Az innováció központi irányításának változásai és az innovációs szakpolitikai deficit kialakulása

A magyar nemzeti innovációs rendszer (NIR)² irányítási rendszer az OECD 2009-es értékelése szerint formálisan tartalmazza az összes olyan szervezetet, amely a fejlett ipari országokban mködik. Mégis a rendszert nagy instabilitás jellemzi, amelynek intézményrendszerében, és az irányítási jogosítványokban és felhatalmazásokban, valamint az egyes szervezetek státuszában, mandátu-mában és mködésében bekövetkezett rendszeres változások akadályozzák a rendszer kiegyensúlyozott mködését. Mindez nemcsak a rendszeren belüli szervezetek közötti kooperációt akadályozza, de emellett a szervezeti tanulást, és ezért a szakpolitikai tervezésben, koordinációban és végrehajtásban a „jó gyakorlat” kialakulását is (OECD Háttértanulmány 2007).

2 A nemzeti innovációs rendszer magában foglalja az összes lényeges gazdasági, társadalmi, politikai, szervezeti, intézményi és egyéb tényezket, amelyek hatással vannak az innovációk fej-ldésére, terjedésére és alkalmazására. Különböz típusú szervezeteket (a szereplket) és intéz-ményeket (normákat, szabályokat, társadalmi szokásokat) tekintünk a nemzeti innovációs rend-szer f elemeinek.

Beszkültek a kutatásra és fejlesztésre fordítható anyagi források. A kutató-bázisok szétforgácsolódásával párhuzamosan az innováció nemzeti intézmény-rendszere is meggyengült, kormányzati pozíciója jelentsen háttérbeszorult a fejlesztések ösztönzése helyett leginkább az átmenet válságkezelésére koncent-ráló kormányzati stratégiákban. A nemzeti innovációs rendszert az ezredfor-dulón ers széttagoltság és a koncepciótlan intézményi átalakítások jellemez-ték, így a rendszer továbbra is ersen inkoherens, toldozott-foltozott maradt.

Nyilvánvalóvá vált, hogy szükség van a kutatás-fejlesztés és az innováció felsszint irányításának és az intézményrendszernek a reformjára, de az 1990-es évek végén már látni lehetett, hogy az EU-direktívákkal (lisszaboni csúcs) való harmonizálás elbb utóbb szükségessé teszi a nemzeti innovációs rendszer decentralizációját is. A kormányzat 1999-ben nemzeti szint feladatokat irá-nyozott el a technológiai lemaradás, illetve az innovációs képesség javítása céljából, amely az EU tagországaiban kidolgozott nemzeti innovációs straté-giák mintáját követi (NIS). Mindez magában foglalta az intézményi, informá-ciós, képzési és ösztönzési rendszer összehangolt fejlesztését, illetve az EU-keretprogramokhoz való csatlakozást. Több felmérés eredményei és a tapaszta-latok is azt mutatták, hogy Magyarországon sem a helyi, sem a nemzeti inno-vációs rendszer mködése nem kielégít, ami a nemzetközi rendszerekbe való bekapcsolódást is nehezítheti (Havas 2009, Szalavetz 2009, 2011). Empirikus felmérésekkel és statisztikai adatokkal bizonyítható, hogy a magyar innovációs rendszer elemei és különböz területi szintjei nem mködnek hatékonyan és összehangoltan (Gál–Csonka 2007, Szalavetz 2011).

Magyarországon a tudásalapú és innovációorientált gazdaságfejlesztés min-den hosszabb távú tervezési dokumentum célkitzései között szerepelt az 1990-es évek vége óta. Az európai uniós dokumentumokkal kompatibilis nemzeti fejlesztési tervek ágazati fejlesztési programjaiban kulcstényez az innovatív gazdaság aktorainak és intézményrendszerének a fejlesztése. Nagyon sok eset-ben az említett innovációs célok csak az Európai Bizottság irányelveinek me-chanikus átvételét jelentették, s a brüsszeli prioritások formális beépítését nem követték a hosszú távú tervezést és a végrehajtást megalapozó intézkedések (Gulyás 2009). Az Új Magyarország Fejlesztési Tervben a Gazdaságfejlesztési Operatív Program (GOP) tartalmazta a TTI-politika fbb céljait, az Új Széche-nyi Tervben pedig önálló programelem a „Tudomány–innováció”, amely a GDP arányos K+F+I ráfordítások 1,5%-ra történ növelése mellett az ágazati prioritásokon kívül horizontális fejlesztési célokat (vállalkozásfejlesztés, humánerforrás-fejlesztés) is kitzött, s a tervdokumentumban a nemzeti inno-vációs irányítási rendszer átalakításának, jogszabályi környezetének és támoga-tási rendszerének új sarokkövei is megfogalmazódtak.

