Amint arra a tanulmány címe is utal, a különleges jogrendre vonatkozó alkotmányos szabályozás egy sajátos utat járt be a rendszerváltás óta eltelt három évtizedben. A 4. ábra összefoglaló jelleggel illusztrálja a különleges jogrend fejlődését, rávilágítva, hogy a három kezdeti kategória előbb fokozatosan hatra emelkedett, majd a kilencedik Alaptörvény-mó-dosítás – legalábbis mennyiségileg – visszatérést jelent a „kiinduló” 1989-es állapotokhoz.
terrorveszély- helyzet
megelőző védelmi
helyzet
megelőző védelmi
helyzet
váratlan támadás123
váratlan támadás
váratlan támadás
veszélyhelyzet veszélyhelyzet veszélyhelyzet veszélyhelyzet veszélyhelyzet
szükségállapot szükségállapot szükségállapot szükségállapot szükségállapot
rendkívüli állapot
rendkívüli állapot
rendkívüli állapot
rendkívüli
állapot hadiállapot
1989. 10. 23. –
1993. 12. 31. 1994. 01. 01. –
2004. 12. 31. 2005. 01. 01. –
2016. 06. 30. 2016. 07. 01. –
2023. 06. 30. 2023. 07. 01. – 4. ábra
Különleges jogrendi kategóriák 1989–2023 Forrás: a szerző saját összeállítása123
123 Itt ismét felhívjuk a figyelmet arra, hogy az Alkotmány 19/E. §-a ugyan nem használta a „váratlan támadás”
kifejezést, de az egyszerűség kedvéért az ábrában a 2012 előtti szabályozásra is ezt a kifejezést használjuk, ugyanis az Alkotmány 19/E. § (1) bekezdése, valamint az Alaptörvény 52. cikk (1) bekezdése lényegét tekintve megegyezik egymással.
Az 1989-es és a 2023-ra előirányzott szabályozás nemcsak a különleges jogrendi kate-góriák számában egyezik meg, hanem abban is, hogy ezek a katekate-góriák az alapvető rendelte-tésüket tekintve megegyeznek egymással: a rendkívüli állapot/hadiállapot a külső fegyveres (háborús), az állam szuverenitása ellen irányuló támadások elhárítására szolgál; a szük-ségállapot a belső eredetű veszélyek kezelését teszi lehetővé, a veszélyhelyzet pedig az ipa-ri-természeti jellegű katasztrófák esetén kerülhet kihirdetésre. A fentiekből azonban az is világossá vált, hogy ez a megfeleltetés egyáltalán nem jelenti azt, hogy a Módosítás tartalmi szempontból is visszatérést jelentene az 1989-es alkotmányszöveghez, hiszen a három kate-gória – különösen a rendkívüli állapot/hadiállapot – jelentős tartalmi változáson ment át.
A fejezetből az is kiderült, hogy nemcsak az egyes tényállások módosultak, hanem az egyes szervek jogkörei is jelentősen átalakultak. Ennek megfelelően a tanulmány összegzése során ezt a két szempontot, vagyis a különleges jogrendi kategóriák számának alakulását, valamint a hatalmi centrumok kérdését járjuk körül.
Ami a különleges jogrendi kategóriák számát jelenti, a Mádl Ferenc Összehasonlító Jogi Intézet 2019-es, 19 külföldi államra kiterjedő kutatása visszaigazolta – és a jelen kötet utolsó fejezete bővebben is tárgyalja – azt a közvélekedést, hogy Magyarország valószínűleg „vi-lágrekorder” azzal, hogy alkotmányos szinten hat különböző különleges jogrendet intézmé-nyesített.124 Amint az előző fejezetben láttuk, a kiinduló három különleges jogrend az újabb és újabb típusú fenyegetések és biztonságpolitikai kihívások nyomán emelkedett hatra.
