Törvényhozás Végrehajtás Bírói ág
’Szürke zóna’
rendszerek értelmezésére alkalmas, viszont a brit, a westminsteri, s általában a parlamentáris rendszerekre nem érvényes. Colin Munro több jogteoretikust is idéz például, akik élesen tagadják a doktrína érvényességét a brit alkotmányos berendezkedésre nézve, bár hozzáteszi, hogy
néhány vezet bíró mintha kockára tette volna az akadémiai hírnevét (…). Lord Diplock egyes Commonwealth-alkotmányokkal kapcsolatban megjegyezte, hogy azokat olyan szerz k írták, akik ’ismerték a törvényhozó, végrehajtó és bírói hatalom elválasztásának alapfogalmait, ahogyan azok az Egyesült Királyság íratlan alkotmányában kifejl dtek.’
(…) Lord Scarman (…) szintén megjegyezte, hogy ’az alkotmány hatalom-elválasztását, helyesebben funkció-szétválasztását figyelembe kell venni, ha nem akarjuk veszélybe sodorni a bírói függetlenséget.’203
A bírói hatalomra és annak függetlenségére való utalás különösen fontos az alábbi értékelés fényében. Robert Stevens így fogalmazott:
Angliában a bírói függetlenség, amely a hatalmak elválasztásának integráns része, kezdetleges. Akár azt is vélhettük volna – hiszen a hatalmak elválasztásának korai gondolatai Angliában fogalmazódtak meg –, hogy a a bírói függetlenség fogalmát szabatosan kifejtették a jogi szakirodalomban. Távolról sincs így. A modern Nagy-Britanniában a hatalmak elválasztásának fogalma ködös, a bírói hatalom függetlensége pedig inkább alkotmányos retorikai eszköz.204
Ugyanakkor azt is megjósolja, hogy a hatalmak elválasztásának elve vagy talán inkább gyakorlata szervesen tovább fejl dik és er södik. Az irány viszont nem annyira az elvszerű, doktrinális beemelés. A brit hagyomány köztudottan szereti elkerülni az általános szkémákat, ha másért nem, akkor az írott alkotmány hiánya miatt. Peter Leyland ezt írja:
203 Munro, Studies in Constitutional Law, 305. Korábban W. B. Gwyn szintén úgy vélte, hogy „bár gyakran cáfolják, a valóságban azonban a House of Commons és a kormányzat közötti viszont igenis megfelel a hatalom-elválasztás doktrínájának.” Gwyn, Modern Forms of Government, 84.
204 Robert Stevens, „A Loss of Innocence? Judicial Independence and the Separation of Powers,” Oxford Journal of Legal Studies vol 19 (1999): 367.
Mivel a brit alkotmány híján van egy egységes formulának, kérdéses, hogy a hatalmak elválasztása a jöv ben központi szerepet kaphat-e. A dönt megfontolás az lehet, hogy az alkotmányos játékosok potenciális érdekütközéseit el kell kerülni, s nem az, hogy az intézményeket valamilyen modell szerint át kell alakítani. (…) Arról van szó, hogy alkotmányos – akár formális, akár informális – keretek között a hatalomnak határt kell szabni, ehhez pedig az kell, hogy a hatalom legyen megosztva. A brit alkotmányban a hatalmak elválasztása nincs átgondolva. Az elv nyilvánvalóan nem alkalmazható szigorú értelemben. (…) Pontosabb ezért csupán hangsúlyozni, hogy vannak figyelembe veend konvenciók, amelyek valamilyen hatalom- és funkciómegosztást garantálnak a kormányzat egyes ágai között. (eredeti kiemelés).205
Talán Roger Masterman könyve a legszisztematikusabb közelmúltbeli feldolgozása a hatalom-elválasztás témájának brit kontextusban, de különös tekintettel az Európai Unió, intézményei és joggyakorlata befolyására (aminek aktualitása a brit népszavazás nyomán talán el fog múlni). Mindazonáltal érdemes követni az érvelést. Masterman egyetért Leyland értékelésével, úgy fogalmaz, hogy az elvet „talán leghelyesebb olyan mechanizmusnak felfogni, amely a kormányzati hatalmat korlátozza, s nem úgy, mint ami világos intézményi és funkcionális elválasztást irányoz el .”206 Kés bb pedig: „[a] hatalmak elválasztása a mai alkotmány keretei között ezért legalábbis dinamikus, multidimenzionális gondolat, amelyet a kormányzat intézményeinek státusa és a közöttük zajló interakciók tükröznek egyrészt magában az alkotmányban, másrészt az említett intézményi kapcsolatokat működtet szabályokban és elvekben.”207 Elemzésében a bírói hatalmi ágat és annak alkotmányos státusát külön is vizsgálja. Munróhoz és Stevenshez hasonlóan, valamint azokkal a teoretikusokkal egyetértve, akik a bírói szupremáciát vallják, vagy legalábbis a bírói hatalom számára nagyobb és elvi jelent ségű szerepet szánnak a jogrendszer alakításában, Masterman is azt állítja, hogy
a bírói döntések egyszerre a törvényes jogok tartalmának és jelentésének kötött értelmezései, és egy intézményközi párbeszédhez való hozzászólások, amelyekt l a törvényhozás és talán a végrehajtó hatalom is eltérhet, ha akar. (…) A hatalmak
205 Leyland, The Constitution of the United Kingdom, 83.
206 Masterman, The Separation of Powers, 13.
207 Uo., 31.
elválasztásának fogalmaival élve ezeknek a fejleményeknek az lett a következménye, hogy jelent sen szűkültek azok a szférák, amelyeken belül a végrehajtó hatalom cselekvése csak parlamenti vagy népi ellen rzésnek van alávetve. Ez a szűkülés a fékek és egyensúlyok rendszereként értett hatalom-elválasztás jelent s meger södését jelzi.
