jelenség átfogó vonásait, szerkezetét, összetett jogi hátterét hivatalból vizsgáljuk. Ez pe- dig a lakossági hulladékégetés problémája, amit a szegénység hoz magával, és ami egész telepü- lések, településrészek egészségét veszélyezteti. Szakértőink komoly egészségügyi kockázatokat tártak fel az így előálló levegőszennyezés miatt, jogászaink pedig azt találták, hogy a feladat va- lahogy elvész a helyi önkormányzati hatóság és a regionális környezetvédelmi hatóságok között.

Az oki kezelést, a megfelelő fűtési megoldások támogatását, a tájékoztatást, közösségi önsegé- lyezést szintén hiányolta az ügyben született állásfoglalásunk.

Alapjában véve szintén hulladékkezelési kérdés, de számos egyéb környezetvédelmi, vízgazdálko- dási, építési, bányászati és katasztrófavédelmi jogi vonatkozása volt a kolontári vörösiszap- katasztrófának, amelyről állásfoglalásainkat 2011-ben, több hónappal az iszapömlés után fogal- maztuk meg. Szerettük volna egyértelművé tenni: szisztematikus munkával fel kell tárni a ka- tasztrófa mögött húzódó rendszerhibákat, különben az eset máshol, máshogyan, de megismét- lődhet. Állásfoglalásunkban részletes adatokkal kimutattuk, hogy több évtizeden keresztül leg- alább ötféle hatóság folyamatosan egymásra mutogatott és egymásra várt egy ilyen veszélyes létesítmény engedélyezése és ellenőrzése kérdésében. A magyar jogalkotó közvetlenül a kataszt- rófa után ugyan kimondta, hogy a jövőben a vörösiszap-tározók ügyeiben az intézkedés elsősor- ban a bányászati hatóságokra hárul, azt viszont nem erősítette meg, hogy emellett minden ha- sonló ügyben, ahol az eset komplexitása miatt számos hatóság szakmai hátterére szükség van, több oldalról meg kell vizsgálni a helyzetet és valamennyi hatóságnak meg kell hoznia a megfe- lelő intézkedéseket, majd ellenőrizni a végrehajtásukat. Nem lehetünk nyugodtak.

A beszámolónk jogi fejezetében ismertetésre kerülő kisebb helyi és nagyobb, országos, akár nemzetközi visszhangot is kiváltó környezeti konfliktusok rendszerszemléletű megközelítésének legfőbb biztosítéka egyaránt a jó színvonalú, támogatott közösségi részvétel lehetne. A probléma megoldásában érdekelt helyi közösségek azért hatékonyak, mert őket nem érdekli a hatóságok mosakodása, hogy az adott ügyben éppen miért nincs hatáskörük, vagy ha van, miért nem tudnak semmit intézkedni. Ők addig járnak hatóságról hatóságra, amíg a problémájuk megnyugtatóan meg nem oldódik – ha hagyják őket. A JNO tapasztalata az, hogy jogrendszerünk és igazgatási gyakorlatunk egyre kevésbé kedvez a helyi közösségek öntevékenységének és az őket támogató környezetvédelmi civil szervezetek munkájának.

Végül említést kell tennünk a JNO jogászainak a 2011-ben lezárult alkotmányozási folyamatban való rendkívül aktív részvételéről is. Talán a jelen bevezetőben eddig leírtak meggyőzhették az olvasót, hogy a környezet védelme érdekében az államnak rendszerszerű szemlélettel és megol- dásokkal kell élnie. Az alkotmány pedig ki kell, hogy jelölje a fenntartható fejlődés rendszerének a kereteit, azaz azt, hogy miként lehet megvalósítani az ország gazdasági gyarapodását, társa- dalmi boldogulását (az értelmes és megbecsült munka, a kultúra, az oktatás, az egészségügy stb.

fejlesztését) úgy, hogy közben nem romboljuk le természeti környezetünket, nem éljük fel az utánunk következő nemzedékek gazdasági és társadalmi működéseinek természeti feltételeit.

