A minisztérium

A minisztérium felépítését és szervezetét a törvényi szabályozás keretei között a mi-nisztérium szervezeti és működési szabályzata határozza meg. A korábban alkalmazott megoldásokkal szemben – az egységes megoldások alkalmazása érdekében – a szerve-zeti és működési szabályzatot, illetve annak módosítását e törvény keretei között a mi-niszter – a mimi-niszterelnök és a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős mimi-niszter jóváhagyását követően – normatív utasításban adja ki.

A minisztérium létszámkeretét – az egyes állami vezetők és a kabinetfőnökök irá-nyítása alá tartozó szervezeti egységek együttes létszáma szerinti bontásban – a Kormány határozza meg. A minisztérium szervezete alapvetően két jól elkülöníthető részre oszt-ható: a politikai elemeket tartalmazó politikai változó struktúrára és a szakmai elemeket tartalmazó szakmai állandó struktúrára.⁶⁶ A politikai változó struktúrába tartoznak a kor-mányzati igazgatási tisztviselők közül a politikai szolgálati jogviszonyban álló miniszter,

66 A 2018. évi CXXV. tv. szerint politikai felsővezetők a) a miniszterelnök, b) a miniszter, c) az államtitkár, d) szakmai felsővezetők a közigazgatási államtitkár és a helyettes államtitkárok.

az államtitkárok és azok politikai segítői. A minisztérium szakmai állandó struktúrája a hivatali szervezet, amelyet a kormányzati szolgálati jogiszonyban álló közigazgatási ál-lamtitkár a miniszter irányítása alatt, a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően vezet.

A közigazgatási államtitkárt a szervezeti és működési szabályzatban meghatáro-zottak szerint helyettes államtitkár helyettesíti. A helyettes államtitkár a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően irányítja a miniszter feladat- és hatáskörének a minisztérium szervezeti és működési szabályzatában meghatározott része tekintetében a szakmai munkát, valamint dönt a hatáskörébe utalt ügyekben. A Miniszterelnökségen működő helyettes államtitkár a Miniszterelnökség szervezeti és működési szabályzatában meghatározottak szerint segíti a Miniszterelnökséget vezető miniszter vagy a Miniszter-elnökségen működő államtitkár tevékenységét. A helyettes államtitkár tevékenységét a mi-nisztérium szervezeti és működési szabályzatában meghatározottak szerint az államtitkár, a közigazgatási államtitkár, kormánybiztos, miniszteri biztos vagy miniszterelnöki biztos irányítja. A helyettes államtitkári cím használata során utalni kell a helyettes államtitkárnak a minisztérium szervezeti és működési szabályzata szerinti feladatkörére. A helyettes ál-lamtitkárt a minisztérium szervezeti és működési szabályzatában kijelölt, az irányítása alá tartozó főosztályvezető helyettesíti.

A minisztérium a miniszteri kabinetre, főosztályokra és titkárságokra, a főosztály osz-tályokra tagozódik, a főosztályvezető vezetése alatt álló titkárság oszosz-tályokra tagozódhat.

A szervezeti és működési szabályzat rendelkezhet úgy, hogy az államtitkár munkáját ka-binet segíti.

Vezetői kinevezés a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott szervezeti egység tekintetében adható. A miniszteri kabinetet főosztályvezetőként a kabinetfőnök közvetlenül vezeti, akinek a tevékenységét a miniszter irányítja. Az államtitkári kabinetet a kabinetfőnök főosztályvezetőként közvetlenül vezeti, akinek a tevékenységét az állam-titkár irányítja.

A főosztályt főosztályvezető vezeti, akinek a tevékenységét a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott helyettes államtitkár irányítja. A szervezeti és működési sza-bályzat rendelkezhet úgy, hogy a főosztályvezető tevékenységét a miniszter, az államtitkár vagy a közigazgatási államtitkár irányítja. Az osztályokat a főosztályvezető, illetve olyan főosztályvezető-helyettes vagy osztályvezető vezeti, akinek a tevékenységét a főosztály-vezető irányítja.

Az állami vezető tevékenységének ellátását – ha a szervezeti és működési szabályzat így rendelkezik – titkárság segítheti. Az államtitkár titkárságát főosztályvezető vezeti, akinek a tevékenységét az államtitkár irányítja. Ha az államtitkár munkáját kabinet segíti, az államtitkár titkárságát osztályvezető vezeti, akinek a tevékenységét az államtitkár kabi-netfőnöke irányítja. A közigazgatási államtitkár titkárságát főosztályvezető vezeti, akinek a tevékenységét a közigazgatási államtitkár irányítja. A helyettes államtitkár titkárságát főosztályvezető vezeti, akinek a tevékenységét a helyettes államtitkár irányítja.

Amint azt már említettük, a jogi szabályozásnak az a megoldása, hogy a minisztériumi struktúra politikai változó és szakmai állandó részre osztható, nem magyar sajátosság, hanem a demokratikus jogállamok közigazgatásában általánosan alkalmazott elv.

