Együttműködés az uniós joganyagban a biztonság érdekében

A biztonság garantálása érdekében az imént tárgyalt adatvédelem és magánszférához való jog kihívások elé kerül. Helytálló Locke azon megállapítása, hogy a biztonságnak az állam által kell biztosítottnak lennie, de egyúttal az állammal szemben (az állami

103 A szabályozási összhang kapcsán meg kell említeni azt, hogy a koherencia és a konzisztencia fogalma ettől különbözik. A konzisztencia azt jelenti, hogy a különböző jogi szabályozások között nincsen ellentmondás, míg a koherencia a jogalkotó részére tett pozitív jogalkotási lépéseket jelenti, amelyek a szabályok megfelelőségét szolgálják. [VAN ELSUWEGE, Peter: EU external action after the collapse of the pillar structure: in search of a new balance between delimitation and consistency, In: Common Market Law Review, v. 47, n. 4, 2010,1013.

o.]

104 M. NYITRAI Péter: A nemzetközi bűnügyi együttműködés területeinek összefonódása Európában:

nemzetközi rendőri együttműködés és nemzetközi bűnügyi jogsegély, In: Belügyi Szemle, 2004/5. szám, 104., 105-110., 112-116. o.

58 beavatkozástól) is garantálni kell a biztonságot, más szóval az állam az, aki a biztonságot kikényszeríti és ő az, aki egyúttal biztosítja az emberi jogokat. Ez a jogállamiság követelményében nyer rögzítést az alkotmányokban, amelyből számos – akár egymástól eltérő – tartalmi következtetésre lehet jutni. Ez azt is jelenti, hogy a jogállamnak fogalmi eleme a biztonság garantálása is. Az állami beavatkozás mértéke azonban az állam önkorlátozásától függ, természetesen a jogállami keretek között. Az emberi jogok, így különösen az emberi méltósághoz való jog szabnak határt az állami beavatkozásoknak.

A biztonság tartalmi megközelítés szempontjából nem egy homogén fogalom, ezért nem adható rá egy egységes fogalom. Megkülönböztethetjük a magánbiztonságot a közbiztonságtól. Ez utóbbi a közösségi léthez szükséges olyan feltételek biztosítását jelentik, amelynek objektív megteremtésére az állam köteles. A magánbiztonság viszont az egyén jólétének javítását célozza. A közbiztonság értelmezhető továbbá belső vagy külső biztonságként. A belső biztonság az állam és a társadalom védelmét jelenti társadalmi fenyegető jelenségektől, mint amilyen például a terrorizmus.¹⁰⁵ A külső biztonság ezzel szemben más állammal vagy államok csoportjával szembeni védekezést jelöli, amely nemcsak katonai, hanem katonai jellegű is lehet, mint amilyen az illegális migráció vagy a szervezett bűnözés elleni védelem. Ezen fogalmi alapvetésből kiderül, hogy a külső és a belső biztonság közötti határvonalak elmosódnak.

Mindehhez még azt is figyelembe kell venni, hogy a biztonság mindig relatív és szubjektív. A biztonság lehet lelki, fizikai, vagyoni stb. de az ezeket fenyegető veszélyek is nagyon sokfélék, mint például természeti katasztrófától, vízhiánytól, gazdasági válságtól, nemzetközi terrorizmustól. Az ezekkel szembeni védekezés lehet megelőző vagy utólagos jellegű, és abban számos állami vagy nem állami szerv vehet részt, amelynek együttműködésben kell megvalósulnia.

Kérdésként merül fel azonban, hogy létezik-e a biztonság, mint alapjog? Isensee szerint56 a biztonsághoz való jog nem kifejezetten létezik, hanem az állam védelmi kötelezettségéből következik. Ennélfogva a biztonság garantálása nem egy, a polgárok részéről felmerült igény vagy cél, hanem inkább az állami beavatkozás legitimációjául szolgál.

105 Az eredeti jelentése a belső biztonságnak az volt, hogy a belső fenyegetésektől kell megvédeni a társadalmat, illetve az államot, de mára ez a fogalom meghaladottá vált, így az államot kívülről ért támadással szembeni védekezés is a belső biztonság fogalmi körébe tartozik.

