Az olasz kormányzat a világháború folyamán ébredt csak tudatára annak, hogy a római kérdéssel, mint külföldi beavatkozásra okot adó politikai ténnyel számolnia kell. A központi hatalmak, különösen Németország mind tudományos, mind politikai téren erősen foglalkozni kezdtek a Szentszék helyzete rendezésének kérdésével és ezek során számtalan terv vetődött fel, melyek a Szentszék jogállását részint olasz területen, részint Európa más államában igyekeztek a garancia-törvénynél hatályosabban biztosítani.111
A pápa székhelyét Olaszországon kívül megállapító tervek (melyekben a pápa
székhelyéül többek között Madrid, Trient, Salzburg, a Baleári szigetek egyike jött tekintetbe) nagyrészt abban a hiányosságban szenvedtek, hogy a pápa székhelyének más állam területére való áthelyezésével a Szentszék ismét valamely állam főhatalma alá került volna. Különben pedig e terveknek a Szentszék által való elfogadása is kétségesnek látszott, minthogy a Szentszék Rómához és annak évezredes hagyományaihoz minden függetlenség biztosításánál szilárdabban ragaszkodott.
Az az igen alkalmas terv pedig, amely a Szentszék számára külföldi territóriumot (Liechtenstein hercegséget) igyekezett megszerezni avégből, hogy a pápa mint annak monarchája – Rómában tartva továbbra is székhelyét – Olaszországban a nemzetközi jog tényleges oltalma alatt álljon, a szóban forgó állam húzódozásán akadt meg.112
A Szentszék helyzetét az olasz államon belül rendező tervezetek közül azok, melyek a Szentszék jogállását nemzetközi garancia segítségével óhajtották biztosítani, Olaszország határozott ellenkezésén törtek meg. Olaszország a római kérdés megoldását, vagyis a Szentszék helyzetének újabb megállapítását nemzetközi garancia útján látta a legkevésbé szívesen.113
Így tehát csupán az a megoldási módozat maradt kifogás nélkül, amely a Szentszéknek állami különállást kívánt az olasz államon belül megállapítani. Ez felelt meg a Szentszék több évtizedes követelésének és ez volt a legalkalmasabb a Szentszék nemzetközi függetlensége és önállósága megfelelő biztosítására.
Amint ugyanis arra már az előzőkben rámutattunk, a Szentszék minden világi hatalomtól független helyzetet csak akkor élvezhet, ha jogállása nem az állam jog, hanem a nemzetközi jog szabályozása alá kerül. A nemzetközi jog újkori állásában nemzetközi jogi oltalom élvezéséhez ugyan nem okvetlenül van szükség állami különállásra. E tekintetben megoldási módok gyanánt kínálkoznak ama nemzetközi szervek, melyek épületei, hivatalai,
alkalmazottai a nemzetközi jog oltalma alatt állanak, sőt rendszerint az állandó semlegesség kiváltságában is részesülnek. Minthogy azonban ilyen nemzetközi szervek csak kollektív nemzetközi szerződések alapján keletkezhetnek, a Szentszék hasonló nemzetközi helyzetre való áttérésének az az áthághatatlan akadálya volt, hogy a jogállapot univerzális szerződésben
111 Lásd felsorolásukat Balanyi-nál: i. m. 160. és köv. ll.
112 Balanyi: i. m. 169–170. ll.
113 Vö. Orlando igazságügyminiszter 1915. dec. 8-iki nyilatkozatát és Moska képviselő fejtegetéseit a Nuova Antologia 1916. jan. 1-i számában. (Közölve Lulvés: i. m. 43–44. lapok.)
történő megállapítása Olaszország nemzeti öntudatára tekintettel nehezen lett volna keresztülvihető.
A Szentszék garancia-törvény szerinti bizonytalan nemzetközi jogi helyzetének megoldása tehát a nemzetközi jogi oltalom oly elnyerése által mutatkozott lehetségesnek, hogy a Szentszék az olasz állam részéről elismert territóriumon államot szervezve, mint annak abszolút uralkodója lép a nemzetközi jogközösség tagjaival összeköttetésbe. Ez az egyházi állam, a sacer principatus létesítésének indoka és ebből következik egyúttal az is, hogy a pápák ez állam főhatalma birtokában sem folytatnak állami politikát, minthogy az állam keletkezésének rációját tekintve nem cél, hanem eszköz. Az egyházi állam eszköz jellegére enged következtetni különben az a körülmény is, hogy a pápák 1871-től a kívánt egyházi állam területi tényezője gyanánt fokozatosan kisebb területet jelöltek meg.
