Az Egységes Foglalkoztatási Stratégia és a Wim Kok Jelentés által megfogalmazott egyik legfontosabb cél a foglalkoztatási szint emelése. A magyar foglalkoztatáspolitika fontos középtávú prioritásaként fogalmazódik meg, hogy a munkaerő-kínálat oldaláról a foglalkoztatás bővítését a munkanélküliek és a munkaerőpiacról kiszorult, inaktív népesség munkaerőpiacra való visszatérésének lehetővé tételével és a munkanélküliség tartóssá válásának megelőzésével kell elősegíteni.
Az alfejezet azokat az intézkedéseket, illetve lépéseket elemzi, amelyek a munkaerő-piaci politikák ún. aktiválását (activation of labour market policies) szolgálják. A célkitűzések szerint a munkaerőpiac-politikák aktív módon segítik elő a munkaerő-állományon kívüliek munkaerőpiacra lépését, a munkanélküliek munkaerőpiacról történő kiszorulásának megelőzését, valamint a munkanélküliek minél gyorsabb állásba lépését.
A vizsgálódás a munkaerő-piaci eredményességi mutatók alakulásából indul ki. A célkitűzések teljesülésének vizsgálatakor és az értékeléskor ugyanakkor nagy hangsúlyt kell helyeznünk az ÁFSZ tevékenységének, valamint e tevékenység eredményességének elemzésére. Ennek legfőbb oka, hogy (amint azt az NFT is világosan kimondja) a munkaerő-piaci politikák legfontosabb végrehajtó intézménye az ÁFSZ. Részletesebben e célok a HEFOP 1. intézkedésének (Aktív munkaerő-piaci politikák támogatása) két alpontjában jelennek meg (1.1 A munkanélküliség megelőzése és kezelése - Munkanélküli és inaktív személyek; 1.2 Az Állami Foglalkoztatási Szolgálat fejlesztése - Állami Foglalkoztatási Szolgálat, Munkaügyi Központok). Az első alpont nyilvánvalóan akkor teljesíthető eredményesen, ha a második alpont is megvalósul. Ugyanakkor az inaktív személyekkel kapcsolatos politikák tekintetében az ÁFSZ tevékenységének vizsgálata nem elégséges, hiszen e területen egyéb kormányzati intézmények – mint szabályozó és végrehajtó szervek – is jelen vannak.
Amint ezt a Közös Foglalkoztatási Jelentés (2004-2005) Magyarországgal foglalkozó fejezete is kimondja, a munkaerőpiacra továbbra is az alacsony foglalkoztatási szint, magas inaktivitás és az EU-nál alacsonyabb (ILO/OECD) munkanélküliségi ráta jellemző – miközben a magyar gazdaság a GDP változásában mérve az EU átlagánál gyorsabban és lényegében tartósan növekszik.
Ezen túlmenően 2001 és 2004 között nőtt az ILO/OECD munkanélküliségi ráta – 5.7%-ról (2001) 6.1%-ra (2004) (KSH Munkaerő-felmérés idősorai). 2002-ről 2003-ra emelkedett a regisztrált munkanélküliek átlagos száma (344715 főről, 357212 főre), s 2004-ben további gyarapodás figyelhető meg (375950 fő). 2000 és 2004 között csaknem harminc százalékkal (26044 főről 33764 főre) nőtt a regisztrált pályakezdő munkanélküliek éves átlagos állománya. A regisztrált diplomás pályakezdő munkanélküliek száma még 2004-ben sem jelentős (3964 fő), azonban gyorsan növekszik: 2000 és 2004 között csaknem két és félszeres emelkedés figyelhető meg (FH statisztikai idősorok), a regisztrált munkanélküliek tartós munkanélküliségi rátája a fiatalok körében érzékelhetően nőtt (a 2001-ben mért 18.4%-ról, 2003-ban 21.3%-ra), az idősebbek körében stagnált (Nemzeti Foglalkoztatási Akcióterv 2004, Függelék).
