A Z Á LLAMI S ZÁMVEVÕSZÉK VIZSGÁLATAI

Összefoglaló

az Oktatási és Kulturális Minisztérium fejezetnél a közoktatási feladatok finanszírozására fordított pénzeszközök hasznosulásának ellenõrzésérõl (0807)

Az ellenõrzés a 2004/2005. és 2006/2007. tanévek által átfogott idõszak fejezeti közoktatási pénzeszközei felhaszná-lásának ellenõrzésére irányult. A vizsgálat – országos közoktatási kitekintéssel – alapvetõen az ágazati felügyeletet ellá-tó OKM-re és az ellenõrzésbe vont költségvetési jogcímek elõirányzatait hasznosíellá-tó egyházi és állami közoktatási intéz-ményekre s fenntartó szervezeteikre terjedt ki. Az ellenõrzés célja annak értékelése volt, hogy a fejezetnél az elõirányzott és felhasznált költségvetési támogatások eredményesen járultak-e hozzá a közoktatási célok megvalósításához.

Az OKM által kialakított közép- és hosszú távú oktatáspolitikai célok megvalósítását támogatta a közoktatás szabá-lyozási környezetének változása. A költségvetési törvényekben meghatározott közoktatási normatívák összege, azok adott költségvetési évenkénti változása és a közoktatási kiadások alakulása között ugyanakkor nem volt közvetlen kap-csolat. A költségvetési törvények a Helyi önkormányzatok támogatásai és az OKM fejezetekben együttesen, a közokta-tás finanszírozására évente csökkenõ összegû állami támogaközokta-tást – 2005.: 603,5 Mrd Ft, 2007.: 575,1 Mrd Ft – irányoztak elõ (a helyi önkormányzatok közoktatási célú támogatásával együtt) a gyermeklétszám csökkenése és a finanszírozási változások alapján.

Hazánk gazdasági teljesítõképességének megfelelõen költött közoktatásra, amely megfelel a hasonló fejlettségû or-szágok átlagának. A nemzetközi tanulói teljesítményméréseken a magyar diákok a problémamegoldást értékelõ felméré-sekben (PISA) az átlagnál gyengébb eredményt értek el. Az országos kompetenciamérések során a gyenge teljesítmé-nyek stagnálása, és az érettségi vizsgadolgozatok átlageredményeinek romlása is eredményességi problémát jelez. Or-szágos szinten a diák-tanár arány csökkenését, a fajlagos közoktatási kiadások növekedését nem kísérte a tanulói teljesít-mények javulása, a közoktatás hatékonyságának erõsödése – az ellenõrzött egyházi közoktatási intézteljesít-mények és állami gyakorló iskolák kivételével. Az információs rendszer hiányosságai miatt a közoktatási pénzeszközök teljes körû átlát-hatósága, nyomon követése nem biztosított. A közoktatási pénzek felhasználása és eredményessége között nincsen egy-értelmû, szoros kapcsolat.

Az OKM fejezet a magyar közoktatás állami támogatásából évi 15–17%-ot biztosít a nem önkormányzati fenntartású közoktatási intézményeknek – egyházi, nonprofit és forprofit szervezeti iskolafenntartóknak, valamint állami gyakorló-iskoláknak – és az országos közoktatás-szakmai feladatok ellátására. A fejezet közoktatási feladattámogatási céljai alap-vetõen összhangban voltak a kitûzött szakmai célokkal. Azok végrehajtása – a támogatások elosztási módja és a felhasz-nálási követelmények hiánya miatt – csak részlegesen segítette a közoktatás eredményességét és hatékonyságát.

A közoktatási célú humánszolgáltatás állami támogatása során 2005–2006. években az egyházak részére megállapí-tott közoktatási kiegészítõ támogatás összege nem felelt meg az egyház-finanszírozási törvény elõírásainak, az állam-háztartás mûködési rendjérõl szóló kormányrendeletben elõírtaknak, valamint az éves költségvetési törvények végrehaj-tásáról szóló törvények indoklásában foglaltaknak. Az ÁSZ álláspontja szerint ez közel 2,7 Mrd Ft-os elmaradt állami tá-mogatást jelent. E kérdésben véleménykülönbség maradt fenn az ÁSZ hatályos jogszabályokon alapuló álláspontja és a jogszabályoktól eltérõ értelmezést alkalmazó kormányzati álláspont között.