Az egyházi állam olasz területen történő létesülésének természetesen az olasz állam területátengedése volt az előfeltétele. A területi főhatalom megszűkítése önkéntes joglemondás által nehezen következik be, különösen olyan sűrű népességű, erőteljesen fejlődő és nemzeti öntudattól telt államban, mint a modern Olaszország. A lemondás tényét szerfelett megnehezítette az a körülmény is, hogy az átadandó terület kijelölésénél a dolog természetéből kifolyólag csakis Róma jöhetett tekintetbe. A két hatalom – a Szentszék és az olasz királyság – székhelyének egy geográfiai pontban való összeesése tette hosszú
évtizedeken keresztül a római kérdés megoldását lehetetlenné. Ez a megoldást gátló akadály azonban a Szentszék területi igényeinek összezsugorodásával arányosan kisebbedett és abban a percben, amikor a Szentszék területi követelései a garancia-törvény szerint is birtokolt fekvőségekre szorítkoztak, a kiegyezés útját elvi nehézség nem gátolhatta. A garancia-törvényben a pápa birtokába juttatott ingatlanokon ugyanis – bár azok az olasz állam integráns részét, sőt tulajdonát is képezték – az olasz állam a törvényben biztosított immunitásoknak megfelelőleg állami főhatalmát de facto sohasem gyakorolta; a Vatikán területéről való lemondással Olaszország így semmi olyan jogát nem adta volna fel, amelyet e területnek még főhatalma alá tartozása idejében gyakorolt volna.
Amint tehát a Szentszék területi igényeiben a garancia-törvény szerint is bírt területeket jelölte meg territóriumaként és egyben a megegyezést illetőleg a hatalmak kezességéről is lemondott, az olasz állam a kiegyezésben gyakorlatilag semmit sem veszthetett.114
Az akadályok elhárítása e meggondolások szerint 1915-ben következett be, midőn a pápa a bíborosállamtitkár útján hivatalosan kijelentette, hogy a Szentszék jogi helyzetének
megfelelő szabályozását nem a hatalmak támogatásától, hanem az olasz nép igazságérzetének győzelmétől várja.115
A Szentszék igényeinek a minimumra redukálásával a római kérdés eliminálására a maga részéről mindent megtett. A kérdés megoldására jogosult másik fél – Olaszország – ekkor ugyan még a kiegyezésre hajlandóságot nem mutatott, amit dokumentál az a körülmény, hogy a szövetséges főhatalmakkal 1915-ben kötött londoni szerződésben megakadályozta a
Szentszéknek a világháborút berekesztő béketárgyalásokon való részvételét. Olaszországot erre a tettére az az aggodalom indította, hogy a Szentszék a békekonferenciákon való megjelenése által a római kérdés megoldását külállamok bevonásával fogja esetleg provokálni.
A háborúnak Olaszországra nézve szerencsés befejezésével Olaszország a legyőzött központi hatalmak minden beleszólása nélkül foghatott égető belpolitikai problémájának, a
114 Ui. Siotto–Pintor: i. m. 241. l.
115 „Nem az idegen fegyverektől, hanem az igazság érzületének diadalától, amely mindig jobban elterjed az olasz népben, megfelelőleg saját igazi érdekének.” – „Non dalle armi straniere, ma dal trionfo di quei sentimenti di giustizia che augura si diffondano sempre piu nel popolo Italiano in conformità del verace suointeresse.” (Vö.
Bastgen: i. m. 3. kötet, 113. l.)
római kérdésnek megoldásába. Az olasz kormány a garancia-törvény érinthetetlensége tekintetében öt évtizeden át hirdetett felfogását már 1921-ben feladta, midőn a Vatikánnál visszaállított francia követség előkészítő sajtómunkálataira ún. zöldkönyvet bocsátott ki. A kormány ebben a hivatalos kiadványában elismerte a római kérdés fennforgását és annak mielőbbi megoldását Olaszország érdekében állónak jelentette ki.116
A Vatikán és Olaszország között a kiengesztelődés és megbékélés szelleme azonban csak a fascista államszervezetnek 1922. októberében történt uralomrajutásával és az ezáltal
kezdeményezett jóakaratú egyházi politika következtében honosodott meg.