Az innovációs paradoxon Havas tanulmánya (2009) által is azonosított leg-fontosabb magyarázói (1) a TTI intézkedések nem megfelel összehangolása, (2) a hibás célmeghatározás, (3) a nem hatékony forrásfelhasználás, (4) az in-nováció keretfeltételeinek romlása. Ezeket röviden áttekintjük az alábbiakban (Gál 2004, Havas–Nyiri 2007).

1. Magyarországon nemzeti szinten jelents számú tudomány-technológiai és innovációs politikai eszköz áll rendelkezésre a tudomány, technológia és innováció támogatására. 2007-ben mintegy 40 ilyen eszközt lehetett összeszá-molni, ugyanakkor koordinálatlanság, a párhuzamosságok mellett a szétforgá-csoltság jellemzik a NIR egészének mködését. Ennek alapvet oka a magyar rendszer részben a nagyszámú eszköz miatt átláthatatlan, a hatáskörök nem világosak, s ezt tovább rontják az állandó koncepcióváltások foglyává váló, folyamatosan változó rendszer.

A TTI intézmény- és szervezetrendszer kiépülése és a párhuzamosságból, il-letve a kihasználatlanságból adódó problémák mellett az eszközök és intézke-dések nagy száma jellemezte a rendszer mködését. A kormány mellett m -köd Tudomány- és Technológiapolitikai Kollégium 1999-ben jött létre a kor-mányzati döntések elkészítése, a tudomány- és technológia politika koordiná-lása. Azonban ez a meglehetsen széles bázison építkez testület az operatív döntés elkészítésben nem lehetett hatékony, ezért a reform keretében a kor-mány létrehozta a korkor-mányszint koordinációt biztosító Tudomány és Tech-nológiapolitikai Tanácsadó Testület. Ennek tagjai Magyar Tudományos Aka-démia elnöke, illetve minisztériumok képviseli is a tagok között vannak. A Tudomány-, Technológiapolitikai és Versenyképességi Tanácsadó Testület (TTTT, 4T) egy TTI-politikával foglalkozó szakérti bizottság, melynek tagjai a vállalati és a tudományos szféra képviseli. 2006 óta azonban gyakorlatilag egyik testület sem mködött, és nem volt szerepük a fontosabb TTI-politikai döntések meghozatalában. A 2004-ben elindult szervezeti átalakítási folyamat következ új aktora a Kutatási és Technológiai Innovációs Tanács (KuTIT) lett, amely a Kutatási és Technológiai Innovációs Alap (KTIA) forrásfelhaszná-lásáról és a pályázati rendszer konkrét ügyeirl is dönt bíráló testületté vált. A minisztériumok, a szakmai szövetségek, az MTA és a Magyar Rektori Konfe-rencia képviselit tömörít testületen belül, illetve az NKTH és a KuTIT között állandó feszültségek akadályozták a rendszer megfelel mködését.

Mindegyik hivatalba lép kormány átalakította a rendszer legalább egy ré-szét, s – mint feljebb, a magyar TTI-politika fejldésének bemutatása során ki-derült – néhány szerepl, különösen a TTPK, illetve a csúcshivatalok, a Nem-zeti Kutatási és Technológiai Hivatal (NKTH) szerveNem-zeti pozíciója nagy rend-szerességgel változott. A Nemzeti Innovációs Hivatal (NIH) 2010-es

felállításá-val egy teljesen új, még több tárca felügyelete alá tartozó, ugyancsak szétforgá-csolt rendszer jött létre, ahol a kompetenciahatárokat nem az innovációs rend-szer szükségleteihez igazították. Megállapítható tehát, hogy a koordinációs zavarok akadályozzák a sokszerepls rendszer mködését, ami nemcsak a ter-vezés, de a végrehajtás és a központi ellenrzés nehézségeit is fokozta.