Az egyházi közoktatási intézményekben a vizsgált tanévekben erkölcsi alapú, értékközpontú eredményes nevelé-si-oktatási munka folyt. Az iskolai oktatás és a pedagógusok eredményességét a kiemelkedõen jó tanulmányi átlag, az országos versenyeken elért helyezések, a sikeres érettségi és nyelvvizsgát tevõk, valamint a felsõoktatásban továbbtanu-lók száma mutatja. Az egyházi közoktatási intézmények tanulói az országos kompetenciaméréseken az átlag felett telje-sítettek.

Az állami gyakorló iskolák támogatása elõirányzatainál nem érvényesült az átláthatóság elve, mivel a felsõoktatási in-tézmények közoktatási intézményeinek normatív támogatását az „Egyetemek, fõiskolák” cím tartalmazza a felsõoktatási normatív támogatással együtt. A gyakorlóintézmények részére a költségvetési törvények 1998 óta a közoktatási alapnor-matíva kétszeresét biztosítják – a közoktatásra fordított idõkeret 70%-át kitevõ felsõoktatási hallgatói gyakorlati felké-szítés ellentételezéseként. A normatíva kétszeres összegének megalapozottságát 2000. évben mérték utoljára, az ellenõr-zött idõszakban nem készült ez irányú számítás. A gyakorló-közoktatási intézményekben az iskolai munka eredményes-ségének mutatói szintén magasan az országos átlag felettiek.

Az OKM fejezet által finanszírozott, nem önkormányzati fenntartású közoktatási intézmények eredményesen látták el közoktatási feladataikat. A közoktatási támogatások felhasználása az ellenõrzött egyházi szervezeteknél és állami gya-korlóiskoláknál az elõirányzott céloknak megfelelõen történt.

A helyszíni ellenõrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoltuk a Kormánynak, hogy intézkedjen az egyházi kiegészítõ támogatás jogszabályoknak megfelelõ megállapításáról. Az oktatási és kulturális miniszter részére a közokta-tási feladattámogaközokta-tási jogcímeknél és a felsõoktaközokta-tási intézmények közoktaközokta-tási támogaközokta-tási elõirányzatainál az egyértel-mû és átlátható szabályozás kialakítására tettünk javaslatokat. A jogszabályi elõírásoktól eltérõ módon számított egyházi kiegészítõ támogatás miatt, miniszteri hatáskörbe utalt személyi felelõsségrevonást javasoltunk.

Az elkészített jelentés az interneten a www.asz.hu címen olvasható.

Összefoglaló

a központi költségvetés intézményrendszerének ellenõrzésérõl (0808)

Az Állami Számvevõszék a közelmúltban befejezte a központi költségvetés intézményrendszerének ellenõrzését, amely a központi költségvetési szervek 2004–2007. évekre elrendelt átalakítására, illetve a 2007. év közepére kialakult intézményrendszer értékelésére irányult. Az átalakítási folyamat lezáratlansága, az intézményi feltételek változása óta eltelt idõ rövidsége miatt az átalakításnak a közigazgatás mûködésére, teljesítményére, a feladatok ellátására gyakorolt hatását az ÁSZ a késõbbiekben értékeli.

Határozott kormányzati szándék jelent meg 2004-tõl az intézményrendszer modernizálására, ennek érdekében 2004.

és 2006. között több kormányhatározat rendelt el intézkedéseket. A kijelölt szervezeti átalakításokat, intézmények meg-szüntetését a tárcák végrehajtották, a strukturális átalakítást megalapozó feladatok azonban nem valósultak meg.