A politikai részbe tartoznak a politikai szerepkört ellátó politikai kinevezettek, így maga a miniszter, politikai államtitkár, politikai tanácsadók, segítők stb., míg a szakmai

részbe a közigazgatási szakfeladatokat ellátó közszolgálati tisztviselők. Ennek megfele-lően épül fel a minisztériumi szervezet is, amelyben politikai változó és szakmai állandó részeket szoktak megkülönböztetni, és ez a megkülönböztetés akkor is érvényesül, ha a gyakorlatban a két funkció, és így a struktúra közt, nincsenek merev határok. A konkrét megoldásokban a politikai részben is dolgozhatnak (például kabinet) oda kirendelt tiszt-viselők, míg a szakmai állandó struktúrát az irányító miniszter a szervezeti és működési szabályozás által átalakíthatja. Az idetartozó állami vezetőket pedig – persze megfelelő garanciális szabályok betartásával – általában minden rendszerben leválthatja a politikai változó elem, de ezzel az aktusával csak az adott minisztériumból, de nem az egész köz-szolgálatból távolíthatja csupán el. Bár a minisztérium a miniszter munkaszervezete, a minisztérium vezetési és szervezeti struktúráját a miniszter önkényesen nem alakíthatja, mivel – mint láttuk – jogállami keretek közt azt törvény szabályozza, ilyen módon stabi-lizálva a központi közigazgatás belső struktúráját. Hasonlók mondhatók a minisztériumi személyzetének jogállására is (miniszter, politikai államtitkár stb.), akik nálunk a Ksztv.

alapján állami vezetők, de egy részük közszolgálati tisztviselő, ezen belül pedig határozatlan idejű kormánytisztviselői szolgálati jogviszonyban áll.

A polgári demokratikus jogállamokban elterjedt modellnek és leggyakrabban al-kalmazott megoldásnak a logikája arra épül, hogy a választásokon győztes és parlamenti többséghez jutó politikai erő(k)nek az akaratát nem önkényesen, hanem csak meghatározott jogi keretek közt, jogilag releváns módon lehet érvényesíteni a közigazgatás felé. A közigaz-gatásban ez egyebek közt azt jelenti, hogy – bár az irányító testületek, így az államigazga-tásban a Kormány összetételét, a helyi önkormányzatok esetében a képviselőtestület – össze-tételét egyértelműen a választások eredménye határozza meg közvetlenül, vagy közvetett formában, de az összetétel a politikai változások függvényében változhat is, tehát változó.

A közigazgatás szakigazgatási funkciói azonban feltételezik az állandóságot és a szakmai hozzáértést, ezért ezektől a változásoktól meg kell óvni az ezt végző struktúra részeit. E két szempont együttes érvényesítését jelenti a politikai változó és a szakmai állandó struktúra vázolt megkülönböztetése és – normális esetben a köz érdekében képződő – politikai akarat csak ezen a mechanizmuson keresztül transzformálódhat legitim módon a közigazgatásra.

A kormányzati igazgatásról szóló törvényt lényegében Magyarországon is ennek az elvnek megfelelően hozták meg az alábbiak szerint.

A kormányzati igazgatás tisztségviselői politikai szolgálati jogviszonyban, biztosi jogviszonyban vagy kormányzati szolgálati jogviszonyban állhatnak.

Politikai szolgálati jogviszonyban áll a politikai felsővezető, a politikai vezető és a po-litikai tanácsadó, valamint a popo-litikai főtanácsadó és a kabinetfőnök. Popo-litikai felsővezető a miniszterelnök, a miniszter és az államtitkár, politikai vezető pedig a kormánymegbízott.

Biztosi jogviszonyban áll a kormánybiztos, a miniszterelnöki biztos és a miniszteri biztos.

Kormányzati szolgálati jogviszonyban áll a szakmai felsővezető, a szakmai vezető, a központi kormányzati igazgatási szervek és ezek területi szervei kormánytisztviselője, valamint a területi kormányzati igazgatási szervek kormánytisztviselője. Szakmai felső-vezető a Miniszterelnöki Kormányiroda és a minisztérium közigazgatási államtitkára, a Miniszterelnöki Kormányiroda, a minisztérium helyettes államtitkára, a kormányzati főhivatal és a központi hivatal vezetője, valamint vezetőjének helyettese továbbá a kor-mányhivatal főigazgatója. Szakmai vezető a korkor-mányhivatal igazgatója, a járási hivatal,

valamint a fővárosban a fővárosi kerületi hivatal vezetője és helyettese, a főosztályvezető, és az osztályvezető.

A minisztériumi szervezetben ezért a jelenleg hatályos szabályozás alapján a politikai változó struktúrába tartoznak:

• a miniszter,

• a politikai államtitkár (ok), valamint azok politikai segítői,

• a politikai tanácsadók, főtanácsadók.

