Az előbbiek értelmében nyilvánvaló, hogy amikor az Európai Unión belüli migrációról beszélünk, akkor nem pusztán az európai állampolgárok szabad mozgáshoz való jo-gára, hanem a „huzamos tartózkodási engedély megszerzésére” jogosult személyek ez irányú jogára is gondolnunk kell. A továbbiakban azonban terminológiai okokból csupán az európai állampolgárok szabad mozgáshoz való jogát fogjuk említeni.
Magának az európai állampolgárságnak az 1992-es bevezetése is az asszimilá-ció egy igen markáns megnyilvánulása volt, jóllehet ez csak kiteljesítette a római szerződés 12. cikkét,8mely az állampolgárságon alapuló diszkrimináció tilalmát fo-galmazta meg kötelező erővel, s melyet az Európai Bíróság is oly sokszor és oly ha-tározottan értelmezett.9 Ennek értelmében a valamely tagállamból munkavállalás, letelepedés vagy szolgáltatásnyújtás céljából egy másik tagállamba érkező állam-polgár számára nem támaszthatók a munkavállalással stb. kapcsolatos eltérő fel-tételek, mint saját állampolgárokkal szemben. Ezt a szabályt a későbbiekben elfo-gadott irányelvek10 alapján az Európai Bíróság gyakorlata kötelező érvénnyel fogal-mazta meg a diákok, a nyugdíjasok, a munkakeresők és ezen személyek családtag-jai vonatkozásában is. A tartózkodási és a szabad mozgáshoz való jog eredményes-sé tételéhez azonban olyan kíeredményes-sérő szabályok elfogadására is szükeredményes-ség volt, mint pél-dául a családegyesítéshez11 való jog, a diplomák és a szakképesítések kölcsönös elismerése,12a társadalombiztosítási jogosultságok vagy a megszerzett szociális jo-gosultságok hordozhatóságának13elve.
A személyek szabad mozgása tárgyában elfogadott legutóbbi, alapvető jelentő-ségű 2004/38-as EK-irányelv14viszont a „személyeknek” már pusztán egy kategóri-ájáról beszél, az európai állampolgárokról, akik számára a szabad mozgás és a tar-tózkodás joga bármely tagállam területén biztosított kell, hogy legyen. A személy
„gazdasági” szempontú felfogásának utolsó visszatükröződése, s egyúttal a tagál-lami (gazdasági) autonómia védőbástyája az a minimális követelmény, miszerint az európai állampolgárnak végső soron (gazdasági aktivitásától függetlenül) rendelkez-nie kell megfelelő egészségbiztosítással és a megélhetéshez elegendő pénzügyi for-rással.15
Míg a harmadik országokból érkező bevándorlók tekintetében a tartalmi követel-mények meghatározásának tagállami monopóliumáról, formai tekintetben viszont közösségi kötöttségéről beszélhetünk; addig az Európai Unión belüli migráció tekin-tetében tartalmi (lásd állampolgárságon alapuló megkülönböztetés tilalma) és for-mai szempontból is alapvetően a közösségi szabályok elsőbbsége érvényesül. Eköz-ben azonban a tagállamok igen jelentős mérlegelési szabadsággal rendelkeznek az egyenlő elbánás követelménye (s így a saját állampolgárokkal azonos jogok és kö-telezettségek biztosítása) tekintetében három területen:
— az általános tartózkodási jog korlátját jelenti az úgynevezett „közrendi záradé-kok”16(közrend, közbiztonság, közegészségügy) alkalmazása;
— a közösségi munkavállalók tekintetében a közszférában történő foglalkoztatás korlátozása;
F Ó R U M Társadalomtudományi Szemle, X. évfolyam 2008/3, Somorja
— az Európai Unió bővítési köreivel (Görögország, Portugália, Spanyolország, a tíz kelet-közép-európai ország, valamint Románia és Bulgária) összefüggésben az újon-nan csatlakozott tagállamokból érkező munkavállalók munkaerőpiacra történő beju-tásának átmeneti rendelkezésekkel (transitional measures) történő szabályozása.