59 A biztonsággal szemben esetünkben a szabadság áll, amelynek meghatározása szintén nem egyszerű feladat, hiszen általánosságban a korlátlan kibontakozás lehetőségét jelenti, amelynek azonban szintén számos oldala van, úgymint jogtudományi, vallási stb. A Továbbiakban a jogtudományi megközelítéssel foglalkozunk. A szabadságnak két oldalát különböztethetjük meg a jogtudományban: a pozitív és a negatív szabadságot. A negatív szabadság a korlátoktól mentességet („Freiheit von…”) jelenti, míg a pozitív szabadság a valamihez való jogot jelenti („Freiheit zu…”). Ennek megfelelően a szabadság viszonyában fontos tényező a szabadság alanya, tehát maga a szubjektum, a szabadság tárgya és a korlátok, mint a szabadság határai.

A valamitől való szabadság elsősorban az állami beavatkozástól mentes cselekvés iránti igényként fogalmazódott meg, amely alapelv a jogállam követelményévé vált. Ez a követelmény jelenik az emberi méltósághoz való jog vagy a személyes adatok védelméhez való jog deklarációjában is.

A szabadság és a biztonság közötti arany középutat kell megtalálni, hiszen látszólag ez a követelmény egymással kibékíthetetlen ellentétben van: minél nagyobb a biztonság annál kisebb a szabadság, és fordítva, minél nagyobb a szabadsága az embernek, annál kisebb a biztonságérzet.¹⁰⁶

Különösen így van ez akkor, amikor az automatizált adatkezelések egyre inkább előtérbe kerülnek. Úgyszintén további adatvédelmi garanciákat igényelne a biometrikus adatok kezelése, amelyek előkerülnek például az Eurodac adatbázisban, a VIS és a SIS II rendszerében.¹⁰⁷

A 2004 novemberében elfogadott Hágai program fontos lépésnek tekintendő a rendőrségi adatcsere vonatkozásában, mert ez a dokumentum fektette le a hozzáférhetőség elvét.¹⁰⁸

A magánszféra védelme és a személyes adatok védelméhez való jog – mint ahogy fentebb láthattuk – nem korlátozhatatlan alapjog. Így a bűnmegelőzés és a bűnüldözés igazolhatja a jogkorlátozást, azonban ennek is meg kell felelnie a garanciális követelményeknek. Napjainkban a terrorizmus és egyéb súlyos bűncselekmények megelőzése

106 COMANS: i. m., 45-48. o., 52-53., 57. o.

107 FUSTER, Gloria González – DE HERT, Paul – GUTWIRTH, Serge: Privacy and data protection in the EU Security Continuum, In: Justice and Home Affairs, IN:EXPolicy Brief, 14 June 2011, 1. o.

http://works.bepress.com/cgi/viewcontent.cgi?article=1079&context=serge_gutwirth letöltés ideje: 2013. 02. 17.

108 BELLANOVA: i. m., 211. o.

60 érdekében egyre több személyes adat kezelésére kerül sor, amely ma már nem marad az államhatárokon belül, hanem egyes uniós tagállamok és harmadik államok között is naponta milliós nagyságrendben cserélnek gazdát az adatok. Ezen túl pedig államok feletti intézmények is részt vesznek a bűnmegelőzés és bűnüldözés elleni harcban. Ez a tevékenység nem képzelhető el adatok nélkül.

A 2006/960/IB kerethatározat a harmadik pillér keretében született, melynek célja a tagállami bűnüldöző hatóságok közötti együttműködés egyszerűsítése volt.

A kerethatározat lex generalisnak tekintendő, általános szabályokat fektet le a rendőrségi és bűnügyi együttműködés területén. A kerethatározat ennek megfelelően nem hoz létre új adatbázist, csak a meglévő adatbázisok és adatállományok tekintetében határoz meg háttérszabályokat.

