A közhatalom-gyakorlás jogintézményeinek csoportosítása

A közhatalmi intézmények csoportosítása differenciált módon történhet. A csoportképzésében a közvetettség és a közvetlenség csupán az egyik csoportosítási lehetőség, amely több dimenzióban helyezendő el: a döntéshozatalban, a kontaktuskialakításban és a munkamegosztásban. A közhatalmi demokratikus formák azonban további szempontok alapján is osztályozhatók.

Az osztályozás elvégzéséhez az állampolgári és/vagy választópolgári részvételre lehetőséget kínáló fórumok áttekintése szükséges. A helyi közhatalom körébe a következő jogintézmények tartoznak:

a) a helyi önkormányzati választójog;

b) a képviselő-testület általi közvetett hatalomgyakorlás;

c) a helyi népszavazás és a falugyűlés hatáskörébe utalt helyi népszavazás;

d) a helyi népi kezdeményezés;

e) a településrészi önkormányzat;

f) a bizottsági nem képviselői tagság;

g) a polgármesteri, képviselői fogadóórák;

h) a közmeghallgatás;

i) a falugyűlés;

j) az egyéb participációs alakzatok.⁷

A részvételi formák a következő szempontok alapján osztályozhatók:

- a generalitás és a specialitás;

- a döntéshozatali funkciókör;

- a participációs joggyakorlás megnyilvánulási formái;

- a kapcsolati irányultságok;

- a jogalanyi oldalak;

- a települési jogállások;

- a jogforrási szintek.⁸

Mivel a közmeghallgatás megvalósulásában valamennyi osztályzási szempont érvényesül, ezért indokolt a csoportosítások átfogó bemutatása.

2. 1. A generális és a speciális közhatalmi jogintézmények

A közösségi munkában való részvételre lehetőséget teremtő generális ésspeciális formák egy része valamennyi település helyi önkormányzatánál működik, más része viszont csupán meghatározott jogállású településen. A generális jogintézmények körébe tartozik a helyi önkormányzati választójog, a képviselő-testület általi közvetett hatalomgyakorlás, a helyi népszavazás, a helyi népi kezdeményezés és a közmeghallgatás. A generális formák jellemzője, hogy általános hatáskörrel rendelkeznek, és minden helyi önkormányzatnál ugyanolyan feltételek mellett működnek. Ennek ellenére sajátosságaik is vannak, amik elsősorban a helyi jogszabályoknak az adott település jogállásához igazodó szabályaiból következnek.

A speciális jogintézményekhez sorolhatók azok az fórumok, amelyek eltérő feltételrendszer, sajtos hatáskör mellett működnek, differenciált személyi és területi hatállyal rendelkeznek. Ezekhez a jogintézményekhez sorolható a településrészi

7Részletesebben lásd „A társjogintézmények” c. pontban.

8A helyi önkormányzás részvételi formáiban osztályozást végzett Fürcht Pál is. Fürcht (1995) 562-569.

önkormányzat és annak testülete;⁹a bizottsági nem képviselői tagság;¹⁰a rétegtalálkozók, a fogadónapok, a választókerületi tanácskozások;¹¹ a falugyűlés,¹² a község- és a várospolitikai fórum.

2. 2. A döntéshozatali funkciókörű jogintézmények

A jogintézmények döntéshozatali funkciójukra tekintettel két csoportra oszthatók. A csoport egyik része képes helyi önkormányzati döntés közvetlen kiváltására, a csoport másik része viszont nem eredményezhet döntést. Helyi önkormányzati döntést a helyi önkormányzat képviselő-testülete – annak felhatalmazására bizottsága, a részönkormányzat testülete, a helyi kisebbségi önkormányzat testülete, társulása, a polgármester –, illetőleg a helyi népszavazás hozhat.¹³ Az új Ötv. szabályozása is ezt a megoldást követi, azzal a különbséggel, hogy a felhatalmazás alapján történő önkormányzati döntés meghozatalára jogosított szervek köréből kivonja a helyi kisebbségi önkormányzat testületét, helyette azonban megnevezi a jegyzőt.¹⁴

A régi Ötv. értelmében a települési önkormányzat a feladatai körében támogatja a lakosság önszerveződő közösségeinek a tevékenységét, együttműködik e közösségekkel.

A képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatában határozza meg, mely önszerveződő közösségek képviselőit illeti meg tevékenységi körében tanácskozási joga képviselő-testület és bizottsága ülésein.¹⁵ Az új Ötv. rendelkezései ugyancsak követik a korábbi megoldást,¹⁶tehát ebben a kérdésben nem mutatható ki módosítás.