Nagy erőkkel vetettük tehát bele magunkat az alkotmányozási folyamatba, ahol vesztett állásból sikerült fordítanunk: a tervezetben eredetileg nem szerepelt egészséges környezethez való jog megerősödve került be a végleges szövegbe, az ugyancsak teljes egészében elhagyni szándéko- zott intézményes védelem pedig szintén megjelent ott. Szerintünk komoly eredmény, hogy egy JNO-hoz hasonló kis állami intézmény alig több, mint tucatnyi környezetvédelmi jogásza ilyen jelentős hatást tudott gyakorolni az alkotmányozási folyamatra Véleményükre figyelt az Ország- gyűlés Alkotmányozást Előkészítő Eseti Bizottsága és Fenntartható Fejlődés Bizottsága egyaránt, hívásukra Magyarországra jöttek 6 ország kiemelkedő környezetvédelmi és alkotmányjogászai, nem beszélve több volt alkotmánybíró megtisztelő támogatásáról és segítségéről. Felhívásukra 104 magyar civil szervezet, több meghatározó nemzetközi szervezet, továbbá a magyar törté- nelmi egyházak kiemelkedő képviselői is támogatták az alkotmányban a környezetvédelem és a jövő nemzedékek ügyének erősítését.

Hogyan volt mindez lehetséges? Azt gondolom, hogy Babai-Belánszky Tamás vezetésével 4 év alatt a JNO-n belül olyan környezetvédelmi jogi műhely alakult ki, amely egyöntetű hazai és nemzetközi tekintélyt vívott ki magának. Szakmai hátterük, képzettségük, a JNO-ban dolgozó környezetvédelmi szakértőkkel való együttműködésük révén eredményeket tudtak elérni mind a kis helyi környezeti konfliktusokban, mind pedig a nagy átfogó országos környezeti ügyekben.

Önálló felelősséggel, kreativitással jártak el az ügyeikben, amellett kiváló csapatmunkások is vol- tak. Biztosak vagyunk benne, hogy sokuk nevével találkozunk még a hazai és nemzetközi kör- nyezetvédelem és jogtudomány elismert, vezető köreiben.

II.1. TELEPÜLÉSRENDEZÉS

Bevezetés

A településrendezés során az önkormányzatok képviselőtestületei olyan intézményfejlesztési és területi alapú gazdasági terveket dolgoznak ki, véleményeztetnek és fogadnak el, amelyek hosszú időre meghatározzák az adott település fejlődését, környezetét és élhetőségét. A fenntartható fejlődés gazdasági, társadalmi és környezeti oldalai elvileg összehangolhatók, a magyar telepü- lésrendezés gyakorlatában viszont a környezeti oldal szinte mindig, a társadalmi oldal pedig gyakran háttérbe szorul a rövidtávú gazdasági érdekek mögött. Magyarországon átlagosan napi 130 hektár zöldfelület vész el² utak, logisztikai (raktár, elosztó stb.) területek, bevásárlóköz- pontok, meg persze lakóparkok és más lakóterületek kedvéért. Budapesten minden harmadik- negyedik munkába járó gépjárművezető a város környéki településekről érkezik³, ahol maguk is

1 A fejezet megírásához felhasználtuk Agócs Ilona (2011) valamint Erdei Mónika (2008-2009-2010) összefoglaló tanulmányait valamint az Agócs Ilona, Ambrusné Tóth Éva, Barta Eszter, Báthory Mónika, Erdei Mónika, Friedrich Ábel, Gyűrű Attila, Herke Miklós, Radnai Anna és Szecskó-Tóth Zsuzsanna által készített állásfoglalásokat.

2 A Pestterv vezetői részéről elhangzott adat a Magyar Természetvédők Szövetsége 2010 áprilisában Vecsésen tartott konferenciáján.

3 A 2001. évi népszámlálás adataiból óvatos becsléssel visszaszámolt adat. http://www.nepszamlalas2001.hu/

hozzájárultak a maradék zöldterületek felszámolásának (azóta viszont környezetvédők!), és napi 60-80 km autózással „javítják a város levegőjét”.