A vizsgált időszakban az aktív és passzív eszközökre fordított kiadások a GDP százalékában mérve nem változtak (2000-ben 0.85%, 2003-ban 0.86%), ugyanez a mutató a passzív
politikák aktiválásának mutatói közül az aktív intézkedésekre fordított erőforrások a rendelkezésünkre álló adatok alapján – 2000 és 2002 között – emelkednek (2000-ben 0.39, 2001-ben 0.48, 2002-ben 0.52%), majd 2003-ban a 2001-es szintre esnek vissza. A regisztrált munkanélküliek aktiválási rátája ugyanebben az időszakban csökken (2001: 22.1, 2002: 19.4, 2003: 18.5 százalék). A megelőzés indikátorának értéke 2003-ban a fiatalok esetében 21.4, a nem fiatalok esetében 20.4%-ot tett ki (Nemzeti Foglalkoztatási Akcióterv 2004, Függelék).
Az aktív intézkedésben résztvevők követése révén az aktív programok eredményességének értékelésre szolgáló indikátorok (11. kulcsindikátor) alapján az adott aktív programok eredményessége nehezen ítélhető meg. Ennek három oka van. Egyrészt az indikátorok csak a programok esetleges rövid távú hatásait képesek mérni (a követés időpontja a program befejezését követő harmadik hónap). Másrészt a képzési program kivételével a kérdés arra vonatkozik, hogy a programban résztvevő személy a kérdezés időpontjában állásban van-e annál a munkáltatónál, aki a program keretében foglalkoztatta, s így a programból kilépők foglalkoztatásának alsó határára kapunk becslést (vélhetőleg vannak olyan volt résztvevők is, akik más munkáltatónál rendelkeznek állással). Harmadrészt a közölt adatok olyan nyers arányszámok, amik a követéses kérdőívet visszaküldők közül a állásban lévők arányát mutatják;
a jelentős vissza nem küldési arány miatt azonban a visszaküldők nem feltétlenül reprezentálják jól a programban résztvevőket (potenciálisan úgynevezett szelekciós torzítás van jelen). Célszerű volna megfontolni az indikátorok átalakítását, a visszaküldési arány javítását és/vagy ökonometriai technikák alkalmazásával a szelekciós torzítás mérséklését. (Nemzeti Foglalkoztatási Akcióterv 2004, Függelék, 1. melléklet, Indikátorok).
A viszonylag újabb intézkedések (álláskeresést ösztönző juttatás, keresetpótló juttatás, alkalmi munkavállalói könyvvel történő foglalkoztatás, távmunkahely-program, stb.) hatásairól nem rendelkezünk információkkal, részben mert nem készültek hatásvizsgálatok, részben mert hatásaik még nem is ítélhetők meg.23
Már az NFT is megállapítja, hogy az ÁFSZ a potenciális kliensek jelentős részét nem képes elérni, illetve hogy a járadékkimerítés után az elért népességgel is meglazul a kapcsolat. Ezzel a kérdéssel, valamint az ügyfelekkel való kapcsolattartással a II. 18. pontban foglalkozunk részletesebben.
A FI (Európai stratégia a teljes foglalkoztatásért és a jobb munkahelyekért mindenki számára, 2004) a legfontosabb gyakorlati foglalkoztatáspolitikai, az ÁFSZ tevékenységéhez kapcsolódó célokat röviden a következőképpen foglalja össze:
„A tagállamok:
a) Biztosítják, hogy a munkanélküliség korai szakaszában minden álláskereső segítséget kapjon az egyéni szükségletek felmérése, tanácsadási szolgáltatások, álláskeresési támogatás és személyre szabott cselekvési terv formájában;
b) Az egyéni szükségletek felmérése alapján hatékony és eredményes szolgáltatásokat kínálnak az álláskeresőknek, foglalkoztathatóságuk és beilleszkedési esélyeik javítása érdekében,
23 E programok esetében is léteznek publikált adatok (lásd például a Foglalkoztatáspolitikai közös értékelés követő jelentéseit), ezek azonban ugyancsak korlátozottan alkalmasak arra, hogy az egyes programok hatékonyságáról információkat szolgáltassanak.
különös figyelmet fordítva azokra az emberekre, akik a legnagyobb nehézségekkel néznek szembe a munkaerőpiacon.