A Prümi Szerződés ehhez képest lex specialisnak tekintendő, mert újfajta adatkezelési esetet szabályoz: a DNS, ujjnyom és járműnyilvántartások létrehozását irányozza elő, és annak szabályait fekteti le. Mindezt azonban az illegális migráció megfékezése érdekében teszi. Ennél fogva a Prümi Szerződésnek is a kerethatározat háttérjogszabálya: a két jogi aktus között így nem lehet ellentmondás, mert a kerethatározat csak annyiban alkalmazandó, amennyiben a Prümi Szerződés valamely kérdésről nem rendelkezik.¹⁰⁹ Jóllehet a kerethatározattal egy időben keletkezett ez a szabály is, így adott volt az a lehetőség, hogy az adatvédelmi rendelkezések egy helyen kerüljenek rögzítésre.¹¹⁰ A Prümi Szerződés célja, hogy bizonyos személyeket egyértelműen azonosítson és a rá vonatkozó információt az eljáró hatóság megszerezze, ideértve az érzékeny adatokat is.211 A Prümi Szerződés adatvédelmi rendelkezései megfelelően mondhatók.A speciális adatvédelmi rendszer alapján két lépésben lehet a személyes adatokhoz hozzáférni. Első lépésként a hit/no hit rendszer alapján először arról kap az adatkezelő információt, hogy van-e találat vagy nincs találta az adott személyre, majd utána lehet a személyes adataihoz hozzáférni.

A Prümi Szerződés előirányozza a tagállamok számára, hogy valamennyi uniós tagállamnak DNS-adatbázist kell létesíteni,ennek a jogi alapjait azonban nem fekteti le.215

109 LEYRER, Richárd: A nemzetközi rendőri együttműködés aktuális kérdései, In: Jogelméleti Szemle 2009/4.

szám

110 O’ NEILL, Maria: The Issue of data Protection and data Security inthe (Pre-Lisbon) EU Third Pillar, In:

Journal of Contemporary European Research. Vol. 6., Issue 2., 227. o.

61 Azt viszont meg kell állapítanunk, hogy ezen uniós aktus esetében a kivétel – miszerint személyes adaton az adatalany tudta nélkül végezhető művelet.¹¹¹

A rendőrségi és a bűnügyi együttműködés területén a közös szabályok kialakításával szemben még mindig komoly akadály, hogy a tagállamok nem akarnak engedni a szuverenitásukból, hanem a bűnüldözést elsősorban belügynek tekintik. Ez oldódni látszik a Lisszaboni Szerződéssel, mert a korábbi harmadik pillér közösségiesedik, és már főszabályként nem lesz szükség az államok kormányközi megállapodására a rendőrségi és bűnügyi együttműködésre vonatkozó szabályok elfogadásához.¹¹²

Az államok közötti együttműködés már túllép a közvetett, illetve a közvetlen információcserén, és az „államok feletti”, azaz uniós szervek létrehozatalával, illetve jogharmonizációval, esetleg jogegységesítéssel könnyíti meg az együttműködést. Mindezek vonatkozásában kiemelnék néhány példát a Lisszaboni Szerződés által előidézett változásokból.

Az Eurojust uniós bűnüldöző szervnek tekinthető. Feladata a több tagállamot, illetve az uniós bűnüldözői érdeket érintő súlyos bűncselekmények kivizsgálása, és az ehhez kapcsolódó büntetőeljárásban a tagállami bűnüldöző hatóságok közötti koordináció. Az

„uniós büntetőeljárási jog” területén előrelépést jelent, hogy „az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények üldözésére a Tanács különleges jogalkotási eljárás¹¹³ keretében elfogadott rendeletekben az Eurojustból Európai Ügyészséget hozhat létre.” Az Európai Ügyészség a nyomozáson kívül képviseli a vádat a tagállami bíróságok előtt. Az Európai Ügyészség hatásköre – az EP egyetértését és a Bizottsággal folytatott konzultációt követően – az Európai Tanács egyhangú döntésével kiterjeszthető a több államra kiterjedő súlyos bűncselekményekre is. [EUMSz. 85. cikk (1) bek., 86. cikk (1)-(2) és (4) bek.]

