Az Alkotmánybíróság 66/2011. (VII. 18.) AB határozata
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következõ
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság Eger Megyei Jogú Város Önkormányzatának az önkormányzati tulajdonban lévõ ingatlanok pártok részére történõ bérbeadásáról szóló 23/2004. (VI. 25.) rendeletét 2011. október 1. napjával megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság Eger Megyei Jogú Város Önkormányzatának az Önkormányzat vagyonáról és vagyongazdálkodásról szóló 5/2008. (II. 1.) rendelete 17. § (3) bekezdésének a) pontját megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I. Az indítványozó Eger Megyei Jogú Város Önkormányzatának az önkormányzati tulajdonban lévõ ingatlanok pártok részére történõ bérbeadásáról szóló 23/2004. (VI. 25.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) egészének a megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint az Ör. sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott általános jogegyenlõségi elvet, mivel a kedvezményes önkormányzati helyiséghasználat biztosításával indokolatlanul különbséget tesz egyrészt a hatálya alá tartozó pártok és más helyiségbérlõk, másrészt a hatálya alá tartozó pártok között. Az Ör. 1. §-a alapján ugyanis azon pártok számára, amelyek a közgyûlésében képviselettel rendelkeznek, illetve az országgyûlési képviselõk általános választásán a szavazáson részt vett választók legalább 1%-ának szavazatát megszerezték, az önkormányzat kedvezményesen biztosít, illetve biztosíthat irodát a tulajdonban álló helyiségek közül. A bérleti díj mértéke a közgyûlés illetékes bizottsága és a pártok közötti alkufolyamat eredményeképp alakul ki és közgyûlési határozatban hirdetik ki. A fentiekbõl következik, hogy a preferált pártok – az Ör. alapján bérelt – irodahelyiségeinek bérleti díja eltér a mások által bérelt nem lakás célú önkormányzati tulajdonú ingatlanok bérleti díjától. Ugyanakkor a rendelet a pártok számára biztosított irodahelyiség méretét a közéletben való szerepvállalás mértékéhez köti.
Az indítványozó szerint a fentiek alapján egyértelmû, hogy az Ör. a helyiségbérlés tekintetében indokolatlanul és önkényesen tesz különbséget a pártok és más helyiségbérlõk, illetve a pártok között, ezért az Ör. 3. § (1)–(2) bekezdésének a megsemmisítését is kérte.
Az Alkotmánybíróság eljárása során az önkormányzat álláspontjának megismerése érdekében megkereste az önkormányzat polgármesterét. A polgármester válaszában elõadta, hogy a közgyûlésben képviselettel rendelkezõ pártok részére történõ irodahelyiség biztosítása a helyi önkormányzati feladatellátást szolgálja, hiszen a választópolgárok a megválasztott képviselõik útján gyakorolják „az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat”.
A pártok közötti különbségtétel pedig nem önkényes és indokolatlan, tekintettel arra, hogy az Ör. figyelembe veszi a választási eredményeket és objektív feltételeket támaszt az irodabérlés tekintetében. Végezetül, a polgármester szerint az Ör. a pártok számára nem biztosít automatikusan bérleti díj-kedvezményt azzal, hogy a díj megállapítására közgyûlési határozatban kerül sor.
II. 1. Az Ör. 1. § (1) bekezdése szerint Eger Megyei Jogú Város Közgyûlése azon párt és társadalmi szervezet (a továbbiakban:
párt) városi szervezete részére, mely Eger Megyei Jogú Város Közgyûlésében képviselettel rendelkezik és az országgyûlési képviselõk általános választásán a szavazáson részt vett választók legalább 1%-ának szavazatát megszerezte, iroda rendeltetésû, önkormányzati tulajdonban lévõ helyiséget biztosít.
Az Ör. (2)–(3) bekezdése szerint pedig akkor biztosítható önkormányzati tulajdonban lévõ ingatlan irodai célra, ha: 1) a párt a közgyûlésében képviselettel rendelkezik, de az országgyûlési képviselõk általános választásán a szavazáson részt vett választók legalább 1%-ának szavazatát nem szerezte meg vagy ezen választásokon nem indult;
2) a párt a közgyûlésében képviselettel nem rendelkezik, de az országgyûlési képviselõk általános választásán a szavazáson részt vett választók legalább 1%-ának szavazatát megszerezte.