A JNO három és fél éves munkája hozzájárult ahhoz, hogy ezt a helyzetet ne tekintsük többé sorsszerű, megváltoztathatatlan civilizációs átoknak. Feltérképeztük a településrendezéssel kap- csolatos helyi konfliktusokat, és megkerestük azokat a jogi eszközöket, amelyekkel e konfliktu- sok az esetek nagy részében megoldhatók, még akkor is, ha évtizedes terméketlen küzdelem előzte meg őket.

(a településrendezéssel kapcsolatos tipikus problémák) A településrendezés problémaköre társa- dalmi csapdahelyzetekből és jogi anomáliákból áll össze. A közös legelők tragédiájának játékel- méleti paradigmáját igen jól példázza a magyar településrendezés, ahol általában az önkormány- zati vezetők és a képviselőtestület velük együttműködő tagjai (szerencsére szinte sohasem az összes tagja!) úgy vélik, hogy csak itt és csak most még mód van arra, hogy a közösből saját céljaikra egy kis zöldfelületet kihasítsanak. Először is ki tudna annak ellenállni, hogy egy jól szervezett szavazással bizonyos külterületi ingatlanok értéke néhány perc leforgása alatt megtíz- szereződhet? Másodszor pedig a végletekig eladósodott önkormányzat maga sem tud sokszor mást kitalálni, mint a maradék természeti területeinek feláldozását olyan beruházások javára, amiktől rövidtávon vételárat, hosszabb távon adóbevételt, munkahelyeket remélhet (viszont nem szívesen veszi tudomásul, hogy az új belterületek számtalan új költséggel is terhelik majd az ön- kormányzatot).

(a problémák jogi vetülete) A településrendezés joga lehetőséget ad az imént jellemzett „társa- dalmi igények” kiszolgálására. Ami az írott jogot illeti, az Étv., az OTÉK, az országos és regioná- lis tervek és más jogszabályok rendkívül bonyolultak, túl gyakran módosulnak, esélyt sem adnak azoknak, akik át szeretnék látni a folyamatot, számon szeretnék kérni a helyi közösségek jogait.

A joggyakorlat pedig ezen a termékeny talajon számtalan trükköt, cselt fejlesztett ki a jövő nem- zedékekért aggódó civilek és lakosok félrevezetésére, vagy akár teljes kizárására a tényleges döntéshozatalból. A leggyakoribb ilyen módszertani „megoldások” a következők:

- mozaikszerűen, akár négy-öt részletben szabályozzák a település területének „fejlesztését”

(ezzel a település egészének az érdekeit, a harmonikus, hosszú távú fejlesztés igényét rendkívül nehéz érvényesíteni);

- megpróbálják kijátszani a közösségi és szakmai véleményezést, például úgy, hogy egy semmit- mondó tervvel futtatják végig az egyeztetési eljárást, majd az utolsó pillanatban „módosítják” a terveket és azt fogadják el a képviselőtestület ülésén, vagy úgy, hogy egy korábbi tervváltozat- hoz adott támogató véleményeket csatolnak az új változathoz;

- tudottan és elismerten törvénysértő településrendezési döntést hoznak azzal, hogy „majd az egyedi hatósági ügyekben korrigálják a jogszabálysértést”, vagy remélt jövőbeli változások (pl.

egy elkerülő út megépítése) küszöbölik ki a jogszabálysértő helyzetet;

- az Étv. szerint „nem jogszabályon alapuló” (valójában szakmai mérlegelésen alapuló) hatósági észrevételeket negligálják, holott azok ugyanolyan jogalkalmazási munka eredményei, mint a konkrét, számszerűsített jogszabályi követelmények.