Az Európai Unió működéséről szóló szerződés a büntető anyagi jogok közelítését is célozza azzal, hogy előírja, „az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadott irányelvekben szabályozási minimumokat állapíthat meg a

111 BELLANOVA: i. m., 212-214. o.

112 HIELKE – ALFONSO, i. m., 1496. o.

113 A rendes jogalkotási eljárás a Lisszaboni Szerződéssel került be az uniós jogalkotásba, amely a Bizottság javaslatára a Tanácsban a kétharmados támogatást, valamint az Európai Parlament egyetértését követeli meg egy adott aktus elfogadásához. [EUMSz. 294. cikk] A rendőrségi és az igazságügyi együttműködés területén a Bizottságon kívül a tagállamok egynegyede is jogosult kezdeményezésre. [EUMSz. 76. cikk] Ehhez képest különös szabály az egyhangú döntés követelménye. Ez érvényesül a közös kül- és biztonságpolitika és az EU egyéb külső tevékenységének területein. [EUSz. 22. cikk (1) bek.] További fék, hogy a tagállamok egynegyede az Európai Tanács elé utalhatja a javaslatot, ha úgy véli, hogy az a büntető igazságszolgáltatási rendszerét alapjaiban érinti.

62 bűncselekményi tényállások és a büntetési tételek meghatározására vonatkozóan az olyan különösen súlyos bűncselekmények esetében, amelyek jellegüknél vagy hatásuknál fogva a több államra kiterjedő vonatkozásúak, illetve amelyek esetében különösen szükséges, hogy az ellenük folytatott küzdelem közös alapokon nyugodjék. Ezek a bűncselekményi területek a következők: terrorizmus, emberkereskedelem és a nők és gyermekek szexuális kizsákmányolása, tiltott kábítószer-kereskedelem, tiltott fegyverkereskedelem, pénzmosás, korrupció, pénz és egyéb fizetőeszközök hamisítása, számítógépes bűnözés és szervezett bűnözés.” Ez a bűncselekményi kör kiterjeszthető a bűnözés alakulásának függvényében. Ezt a Tanács teheti meg – az EP egyetértését követően – egyhangúan elfogadott határozatban, ha azok egyébként megfelelnek az imént említett kritériumoknak. [EUMSz. 83. cikk (1) bek.]

A Lisszaboni Szerződés hatályba lépését követően viszont az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében született rendeletében határozhatja meg a terrorizmus és az ahhoz kapcsolódó tevékenységek megelőzése és üldözése érdekében például a pénzeszközök befagyasztásának kereteit. [EUMSz. 75. cikk] Úgyszintén az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak van joga arra, hogy „az útlevelekre, személyazonosító igazolványokra, tartózkodási engedélyekre vagy bármilyen egyéb ilyen jellegű okmányra vonatkozó intézkedéseket” fogadjon el, de ezt nem a rendes jogalkotási eljárás, hanem a különleges jogalkotási eljárás keretében, egyhangúan teszik. [77. cikk (3) bek.]

A rendőrségi együttműködés keretében történő információgyűjtésre, tárolásra, -feldolgozásra és -cserére vonatkozóan viszont a Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében állapíthat meg intézkedéseket. A rendőrségi együttműködés ezen kívül az állomány képzésére és cseréjére, valamint a szervezett bűnözés felderítéséhez alkalmazható közös nyomozási technikák kidolgozására is kiterjed. [EUMSz. 87. § (2) bek.]

Ezen a területen előrelépést jelent az Európai Bűnügyi Nyilvántartási Információs Rendszer (ECRIS) bevezetése, amelynek célja a hatékonyabb együttműködés elősegítése volt.

A tanácsi kerethatározat nem egy központi adatbázist hozott létre, hanem a tagállami bűnügyi nyilvántartásokban foglalt adatok továbbításának egyszerűsítését célozza. Nincsen szó tehát a nemzeti bűnügyi nyilvántartások egységesítéséről. Csak egy egységes formátumot hoztak létre az adatok továbbítására, ezzel a címzett állam hivatalos nyelvén történő továbbítás nagyban megkönnyíti az információáramlást. Egészen eddig az 1959-es kölcsönös jogsegélyegyezmény volt az a jogforrás, amely az információcsere ezen módjára is

63 alkalmazandó volt.¹¹⁴ Ez az egyezmény a bűnügyi adatokra nézve éves információcserét irányzott elő. A gyakoribb adatszolgáltatást is természetesen megengedte, de ehhez megfelelő technikai infrastruktúra szükségeltetett. Mivel az adatszolgáltatásra nem kellő gyakorissággal került sor, ezért az adatok időszerűsége nem volt helytálló. Ezt a hibát a jelenlegi megoldás próbálja kiküszöbölni.