Az új olasz állami berendezkedésnek az egyházzal szemben tanúsított, előzékenységre valló politikai tényei (az iskolákban, törvényszéki tárgyalótermekben a feszületek
visszaállítása; a papok javadalmazásának emelése; a papnöveldei növendékeknek a katonai szolgálat alól való mentesítése; a lelkészi tevékenység bevezetése a hadseregben; a
szabadkőművesség üldözése stb.)117 XI. Pius pápát 1922. december 23-án az „Ubi arcano Dei” enciklika kibocsátására indították. E hivatalos pápai nyilatkozat utal a Szentszék és Olaszország közti kibékülés előfeltételeinek kihasználására és a megegyezés módjául a Szentszék számára nyújtott területi szuverenitást állapítja meg. A pápa részére elismert territórium Olaszországra nem jelent integritási sérelmet, viszont a Szentszék függetlenségét csak ez a megoldás képes biztosítani.
A pápai enciklika nyomán már 1923-ban megindultak az egyház és az állam vezetőállású tényezői között a megegyezés irányában ható magánjellegű megbeszélések. 1926-ban pedig a pápa az olasz állam részéről kezdeményezett egyházi törvényhozási reformmal kapcsolatban kijelentette, hogy olyan ügyek tekintetében, amelyek a Szentszék Istentől nyert hatalma alá tartoznak, törvényhozási rendelkezéseket nem ismerhet el addig, amíg a Szentszék
méltánytalan helyzete jogszerű megegyezésekkel nem orvosoltatik.118
A pápai allokució eme megállapításai az olasz kormányt tervezett reformja elhalasztására késztette, azzal a képviselőházban 1926. májusában nyilvánított megjegyzéssel, hogy „a nagyfontosságú kérdés tárgyalása megfelelő időben széles alapokon” újra kezdetét veszi.119
A „forrón óhajtott kibékülés” tekintetében a szenátusban is egyre sűrűbben vetődtek fel ez időben kívánalmak és így a római kérdés megoldására irányuló tárgyalások 1926.
augusztusában magánmegbeszélések alakjában fokozottabb mértékben indultak meg. A Barone professzor és Pacelli vezetésével folyó nem hivatalos tanácskozások eredményeként 1926. november 24-én létrejött a politikai szerződés első, tizenhat cikkből álló tervezete.120 1926–27 telén elkészült a konkordátum tervezete. A további munkálatok azonban az 1927.
esztendőben megszakadtak – a katolikus cserkészcsapatok feloszlatása következtében121 – és csak 1928-ban vétettek fel újra, amikor is az egyezmények jelen szövege már kibontakozott.
Ugyanez év novemberében a pápa és az olasz király képviselőiket a hivatalos tárgyalásokra
116 Vö. Hagen.: i. m. 29–30. ll.
117 Lásd felsorolva Reck-nél: i. m. 9–10. l.
118 „At vero tum huius Principatus et origo et divina natura, tum universitatis Christifidelium in toto orbe degentium ius sacrosanctum postulat, nulli ut idem sacer Principatus humanae potestati, nullis legibus (licet hae Romani Pontificis libertatem quibusdam praesidiis seu cautionibus communire polliceantur) obnoxius esse videatur, at sui iuris ac potestatis et sit et manifesto appareat. Verum illa libertatis praesidia, quibus divina ipsa Providentia … non solum sine detrimento, sed magno cum Italiae emolumento, Romani Pontificis auctoritatem communiverat; praesidia illa quae tot saeculis divino eiusdem libertatis tutandae consilio apte responderant, quorum nec divina hodicdum providentia indicavit, neque hominum consilia quidquam simile invenerunt quod eadem praesidia congruenter compensaret; praesidia illa hostili vi protrita atque etiamnum violata absonam eam Romano Pontifici vitae conditionem effecerunt …” (Acta Apost. Sedis 1922. 698. s köv. old. Közölve Siotto–
Pintor: i. m. 237. old.)
119 Lásd Siotto–Pintor: i. m. 234. old.
120 Reck: i. m. 13. l.
121 1927. január 9-iki, 5. számú törvény.
megbízták. Barone professzor 1929. januárjában bekövetkezett halálával a tárgyalások vezetését maga Mussolini miniszterelnök vette át és néhány héttel ezután, 1929. február 7-én Gasparri bíborosállamtitkár közölte a Vatikánnál akkreditált diplomáciai testülettel a
kiegyezés küszöbön álló bekövetkezését.
Az egyezmények gondos előkészítéséről tanúskodik az a körülmény, hogy azok mintegy 2–300 ülésben tárgyaltattak122 és a tárgyalásokat egyházi részről vezető Pacelli vatikáni jogtanácsost referátum végett a pápa 129 alkalommal fogadta.