Az elsőként említett ún. „közrendi záradékok” lehetővé teszik a tagállam számá-ra, hogy az ország közbiztonságát, közrendjét vagy közegészségügyét veszélyeztető személyek tartózkodási jogát korlátozza, adott esetben pedig a személynek az or-szág területéről való kiutasítását rendelje el. Jóllehet a „közrendnek” nincs egy ál-talánosan elfogadott közösségi mércéje (ebből kifolyólag tehát a tagállami hatósá-gok körébe tartozik annak megítélése, hogy a szóban forgó személy jelenléte meny-nyiben jelent veszélyt az ország számára), a hatályos közösségi szabályozás értel-mében17az ország területének elhagyására kizárólag az illető személyes magatartá-sa teremthet indokot, de a büntetett előélet például nem. Ugyanígy szükséges a tag-állam közrendjének „súlyos” megsértése, pusztán elvont veszélyeztetésre kiutasí-tást elrendelő határozat nem alapítható, továbbá európai állampolgárral szemben nem alkalmazható súlyosabb szankció, mint saját állampolgárral szemben. Ezen felül a közösségi jog pontosan kijelöli, hogy milyen eljárásjogi garanciákat kell a tag-államok hatóságainak tiszteletben tartaniuk. A tagtag-államok által hivatkozott közren-di záradék szükségességét és arányosságát az Európai Bíróság vizsgálhatja felül. A közegészségügyre hivatkozás az előbbinél szűkebb mérlegelést enged a hatóságok számára, hiszen itt a közösségi jog megjelöli azon betegségek körét, melyek alap-ján a személy tartózkodási joga megtagadható.18
A római szerződés 39. cikk 4. bekezdése kizárólag a közszolgálatba történő be-jutásra vonatkozóan ad teret tagállami autonómiának, onnantól kezdve azonban, hogy az európai állampolgár egy másik tagállamban közhivatali funkció ellátására vált jogosulttá, jövedelmezése, munkakörülményei, kiegészítő javadalmazásai stb.
nem különbözhetnek a saját állampolgárokétól. Az Európai Bíróság által kifejtett ér-telmezésben azonban a tagállam nem minősíthet akármilyen foglalkozást a közszol-gálatba tartozónak. Ez csak annyiban lehetséges, amennyiben a foglalkozás gyakor-lása állandó jelleggel az adott állam vagy állami szervek érdekeinek védelmében tör-ténő részvételt valósítja meg úgy, hogy a tevékenységnek nem pusztán elhanyagol-ható része kötődik az említett állami érdekek védelméhez. Ilyen értelemben véve a közszolgálat valóban a közjog által szabályozott, állami hatalom gyakorlásában tör-ténő közvetett vagy közvetlen részvételt jelent.19
Az új tagállamok munkavállalóival szemben alkalmazott „átmeneti rendelkezé-sek” csatlakozási körönként eltérőek, hiszen változhat időtartamuk (pl. hat év Spa-nyolország, maximum hét év a közép-kelet európai államok, valamint Románia és Bulgária esetében) és tárgyi hatályuk (a megszorítással érintett foglalkozások köre) is. Általános jellemzőjük azonban, hogy a közösségi integráció lényegi elemét adó gazdasági célú migráció, azaz a munkavállalás lehetőségét szűkítik be vagy függesz-tik fel előre meghatározott időre.20Az „átmeneti rendelkezések” egyik jellegzetessé-ge azonban az ún. „közösségi preferencia” elvének (Community preference princip-le) érvényre juttatása, mely kizárja, hogy amennyiben — munkavállalásról lévén szó
— ugyanarra a munkahelyre két egyenlően képzett és ugyanannyira alkalmas sze-mély jelentkezik, ahol az egyikük európai állampolgár, a másikuk pedig harmadik or-szág állampolgára, a foglalkoztatónak az európai állampolgárt kell választania.