A tagállamoknak:
- valamennyi munkanélküli embernek fel kell ajánlaniuk egy újrakezdési lehetőséget - képzés, átképzés, munkatapasztalat szerzés, munkalehetőség vagy egyéb, a foglalkoztathatóság javítását szolgáló eszköz formájában, és ahol szükséges folyamatos álláskeresési segítségnyújtással kiegészítve - mielőtt a munkanélküliség időtartama elérné a pályakezdők esetében 6 hónapot, illetve egyéb esetekben a 12 hónapot;
- biztosítaniuk kell, hogy 2010-re a tartósan munkanélküliek 25%-a részt valamilyen aktív intézkedésben képzés, átképzés, munkatapasztalat szerzés, vagy egyéb foglalkoztathatóság javítását szolgáló eszköz formájában, a három e tekintetben legfejlettebb tagállam átlagának elérése érdekében.
c) Korszerűsítik és megerősítik a munkaerő-piaci szervezeteket, elsősorban az állami foglalkoztatási szolgálatot;
d) Biztosítják a munkaerő-piaci programok hatásosságának és hatékonyságának rendszeres értékelését és ennek megfelelő felülvizsgálatát.”
Mint a fent közölt munkaerő-piaci mutatókból is kikövetkeztethető, a célkitűzések teljesítése igen nagy erőfeszítéseket igényel. Az ezekhez szükséges személyi, intézményi, technikai és infrastrukturális feltételek egy része egyelőre hiányzik. Ugyanakkor az a), b), c) pontban megjelölt cél elérése érdekében számos lépés történt, s ezek biztosíthatják a célkitűzések részleges teljesülését.
A vizsgált időszakban jelentős elmozdulás következett be az ÁFSZ tevékenységében – egyszerű segélyadminisztráló és elosztó szervezetből egyre inkább szolgáltatást nyújtó szervezetté vált.
Jelentős erőfeszítések történtek a szolgáltatások diverzifikálása irányában is. Hasonlóképpen fontos fejlemény a személyre szabott, illetve a különböző célcsoportok speciális sajátosságaira koncentráló (például az úgynevezett munkaerő-piaci programok24, illetve legújabban a HEFOP 1.1. keretében folyó programok25) programok beindulása, illetve kiterjedése. Lépések történtek az EURES hálózatba történő bekapcsolódásra, valamint a migráns munkavállalóknak nyújtandó szociális biztonságból adódó feladatok ellátására.
Ugyancsak fontos fejlemény, hogy jelentős uniós erőforrások felhasználásával 2002 óta (előbb a PHARE program, majd a HEFOP 1.2. intézkedés keretében) folyik az ÁFSZ fejlesztése, és 2006-ig a finanszírozás feltételei is biztosítottak. A fejlesztés egyfelől a kirendeltségek egy részének (az időszak végére 60 kirendeltség) modernizálását célozza, amelynek eredményeképpen igen korszerű, a megfelelő információs technológiával felszerelt kirendeltségek jönnek létre. A program másfelől lényegesen javíthatja az ÁFSZ belső működési hatékonyságát (emberi erőforrás menedzsment, ezen belül minőségbiztosítás, munkatársak képzése és továbbképzése, képzettebb munkatársak felvétele), valamint a működés információs
24 Például Vas megyében Körmend, Szentgotthárd és Vasvár térségét érintő munkaerő-piaci válságkezelő program, Roma foglalkoztatási program, vagy Nógrád megyében a Civil szervezők Nógrád megyében program, Idegenforgalmi ügyintéző-hálózat program, Térségfejlesztési foglalkoztatási menedzser program, Roma foglalkoztatás szervező program.