A pénzügyminiszternek 2004. április végére kellett kidolgoznia az intézményrendszer átalakításának elveit, szem-pontjait, a minisztereknek ugyanerre az idõpontra már – a még el nem készült szempontokat figyelembe vevõ – intézke-dési terveket kellett elkészíteniük. Az intézkeintézke-dési terveket megalapozó felülvizsgálatok szempontjait, rendezõ elveit a PM 2004 nyarán határozta meg. A szervezeti javaslatok kidolgozásához és megítéléséhez azonban nem álltak rendelke-zésre intézményi modellek, kritériumok, amelyek kialakítását már 2004 nyarán elrendelték. A tárcák intézkedései elma-radtak, ezért 2005 márciusában újabb kormányhatározat írta elõ az intézkedési tervek megújítását, majd 2006. május vé-gén a legnagyobb kiadási elõirányzattal rendelkezõ szervek átalakítására javaslatok kidolgozását.

A költségvetési intézmények körén belül a központi államigazgatási szervek típusait 2006. júniusban határozta meg az Országgyûlés. A közfeladatok jellegéhez illeszkedõ szervezeti típusokra a PM által kidolgozott törvényjavaslat egyeztetése 2008 elején is folyamatban volt.

Az államháztartás finanszírozhatósága, a konvergencia program teljesíthetõsége miatti cselekvéskényszerben a Kor-mány 2006 júniusában a központi költségvetés intézményi rendszerének radikális átalakításáról határozott (2118/2006.

(VI. 30.) Korm. határozat, a továbbiakban: Kormányhatározat). A korábbi kedvezõtlen tapasztalatok alapján a Kor-mányhatározat konkrét, határidõzött szervezeti intézkedéseket, a további mûködésre vonatkozó, még 2006-ban elvég-zendõ vizsgálatokat és javaslatok kidolgozását, a változások feltételeit megteremtõ törvényjavaslatok elkészítését, vala-mint a végrehajtás figyelemmel kísérését írta elõ. A Kormányhatározat közvetlen hatásaként optimális intézmény- és szervezeti méretek kialakulását, a tevékenységben és kapacitásokban meglévõ párhuzamosságok megszûnését, a forrás és a gazdálkodási forma összhangját (költségvetési forrást felhasználó, államháztartáson kívüli szervezetek vagy tevé-kenységük költségvetési körbe vonását) várták.

A valamennyi tárcát és intézményeit érintõ intézkedések következtében az intézmények száma mintegy negyedével csökkent. A nagyságrendjében példa nélküli változások a 2007. évi költségvetési kiadások meghatározásánál 50 Mrd Ft-os – létszámcsökkentésbõl adódó, a központi költségvetési szervek 2006. évi kiadási elõirányzatának 2,7%-át jelen-tõ – megtakarítást alapoztak meg. Az intézkedéscsomag 264 – szervezeti változással összefüggõ – feladatot fogalmazott meg, amelyek megvalósítása 2007 novemberéig 415 költségvetési intézményt és 96 államháztartáson kívüli szervezetet érintett.

Az elõírt 264 feladat 51%-át a fejezetek intézményei 2007. novemberig végrehajtották, további 40% (106) feladat végrehajtása folyamatban volt. Feladatok átcsoportosítása, szervezetek megszüntetése, az országos hálózatok összevo-nása, intézmények regionális átszervezése, költségvetésen kívüli szervezetek feladatainak költségvetési intézményi kör-be vonásának eredményeként a fejezetek intézményrendszere kisebb, a mûködés, a létszám koncentráltabb lett. A fejeze-ti feladatokat – a minisztériumok tanúsítványai szerint – 2006 és 2007 nyarán 677, illetve 463 intézmény végezte. A fog-lalkoztatottak összlétszáma 2006-ban 240 580 fõ, 2007-ben 227 766 fõ volt.

A Kormányhatározat elõkészítéseként azonban nem vizsgálták felül az állami feladatok körét, terjedelmét, finanszíro-zásuk forrásait, nem épültek egymásra a jelentõs strukturális átalakítást megalapozó lépések. Mindez nem zárja ki a visszarendezõdés lehetõségét, ami kockázatot jelenthet a hosszú távú megtakarítások elérése, az intézményi struktúra és a költségvetés hosszabb távú stabilitása szempontjából.