Ezekkel a jogintézményekkel nemcsak nyomásgyakorlásra, az önkormányzati munka demokratikus kontrollálására nyílik mód, hanem önkormányzati döntést is hozható. A közmeghallgatással – a választópolgárok esetében – nem hozható önkormányzati döntés, de az Ötv. felhatalmazó normája következtében a képviselő-testületek bevonhatják a helyi társadalmi szervezetek vezetőit az üléseiken való tanácskozásba. Ez a szabály azt a többletet hordozza magában, hogy a képviselő-testületek nemcsak a közmeghallgatással egybekötött, hanem valamennyi rendes képviselő-testületi ülésen tanácskozási jogot biztosíthatnak a helyi szerveződések vezetői számára.

2. 3. A participációs joggyakorlás megnyilvánulási formáinak jogintézményei

A joggyakorlás megnyilvánulási formája szerint egyes participációs jogok kollektíven gyakorolhatók; ide tartozik a helyi népi kezdeményezés, a helyi népszavazás,¹⁷valamint a választójog. Más jogok egyénileg gyakorolhatók. Ebbe a körbe sorolhatók a tipikusan fórumjellegű összejövetelek: a közmeghallgatás, a falugyűlés, a városkörzeti

9A településrészi önkormányzat a képviselő-testületek területi alaponszerveződő szerve.

10A bizottság aképviselő-testületek funkcióalapján szerveződő szerve. A bizottsági nem képviselői tagság a településen közszolgáltatást nyújtó vállalkozások, társadalmi szervezetek vezetői számára biztosít részvételi, érdekartikulációs, döntéshozatali és civil ellenőrzési lehetőséget.

11 Ezek városi formák; hatáskörük által egy jól célzott lakópolgári kör véleménynyilvánítására és részvételére nyílik mód.

12Kizárólag községi jogintézmény.

13Régi Ötv. 2. § (2) bekezdése.

14Új Ötv. 41. § (3) bekezdése.

15Régi Ötv. 8. § (5) bekezdése.

16Új Ötv. 53. § (3) bekezdése.

17Ezek a jogintézmények érvényességi és eredményességi kritériumokkal rendelkeznek.

tanácskozások, a rétegtalálkozók, a politikai gyűlések,¹⁸ valamint a képviselői, polgármesteri és tanácsnoki fogadóórák is.

2. 4. A kapcsolati irányultságoktól függő jogintézmények

A hatalomgyakorlási formák a kapcsolatok alapján közvetett és közvetlen alakzatokra tagolódnak. A közvetett hatalomgyakorlási forma az általános választások keretében megválasztott képviselő-testület –főszabály szerinti – működésében karakterizálható. A főszabály szerinti közvetett hatalomgyakorlás mellett a többi jogintézmény közvetlen hatalomgyakorlást, munkakapcsolatot tesz lehetővé. Ebbe a körbe tartozik a közmeghallgatás is. A közvetlen hatalomgyakorlásnak kettős vetülete van: egyrészt azt jelenti, hogy az érdekeltek közvetítő csatorna nélkül állnak kapcsolatban a képviseleti szervvel, másrészt azt, hogy a jogosultak a képviselő-testületre nézve kötelező döntést hozhatnak – ez utóbbi körbe kizárólag a helyi népszavazás jogintézménye sorolható. A közmeghallgatás közvetlen jellegét az érdekeltek és a képviselő-testület között létesülő kontaktus hozza létre; ezen a fórumon elhangzott javaslatokról, véleményekről, kérdésekről, álláspontokról nem a tájékoztatási funkció keretében, hanem közvetlenül a választópolgároktól és a helyben érdekelt szervezetek vezetőitől szerez tudomást a helyi jogalkotó.