25 Például A munkanélküliség megelőzése és kezelése Somogy megyében program, A munkanélküliség megelőzése
feltételeit (profiling, tervezés/előrejelzés, helyi munkaerő-piaci információk összegyűjtése és terjesztése a partnerek informálásának növelése érdekében, programok hatékonyságának rendszeres értékelése – a monitoring rendszer továbbfejlesztése), s ezáltal növelheti a potenciálisan elérhető munkavállalók és munkáltatók számát, csökkentheti a potenciális munkáltatók és munkavállalók egymásra találásának időtartamát, ami mérsékelheti mind a munkanélküliségi rátát, mind pedig a betöltetlen álláshelyek mennyiségét.
A program végrehajtása az eredeti célkitűzéseknek megfelelően folyik. Jelenleg a részfeladatok nagy része még előkészítési szakaszban van, úgyhogy érdemi értékelésre nincs módunk,26 kétségtelen azonban, hogy a munka az FI és a HEFOP által megjelölt irányban halad, s jelenleg a következő fontosabb tevékenységeket fogja át:
- Az ÁFSZ munkatársainak képzése és továbbképzése, ezen belül az információs és kommunikációs technológiák alkalmazásával kapcsolatos képzése;
- A helyi és regionális munkaerő-keresletről és -kínálatról tájékoztató információs rendszer kifejlesztése;
- Önkiszolgáló számítógépes információs rendszer felállítása a munkaügyi központokban, kirendeltségeken;
- A munkaerő-kereslet és -kínálat változásait előrejelző rendszerek kialakítása;
- A képzési keresletről és kínálatról tájékoztató információs rendszer kialakítása;
- Minőségbiztosítási rendszer kidolgozása az ÁFSZ által indított képzési programokhoz és szolgáltatásokhoz.
A fenti fejlesztési program, illetve az ÁFSZ-en belül a programon kívül folyó egyéb fejlesztések szükségesek, de nem elégségesek az FI fentebb megfogalmazott céljainak teljesüléséhez. Ahhoz hogy az ÁFSZ a munkaerő-piaci politikák legfontosabb végrehajtó intézménye lehessen s egyúttal a kapcsolódó munkaerő-piaci szervezet belső és külső hatékonysága javuljon számos egyéb feltételnek is teljesülnie kellene.
Mindenekelőtt lényeges változások szükségesek a munkaerő-piaci politikák intézményrendszerében, az intézményközi koordinációban, valamint a gyakorlati foglalkoztatáspolitikát végrehajtó szervezet integrált és egységes szervezetként történő működtetésében.
Közismert, hogy a munkaerő-piaci politikák intézményrendszere Magyarországon – más országokéhoz hasonlóan - széttagolt, továbbá az intézményközi koordináció terén is bőven van mód további fejlődésre.
A széttagoltság egyik fontos oka, hogy 1992 óta az önkormányzatok végzik a munkanélküli járadékot kimerítők segélyezését (1994 óta az ellátásban részesülők többsége már ebben a csoportban található), továbbá hogy főként az önkormányzatok szervezik a közhasznú
26 Ezért nem nagyon gyümölcsöző a program előírt teljesítményindikátorainak értékelése, amelyek ráadásul jelenlegi formájukban eléggé problematikusak. Például „a havonta bejelentett új álláshelyek száma” mutató az elmúlt háromnegyed évre áll rendelkezésre, aktuális értéke még a referencia időpontban (2002) mért, meghaladni kívánt értéktől is elmarad (HEFOP 1.2. Előrehaladási Jelentések). E mutató számos - az ÁFSZ tevékenységétől független – tényező hatását is tükrözheti, ezért kérdéses, hogy önmagában mennyire alkalmas arra, hogy megfigyelt változása alapján e tevékenység javulására vagy romlására következtessünk. Továbbá nem világos, hogy egy még be sem fejezett modernizációs programtól hogyan várhatnánk érzékelhető munkaerő-piaci hatásokat.
munkavégzést, beleértve a résztvevők kiválasztását. Az önkormányzatok hatókörébe kerülő tartós munkanélküliek jelentős részének megszakad vagy meglazul a kapcsolata az ÁFSZ-szel.
