Az alkotmányos identitás megjelenése a Lisszabon előtti döntésekben

a) A nemzeti identitás védelme mint legitim cél

Az első alkalom, amikor egy tagállam a nemzeti identitására, illetve annak megőrzésére hivatkozott, egy kötelezettségszegési eljárásban került sor.⁵⁵⁰ Az Európai Bizottság azért idézte az EUB elé a Luxemburgi Nagyhercegséget, mert álláspontja szerint a munkavállalók szabad áramlását korlátozó szabályozást alkalmazott azáltal, hogy bizonyos munkakörök betöltését luxemburgi állampolgársághoz kötötte azok közszolgálati jellegére hivatkozással.

Köztük voltak a tanári álláshelyek, mondván, hogy a tanárok a tradicionális értékek közvetítői, és mint ilyen, állami közérdek megvalósításában vesznek részt, az ország mérete és földrajzi elhelyezkedése pedig azt indokolja, hogy ők luxemburgi állampolgárok legyenek.

Az EUB döntésében egyrészt utalt a fennálló gyakorlatára,⁵⁵¹ amely szerint a közszolgálati kivétel⁵⁵² elfogadása szigorú feltételekhez kötött, így a beosztásnak közvetlen vagy közvetett módon kapcsolódnia kell a közhatalom gyakorlásához, illetve a beosztáshoz az állam vagy más hivatalos szerv érdekeinek védelmét szolgáló kötelezettségnek kell kapcsolódnia. Az EUB álláspontja szerint ezt az ítélkezési gyakorlatot nem rendítheti meg a nemzeti identitás védelmére való hivatkozás. Ugyanakkor a döntés jelentősége, hogy az EUB lényegében expressis verbis elfogadta a Maastrichti Szerződés F) cikkében foglalt identitás védelmet, mint legitim célt. Mindezt nem csorbítja, hogy a konkrét esetben azonban úgy ítélte meg, hogy összhangban Léger főtanácsnok álláspontjával, a Luxemburgi Nagyhercegség más, kevésbé korlátozó intézkedéseket (pl. nyelvi ismeretek elvárása) is alkalmazhat e cél elérése érdekében. Bár szó szerint nem jelenik meg a döntésben, de a konkrét intézkedés valójában egy arányossági mérlegelés részévé vált, és e teszten a többi uniós polgár állampolgársági alapon történő teljes kizárása elbukott. A nemzeti identitásra történő hivatkozás, mint kimentési érv, tehát nem járt sikerrel.

550 C-473/93. Bizottság v Luxemburg ECLI:EU:C:1996:263.

551 C-66/85. Lawrie-Blum ECLI:EU:C:1986:284.; C-33/88. Allué and Coonan ECLI:EU:C:1989:222.

552 EUMSZ 45. cikk (4) bekezdés [korábban EKSZ 48. cikk (4) bekezdés].

120 b) A nemzeti identitás mint kulturális kérdés: alkotmányos hagyományok és nyelvi sokszínűség Az első eset, amelyben sikerrel merült fel, egy, az alkotmányos identitás kérdéskörébe vonható elem, egy sajátos, tagállam által tagállam ellen indítható kötelezettségszegési eljárás volt, amely az EUB előtt folyó eljárások körében kivételesnek számít.⁵⁵³ Jelen ügy tárgya a gibraltáriak választójoga volt, amelyet a Spanyol Királyság indított Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága ellen.⁵⁵⁴

Az ügy előzménye, hogy a Matthews kontra Egyesült Királyság ügyben⁵⁵⁵ hozott ítéletében az Emberi Jogok Európai Bírósága megállapította, hogy az Egyesült Királyság, mivel Gibraltáron nem rendezett európai parlamenti választásokat, megsértette az EJEE első kiegészítő jegyzőkönyvének 3. cikkét. Ezt követően az Egyesült Királyság kiterjesztette a gibraltári lakóhellyel rendelkező személyekre a választójogot az európai parlamenti választásokon való választói képviseletről szóló 2003-as törvény (European Parliament [Representation] Act, a továbbiakban: EPRA 2003) megalkotásával. Az EPRA 2003 16. cikkének (1) bekezdésével összhangban névjegyzékbe kerülhet az, aki Gibraltáron lakóhellyel rendelkezik, nincs olyan fogyatékossága, amely őt alkalmatlanná tenné arra, hogy az európai parlamenti választásokon szavazzon, betöltötte a 18. életévet, és a Commonwealth bizonyos feltételeket teljesítő polgára (qualifying Commonwealth citizen, a továbbiakban:

QCC) vagy a QCC-től különböző uniós polgár. A Spanyol Királyság álláspontja szerint az Egyesült Királyság azzal, hogy választójogot biztosít az uniós polgárnak nem minősülő QCC-knek, megsérti az alapító szerződés 189., 190., 17. és 19. cikkeit, amelyek történeti és rendszertani módon értelmezve az aktív és passzív választójogot csak az európai uniós polgároknak biztosítják.