Áttekintve az utólag beiktatott három különleges jogrendet, az alkotmányozó valamennyi esetben arra hivatkozott, hogy az Alkotmány/Alaptörvény aktuális rendelkezései nem al-kalmasak egy adott helyzet kezelésére, és így a bevezetni kívánt új különleges jogrend vol-taképpen egy „hézagot” töm be.125 A különleges jogrendi kategóriák eddigi szaporodásának fényében hogyan értékelhető tehát a Módosítás? Itt érdemes felidézni Tordai Csabának egy közelmúltban született írását: „Mára világosan kiderült, hogy olyan újabb és újabb
124 Kádár pedig úgy fogalmaz, hogy nemzetközi összevetésben „az öt különleges jogrendi időszak meglehetősen tagoltnak tekinthető” (Kádár, 2014, 9. o.).
125 Az alkotmányozó indokolása így szólt az egyes kategóriák beiktatásakor:
Váratlan támadás: „Nem rendelkezik az Alkotmány azonban idegen hatalom fegyveres támadásának nem minősülő külső fegyveres csoportok (például gerillacsoportok) váratlan betörése, vagy az ország légterének szándékos megsértése, illetve váratlan légitámadás esetén a támadás elhárítása érdekében a fegyveres erők korlátozott mérvű igénybevételéről.” (Az Alkotmány módosításáról szóló 1993. évi CVII. törvényhez fűzött indokolás).
Megelőző védelmi helyzet: „A minősített időszakok jelenlegi alkotmányi szabályozása hézagos, mivel nem ad lehetőséget az olyan, a megváltozott biztonságpolitikai környezetben esetlegesen felmerülő helyzetek kellő gyorsasággal történő kezelésére, amelyek a rendkívüli állapot szintjét el nem érő biztonsági fenyegetéssel járnak” (A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2004. évi CIV. törvényhez fűzött általános indokolás 3. pontja).
Terrorveszélyhelyzet: „A kialakult biztonsági környezetre figyelemmel a módosítás az Alaptörvény különle-ges jogrendi szabályainak kiegészítését szolgálja a terrorizmus új típusú biztonsági kihívásainak megelőzése és kezelése érdekében, […].” (Magyarország Alaptörvényének hatodik módosításához fűzött általános indo-kolás).
sokkal szembesülünk időről időre, hogy ismeretelméletileg nagyon nehéz pontos definíciót adni a kihívásokra – mivel pedig maguk a kihívások nem pontosan ismertek előre, lénye-gében lehetetlen előre pontos tényállással meghatározni, hogy milyen rendkívüli intézkedé-sekre lehet szükség.” Majd arra figyelmeztetett, hogy „középtávon a minősített időszakokra vonatkozó egész alkotmányos konstrukciónkat – más alkotmányos demokráciák példájához igazodva – újra kell gondolni”.126 Kelemen Roland is a túlszabályozottságra hivatkozik, és „fo-galmilag kusza alkotmányos helyzet”-ről ír, mihamarabbi felülvizsgálatot sürgetve.127 Farkas Ádám a különleges jogrendi kategóriák bővüléséről úgy vélekedik, hogy „[e]z a fajta bővítő megközelítés annak ellenére, hogy esetről esetre elvett a szabályozási rendszer konziszten-ciájából és a szabályozás átláthatóságából és ezáltal az alkalmazhatóságából, értelemsze-rűnek mutatkozott évtizedeken keresztül a sajátos történelmi és biztonsági helyzet miatt”.128 Ugyanő egy másik munkájában pedig arra mutat rá, hogy a jogalkotó „az 1989-es rendszer-változás óta inkább a szabályozással való kontrollálás és állami önkorlátozás módszerét választotta a rugalmas, de megfelelő ellensúlyokkal és intézményi kontrollokkal operáló megoldás helyett. Ennek a szabályozási szemléletmódnak a megnyilatkozása az a végletekig feszített kazuisztika a védelmi és biztonsági szabályozásban […]”.129
A Módosítás – ebből a szempontból – annyiban biztosan előrelépést jelent, hogy a tényál-lások inkluzívabbá váltak (különösen a hadiállapot esetén, és kisebb mértékben a szükség-helyzetnél és a veszélya szükség-helyzetnél).130 Az alkotmányozó által kitűzött átláthatóság egyér-telműen javult azzal, hogy a három katonai típusú különleges jogrend összevonásra került, és az új tényállásokat álláspontunk szerint sikerült úgy megfogalmazni, hogy a jövőben a három korábbi helyzet mindegyike kezelhető legyen az új alaptörvényi szabályozás kere-tében. (Bizonytalanság – amint fentebb utaltunk rá – egyedül a terrorveszélyhelyzet „jog-utódlása” kapcsán merülhet fel.) Szintén tanulságos Csink Lóránt meglátása, amely szerint