(az egészséges környezethez való jogot és a jövő nemzedékek érdekeit szolgáló eszközök - alkot- mányjog) A negatív társadalmi és jogi tendenciák visszaszorítására a jelenlegi magyar jogban megvannak az eszközök. Az Alkotmány és az Alaptörvény, illetőleg az Alkotmánybíróság azon alapuló joggyakorlata számos kiindulóponttal szolgálhat: az egészséges környezethez való jog, egészséghez való jog, élethez való jog, a jogállamiság elve és a visszalépés tilalma jó hivatkozási alap a településrendezési ügyek értelmezése, megoldása során. Az alkotmányjogi eszközökhöz tartozik még a régi és az új Ötv. is, ahol az önkormányzatok alapvető feladatai, küldetése alapján

megállapíthatjuk, hogy az egyes településrendezési döntések során az adott képviselőtestület a feladatát jól látta-e el, vagy éppenséggel megszegte alkotmányos kötelezettségeit.

(az egészséges környezethez való jogot és a jövő nemzedékek érdekeit szolgáló eszközök, közigaz- gatási jog) A közigazgatási jog területén felhasználhatjuk:

- a magasabb szintű (országos, regionális, megyei) rendezési tervek rendelkezéseit,

- a környezetvédelmi jog általános részét, ideértve annak legfontosabb alapelveit is (különösen a megelőzés, az elővigyázatosság és a szennyező fizet elvét),

- a környezetvédelmi jog ágazatait, így a hulladékgazdálkodási jogot, a vízvédelmi jogot, a zaj- és levegőtisztaság-védelmi jogot (különösen az azokban található védőterületek szabályait), to- vábbá a természetvédelmi jog számos rendelkezését (különösen a Natura 2000-es területekre vonatkozó szabályokat, amelyek megszegése esetén elvileg az európai jog jogorvoslati eszközei is igénybe vehetőek),

- az építési jog anyagi jogi (pl. beépíthetőség, a zöldfelületi arány és a biológiai aktivitásérték szabályai) és eljárási szabályait (elsősorban a többlépcsős egyeztetési eljárást),

- továbbá egyéb jogágakat, mint a közegészségügyi jog, az agrárjog számos ágazata, különösen az erdészeti és a termőföldvédelmi szabályok.

Természetesen ezek a jogi eszközök nem csak és nem is elsősorban az ombudsmani eljárások- ban hasznosulnak, ezekre alapozva lehet a felettes közigazgatási szervektől jogorvoslatot, a köz- igazgatási (kormány-) hivatal törvényességi észrevételét (felhívását)⁴ vagy akár ügyészségi intéz- kedést⁵ is kérni.

(jogon kívüli eszközök) Végül pedig ne feledkezzünk meg a nem közvetlenül jogi eszközökről sem, amelyek sok esetben talán még hatékonyabban segítik a településrendezés helyi konfliktu- sainak megoldását:

- az országos és a helyi média,

- az országos és helyi civil szervezetek, lakossági közösségek megismertetése a problémával és részvételre képesítése,

- a különböző szintű politikai erők, mint például az önkormányzati képviselőtestület éppen ellen- zékben lévő tagjainak tájékoztatása.

Miközben ezeket az eszközöket használjuk, azt is szem előtt kell tartani, hogy természetesen mindezeket a jogi és nem jogi eszközöket a közösségek hosszabb távú érdekeivel szemben álló erők maguk is sikerrel használhatják. Különösen így van ez az építési jogban, ahol kifejezetten az ezen erők céljait szolgáló „ellen-eszközök” is találhatók, mint például a településrendezési szer- ződés vagy a rendkívül egyoldalú kártalanítási szabályok⁶. Emellett sajnos gyakran találkozunk a különböző rövidtávú beruházói érdekeket szolgáló településrendezési elképzeléseket támogató hangos médiakampányokkal is.