Mi lesz a következő lépés az európai rendőrségi és igazságügyi együttműködésben?

Létrejön-e a közeljövőben egy központi bűnügyi nyilvántartás? Lehet-e egyáltalán elég hatékony a tagállamok között együttműködés egységesülés hiányában?

Az ECRIS létrehozása egy lépés lehet a központi adatbázis létrehozása felé.¹¹⁵ A következő lépés a nemzeti bűnügyi nyilvántartások összekapcsolása lehet, majd utolsó lépésként a központi regiszter létrehozása, amelynek megvalósítása további kérdéseket is felvet. A jelenlegi megoldásnak is meg kell küzdenie a különböző tagállami szabályozással, így például az eltérő (bűncselekményi) minősítésekkel. További kihívás az adatvédelmi követelmények érvényesülésének biztosítása. Csakúgy, mint a rehabilitáció megítélése az egyes tagállamok jogrendszerében.¹¹⁶

A bűnügyi nyilvántartásokon túl további adatbázisoknak is nagy jelentősége van a bűnüldözés és bűnmegelőzés területén. Tendencia, hogy a nyomozó hatóságok nem állami szervek adatállományait is egyre gyakrabban felhasználják. A nem bűnüldözési célú adatbázisok, illetve egyéb adatok bűnüldözési célra való alkalmazása (pl. az Eurodac vagy a

114 A Tanács 2009/315/IB kerethatározata (2009. február 26.) a bűnügyi nyilvántartásból származó információk tagállamok közötti cseréjének megszervezéséről és azok tartalmáról Preambulum (3) bek., (8) bek., (16) bek. és (17) bek.

115 Egy uniós bűnügyi nyilvántartás létrehozásának gondolata először az 1998-as bécsi akciótervben merült fel.

Majd a kölcsönös együttműködéssel kapcsolatban a 2000. évi Tamperei ülésen az Európai Tanács megerősítette, hogy a jövőben a bűnügyekben történő igazságügyi és rendőrségi együttműködés fejlesztése egyik kiemelt sarokpontja kell, hogy legyen a tagállamok közötti együttműködésnek.

116 VERMUELEN, Gert – VANDER BEKEN, Tom – DE BUSSER, Els – DORMAELS, Arne: Blueprint for an EU Criminal Records Database, Maklu, Antwerpen-Apeldoorn, 2002, 7. o., 19-20. o., 23. o., 27. o., 30. o.

A magyar Alkotmánybíróság a korábbi bűnügyi nyilvántartás vezetésével kapcsolatos szabályokat megsemmisítette, mondván, az emberi méltóságot sérti az, ha a bűntettesek nyilvántartása a mentesült személy adatait differenciálatlanul a többi elítélt adataival együtt tartalmazza, merthogy az elkövetőnek a mentesülést követően joga a társadalomba való visszailleszkedés megfelelő körülményeinek biztosítása. Ha nem így lenne, indokolatlanul hosszú ideig érintené az elkövetőt a megkülönböztetés, a stigmatizáció.

Más uniós országokban viszont a hosszú ideig tartó tárolás alkotmányosnak bizonyult. Így a bűnügyi adatokat Svédországban 15 évig tárolják, ha az elítéltet legalább egy évi szabadságvesztéssel sújtották. Németországban pedig 3, 5, 10, illetve 20 évig kezelik az információkat a mentesítéstől számítva a szankció fajtájától és