Az e körbe tartozók közös jellemzője, hogy politikai döntés alapján nevezik ki őket, fel-adatuk is politikai, jogállásuk pedig eltér a közszolgálati tisztviselőkétől. Az idetartozók esetében a politikai változások függvényében cserélődnek a személyek (lásd például a mi-niszterelnöki megbízatás keletkezése és megszűnése, a miniszteri kinevezés létrejöttének mechanizmusa, stb.).

Ezektől jól elkülöníthető módon, a szakmai állandó struktúrába tartoznak:

• a közigazgatási államtitkár,

• a helyettes államtitkárok,

• a főosztályvezetők, főosztályvezető-helyettesek, osztályvezetők,

• a nem vezető tisztséget betöltő érdemi feladatokat ellátó kormánytisztviselők.

A két vizsgált kategória közti leglényegesebb különbség az, hogy a szakmai állandó struk-túrába tartozók értelemszerűen szakmai feladatokat látnak el. Megbízatásuk feltétele ezért az általános, továbbá a betöltött munkakörtől függő speciális, szakmai képesítési előírások teljesítése, jogviszonyuk pedig – főszabályként határozatlan idejű – kormánytisztviselői kormányzati szolgálati jogviszony.

Bár napjainkra már egybeesik az elméleti és a jogi differenciálás, de célszerű rámutatni arra is, hogy ez a megkülönböztetés nem mechanikusan érvényesül, vannak köztes kate-góriák. A hatályos magyar szabályozás szerint például a miniszteri biztos mindkét kategó-riába tartozhat, de megemlíthető az is, hogy a határozatlan időre kinevezett közigazgatási államtitkárokat és helyettes államtitkárokat – mint állami vezetőket – bármikor indokolás nélkül fel lehet menteni, bár más közszolgálati tisztviselői állást kell felajánlani számukra, tehát elvileg egész szakmai pályafutásuk alatt a közszolgálatban maradhatnak csak más beosztásban. Az egy más kérdés, hogy a gyakorlatban ilyen ma már csak igen kivételesen fordul elő, mivel e tisztségek olyan bizalmi viszonyt feltételeznek a miniszterelnökkel és a miniszterrel, főként itt nálunk Magyarországon, hogy a váltás gyakran éppen ennek megszűnte miatt következik be, de akkor az egész közszolgálatra vonatkozóan érvényesül.

Az ilyen mechanizmusok érvényesülése a gyakorlatban a jogi környezet mellett, nagy-mértékben a politikai kultúra és a kialakult szokások függvénye, mint ahogy az is, hogy a szakmai vezetők stabilitása a közigazgatásban miképpen alakul. Magyarországon ez a vi-szony az elmúlt években és a különböző kormányok alatt is folyamatosan romlott, a politikai ráhatás egyre alacsonyabb vezetői szinteket is elér a kormánytisztviselői kiválasztásban, ami a politika közigazgatási szerepének növekedését is jelenti. Nálunk a politika mozgástere ezen a téren hagyományosan mindig is nagy volt, de ezt más rendszerekben is csak ott sike-rült jelentősen korlátozni (például a skandináv modellben), ahol a központi közigazgatásban a politikai változó struktúrát és a szakmai állandót szervezetileg is különválasztották. Ebben a megoldásban, a minisztériumokban csak politikai kinevezettek vannak, a szakmai elem

pedig az attól szervezetileg teljesen elválasztott ügynökségekben, vagy a központi hiva-talokban jelenik meg. A miniszter ügynökségeket irányító jogköre azonban nem terjed ki sem a vezetők kinevezésére, sem a struktúra megváltoztatására.

Nem véletlen, hogy ez a modell sem terjedt el számottevően a világ nagy közigazgatási rendszereiben, hiszen nagymértékben korlátozza a választásokkal legitimitást szerző po-litikai változóstruktúra mozgásterét, miközben a felelősség ezen a szinten marad. Ennek ellenére hatása kimutatható a nem minisztériumi formában működő más központi köz-igazgatási szervek, különösen az autonóm államköz-igazgatási szervek fejlődésére.

KORMÁNYZATI IGAZGATÁSI TISZTVISELŐ

KORMÁNYZATI SZOLGÁLATI JOGVISZONY Szakmai állandó struktúra Miniszter

Államtitkár Kabinet Kabinetfőnök Tanácsadók Személyi titkár Titkárság

Közvetlen miniszteri alárendeltségű szervek, illetve vezetők POLITIKAI SZOLGÁLATI JOGVISZONY

Politikai változó

Struktúra Közigazgatási államtitkár Helyettes államtitkár Főosztályok

Osztályok

Kormánytisztviselők Kormányzati ügykezelők

1. ábra A minisztériumi struktúra

Forrás: a szerző szerkesztése Árva et al. 2015, 126. alapján

A fenti ábra értelemszerűen a hatályos hazai megoldásunkat tartalmazza, de elveiben azonos minden más rendszerben is.