(a településrendezési problémák komplex kezelése a JNO-ban) Az Obtv.-ben szereplő speciális felhatalmazással élve a településrendezési tevékenységekkel kapcsolatos panaszok kivizsgálása során a JNO célkitűzése az egészséges környezethez való alapjog gyakorlásával kapcsolatos visszásságok mielőbbi feltárása és orvoslása volt. Az iroda munkaszervezése, humán- és szakpo- litikája keretében gondoskodtunk arról, hogy rendelkezésre álljanak olyan munkatársak, akik a te- lepülésrendezés jogi és szakmai (földmérési, tájrendezési, ingatlan-nyilvántartási stb.) vonatkozá- saival egyaránt tisztában vannak, és biztosítottuk, hogy részt vehessenek az ezekkel kapcsolatos,

4 A fokozatosan, 2014-ig hatályba lépő, Magyarország helyi önkormányzatairól szóló új önkormányzati törvény, a 2011. évi CLXXXIX.

törvény 2012. január 1-től hatályos rendelkezése a kormányhivatal számára lehetőséget biztosít alkotmányba ütköző önkormányzati rendelet ellen alkotmánybírósági, egyéb jogszabályba ütköző rendelet vagy határozat esetén bírósági felülvizsgálatra. A régi Ötv. sza- bályozása szerint jogsértő önkormányzati rendelet esetén egységesen az Alkotmánybíróság járt el.

5 Az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény 26. és 29. §-a alapján az ügyész az önkormányzatokkal szemben felhívással vagy fellépéssel élhet, a régi ügyészségi törvény alapján pedig a törvényességi felügyelet eszközeit használhatta, azaz óvással vagy felszó- lalással élt. A kisebb jelentőségű törvénysértésekre mindkét jogszabály a jelzés jogintézményét tartotta fenn.

6 A két jogintézményt az Étv. egy csokorban szabályozza a 30., illetőleg 30/A. §-ában.

elsősorban építész szakmai hálózatokban, konferenciákon. Ilyen háttérrel és kapcsolatrendszerrel tudtuk az elmúlt években beérkezett panaszok és az azok alapján folytatott vizsgálatok során megérteni és sikeresen befolyásolni az egészséges környezethez való jog érvényesülését a tele- pülésrendezés hallatlan bonyolult eljárásrendjében. Az Obtv. hatályon kívül helyezésével az új alapjogi biztosi hivatalban a nem jogász kollégák eltávolítása nyomán a komplex kezelés lehető- ségei sajnos drasztikusan beszűkültek.

(az időtényező a településrendezésben) A helyi közösségek közvetlenül a rendszerváltás után még kevésbé ismerték fel a településrendezés jelentőségét, az elmúlt években azonban az érintett la- kosság, a civil szervezetek egyre tudatosabb részvétele figyelhető meg ezekben az eljárásokban;

a településrendezéssel kapcsolatos panaszok szerencsére általában jól időzítetten, az eljárás koncepcionális fázisában vagy még előbb érkeznek. Abban a néhány esetben ugyanakkor, amikor a településrendezési döntést már csak az annak nyomán indított környezetvédelmi, építési vagy egyéb, létesítési típusú engedélyezési eljárás folyamán, illetve már működő környezetszennyező létesítmények, folyamatban lévő tevékenységek miatt kifogásolták, a probléma gyökerével általá- ban már nem sokat lehetett kezdeni. Az idő múlása a településrendezésben más szempontból is alakító tényező. A településrendezés alapvetően hosszú távra szóló, elvi jelentőségű tervezési eszköz, amelyben a közösségek jövőjét és az utánuk következő nemzedékek érdekeit kellene leginkább szem előtt tartani. Ha legalább a településfejlesztési koncepciót, a településszerkezeti tervet a település egésze részvételével, kiérlelt konszenzusok alapján fogadnák el, és az újonnan érkező vezetők nem éreznének négyévente, sőt annál gyakrabban is ellenállhatatlan késztetést a település térképeinek drasztikus átrajzolására, akkor a települések területi alapú fejlesztése haté- kony lehetne.