„[a] különleges jogrendre okot adó jelenségek változékonysága nem teszi lehetővé olyan sza-bályozás kialakítását, amely egyszerre részletes és stabil”.131 Az, hogy a Módosítás nyomán kevésbé részletessé vált-e a szabályozás, részben értelmezés kérdése (hiszen a részletesség nem kizárólag a kategóriák számától függ), de talán okkal bízhatunk abban, hogy a most ki-alakított rendszer időtállóbb lesz, mint az 1989-es vagy a 2011-es struktúra. Az új különleges rendi rész kétségtelenül letisztultabb, áttekinthetőbb és logikusabb lett, kevesebb ismétlődő rendelkezéssel. A hadiállapot és a szükségállapot a kezelését tekintve közelebb került egy-máshoz, ami elsősorban a Honvédelmi Tanács kiiktatásával és a köztársasági elnök szükség-állapoti szerepének jelentős csökkentésével valósult meg.
126 Tordai, 2020.
127 Kelemen, 2017, 68. o.
128 Farkas, 2020a, 352–353. o.
129 Farkas, 2020b, 15. o.
130 Vö.: Farkas Ádám javaslatával (Farkas, 2020a, 369. o.).
131 Csink, 2017, 15. o.
Egyúttal azonban arra is rá kell mutatni, hogy aligha határozható meg egzakt módon az – alkotmányos szinten szabályozandó – különleges jogrendek „ideális” száma. A több kü-lönleges jogrendi kategória mellett elsősorban az az érv szól, hogy minél több a kategória, a kormányzat, – elvileg – annál inkább tudja érvényesíteni az arányosság követelményét, vagyis azt az elvárást, hogy az adott válság kezelésére alkalmas különleges jogrendek közül a lehető legenyhébb kerüljön bevezetésre.132 Ezzel párhuzamosan egy tagoltabb rendszer na-gyobb fokú adaptációt tesz lehetővé.133 A különleges jogrendi helyzetek nagy száma ugyan-akkor értelemszerűen bonyolultabb szabályozással jár együtt, ami – ahogyan fentebb utaltunk rá – szintén kifogás tárgya lehet. Álláspontunk szerint a Módosítás által végrehajtott kategóriacsökkentés sem jelenti okvetlenül az arányosság követelményének sérelmét, hiszen a törvényi szabályozás módosításával megfelelő garanciákat lehet a rendszerbe építeni.
Az elmúlt évtized különleges jogrendi szabályozásának a másik értékelési szempontja a jogkörök elosztása lehet. E helyütt érdemes felidézni Kukorelli István gondolatát: „Vissza-emlékezve a háromszögletű Nemzeti Kerekasztal tárgyalásaira, igenis ki kell mondanunk, hogy a fegyveres erő tekintetében ott és akkor az operativitás számunkra nem bírt jelentő-séggel a hatalommegosztás és az alkotmányos korlátozás követelményei mellett.”134 Ennek megfelelően a rendszerváltás idejének bizonytalansága, a „túlbiztosításra” való hajlam a kü-lönleges jogrendi szabályozáson is rajta hagyta a lenyomatát. Mindez főként a végrehajtó ha-talommal (a Kormánnyal) szembeni bizalmatlanságban nyilvánult meg,135 hiszen pontosan a két legsúlyosabb különleges jogrend, vagyis a rendkívüli állapot és a szükségállapot szabá-lyozása lett úgy kialakítva, hogy a Kormány látványosan háttérbe szorult. Az „ideiglenes tör-ténelmi szituáció indulatai által generált szabályok”136 aztán évtizedeken át nem módosultak érdemben, bár az kétségtelen, hogy a később felállított különleges jogrendek a Kormány súlyának növekedését és mozgásterének bővülését hozták magukkal. Till Szabolcs ezzel kapcsolatban teszi fel a kérdést, miszerint a különleges jogrendi hatalomgyakorlás haté-konysága szempontjából mennyiben védhető a döntéshozatali centrumok váltakozása.137
132 Vö.: Jakab, 2009, 635. o. Így például a Módosítás nyomán a jövőben akkor is hadiállapotot kell/lehet majd kihirdetni, amikor a jelenlegi helyzet alapján elegendő lenne a megelőző védelmi helyzet bevezetése. Egy esetleges terrortámadás esetén pedig szükségállapotot vagy hadiállapotot kellene kihirdetni, amelyek jóval nagyobb hatalomkoncentrációval és jogkorlátozással járnak, mint a mostani terrorveszélyhelyzet (vö.: Petré-tei, 2015, 30. o.).