Az Ör. 3. § (3)–(4) bekezdése a következõ elõírásokat tartalmazza:
„(3) Az ingatlan induló bérleti díjának mértékére a párttal történt elõzetes egyeztetést követõen Eger Megyei Jogú Város Közgyûlése Költségvetési és Integrációs Bizottsága, Gazdálkodási Bizottsága és Pénzügyi Bizottsága tesz javaslatot Eger Megyei Jogú Város Közgyûlésének.
(4) A helyiség bérbeadásáról Eger Megyei Jogú Város Közgyûlése dönt, a bérleti szerzõdést a Polgármester köti meg.
A szerzõdésben rögzíteni kell az irodahelyiségért fizetendõ bérleti díjat, a bérleti díj éves emelkedésének mértékét, a bérleti jogviszony idõtartamát, valamint a bérlõt az ingatlan használatával kapcsolatban terhelõ egyéb kötelezettségeket és azok teljesítésének módját.”
Az indítványozó álláspontja szerint az önkormányzati tulajdonú helyiségek bérlõit homogén csoportnak kell tekinteni, ezért az Ör. 1. §-ában meghatározott pártok és egyéb helyiségbérlõk között az Ör. 3. § (3)–(4) bekezdése alkotmányosan elfogadható indok nélkül tesz különbséget, ami ellentétes az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogegyenlõség elvével. Másrészt az Ör. a pártok között is alkotmánysértõ módon tesz különbséget a közéletben való szerepvállalásuk alapján. A közéleti szerepvállalás szempontjait az Ör. 3. § (1) bekezdése tartalmazza taxatív jelleggel, ezek a következõk: Eger Megyei Jogú Város Közgyûlésének a párt jelöltjeként mandátumot nyert képviselõje, Eger Megyei Jogú Város Közgyûlésében a párt jelöltjeként mandátumot nyert képviselõi száma, Eger Megyei Jogú Város Közgyûlésében frakciót állított, a párt az országgyûlési képviselõk általános választásán a szavazáson részt vett választók legalább 1%-nak szavazatát megszerezte, a párt rendelkezik jelöltjeként mandátumot szerzett, egri lakóhelyû országgyûlési képviselõvel, a párt jelöltjeként mandátumot szerzett, egri lakóhelyû országgyûlési képviselõinek száma, a párt a helyi önkormányzati választáson listát állított, a párt országgyûlési általános választáson listát állított, a párt az Európai Parlamenti választáson listát állított, a párt jelöltje az Európai Parlamentnek képviselõje. A közéletben való szerepvállaláshoz tartozó súlyozási arányokat négyzetméterre vetítve az Ör. melléklete tartalmazza. A pártok tehát a fenti szempontok figyelembe vételével jogosultak az Ör. mellékletében meghatározott nagyságú irodahelyiséget bérelni. Az indítványozó szerint a szempontok megállapítása önkényes, és alapul szolgálhat az Ör. 1. § (1)–(3) bekezdésében megjelölt párok és a pártrendszer megújulási képességét jelzõ új pártok közötti – akár az Alkotmány 2–3. §-ának sérelmét is felvetõ – megkülönböztetésére.
2. Az indítvány megalapozott.
Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy az Ör. sérti-e az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében szabályozott jogegyenlõség követelményét. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése a következõképpen rendelkezik:
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlõség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. E határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány e rendelkezése csak azonos szabályozási körbe vont jogalanyok közötti olyan alkotmányos indok nélkül tett megkülönböztetést tiltja, amelynek következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülnek. Kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsõsorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az emberi vagy az alapvetõ állampolgári jog tekintetében történt, az eltérõ szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott megkülönböztetési tilalom nem jelenti azt, hogy minden, még a végsõ soron nagyobb társadalmi egyenlõséget célzó megkülönböztetés is tilos. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlõként, egyenlõ méltóságú személyként kell kezelnie, azaz az emberi méltóság jogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékû figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni.