Védekezése körében az Egyesült Királyság előadta, hogy a választójog megadása a QCC-knek az Egyesült Királyság „alkotmányos hagyománya” részét képezi. A második világháborút követően ugyanis az Egyesült Királyság és a domíniumok részvételével 1947-ben konferenciát rendeztek, amelyen elfogadták „A Commonwealth valamely országa állampolgárának jogállása a Commonwealth egy olyan másik országában, amelynek nem állampolgára” című zárónyilatkozatot. Ebből az következik, hogy „a brit alattvalók közös

553 Ld. még: C-141/78. Franciaország v Egyesült Királyság ECLI:EU:C:1979:225.; C-388/95. Belgium v.

Spanyolország ECLI:EU:C:2000:244.

554 C-145/04. Spanyol Királyság v Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága ECLI:EU:C:2006:543.

555 Matthews kontra Egyesült Királyság (24833/94) 1999. február 18.

121 jogállásának végrehajtása céljából a Commonwealth valamely országának állampolgára, aki a Commonwealth valamely másik országában rendelkezik lakóhellyel, az új állampolgársági rendszer keretei között és amennyiben a helyi feltételek ezt lehetővé teszik, ugyanolyan jogokkal rendelkezik, mint amelyek a lakóhelye szerinti ország állampolgárait megilletik”.⁵⁵⁶ Ennek megfelelően a QCC-ket, feltéve, hogy rendelkeznek lakóhellyel, megilleti a választójog a brit parlamenti választásokon. Így az 1978 óta tartott minden az európai parlamenti választáson is több mint egy millióan részt vettek közülük. A Gibraltáron lakóhellyel rendelkező QCC-k száma egyébként mindössze 200-ra tehető.

Az eljárásba beavatkozó Bizottság kiemelte, hogy az uniós polgárság fogalmának megsértésére csak akkor kerülhet sor, ha a polgárok jogai sérülnek akár úgy, hogy azokat megtagadják, vagy azzal, hogy azok gyakorlását megakadályozzák. Az a tény tehát, hogy egy tagállam – történelme és alkotmányos hagyományai okán – bizonyos feltételek mellett vele történelmi kapcsolatban álló harmadik országok állampolgáraira is kiterjeszti az európai parlamenti választásokra vonatkozó választójogot, nem sérti az uniós polgárok választójogát, ráadásul a választójog kiterjesztése nincs kihatással az Unió intézményeire vagy a többi tagállamra, hiszen csak a brit képviselők kilétét befolyásolja.

A vizsgálat eredményeként az EUB elfogadta az „alkotmányos hagyományaival összefüggő okokat”, és a Spanyol Királyság keresetét elutasította. Jelen ügy jelentőségét tehát az adja, hogy az EUB elfogadta az alkotmányos hagyományokra építő alperesi védekezést, amely egyébként egy irányba mutatott, összekapcsolódott az ügy alapjogi aspektusával: a választójog védelmét az alkotmányos hagyományok erősítették. És tehát ez az első olyan ügy, amelyben az alkotmányos identitás kérdésköréhez kapcsolódó érvelés EUB általi elfogadását üdvözölhetjük, azonban az ügy jelentőségét témánk szempontjából csökkenti az, hogy itt elsődlegesen két tagállam közti konfliktusról, nem pedig egy tagállam identitása és az uniós jog közti viszonyról beszélhetünk.

Utóbbi viszonylatban merült fel ugyanakkor a nemzeti identitás fogalmára történő hivatkozás egy megsemmisítési eljárásban elfogadott 2008-as döntésben.⁵⁵⁷ Az eljárást az Olasz Köztársaság indította a Bizottságnak a külső jelentkezők számára fenntartott magasabb

556 C-145/04. Spanyol Királyság v Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága ECLI:EU:C:2006:543.

46. pont.