133 Ezzel kapcsolatban Till – a hazai különleges jogrendi szabályozás összetettségét elemezve – arra mutat rá, hogy „az alapvetően megváltozott biztonságpolitikai környezethez képest a rendszer adaptálhatóságának foka már meghaladja a rendszer elemeinek mennyiségi csökkentéséből önmagából nyerhető előnyöket” (Till, 2017, 73. o.). A szerző egyúttal arra is figyelmeztet, hogy az alkotmányos rendszer kialakítása során a jogi érvelések szerepe nem lehet kizárólagos.
134 Kukorelli István 2015-ös szóbeli közlését idézi: Farkas, 2015, 6. o.
135 Farkas–Kádár, 2016, 305–306. o. Farkas szerint visszatérő probléma, hogy a viták során a mindenkori kor-mánnyal szembeni bizalmatlanság erősebb, mint a fegyveres védelem kérdéseinek érdemi vonatkozásai (Far-kas, 2016b, 174. o.).
136 Farkas, 2016a, 29. o.
137 Till, 2019, 23. sz. jegyzet.
Amint fentebb kifejtettük, a Módosítás szakít a hatalmi ágak közti határokat összemosó hibrid megoldásokkal,138 vagyis a hatalmi centrumok hármasságával (Honvédelmi Tanács – köztársasági elnök – Kormány), és – a gyorsasági, az operativitási, valamint a politikai és jogi felelősségi szempontok alapján – mindhárom különleges jogrend idején a Kormányra osztja ki a „válságmenedzser” szerepét.
Zárásként két további szempontot kívánunk hangsúlyozni. Egyrészt a különleges jogrend az alkotmányos rendszerünknek egy egyedülállóan sajátos eleme abból a szem-pontból, hogy – szerencsére – meglehetősen kevés gyakorlati tapasztalat áll rendelkezé-sünkre, hiszen a hat meglevő kategóriából egyedül a veszélyhelyzet került már kihirdetésre.
Ennek megfelelően talán azt sem túlzás állítani, hogy a fentebb elemzett, a kategóriák „op-timális” száma, valamint az egyes szereplők kompetenciája körül forgó viták és dilemmák túlságosan elméleti jellegűek (másik kifejezéssel éve: spekulatívak), hiszen a vizsgálat tárgya egy olyan szabályozás, amely túlnyomórészt eddig csak „papíron” létezett, és így a „Bevál-totta-e a Honvédelmi Tanács a hozzá fűzött reményeket?” jellegű kérdések nyilvánvalóan értelmetlenek. Másrészt arra is rá kívánunk mutatni, hogy a különleges jogrendről, illetve az ebben bekövetkező változásokról kizárólag az Alaptörvény szövegét alapul véve csak egy korlátozott képet lehet kapni. Jelen kötet kéziratának véglegesítésekor vált ismertté, hogy az Alaptörvény kilencedik módosítása egy átfogó védelmi-biztonsági reform nyitányaként szolgál.139
Irodalomjegyzék
Csink, L. (2017) ‘Mikor legyen a jogrend különleges?’, Iustum Aequum Salutare, 13(4), 7–16. o.
Farkas, Á. (2015) ‘Az állam fegyveres védelmi rendszerének kérdései a kortárs fenyegetések tükrében’, Katonai Jogi és Hadijogi Szemle, 3(1), 5–51. o.