Bevándorláspolitika éés aaz EEU 127
F Ó R U M Társadalomtudományi Szemle, X. évfolyam 2008/3, Somorja
Az Európai Unión belüli gazdasági migráció ösztönzésére létesült az Európai Bi-zottság Foglalkoztatási, Szociális Ügyek és Esélyegyenlőségi Főigazgatósága által működtetett EURES-szolgálat,21mely az európai munkavállalók és munkaadók inter-netes fórumaként több ezer embernek segít munkát találni az egyes tagállamokban, továbbá hasznos információt nyújt a célország munkaerőpiaci helyzetéről, életszín-vonaláról stb. Ezen felül 2006-ot az Európai Bizottság a „munkavállalói mobilitás eu-rópai évének” nyilvánította, melynek során számtalan rendezvénnyel és információs kampánnyal igyekeztek felhívni az állampolgárok figyelmét a külföldi munkavállalás-ban rejlő lehetőségekre.
Az európai integráció nem létezhetne a „határon átnyúló elem” (cross-border ele-ment), azaz a mozgás szabadságával összefüggő szabályozás nélkül, legyen szó akár áruról, szolgáltatásról, tőkéről vagy személyekről. Az Európai Unió az európai állampolgárság bevezetésével és jogi hátterének kiépítésével mindannyiunk szára gaszárantálja a határátlépés, az utazás és a letelepedés lehetőségét valamely má-sik tagállamban, ezen felül pedig a saját állampolgárok helyzetéhez hasonló felté-teleket teremt (legalábbis jogosítványok terén) harmadik országok állampolgárainak is, amennyiben azok „huzamos tartózkodásra” jogosult státusszal rendelkeznek. Így válik a migráció a közösségi integráció sine qua nonjává, a társadalmi integráció pe-dig a migráció előfeltételévé.
Jegyzetek
1. Itt jegyezzük meg, hogy a jogfejlődés későbbi vonulataként a 2004/38-as EK-irányelv (OJ L 158, 2004. április 30., 77—123. p.) például már európai állampolgárok szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról beszél, ugyanakkor gazdaságilag nem aktív személyek tekintetében a fenti jogok gyakorlásának feltételeként az alábbi két követel-ményt támasztja: az európai állampolgárnak megfelelő anyagi forrásokkal kell rendelkez-nie ahhoz, hogy ne váljék a fogadó ország számára „indokolatlan” pénzügyi teherré, ill.
valamely tagországban rendelkezzék megfelelő egészségbiztosítással.
2. Európai mobilitás buszturné az Európai Unión belüli földrajzi mobilitás elősegítése érde-kében (http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/06/1240& for-mat=HTML&aged=1&language=HU&guiLanguage=en, 2006. szeptember 22.).
3. A témáról bővebben lásd http://europa.eu/scadplus/leg/en/cha/c10241.htm.
4. Például: Görögország — 1998, 2001; Olaszország — 1986, 1990, 1995/1996, 1998, 2002; Spanyolország — 1985/1986, 1991, 1996, 2000, 2001, 2005; Portugália—
1992/1993, 1996, 2000. A témáról bővebben lásd Levinson, A.: Why countries conti-nue to consider regularization? Migration Infromation Source, 2005, http://www.migra-tioninformation.org/Feature/display.cfm?id=330.
5. Az Európa Tanács 453/2003/EK rendelete (2003. március 6.) a külső határok átlépé-sekor vízumkötelezettség alá eső, illetve az e kötelezettség alól mentes harmadik or-szágbeli állampolgárok országainak felsorolásáról szóló 539/2001/EK rendelet módo-sításáról (HL L 69., 2003. március 13., 10—11. p.).
6. Az Európa Tanács 2003/109/EK irányelve (2003. november 25.) a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról (HL L 16., 2004. január 23., 44—53. p.).