(a településrendezés jövője) Beszámolónk településrendezési fejezetében helyénvaló nem kizáró- lag a negatív tendenciákkal foglalkozni, hanem előremutató kezdeményezésekkel is. Ilyenek töb- bek között:

- a fenntarthatóbb építészeti-műszaki megoldások felkutatására való törekvés⁷,

- az infrastruktúrahálózat „zöldítése”, a klímaváltozás épített környezeti vetületei (elsősorban a jelentős éghajlati változásokhoz, a szélsőséges időjárási körülményekhez alkalmazkodó megoldá- sok)⁸, továbbá

- a természeti tőke monetáris értékelésére irányuló törekvések⁹.

Jól példázza a progresszív településrendezés lehetőségeit különösen a budapesti agglomeráció- ban az, hogy a közlekedési problémák megoldásaira általánosan alkalmazott megoldás, az új összekötő, tehermentesítő vagy elkerülő utak helyett, vagy legalább mellett milyen sok alternatí- va lenne még. Már felbukkannak ügyeinkben az olyan tudományos felismerések, melyek szerint

„az új út forgalmat generál”, vagy az új úttal kapcsolatos környezetegészségügyi hatások felmé- rése¹⁰, a kézenfekvő alternatív megoldások, például a tömegközlekedés helyzetét javító, a tele- püléstervezésben megjeleníthető intézkedések.

A következő fejezetek főbb témakörei

(az önkormányzatiság elvének korlátai) A településrendezési eszközök az önkormányzatiság elvé- nek legfontosabb megnyilvánulásai, a képviselőtestület, mint a helyi népszuverenitás megtestesí-

7 Például a hagyományos, fenntartható építőanyagok használatára irányuló kezdeményezés.

8 A klímaváltozáshoz való alkalmazkodás (resilience) kérdéskörével bővebben foglalkoztunk előző két beszámolónk megfelelő fejezetei- ben.

9 Az alternatív indikátorok témaköre szintén a JNO egyik vezető programja volt az elmúlt években és erről rendre számot is adtunk éves beszámolóinkban.

10 A közlekedési ügyekkel is foglalkozó II.2. Zaj című fejezetben szintén számos példát láttunk arra, hogy az alapvetően környezetvédel- mi megfontolásokból eredő közlekedésszervezési megoldások során az új helyzetben hátrányosabb helyzetbe kerülő ingatlantulajdo- nosok érdekei elsikkadnak.

tője elvben bármilyen irányt szabhat a település területi fejlesztésének. E főszabály alól a kivételt a jogállamiság elve, a meglévő magasabb szintű jogi keretekhez való alkalmazkodás jelenti. Egy rendezési terv szövegében közvetlenül érvényesülnie kell a magasabb szintű rendezési terveknek (külső hierarchia) és az adott településre érvényes, már meglévő magasabb szintű terveknek (belső hierarchia). A külső hierarchia kérdéskörében a JNO 2011-ben elsősorban az építési jog és a természetvédelmi jog szabályaiból kiindulva a különböző beépítési szabályok, valamint a zöldterület igénybevételére és a tájképvédelemre vonatkozó szabályok érvényesülésével foglalko- zott. A belső hierarchia témája 2011-ben égető kérdéseket vetett fel: kell-e az önkormányzat- oknak a területük egészét lefedő szabályozási tervet (SZT) készíteniük (az SZT a legrészletesebb településrendezési eszköz), vagy elegendő azt mindig csak az aktuális beruházói igényekre elké- szíteni. Ugyanebben a témakörben felmerült, hogy törvényes lehet-e egyszerre két helyi építési szabályzat (HÉSZ, az SZT szöveges része) hatályban tartása, illetőleg ami ennél sajnos még gyakrabban előfordul, egy településrendezési eszközre nézve egyidejűleg több párhuzamos mó- dosítási eljárás folytatása.