138 Farkas, 2020b, 16. o.
139 Jelen kötet már a szakmai lektoráláson is átesett, amikor a Kormány – 2021. május 11-én – az Országgyűlés részére benyújtotta a védelmi és biztonsági tevékenységek összehangolásáról szóló T/16221. sz. törvényja-vaslatot. Elérhető: www.parlament.hu/irom41/16221/16221.pdf (Letöltve: 2021. május 15.). Amint a javaslat általános indokolása a következőképp fogalmaz: „Az Alaptörvény kilencedik módosításának, a 21. századra jellemző új típusú válságok, hibrid fenyegetések hatékony kezelésének és az alapvető jogok minél szélesebb körű védelmének hármas feltételrendszere szükségessé tette a védelmi és biztonsági feladatok és a külön-leges jogrend idején bevezethető intézkedések jogi szabályozásának megújítását. A jelen törvény e három szempontnak egyszerre kíván eleget tenni. Elfogadása egyedülálló módon járulna hozzá az egyéni és az össz-társadalmi biztonságtudat erősítéséhez, a biztonságérzet fokozásához, és végső soron a tényleges biztonság minél nagyobb mértékű szavatolásához.” A javaslat célja többek között az, hogy a különleges jogrend kihir-detését közvetlenül megelőző intézkedések körét, illetve a hadiállapot vagy a szükségállapot kihirdetésének kezdeményezését követően, továbbá különleges jogrendben bevezethető intézkedéseket újraszabályozza.
Farkas, Á. (2016a) ‘Magyarország katonai védelmének polgári evolúciója és alkotmányos alapvonalai’ in Farkas, Á., Kádár, P. (szerk.) Magyarország katonai védelmének közjogi alapjai.
1. kiadás. Budapest: Zrínyi Kiadó
Farkas, Á. (2016b) ‘Gondolatok a terrorveszélyhelyzetről’, Szakmai Szemle, 2016/3, 174–189. o.
Farkas, Á. (2020a) ‘Egy lehetséges narratíva a védelemszabályozási szemléletünk meg-újításához’ in Farkas, Á., Kelemen, R. (szerk.) Szkülla és Kharübdisz között – Tanulmányok a különleges jogrend elméleti és pragmatikus kérdéseiről, valamint nemzetközi megoldásairól.
1. kiadás. Budapest: Magyar Katonai Jogi és Hadijogi Társaság
Farkas, Á. (2020b) ‘Gondolatok a koronavírus-járvány és a védelmi, biztonsági szabályozás kölcsönhatásairól’, Belügyi Szemle, (68)5, 9–22. o.
Farkas, Á., Kádár, P. (2016) ‘A különleges jogrendi szabályozás fejlődése és katonai védelmi vonatkozásai’ in Farkas, Á., Kádár, P. (szerk.) Magyarország katonai védelmének közjogi alapjai. 1. kiadás. Budapest: Zrínyi Kiadó
Farkas, Á., Till Sz. (2016) ‘A honvédelmi alkotmány és alkotmányosság alapkérdései Ma-gyar országon’ in Farkas Á., Kádár P. (szerk.) Magyarország katonai védelmének közjogi alapjai. 1. kiadás. Budapest: Zrínyi Kiadó
Jakab, A. (2009) ‘Az Országgyűlés akadályoztatása különleges állapotokban’ in Jakab, A.
(szerk.) Az Alkotmány kommentárja I. 1. kiadás. Budapest: Századvég
Jakab, A. (2011) Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. 1. kiadás. Budapest:
HVG-ORAC
Jakab, A., Till, Sz. (2019): ‘A különleges jogrend’ in Trócsányi, L., Schanda, B., Csink, L.
(szerk.) Bevezetés az alkotmányjogba. Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei.
6. kiadás. Budapest: HVG-ORAC
Kádár, P. (2014) ‘Sarkalatos átalakulások: A kétharmados/sarkalatos törvények változásai a honvédelem területén 2010–2014’, MTA Law Working Papers, 2014/36. [Online]. Elérhető:
https://jog.tk.hu/mtalwp/sarkalatos-atalakulasok-a-ketharmadossarkalatos-torvenyek-valtozasai-a-honvedelem-teruleten-2010–2014?download=pdf (Letöltve: 2020. december 10.) Kelemen, R. (2017) ‘Az Alaptörvény különleges jogrendi rendszerének egyes dogmatikai
problémái – kitekintéssel a visegrádi államok alkotmányának kivételes hatalmi szabályaira’, Katonai Jogi és Hadijogi Szemle, 2017/1–2, 37–68. o.