7. Uo., Preambulum 20. pont.
8. „E szerződés alkalmazási körében és az abban foglalt különös rendelkezések sérelme nélkül tilos az állampolgárság alapján történő bármely megkülönböztetés” (HL C 321 2006. január 1., 47. p.).
F Ó R U M Társadalomtudományi Szemle, X. évfolyam 2008/3, Somorja
9. Például: Gravier, 293/83 ECR 1985, 593. p.; Blaizot, 24/86 ECR 1988, 379. p.; Ech-ternach — Moritz 389—390/87 ECR 1989, 723. p.; Kziber C-18/90 ECR 1991, 199. p.;
D’Hoop C-224/98 ECR 2002, 6191. p.; Ioannidis C-258/04 ECR 2005, 8275. p.
10. 1612/68/EGK rendelet (1968. október 15.) a munkavállalók az Európai Közösségen belüli szabad mozgásáról (HL L 257., 1968. október 19., 2—12. p.); 64/221/EGK irány-elv (1964. február 25.) a külföldiek mozgására és tartózkodására vonatkozó, a közér-dek, a közbiztonság vagy a közegészség által indokolt különleges intézkedések össze-hangolásáról (HL 56., 1964. április 4., 850—857. p.); 68/360/EGK irányelv (1968. ok-tóber 15.) a tagállami munkavállalók és családtagjaik Közösségen belüli mozgására és tartózkodására vonatkozó korlátozások eltörléséről (HL L 257., 1968. október. 19., 13—16. p.); 72/194/EGK irányelv (1972. május 18.) a külföldiek mozgására és tartóz-kodására vonatkozó, a közrend, a közbiztonság vagy a közegészségügy szempontjaiból indokolt külön intézkedések összehangolásáról szóló, 1964. február 25-i irányelv hatá-lyának a valamely tagállamban történő foglalkoztatás után az adott tagállam területén maradáshoz való jogot gyakorló munkavállalókra való kiterjesztéséről (HL L 121., 1972.
május. 26., 32—32. p.); 73/148/EGK irányelv (1973. május 21.) a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás területén a tagállamok állampolgárainak az Európai Közösségen be-lüli mozgására és tartózkodására vonatkozó korlátozások eltörléséről (HL L 172., 1973.
június 28., 14—16. p.); 75/34/EGK irányelv (1974. december 17.) valamely tagállam ál-lampolgárainak egy másik tagállamban folytatott önálló vállalkozói tevékenység befeje-zése után az adott tagállam területén maradáshoz való jogáról (HL L 14., 1975. január 20., 10—13. p.); 75/35/EGK irányelv (1974. december 17.) a külföldiek mozgására és tartózkodására vonatkozó, a közérdek, a közbiztonság vagy a közegészségügy szem-pontjaiból indokolt külön intézkedések összehangolásáról szóló 64/221/EGK irányelv hatályának az önálló vállalkozási tevékenységet folytató és a tevékenység befejezése után az adott tagállam területén maradáshoz való jogot gyakorló tagállami állampolgár-okra való kiterjesztéséről (HL L 14., 1975. január 20., 14. p.); 90/364/EGK irányelv (1990. június 28.) a tartózkodási jogról (HL L 180., 1990. június 13., 26—27. p.);
90/365/EGK irányelv (1990. június 28.) a kereső tevékenységük folytatásával felhagyó munkavállalók és az önálló vállalkozók tartózkodási jogáról (HL L 180., 1990. július 13., 28—29. p.); 93/96/EGK irányelv (1993. október 29.) a diákok tartózkodási jogáról (HL L 317., 1993. december 18., 59—60. p.).
11. Az Európa Tanács 2003/86/EK-irányelve (2003. szeptember 22.) a családegyesítési jogról (HL L 251, 2003. október 3., 12—18. p.).