(eredeti kiemelés).208
Itt természetesen nem az a fontos, hogy az Európai Unió és a kontinentális joghagyomány mennyire befolyásolta a brit alkotmányfejl dést. A kilépés után itt várhatóan ismét jelent s változások történnek majd, de valószínűtlen, hogy például a bírói hatalom függetlenségének meger södése visszafordulna. De még ez sem a lényeg, s t, figyelmen kívül hagyhatjuk még a brit politikai kultúra és politikai érzékenység, az intézményi határok kölcsönös tiszteletének légköre, a tisztelet és a tolerancia civilizációja tényez it is, holott aligha tagadható, hogy ennek talaján formális-alkotmányos rögzítettség nélkül is létezik hatalom-elválasztás Nagy-Britanniában. Röviden szólva itt nem az a fontos, hogy a brit alkotmányfejl dés milyen történeti utat járt be. Az igazán érdekes és fontos tény az, hogy egy parlamentáris rendszer – akár brit, akár nem – ugyanolyan jól megfelelhet a hatalmak elválasztása elvének, amennyiben azt a relációs felfogás szerint értjük, mint egy prezidenciális rendszer. S t, még jobban is. A „King in Parliament” formula kiváltképpen megvilágító. El ször is jól megragadja azt a tényt, hogy a politikai autoritás egyszerre van a törvényhozásban belül és rajta kívül: az uralkodó azáltal uralkodik, hogy része a törvényhozásnak, de az, hogy ’ott van,’ nem magától értet d , hanem a formula által hangsúlyozott körülmény. A politikai hatalommal rendelkez elnökök éppen hogy kevésbé tudják képviselni azt a gondolatot, hogy a politikai autoritás egyik kormányzati ággal sem azonos. Másodszor, ahogy korábban már kifejtettem, a törvényhozó és a végrehajtó hatalmi ágak közötti szoros kapcsolatok, átfedések, amelyeket rendszerint a parlamentáris rendszerek megkülönböztet jegyének tartanak, szintén nem cáfolják meg a hatalmak elválasztásának elvét a napi működésben, hiszen az elv relációs értelmezése szerint a politikai hatalom teljes joggal jelenik meg mindkét hatalmi ágban. A dönt kérdés az, hogy a társadalmi hatalom megjelenik-e a végrehajtó hatalomban úgy, ahogyan a törvényhozásban (ne felejtsük el, hogy a brit esetben a választási rendszer nagyon er sen kiemeli a társadalmi hatalom közvetlen becsatornázottságát a törvényhozásba).
Harmadszor pedig, a bírói hatalom függetlensége éppenséggel vitatott vagy bizonytalan lehet a brit, de nem szükségképpen minden parlamentáris rendszerben. Más szóval egy valóban (az
208 Uo., 56, 104.
itt használt értelemben) független bírói hatalom jól összefér a parlamentáris rendszerrel, s az arról szóló viták, hogy a brit bíróságokat mennyire befolyásolják vagy befolyásolták például a bírák és a kormánytisztvisel k közötti rendszeres konzultációk, vagy a Lordok Háza bizonyos hagyományos bírói jogosítványai, valóban inkább a brit alkotmány- és politikatörténelem esetlegességei közé tartoznak. S azt sem szabad elfelejteni, hogy a common law rendszere révén a társadalmi hatalom talán hatékonyabban képviselteti magát a bírói hatalmi ágban, mint a kontinentális rendszerekben, amelyekben a bírói függetlenség ezért talán kiélezettebb elvi és intézményi kérdés.
Összességében azt mondhatjuk, hogy nincs bizonyíték arra, hogy a parlamentáris rendszerek kevésbé képesek teljesíteni a hatalom-elválasztás követelményeit, mint az elnöki rendszerek. Ha az elvet a relációs felfogás szerint értelmezzük, akkor az a parlamentarizmus keretei között is használható és működ képes.
6. fejezet
Intézmények, alkotmánybíróságok, föderalizmus, önkormányzatok, s a kivételes állapot
A hatalmak elválasztása elvének relációs felfogása alapján meg tudjuk mondani, hogy mi a dolga a törvényhozásnak, a végrehajtó és a bírói hatalmi ágnak az artikulált kormányzat fenntartásában, amely pedig a politikai közösség alaprendjét szolgálja. Gyakori fölvetés, hogy a három kormányzati hatalom vagy államhatalmi ág elégtelen, idejétmúlt és/vagy alkalmatlan keret a modern alkotmányos demokráciák tág értelemben vett kormányzati tevékenységének értelmezéséhez. Ahogy arra többször fölhívtam a figyelmet, az adminisztratív állam fölemelkedése, a több-kevesebb autonómiával rendelkez állami/kormányzati intézmények szaporodása, az alkotmánybíróságok és a központi bankok fontosságának növekedése, s természetesen az egyáltalán nem új, de a demokráciaelméletekben meglehet sen mostohán kezelt föderalizmus és a többszintű és többtípusú önkormányzatiság olyan tényez k, amelyek –f leg egy csokorba kötve – elég súlyos kihívást jelentenek a hatalom-elválasztás klasszikus doktrínája számára. Minthogy a jelen elmélet lényegében a klasszikus felfogáshoz való visszatérésként, illetve a benne rejl megközelítés meger sítéseként értelmezhet , ezért ezeket a fejleményeket és érveket különös gonddal kell kezelni. Az el z fejezetekben már szó volt róluk, s részben meg is válaszoltam az ellenérveket és fölvetéseket, de többnyire érint legesen. Ebben a fejezetben részletezem ket.