(a környezetvédelem alapelveinek alkalmazása az építési jogban) A közigazgatási jog környezetvé- delmi és építési ágazata annyira szorosan összefügg, hogy korábban évekig ugyanaz a miniszté- rium gondozta a két területet, az építési jog alapjogszabálya (Étv.) pedig mind a mai napig „az épített környezet védelméről” elnevezést viseli. A szoros kapcsolatot aláhúzzák egyfelől a Kvtv.- ben meglévő konkrét építési jogi, sőt azon belül településrendezési szabályok, másfelől az Étv.

rendkívül részletes környezetvédelmi rendelkezései. Ezzel a többszörös védelemmel egy sajátos, a jogalkotást és a joggyakorlatot egyaránt átható helyes szemlélet rajzolódik ki, amely tulajdon- képpen az integráció elvéből következik, azt konkretizálja. Egy másik környezetvédelmi alapelvet, a megelőzés elvét vetették fel azok az ügyeink, amelyekben a különböző környezetszennyező források (pl. nagyüzemi állattartás, forgalmas közutak) és a lakóterület egymás mellé kerültek az óvatlan, indokolatlanul optimista településrendezési eljárások nyomán. Végül természetesen az elővigyázatosság elvére is többször hivatkoznunk kellett az állásfoglalásainkban, így különösen a Natura 2000-es területek közelében tervezett tevékenységek vagy éppen az ilyen területeket ki- sebb mértékben igénybevevő létesítmények (pl. egy autóút) vonatkozásában. Megjegyezzük, hogy a környezetvédelmi alapelveknek különösen jelentős szerepet kellene játszaniuk az olyan terüle- teken, ahol még jelenleg sincs érvényes rendezési terv, az önkormányzat azonban mégis valami- lyen környezeti szempontból jelentős tevékenységet szeretne megvalósítani.

(az egyeztetési eljárással kapcsolatos visszásságok) A magyar építési jog általánosan háromlépcsős társadalmi részvételi eljárást (előzetes, közbenső és záró véleményezés, vitás kérdések esetén a közbenső véleményezés során egyeztető tárgyalás) ír elő a településrendezési eszközök megal- kotására, illetőleg módosítására. A településrendezési eszköz kidolgozásának elhatározásakor folyhat a legátfogóbb, koncepcionális megbeszélés, a kidolgozás előrehaladtával pedig a részle- tekkel kapcsolatban adódhat össze a település lakóinak, közösségeinek, szervezeteinek, az ön- kormányzatnak és az ún. szakhatóságoknak¹¹ a tudása, tapasztalata. Ez az eljárás alkalmas a te- lepülés fejlődésének, jövőjének érdemi megvitatására, a vélemények cseréjére, visszatérő értel- mezésére, a tervek sokoldalú, hatékony kialakítására. Ehhez képest az elénk kerülő panaszügyek- ből siralmas kép rajzolódik ki: az önkormányzati vezetők, illetőleg a tervek készítői, hacsak tehe- tik, kihagynak egyes egyeztetési fázisokat, visszatartanak fontos információkat, elzárnak egyes résztvevőket (nem egy esetben akár hatóságokat is) az érdemi részvételtől, nem tisztázzák a vé- leménykülönbségeket, nem veszik figyelembe az övéktől eltérő véleményeket. Az is előfordult, hogy önkényes jogértelmezéssel bizonyos tervfajták esetén sajátos joggyakorlatot alakítottak ki, mely nem tartalmaz annyi garanciát, mint a többi tervfajtára érvényes eljárása (előfordult például, hogy a településfejlesztési koncepcióról gondolta úgy az önkormányzat, hogy az a „magánügye”).