A Kormányhatározatot 2007 végéig 19 alkalommal módosították – a változások mind a feladatokat, mind pedig a ha-táridõket érintették –, a dokumentált államigazgatási egyeztetés azonban elmaradt. Az egyeztetés megelõzhette volna az elrendelt intézkedések módosításait, kiszûrhette volna a szakmai vagy jogi szempontból végre nem hajtható intézkedése-ket (pl. a katasztrófavédelem 2/3-os többséget igénylõ átalakítása), az irreális határidõintézkedése-ket (pl. kulturális intézmények be-szerzéseinek, adminisztratív feladatainak központosítása). A helyszíni ellenõrzés során láttunk példát végrehajtott szer-vezeti változás visszarendezésére (az OKM Alapkezelõ SZMM- hez, majd újra az OKM-hez kerülése), illetve az érintett tárca javaslata szerinti módosításra, majd annak visszavonására is (az Õrségi Nemzeti Park Igazgatóság összevonása a Fertõ-Hansági Nemzeti Park Igazgatósággal, majd önálló költségvetési szervként ismételt létrehozása).

Az elõírt feladatátcsoportosítások a Kormány közvetlen irányítása alatti szervezeteknél nem valósultak meg határidõ-re (2007. január 1.). A humánerõforrás-menedzsment feladatok központi ellátásának szabályozási, szervezeti feltételei-nek kialakítása 2007 év végén is folyamatban volt. A minisztériumok könyveléséfeltételei-nek Kincstárhoz telepítésérõl rendelke-zõ pontot 2006 végén hatályon kívül helyezték. Az irodaellátási, ingatlanüzemeltetési, alapvetõ informatikai és kommu-nikációs, gépjármûvekkel kapcsolatos szolgáltatásokat 2007. év tavaszán vette át a KSZF. A feladatok központosított végzésének költségvetési hatásaira számítások nem készültek, a szolgáltatások nyújtásának normarendszerét nem dol-gozták ki. A normatívákon alapuló, integrált ellátási rendszer bevezetését szabályozó miniszteri rendelet egyeztetése 2008. április hó végén folyamatban volt.

A MeH a beszámolás és értékelés egységes rendszerét kialakította, a minisztériumok havi beszámolói alapján a fel-adatok teljesítését nyomon követte. A beszámoltatás rendszere az intézkedésekkel elérhetõ egyszeri és tartós megtakarí-tásokról nem eredményezett megbízható adatokat, a minisztériumok 2007. év novemberéig sem munkálták ki vala-mennyi szervezeti intézkedés pénzügyi hatását, a hiányosan közölt adatok torzító hatását a MeH nem szûrte ki. Az intéz-kedések alapján elvárt megtakarításokat csupán a létszám csökkentésére határozták meg, ezért a várt hatások bekövetke-zése is csak ezen a területen állapítható meg. A Kormányhatározat költségvetési hatásait összegzõ jelentést a PM a 2007.

évi zárszámadás keretében nyújtja be.

A törzskönyvbõl és a KSH adataiból az intézményrendszer változásai részlegesen mutathatók ki, a nyilvánosságot tá-jékoztató információk elõállításának ráfordításai korlátozottan hasznosultak. A törzskönyvi nyilvántartás a változások határidõn túli bejelentése miatt nem volt naprakész, a pénzügyminiszter az adatszolgáltatás részletes szabályait nem ha-tározta meg. Az államháztartási és statisztikai információk rendszerezettsége különbözik, az eltérõ forrásokból származó adatok nem kapcsolhatók össze, nem összevethetõk (a költségvetési szerveken belül a központi költségvetésre külön nem állnak rendelkezésre – az intézmények számára, létszámra – statisztikai adatok).

A helyszíni ellenõrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoltuk a Kormánynak, hogy kezdeményezze az ál-lam által hosszabb távon ellátandó, finanszírozandó feladatok körének és terjedelmének meghatározását. Dolgoztassa ki az állami feladatok célszerû ellátásának szervezeti modelljeit, teljesítménykritériumait. Intézkedjen a költségvetési szer-veket és tevékenységüket jellemzõ államigazgatási és statisztikai információk összehasonlítható adattartalmának kiala-kításáról. A pénzügyminiszternek javasoltuk, hogy gondoskodjon a törzskönyvi nyilvántartás naprakészségérõl, a nyil-vántartásba vétel és az adatszolgáltatás részletes szabályainak meghatározásáról.

Az elkészített jelentés az interneten a www.asz.hu címen olvasható.