557 T-185/05. Olasz Köztársaság v Európai Közösségek Bizottsága ECLI:EU:T:2008:519.

122 vezetői állásokra vonatkozó pályázati felhívásokról szóló 2004. november 10-i 1678. ülésén hozott határozata, valamint a Bizottság által 2005. február 9-én közzétett, COM/2005/335 számú, az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) főigazgatói állására vonatkozó pályázati felhívás ellen. Az ügyben felmerülő központi probléma az volt, hogy a pályázati felhívásokat angol, francia és német nyelven rendelték el közzétenni az Európai Unió Hivatalos Lapjában. Az ügybe beavatkozó Spanyol Királyság szerint „[a] határozat rendkívüli jelentőségű és súlyú joghatásokat vált ki, mivel sérti többek között a nyelvi sokszínűség elvét, amely az Unió egyik alapelve, valamint az intézmények hatáskörének elvét, a nyelven alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét, és a nemzeti identitás elvét.”⁵⁵⁸

A felperesi érvelés abból a szempontból mindenképpen érdekes, hogy a nemzeti identitás védelmét alapvetően kulturális elemekkel kapcsolta össze.⁵⁵⁹ Az elv megjelenése ugyanakkor csupán kiegészítő érv maradt, az ügyben eljáró Elsőfokú Bíróság⁵⁶⁰ döntésének érdemi része ugyanis nem foglalkozott vele, hanem a nyelvi diszkrimináció kérdéskörét boncolgatva jutott el mindkét támadott aktus megsemmisítéséig. Az identitást övező hallgatás feltehetően részben arra a praktikus okra vezethető vissza, hogy a nyelvi diszkrimináció esetkörében már voltak precedens határozatok, míg a nemzeti identitás értelmezése tekintetében eddig nem született érdemi állásfoglalás az EUB részéről. Másrészt viszont a felperesi érvelés egymás melletti, egy irányba mutató jogalapjai úgy is tekinthetők, hogy abszorbeálták egymást, így az identitás alapú érvelés, ha úgy tetszik, látens módon a nyelvi és kulturális sokszínűség mögé olvasható.

c) A nemzeti identitás mint államszervezeti kérdés

A Lisszaboni szerződés elfogadását megelőző időszakból ki kell emelni végül egy megsemmisítési pert, amelyben a nemzeti identitás államszervezeti aspektusa került előtérbe.⁵⁶¹ Az Európai Közösségek Bizottsága az Európai Mezőgazdasági Orientációs és

558 Uo. 38. pont.

559 Az Amszterdami szerződés elfogadását követően az alapító szerződés csupán annyit tartalmazott, hogy [a]z Unió tiszteletben tartja tagállamainak nemzeti identitását”.

560 Az EUB két igazságszolgáltatási fórumból áll, a Bíróságból (jelen dolgozatban ezt a fórumot EUB-ként jelöli) és a Törvényszékből. Utóbbit 1988-ban hozták létre Elsőfokú Bíróság néven. Ezen kívül 2004-ben, a nizzai reform részeként létrejött a Közszolgálati Törvényszék is, amely 2016. szeptember 1-jén befejezte működését, miután az uniós igazságszolgáltatási szervezetrendszer reformja keretében hatásköre a Törvényszékhez került.

561 C-344/01. Németország v Bizottság ECLI:EU:C:2004:121.

123 Garancia Alap (EMOGA) keretében nyújtott anyatehenek után járó támogatásokat vizsgálta felül három német tartományban, és az eredményeket egész Németország területére extrapolálva egy korrekciós fizetési határozatot hozott Németország ellenében, amit az illető tagállam megtámadott, és a határozat megsemmisítését kérte.

Ennek keretében Németország hivatkozott az immár a 6. cikk (3) bekezdésében foglalt nemzeti identitás védelmére is, amely szerinte a konkrét esetben azzal jár, hogy Németország föderális szerkezetére tekintettel nem lehetséges a három tartományban – egyébként általa sem cáfolt – fellelhető problémákat az egész országra extrapolálni. Az EUB ugyanakkor érdemben nem foglalkozott ezzel az érvvel, mivel ebben az eljárásban a fő kérdés a felek jóhiszemű együttműködése és a bizonyítási teher eloszlása volt. Ennek értelmében pedig Németországnak, mint államnak kell felelnie az uniós normák esetleges hibás alkalmazásáért, és Németország, mint tagállam van elsődlegesen abban a helyzetben, hogy megfelelő adatokat szolgáltasson az EMOGA kérdéses támogatásának megfelelő működéséről.⁵⁶² A lefolytatott eljárás eredményeként pedig az EUB nem találta megfelelőnek a Bizottság határozatának megtámadását célzó jogalapokat, így Németország keresetét – a nemzeti identitás csupán távolról kapcsolódó érvével együtt – elutasította.