Az önkormányzatok ilyen mértékű szerepvállalása nem javítja az egységes munkaerő-piaci politikák végrehajtását és az ellátás színvonalát. A több mint 3000 önkormányzat jelentős része nem rendelkezik a politikák eredményes végrehajtásához szükséges személyi és tárgyi feltételekkel.
A munkaerő-piaci politikákkal kapcsolatos feladatok több minisztérium illetékességi körébe tartoznak, s ezért a tevékenységek hatékonyságának további javítása az eddiginél szorosabb minisztériumközi koordinációt követelne meg.
A munkaerő-piaci politikák hatékonyságának javítását, illetve a különböző szervezetek (minisztériumok, önkormányzatok) tartozó feladatok széttagoltságából adódó hátrányok csökkentését szolgálhatná, ha a kormányzat lépéseket tenne a különféle, a munkaerő-piaci politikák gyakorlati megvalósítását végző intézmények integrált rendszerben történő működtetésére. Ilyen rendszer működik (részben még kísérleti jelleggel) például Finnországban és Hollandiában. A két országban az ÁFSZ és az önkormányzatok együttműködésének eredményeképpen új, integrált szolgáltató kirendeltségek jöttek létre, amelyekben az ÁSZF-hez és az önkormányzatokhoz telepített szolgáltatások egyaránt igénybe vehetők, az ÁFSZ és az önkormányzatok által nyújtott jövedelmek ugyancsak egy helyen regisztrálhatók és követhetők nyomon. A kezdeti tapasztalatok arra utalnak, hogy az ügyintézéssel kapcsolatos idő rövidült, ami növelte az ügyfelek elégedettségét, továbbá a az ügyfelek ellenőrzésének feltételei is javultak, remény van továbbá a különböző forrásokból származó jövedelemtranszferek esetleges ellenösztönző hatásainak megfigyelésére is. Egy ilyen kezdeményezés továbbá középtávon elmozdulást jelenthetne az elérhető ügyfélkör kiszélesítése irányában.
A munkaerő-piaci politikák hatékonyabbá tételének ugyancsak fontos feltétele az előrejelző, értékelő, elemző munka fejlesztése. A HEFOP 1.2. program lényeges javulást hozhat ebben a tekintetben is, ugyanis egyfelől előirányozza az előrejelző/értékelő funkcióknak az ÁFSZ-hez történő telepítését, másfelől részben biztosítja a fejlesztéshez szükséges erőforrásokat. További erőfeszítések szükségesek azonban ahhoz, hogy a fejlesztési tevékenységre fordított erőforrások hatékonyan hasznosuljanak. A programban ugyan szerepel egy „stratégiai (statisztikai) adatbázis” létre hozása, ami várhatóan a jövő év végére valósul meg, de úgy tűnik, hogy ez az adatbázis kizárólag munkaerő-piaci prognózisok készítését támogatná. Ugyanakkor hiányzik egy olyan egységes adatbázis kialakítására vonatkozó követelmény, amely lehetővé tenné a különböző (elsősorban jövedelemtranszferekkel kapcsolatos) intézkedések, illetve aktuális gyakorlatok a munkakeresletre és –kínálatra gyakorolt hatásának elemezését (például nyugdíj, gyes, adórendszer stb.). Javasoljuk a meglévő adminisztratív/államigazgatási adatbázisok összegyűjtését, a különböző adatbázisok információinak egyéni szintű összekapcsolását, valamint az adatbázisok elemzéséhez szükséges egyéb feltételek (például az ÁFSZ személyi állományának megfelelő szakértelemmel rendelkező munkatársak alkalmazása révén történő megerősítése) megvalósításának a megkezdését. Ez nyilvánvalóan önmagában is bonyolult, idő- és pénzigényes feladat, e nélkül azonban az ÁFSZ egyik alapvető funkciójának (az aktuális munkaerő-piaci intézkedések hatásának értékelése) nem tud kellő színvonalon eleget tenni.
5. Munkahelyteremtési támogatások