„A Nemzeti Innovációs Hivatal hát nem a mi szakmai felügyeletünk, mert tudod, hogy mi gazdasági társaság vagyunk, de a szakmai az a NIH. Magyarul most az innováció négy minisztériumhoz tartozik és mától a Lázár úr is, mert hozzá került át a tudod a Molnár Ági-féle csapat, mint miniszterelnöki államtitkárság, a fejlesztéspolitikai államtitkárságot most Ágistól vagy Ági nélkül, de átvitték oda. A vidékfejlesztéshez tartozik az agrárinnováció, a KIM-hez tartozik a nemzeti szellemi tulajdon védelmi hivatal, a stratégiaalkotás és a Nemzetgazdasági Minisztériumhoz tartozik a Nemzeti Innovációs Hivatal, míg az összes forrás és az innovációs alap a Nemzeti Fejlesztési Minisztériumhoz tartozik. A Nemzeti Fejlesztési Ügynökséghez tartozik a pályázatok kiírása és a MAG Zrt., az OTKA pedig az MTA-hoz”.

(Interjúalany 20.)

2. A szakpolitikai célok meghatározása a kormányzati megrendelésre ké-szül szakpolitikai stratégiák feladata. Az elmúlt két évtizedben négy ilyen stratégia készült. A jelenleg hatályban lév, 2007-ben elfogadott „A kormány középtávú (2007–2013) tudomány-, technológia- és innovációpolitikai (TTI) stratégiája” 2013-ig határozta meg a kormány középtávú innovációs fejlesztési céljait. A stratégiai célok megvalósításának három alapelveként a szellemi és anyagi erforrások koncentrálását, a felhasználás optimalizálását, a K+F ered-mények fokozott gazdasági és társadalmi hasznosítását és a regionális innová-ció ersítését emelte ki.

A 2012-ben elkészült „Nemzeti Kutatás-Fejlesztési és Innovációs Stratégia 2020” az EU Horizont 2020 programjához illeszkedve a korábbi stratégiáknál konkrétabb, számszeren meghatározott intézkedéseket tartalmaz, ami nemcsak a nemzeti szinten elérend GDP arányos célplafon célkitzéseit határozta meg pontosan (1,8%-os GDP arányos K+F ráfordítás), de az innováció kritikus tömegét igyekszik növelni a különböz vállalati szinteken. Emellett a tudásbá-zisok és a vállalti innovációs szolgáltatások javítását célozza meg, ugyanakkor a hangsúlyok az állam közvetlen anyagi szerepvállalása fell a közvetett ösz-tönzk irányába mozdultak el (Nikodémus et al. 2012).

Az eddigi stratégiák célrendszerét összevetve elmondhatjuk, hogy a helyzet-feltárás és a célkitzések általában reális képet adtak a magyar innováció hely-zetérl és a beavatkozás területeirl. Azonban a nagyszámú eszköz akadályozta az erforrások koncentrálását és nagyfokú szétforgácsoltsághoz vezetett, ami a központi irányítás bonyolult és áttekinthetetlen intézményi dzsungelében

folya-matos koordinációs zavarokat eredményezett. Az eszközök és a felels szerve-zetrendszer sok párhuzamosságot termelt, s a kezdeményezések többsége nem átgondolt tervezés terméke. Az adekvát problémafeltárás ellenére a végrehajtás alacsony hatékonyságú maradt, ami lehetetlenné tette az eddigi stratégiák célki-tzéseinek elérését. Nemzetközi összehasonlításban kimutatható, hogy a rend-szer legnagyobb hiányossága nem a kevesebb állami forrásban rejlik, mivel a nálunk lényegesen kevesebb állami forrást felszívó országok az innovációs teljesítményrangsorban megelzik Magyarországot (Havas 2009, Borsi–

Udvardi 2009).

3. A kevésbé hatékony forrásfelhasználásra több ÁSZ-jelentés mellett a szakirodalmi értékelések is rámutatnak (Havas 2009). A forráselosztás és a pályázati rendszer mködési zavarai (késedelmes értékelési és folyósítási rend-szer) állandósultak a 2004-es intézményi reformot követen. Ezt intézményi átszervezésekkel igyekeztek orvosolni (pl. MAG Zrt. bevonása az innovációs pályázati források elosztásába). A pályázati döntések gyakran nem követték a pályázati célokat, s ebbl is következett az a paradoxon, hogy az innovációs alap forrásainak nagy részét évekig nem a vállalkozások kapták.