11 Ez a szakzsargon természetesen nem állja ki a jogdogmatika próbáját, hiszen nem hatósági eljárásról van szó.

(az SKV vizsgálat kapcsán feltárt visszásságok és a felelősség kérdései) A Natura 2000-es védett- ségen kívül a településrendezési eljárások másik olyan területe, ahol Magyarország nagyon köny- nyen az Európai Bíróság előtt találhatja magát, a stratégiai környezeti vizsgálat (SKV), aminek ugyancsak komoly közösségi jogszabályi háttere és bírósági gyakorlata van. Ehhez képest az ide vonatkozó panaszügyeink között lényegében kétféle településrendezési eljárást találtunk: ahol egyáltalán nem készítettek SKV-t (általában nem is vizsgálták, hogy kell-e), vagy ahol nem meg- felelően folytatták le a környezeti vizsgálatot. Mivel a vizsgálatunk nem csupán a panaszügyekre terjedt ki, olyan visszásságokat is felfedeztünk, amelyek összességében jellemzőek erre a jogte- rületre, csak a véletlen folytán panaszként nem kerültek a látókörünkbe (a panaszokból „mind- össze” annyit tudtunk meg, hogy e területen rendkívül nagy a baj – ezért is határoztuk el az át- fogó témavizsgálatot). Az egyik ilyen visszásság az, hogy az önkormányzatok visszaélnek az Étv.-ben foglalt egyeztetési eljárások alóli kivételek lehetőségével, amire a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű építési beruházásokra¹² vonatkozó új szabályok is messzemenő lehetőséget adnak. A másik széles körben elterjedt visszásság pedig az, hogy egyes környezeti szempontból kiemelt jelentőségű beruházások előbb kapják meg az egyedi környezetvédelmi en- gedélyt, mintsem a településrendezési eljárás és az ehhez kapcsolt stratégiai vizsgálati eljárás befejeződne. A JNO ezzel együtt a maga részéről a vizsgálat eredményeképpen részletes javas- latokat terjesztett elő arra vonatkozóan, hogy hogyan lehetne a településrendezési eljárás és az SKV eljárás egyes lépéseit jobban összehangolni és ezzel hatékonyabb, olcsóbb, a környezet és a jövő nemzedékek szempontjából mégis elfogadhatóbb települési tervezési eljárásokhoz eljutni.

Másfelől több egyedi állásfoglalásunkban elkezdtük boncolgatni a településük jövőjét, biztonságát kockára tevő vezetők, testületek felelősségre vonásának a lehetőségét az alkotmányjog, a köz- igazgatási jog, a polgári jog vagy akár a büntetőjog segítségével.

II.1.1. A településrendezési eszközök összhangjának hiánya, jogszabály -szerkesztési anom áliák

A külső és belső jogforrási hierarchiába illeszkedés témakörét a belső hierarchia tárgyalásával kezdjük, mivel itt adódott ügyeinkben a legtöbb probléma. Vizsgálataink során sok olyan telepü- lésrendezési ügyet találtunk, ahol az egyébként is rendkívül bonyolult, háromszintű döntéshoza- tali rendszert a képviselőtestület következetlen, olykor kaotikus eljárása az évek során teljesen átláthatatlanná tette.

A településrendezési eszközök rendszerének belső logikája

(a településrendezés belső hierarchiája) Az egyik szentendrei állásfoglalásunkban¹³ elérkezettnek láttuk az időt arra, hogy az önkormányzat figyelmét általános érvénnyel is felhívjuk a település- rendezési eszközök közötti kapcsolat rendszer-jellegére. Az Étv. a településrendezési eszközöket – a településfejlesztési koncepciót, a településszerkezeti tervet (TSZT), a szabályozási tervet (SZT) és a helyi építési szabályzatot (HÉSZ) – a települési tervezés rendszerén belül is hierar- chikusan egymásra épülő rendszerként határozza meg.¹⁴

(a településfejlesztési koncepció) A településfejlesztési koncepció képezi a terület-felhasználás alapját, amely „a fejlesztés összehangolt megvalósulását biztosító és a településrendezést is megalapozó, a település közigazgatási területére kiterjedő önkormányzati településfejlesztési

12 Ahogyan a vizsgálat során az egyik interjúalanyunk megjegyezte, „egy Natura 2000-es terület közepén épített igényesebb kivitelű csőszkunyhó is a kivételek közé kerülhet, ha állami pénzből épült…”. A szakember sajnos csak félig tréfált, a 90 millió forintos érték- határ bizony tényleg rendkívül alacsonynak tűnik, a kis és közepes beruházások túlnyomó többsége is beleesik.

13 A Szentendre város településrendezési eszközeinek felülvizsgálatára irányuló eljárása tárgyában (JNO-347/2011)

14 Étv. 7. § (3) bekezdés