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerû indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46., 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73., 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280., 281-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197.,
203-204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130., 138-140.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325., 342-344. stb.]
Az Alkotmánybíróság mindezeket figyelembe véve elsõként azt vizsgálta, hogy az Ör. bérleti díj kedvezményben részesíti-e az országgyûlési képviselõk általános választásán, illetve az önkormányzati választásokon legalább 1%-os támogatottságot elért pártokat és szervezeteket. Eger Megyei Jogú Város Önkormányzata az önkormányzat tulajdonában álló nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadásának részletes szabályait az Önkormányzat vagyonáról és vagyongazdálkodásról szóló 5/2008. (II. 1.) önkormányzati rendeletben szabályozza (a továbbiakban:
Ör2.). Az Ör2. szerint a nem lakás céljára szolgáló ingatlanokat fõ szabály szerint licites eljárás, indokolt esetben zárt borítékos pályázat útján kell bérbe adni. A vagyongazdálkodási rendelet 1. számú melléklete részletesen taglalja mind a licites eljárás, mind a zárt pályázat szabályait, amelyek számos garanciális elemet tartalmaznak. Ezek a szabályok gondoskodnak az eljárás nyilvánosságáról, meghatározzák az ajánlat tartalmát – ennek keretében az induló bérleti díj mértékét –, a pályázati biztosítékokat, az eljárás eredményességének/eredménytelenségének megállapítására irányuló eljárás részletes szabályait, a szerzõdés megkötésére vonatkozó rendelkezéseket.
Ezzel szemben az Ör. lényegében a nyilvánosság kizárásával, licites eljárás és pályáztatás nélkül teszi lehetõvé irodahelyiségek bérbeadását a pártok számára. A pártok pusztán írásban jelzik az önkormányzat felé jogosultságuk tényét, ezen túlmenõen semmilyen más feltételnek nem kell eleget tenniük. Az induló bérleti díj mértékére a közgyûlés költségvetési, pénzügyi, gazdasági ügyekben illetékes bizottsága tesz javaslatot az adott párttal történt egyeztetést követõen. Az Ör. tehát nem határozza meg az induló bérleti díj mértékét – amely alatti összegért nem adható bérbe az irodahelyiség –, szemben az Ör2.-vel, amely szerint érvénytelen az eljárás, ha egyik ajánlat sem éri el a legalacsonyabb nettó árat. A fentiek alapján egyértelmûen megállapítható, hogy az Ör. alapján a pártok nyilvánvalóan kedvezõbb feltételekkel bérelhetnek nem lakás céljára szolgáló önkormányzati ingatlant, mit más bérlõk.
Az Alkotmánybíróság egy korábbi, 47/2002. (X. 11.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh., ABH 2002, 610.) már vizsgálta, hogy alkotmányos-e, ha az önkormányzatok a pártok számára bérleti díj kedvezményt nyújtanak az önkormányzati tulajdonú helyiségek bérbeadásakor. Az Abh. szerint az Alkotmánynak a helyi önkormányzásra (Alkotmány 44. §), illetve a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvénynek (a továbbiakban: Ötv.) az önkormányzati vagyon önkormányzati célokra való felhasználására vonatkozó rendelkezései (Ötv. 78. §) alapján a pártok számára nyújtott támogatások nem tekinthetõk az önkormányzati feladatellátással kapcsolatos célnak.
Az Abh. megállapította, hogy: „A helyi önkormányzásnak az Alkotmányban és az Ötv.-ben meghatározott e rendeltetését figyelembe véve az önkormányzati választásokon listát állító pártok, szervezetek támogatása nem tartozik a helyi közügyek körébe, a díjkedvezményen keresztül számukra nyújtott burkolt támogatás nem tekinthetõ olyannak, amely az önkormányzati feladatellátással kapcsolatos célokat szolgál. Ezért e szervezetek és más – e kedvezményben nem részesülõ – helyiségbérlõk közötti megkülönböztetésnek alkotmányosan elfogadható indoka nincs. Ugyancsak nincs ésszerû indoka a listát állító pártok, szervezetek és más pártok, politikai jellegû szervetek közötti megkülönböztetésnek sem.” (ABH 2002, 610, 619.)