2. 5. A jogalanyi oldalaktól függő jogintézmények

A participáció fórumai a jogosultjaikszerint is osztályozhatók, habár a megállapítható konklúzió szerint a személyi hatály kérdésében meglehetősen nagy terminológiai zűrzavar uralkodik. Sem a régi Ötv., sem az új Ötv. terminus technikusai nem követnek egységes megoldást, ezt a helyzetet pedig tovább rontják az önkormányzati rendeletek szabályai. A törvények által alkalmazott kifejezések, ezek szerint a „választópolgárok,” a

„települési választópolgárok,” az „állampolgárok” és a „bárki” kategóriája jogértelmezési nehézségeket, a szabályozás során jogsértést eredményez, emellett megnehezíti a joggyakorlást is. Az inkonzekvens személyi hatály szabályozása mellett a kérdéscsoport szabályozatlanság is legalább ugyanannyira problematikus. A személyi hatály azért kulcsfontosságú kérdés, mert a participáció az egyes jogintézmények tekintetében a jogi státuszok szerint válik lehetővé. A helyi népszavazásban, a helyi népi kezdeményezésben, a településrészi önkormányzat testületi tagságában például csak az adott település választópolgára vehet részt. Tulajdonképpen a közmeghallgatás is e körbe sorolandó, amennyiben a választópolgári minőség az aktív joggyakorlás feltétele,¹⁹ a szemlélődés, tájékozódás, informálódás céljából történő részvétel azonban nem követeli meg a választópolgári minőséget.

2. 6. A települési jogállás szerinti jogintézményi működés

A jogosultak által látogatható formációk a települési státusz alapján is csoportosíthatók.

A közhatalom gyakorlása a helyi önkormányzás jogával felruházott területi egységekben valósul meg. Ezeknek a jogintézményeknek a nagy része községben, városban és a

18A helyi közakarat formálása fórumainakjellemzően nincs érvényességi és eredményességi kritériumuk, ami azt jelenti, hogy az egyetlen résztvevő nélküli közmeghallgatást is meg kell évről évre tartani, és akkor is megnyitandó/megtartandóa közmeghallgatás, ha a megjelentek nem kívánnak élni a közérdekű kérdés-és javaslattétel jogával, igaz azonban, hogy ez az eset a közmeghallgatás berekesztkérdés-ését vonja maga után.

19 A participáció természetszerűleg kétpólusú összejövetelt feltételez: az egyik oldalt a jogosultak, a másikat a kötelezettek alkotják. A közmeghallgatás kötelezettje a képviselő-testület, aktív jogosítottja a választópolgár és a helyben érdekelt szervezet képviselője.

megyében egyaránt funkcionál, egy bizonyos része azonban csupán meghatározott jogállású településhez köthető.

A települési jogálláshoz köthető formációk körében tipikus községi jogintézmény a falugyűlés és a községpolitikai fórum. Tipikusnak mondható városi rendezvény a várospolitikai fórum, a városkörzeti-választókerületi tanácskozás, de a településrészi önkormányzatokat is általában a városokban intézményesítik. A közmeghallgatás vonatkozásában hangsúlyozandó, hogy valamennyi önkormányzati területi egységben generális jelleggel, obligatórius módon működik.

2. 7. A jogforrási szintek jogintézményei

Végül a jogintézmények csoportosíthatók a reájuk vonatkozó jogszabályagyag részletessége és jogforrási szintje alapján is. A hatalomgyakorlás jellemzője, hogy hármas jogforrású – alkotmányi, törvényi és önkormányzati rendeleti – rendszer keretei között érvényesül. A szabályozási szinteken belüli szabályozás részletezettsége azonban eltérő az egyes jogintézmények tekintetében. Az Alaptörvényben a helyi önkormányzati formák működésének lehetőséget adó alapnormák rögzítésérekerül sor, ami valamennyi település képviselő-testülete által érvényesítendő. A joganyag részletessége először a törvényi szinten jelenik meg, majd folytatódik a szervezeti és működési szabályzatokban.

A népi kezdeményezést és a helyi népszavazást a régi Ötv. és a Ve. kimerítő részletességgel regulálja, ennek ellenére a régi Ötv. további felhatalmazást is adott a képviselő-testületeknek a rendeleti szabályozásra.²⁰ Léteznek olyan jogintézmények is, amelyeket a régi és az új Ötv. is pusztán utaló jelleggel szabályoz. Ide sorolandó a község- és várospolitikai fórum, a városrészi tanácskozás. Valamennyi fórum tekintetében érvényesül a képviselő-testületek jogalkotói szabadsága, de a törvényi keretszabályokhoz, illetőleg a saját önkormányzati rendeleteik előírásaihoz igazodniuk kell az SzMSz regulációjának.

A közmeghallgatásra keretjellegű törvényi szabályozás vonatkozik, amin az új Ötv.

tényállása sem változtatott. A közmeghallgatás önkormányzati rendeletben történő szabályozása sem mondható túlzottan részletezőnek, habár itt már megfigyelhető bizonyos törekvés a részletes szabályok megalkotására.