4. Az innováció keretfeltételei, azaz a mködési környezet adottságai és sza-bályozói jelentsen befolyásolják a rendszer mködésének eredményességét. A makrogazdasági feltételrendszer (a jelenlegei helyzet, a fontosabb trendek, növekedési kilátások, a tkéhez jutás feltételei); vállalkozói kultúra, vállalkozói készségek; a vállalkozás feltételei (a piacra lépés szabadsága, a verseny jellege, a szellemi tulajdon szabályozása); szabványok és szabályozási eszközök; a közfinanszírozású K+F szervezetek mködése; a K+F fizikai infrastruktúrája;

valamint a humán erforrások. Magyarországon a ciklikus és hektikusan vál-tozó gazdaságpolitika állandósította a kiszámíthatatlanságot és megnehezítette a tervezést minden területen, így az innováció területén is. Az állandósuló költ-ségvetési deficit a magas államadóssággal párosulva nem adott elegend moz-gásteret az innováció állami támogatására sem. A vállalkozások mködésének keretfeltételei és a vállalkozói kultúra adottságai sem javítanak az általános helyzeten. Több felmérés bizonyította, hogy a magyar KKV-k innovativitása EU-átlag alatti. A magyar KKV-k 15%-a mutatott fel valamilyen termék- vagy folyamatinnovációt, ami az EU-átlag alig harmada (Szerb et al. 2013). A vállalati szektor gyengébb innovációs rendszeren belüli pozícióit jelzi, hogy bár a szektor jelentsen növelte az összes K+F ráfordításból való részesedését (50,3%, 2009), de még így is jelentsen elmarad az OECD 70%-os átlagától. A duális magyar gazdaság jellegébl fakad továbbá a dönten külföldi tulajdonú nagyvállalatok domináns pozíciója az innovációs ráfordítások tekintetében is.

Ezt a helyzetet nehezíti a szigorú és gyakran változó szabályozási környezet, illetve a nemzetközi összevetésben is magas vállalkozói adó és járulékteher. A

kutatói és a vállalkozói szféra között nem megfelel a tudásáramlás. A nemzet-közi vállalatok tudásáramlása zárt rendszerben folyik, így a tudástúlcsordulás a hazai tudásalkalmazók irányába korlátozott.

A KKV-k kooperatív képessége alacsony a tudástermel szervezetekkel (állami kutatóhelyek, egyetemek), illetve a vállalati partnerekkel való együtt-mködésben is (Gál 2011). Az egyetemeknek és a kutatóintézeteknek Magyar-országon – a vevkkel és a beszállítókkal is összevetve – sokkal kisebb a szerepük, mint az információs- és tudásbázisoknak a vállalati szféra számára.

Nyilvánvaló, hogy a kisebb vállalatok kisebb mértékben kooperálnak az egye-temekkel, s különösen a helyi KKV-k ritkán fordulnak az egyetemekhez tech-nológiai információk ügyében, de együttmködés esetén a földrajzi közelség mindenképpen meghatározó a kapcsolatépítésben. Bizonyos esetekben a föld-rajzi közelséget igényl egyetem-ipar kapcsolatok intenzitása a távolsággal csökken (Varga 2009, Gál 2008, 2010, 2011).

Megállapíthatjuk tehát, hogy a magyar nemzeti innovációs rendszer teljesít-ményét és mködését eddig egy átfogó, az innovációt kulcságazatként integráló társadalmi-gazdasági stratégiai szemlélet hiánya, a hatáskörök folyamatos vál-tozása és a döntési rendszer anomáliái akadályozzák. A legfontosabb akadá-lyozó tényezk azonban a makro- és mikrogazdasági keretfeltételekben kere-sendk. Ez a gazdasági szerkezet, a finanszírozás korlátain keresztül a vállal-kozói kultúra fejletlenségén és az eltér érdekviszonyok összehangolási ké-pességén keresztül, az együttmködési hajlandóság alacsony szintjét is magá-ban foglalja. Ezek az értékviszonyok a TTI-politikai intézkedések sikerétl füg-getlenül is meghatározzák az innovációs politika hatékonyságát.

4. Az innovációs rendszer átfogó reformja és a központi irányítás