64 biometrikus útlevél) is számos adatvédelmi kérdést vet fel. ¹¹⁷ A tagállamok által kiállított útlevelek és úti okmányok biztonsági jellemzőire és biometrikus elemeire vonatkozó előírásokról szóló rendelet meghatározza, hogy a biometrikus jellemzők kizárólag az okmány valódiságának ellenőrzésére, valamint az okmány birtokosának személyazonosságának megállapítására használhatók fel a „közvetlenül hozzáférhető, összehasonlítható jellemzők segítségével, amennyiben az útlevelek és egyéb úti okmányok felmutatásáról törvény rendelkezik.” Amennyiben a rendelet ezen célt határozza meg, mennyiben lesz alkotmányosan használható az útlevél bűnmegelőzési és bűnüldözési célra? Hiszen a célhoz kötöttség garanciális korlátot jelent, amely az úti okmányok esetében azt jelenti, hogy csak azon igazolási célul szolgálhat, amely alapján az okmányon lévő adatot és az okmányt átadó tulajdonos adataival hasonlítja össze. ¹¹⁸ A vízumpolitika és a határellenőrzés során használt, két fontos adatbázisról, a SIS II és a VIS rendszerről is meg kell emlékezni. Ezen adatbázisokat számos hatóság használja: a rendőrség, a vámhatóság és határőrség, közlekedési hatóság és más igazságügyi hatóság. Ezen adatbázisok vannak segítségül például azon személyek elfogásában, akikkel szemben európai elfogatóparancsot bocsátottak ki, vagy olyan dolgok kézre kerítésében, amelyek bűncselekmény elkövetési tárgyai.¹¹⁹

A Bíróság gyakorlata nem egységes a céltól eltérő adatkezelés kérdésének megítélésben. Az EU Bírósága ebben a kérdésben akként foglalt állást, hogy a nyilvánosan elérhető elektronikus hírközlési szolgáltatások nyújtása, illetve a nyilvános hírközlő hálózatok szolgáltatása keretében előállított vagy feldolgozott adatok megőrzéséről szóló 2006/24/EK irányelv a szolgáltató szektor tevékenységét érinti, és nem tartalmaz szabályt a hatóságok jogkövető magatartás kikényszerítése érdekében foganatosított tevékenységére nézve. [Írország v. EP és Tanács-ügy] Jóllehet ebben az ügyben is arról van szó, hogy az elektronikus kommunikációs szolgáltatók kötelesek bizonyos forgalmi adatokat 6 és 24 hónap közötti időtartamig tárolni súlyos bűncselekmény elleni harcban való lehetséges felhasználás céljából. Ezen irányelv lerontja az elektronikus hírközlési ágazatban a személyes adatok kezeléséről, feldolgozásáról és a magánélet védelméről szóló 2002/58/EK irányelv azon előírását, amely szerint az adatokat törölni kell, ha azok speciális kereskedelmi célokhoz már nem szükségesek. A szolgáltató adatgyűjtése abban különbözik a Bíróság szerint a PNR-ügyben megvizsgált adatkezeléstől, hogy az imént említett esetben az adatok nem

117 HIELKE – ALFONSO: i. m. 1524. o.

118 Az Európai Tanács 2252/2004/EK rendelete (2004. december 13.) a tagállamok által kiállított útlevelek és úti okmányok biztonsági jellemzőire és biometrikus elemeire vonatkozó előírásokról 4. cikk (3) bekezdés

119 FRA Annual Report 2010 - Fundamental rights: challenges and achievements in 2010, Imprimerie Centrale, Luxembourg, 2011, 51. o. http://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/1633-annual-report-2011_EN.pdf letöltés ideje: 2012. 11. 20.

65 rendszeresen kerültek megküldésre a nyomozó szerveknek, hanem a szolgáltató birtokában maradtak mindaddig, amíg bizonyos – az irányelvben meghatározott – esetekben nem továbbították a hatóságok felé. Ez az irányelv csak a magánfelekre, és nem a nyomozó hatóságokra nézve állapít meg kötelezettséget – érvel a Bíróság. Ebből kifolyólag erre az adatkezelésre a 95/46/EK irányelvet kell alkalmazni, és nem a harmadik pillérben érvényesülő kerethatározatot, ellentétben a PNR-megállapodással.¹²⁰

A rendőrségi együttműködés tárgyalása során le kell szögezni, hogy az