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. burkolt támogatást nyújt a választásokon részt vett szavazópolgárok 1%-ának szavazatát megszerzõ, vagy a közgyûlésben képviselettel rendelkezõ politikai pártok számára, és ezzel elfogadható alkotmányos indok nélkül tesz különbséget köztük és az egyéb helyiségbérlõk között.
Az Ör. tehát megsérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében fogalt jogegyenlõség elvét, ezért azt az Alkotmánybíróság megsemmisítette. Tekintettel arra, hogy az alkotmányellenes helyzet csak a megsemmisített önkormányzati rendelet alapján megkötött szerzõdések módosításával szüntethetõ meg, az Alkotmánybíróság – élve az Abtv. 43. § (4) bekezdésébõl származó felhatalmazással – úgy rendelkezett, hogy az Ör. 2011. december 31. napján veszti hatályát.
3. Az Alkotmánybíróság az Ör. vizsgálatát – eddigi gyakorlatával összefüggésben – szoros tartalmi összefüggés okán kiterjesztette az Ör2.-re a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából. [54/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992, 266, 268.; 28/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994, 134, 137.; 34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 181.; 67/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 411, 416.; 33/2002. (VII. 4.) AB határozat, ABH 2002, 173, 182.; 17/2006.
(I. 17.) AB határozat, ABH 2006, 281.; 42/2008. (IV. 14.) AB határozat, ABH 2008, 417, 434.]
Az Ör2. 17. § (3) bekezdése szerint: „A Közgyûlés licites eljárás, vagy pályázat kiírása nélkül dönt a mindenkori államháztartási és költségvetési törvénynek megfelelõen: a) pártok részére biztosítandó helyiségek bérbeadásáról a külön rendeletben megfogalmazott szabályok alapján, […]”. A fenti rendelkezés teszi lehetõvé a közgyûlésnek, hogy a pártok számára az általánostól eltérõ szabályok szerint adjon bérbe önkormányzati tulajdonú helyiségeket. Az Ör2.
17. § (3) bekezdés a) pontjának hatályban maradása esetén a közgyûlésnek továbbra is lehetõsége nyílna a pártok
támogatására kedvezõbb bérleti szabályok alkalmazása révén, ami ugyanúgy sérti a jogegyenlõség elvét [Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés]. A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság rendelkezõ részben foglaltak szerint megsemmisítette az Ör2. 17. § (3) bekezdésének a) pontját, amely az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 42. § (1) bekezdése szerint a határozat közzétételét követõ napon veszti hatályát. Az Alkotmánybíróság azért döntött az ex nunc hatályú megsemmisítés mellett, mert ezzel is meg kívánta erõsíteni, hogy a helyi önkormányzatnak a vagyongazdálkodás keretén belül nincs alkotmányos lehetõsége a politika pártok preferálására az általánostól eltérõ szabályok alkotásával.
4. Az indítványozó álláspontja szerint az Ör. azért is alkotmányellenes, mert nemcsak a pártok és egyéb helyiségbérlõk között, hanem a pártok között is indokolatlanul és önkényesen különböztet a közéletben való szerepvállalás szempontjainak meghatározása révén. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint, ha az adott rendelkezés alkotmányellenességét az Alkotmány valamely rendelkezése alapján már megállapította, akkor az indítványban felhívott további alkotmányi, törvényi rendelkezésekkel való ellentétet már nem vizsgálja [61/1997. (XI. 9.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 56/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 482.; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 213.; 4/2004. (II. 20.) AB határozat, ABH 2004, 66, 72.; 9/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 627, 636.; 47/2008. (IV. 17.) AB határozat, ABH 2008, 1372, 1388–1389.].
Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság az Ör. egészének alkotmányellenességét megállapította és az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése alapján megsemmisítette, nem vizsgálta az Ör. 3. § (1)–(2) bekezdése – az Alkotmány 2. és 3. §-ának sérelmével járó – alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványi részt.
Budapest, 2011. július 15.
Dr. Holló Andráss. k., Dr. Kiss Lászlós. k.,
elõadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péters. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 522/B/2009.