12. 2001/19/EK irányelv (2001. május 14.) a szakképesítések elismerésének általános rendszeréről szóló 89/48/EGK és 92/51/EGK tanácsi irányelv, valamint az általános ápolói, a fogorvosi, az állatorvosi, a szülésznői, az építészmérnöki, a gyógyszerészi és az orvosi hivatásról szóló 77/452/EGK, 77/453/EGK, 78/686/EGK, 78/687/EGK, 78/1026/EGK, 78/1027/EGK, 80/154/EGK, 80/155/EGK, 85/384/EGK, 85/432/EGK, 85/433/EGK és 93/16/EGK tanácsi irányelv módosításáról (HL L 206., 2001. július 31., 1—51. p.). Az irányelvet a 2005/35-ös EK-irányelv (2005. szeptember 7.) a szakmai képesítések elismeréséről 2007. október 20-tól hatályon kívül helyezi.
13. Az Európa Tanács 1408/71/EGK rendelete (1971. június 14.) a szociális biztonsági rendszereknek az Európai Közösségen belül mozgó munkavállalókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról (HL L 149., 1971. júlis 5., 2—50. p.).
14. Lásd fent 2. p.
15. 2004/38 EK-irányelv 7. cikk 1. bek. b) és c) pont.
16. Római szerződés 39. cikk 3. bek., 46. cikk 1. bek., 55. cikk.
17. 2004/38 EK-irányelv VI. fejezet.
18. 2004/38 EK-irányelv 29. cikk 1. bek.: „A mozgás szabadságát korlátozó intézkedése-ket egyedül olyan, esetlegesen járványt okozó betegségek indokolják, amelyeintézkedése-ket az Egészségügyi Világszervezet megfelelő jogi eszközei határoznak meg, valamint más fer-Bevándorláspolitika éés aaz EEU 129
F Ó R U M Társadalomtudományi Szemle, X. évfolyam 2008/3, Somorja
tőző betegségek vagy ragályos parazitás megbetegedések, ha a fogadó tagállam állam-polgáraira vonatkozó védelmi rendelkezések hatálya alá tartoznak” (HL L 158., 2004.
április 30., 58. p.).
19. Anker (C-47/02 ECR 2003 10447) és Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Espa-nola (C-405/01 ECR 2003 10391) jogesetek.
20. A témáról részletesen lásd: Traser, J.: Rules governing the free movement of workers in EU-25 after 01/05/2006. In Traser, J. (ed.): A regional approach to free movement of workers: labour migration between Hungary and its neighbouring countries. Szeged, Eu-rópa-tanulmányok Központ, 2006; Traser, J.: Report on the free movement of workers in EU — 25. „Who is still afraid of EU enlargement?” 2006. szeptember, Brüsszel, Euro-pean Citizen Action Service.
21. http://europa.eu.int/eures/home.jsp?lang=hu.
JULIANNASÁRATRASER
IMMIGRATIONPOLICY AND THEEU
The European integration could not exist without "the cross-border element", that is regulation in connection with the freedom of movement, speaking of goods, services, capital, or persons. The European Union through the intro-duction of European citizenship and establishing the legal background gua-rantees passing the borders, the possibility of travelling and settling in any other member state for all of us, and at the same time creates conditions sili-mar to those of its own citizens even to citizens of third states, if they have rightful status for "continuous stay". Thus, migration becomes the sine qua non of integration, and the social integration becomes the presumption of the migration.
F Ó R U M Társadalomtudományi Szemle, X. évfolyam 2008/3, Somorja
F Ó R U M Társadalomtudományi Szemle, X. évfolyam 2008/3, Somorja
A szlovákiai magyarságnak a pártállami korszakban mindössze egyetlenegyszer, az 1968-as reformfolyamat idején nyílt rá lehetősége, hogy érdemben beleszólhasson sorsának alakulásába, a párt- és az állami szervek nemzetiségekkel kapcsolatos