Kelemen, R. (2020) ‘A mítoszokon túl – önképű kivételes hatalmi szervek a magyar alkot-mány történetben (A Honvédelmi Bizottalkot-mánytól a Honvédelmi Tanácsig)’ in Farkas, Á., Kelemen, R. (szerk.) Szkülla és Kharübdisz között – Tanulmányok a különleges jogrend elméleti és pragmatikus kérdéseiről, valamint nemzetközi megoldásairól. 1. kiadás. Budapest: Magyar Katonai Jogi és Hadijogi Társaság
Kovács, I. (2015) ‘A békeidőszaki válságok fegyveres kezelésének közjogi aspektusa’, Katonai Jogi és Hadijogi Szemle, 2015/1, 115–147. o.
László, V. (2018) ‘Az Alaptörvény hatálybalépését követő és közvetlenül azt megelőző időszaki különleges jogrend hazai szabályozásának összehasonlító elemzése’, Hadtudományi Szemle, 11(4), 366–385. o.
Mészáros, G. (2017) ‘„Alkotmány, válságban” – a különleges helyzetek kezelésének dimenziói az Alaptörvény elfogadásától napjainkig’, Jura, 2017/2, 118–133. o.
Ősze, Á. (2018) ‘Analízis a magyar különleges jogrendi szabályozás hatékonyságáról’, Diskurzus, 8(2), 33–44. o.
Petrétei, J. (2015) A köztársasági elnök rendkívüli állapottal összefüggő feladat- és hatáskörei, Állam- és Jogtudomány, 56(4), 24–44. o.
Bar-Siman-Tov, I., Rozenberg, O., Benoït, C., Waismel-Manor, I., Levanon, A. (2021)
‘Measuring Legislative Activity during the Covid-19 Pandemic: Introducing the ParlAct and ParlTech Indexes’, International Journal of Parliamentary Studies, 1(1), 109–126. o.
Ságvári, Á. (2016) Különleges jogrenddel a terror ellen – kitekintés az európai gyakorlatra [Online].
Elérhető: https://jog.tk.hu/blog/2016/02/kulonleges-jogrenddel-a-terror-ellen (Letöltve:
2020. november 10.)
Salgó, L. P. (2020) ‘A hazai veszélyhelyzeti jogalkotás a kodifikátor szemével’, Fontes Iuris, 6(2), 8–18. o.
Simicskó, I. (2016) ‘A terrorizmus elleni védelem fokozása a különleges jogrendi kategóriák bővítésével’, Hadtudomány, 2016/3–4, 100–113. o.
Szente, Z. (2020) ‘A 2020. március 11-én kihirdetett veszélyhelyzet alkotmányossági problémái’, Állam- és Jogtudomány, 61(3), 115–139. o.
Szilvásy, Gy. P. (2019) ‘A különleges jogrend és a rendeletalkotás’, Katonai Jogi és Hadijogi Szemle, 2019/1, 105–131. o.
Till, Sz. (2016) ‘Alkotmányos változatok migránsokra és terrorra’, Katonai Jogi és Hadijogi Szemle, 2016/1–2, 7–63. o.
Till, Sz. (2017) ‘A különleges jogrendi kategóriarendszer egyszerűsítésének jövőbeli esélyei’, Iustum Aequum Salutare, 13(4), 55–75. o.
Till, Sz. (2019): ‘Különleges jogrend’ in Jakab, A., Fekete, B. (szerk.) Internetes Jogtudományi Enciklopédia [Online]. Elérhető: http://ijoten.hu/szocikk/kulonleges-jogrend (Letöltve:
2020. november 16.)
Tordai, Cs. (2020) A közjog határai a járványveszély idején [Online]. Elérhető: https://
igyirnankmi.atlatszo.hu/2020/03/16/a-kozjog-hatarai-a-jarvanyveszely-idejen/ (Letöltve:
2020. október 5.)