A rendszerváltást követően Magyarországon is megkezdődött az alternatív vitarendezés térhódítása az élet egyes területein

A MAGYAR KÖZIGAZGATÁSI MEDIÁCIÓ FEJLŐDÉSTÖRTÉNETE¹

Rácz Zoltán PhD, egyetemi docens

Miskolci Egyetem

I. AZ ALTERNATÍV VITARENDEZÉS JELENTŐSÉGE, EGYES MÓDOZATAI Az alternatív vitamegoldási rendszer legáltalánosabban elfogadott meghatározása Magyarországon, miszerint ez olyan eljárások összessége, amelyek alternatívát jelentenek a bíróság előtti peres eljárás és a választott bíráskodás sokszor lassúnak, rugalmatlannak és költségesnek tartott döntéshozó természetű procedúráival szemben. Ez általában egy pártatlan harmadik személy részvételét jelenti az ügyben, aki segítséget nyújt abban, hogy a vitában állók könnyebben találjanak megoldást.²

Az alternatív vitarendezés egy gyűjtőkategóriát jelent, amelybe többféle eljárás is beletartozik. A legismertebb és a leggyakrabban alkalmazott eljárások az alábbiak:

- békéltetés - közvetítés - tényfeltárás - döntőbíráskodás - bírósági közvetítés.

A rendszerváltást követően Magyarországon is megkezdődött az alternatív vitarendezés térhódítása az élet egyes területein. ³ Kezdetben a munkajog törvényi szinten szabályozta az egyeztetést, közvetítést és döntőbíráskodást, illetve megalakult az ezeket folytató szervezet is, a Munkaügyi Közvetítő és Döntőbírói Szolgálat. A fogyasztóvédelem területén a békéltetés módozatot választották, a kamarák mellett tevékenykednek a békéltető testületek. Az orvosi kártérítési ügyek külön törvényi szabályozást kaptak, de az ilyen vitamegoldási eljárás nem vált tömegessé. Az egyik legfontosabb törvényi szabályozás a közvetítésről szóló 2002. évi LV. törvény, amely alapvetően a polgári jogi jogviták megoldása céljából lépett hatályba, de a későbbiek során ez lett a jogszabályi háttere a bírósági közvetítésnek is.⁴ A büntetőjog is a mediációt választotta az ezen a területen felmerülő konfliktusok feloldására. Az egyik legtöbb alternatív konfliktuskezelést felmutató terület a gyermekvédelem, ahol szintén a közvetítés ad lehetőséget a bíróságon kívüli eljárásra. A pénzügyi mediáció szintén fontos területe a magyarországi alternatív vitarendezésnek.

II. A KÖZIGAZGATÁSI MEDIÁCIÓ EURÓPAI UNIÓS HÁTTERE

1A tanulmány a Nemzeti Kutatási Fejlesztési és Innovációs Hivatal által támogatott „K 120158, K_16 kutatási témapályázat – A kiszolgáltatottabb fél helyzete a munkavégzési jogviszonyokban az európai és a magyar szabályozás tükrében” keretében készült.

2 RÚZS, MOLNÁR KRISZTINA: Mediáció a munkajogban, Szeged, Pólay Elemér Alapítvány, 2007. 17.

old.

3 RÁCZ ZOLTÁN: Az alternatív vitarendezés szabályai Magyarországon, különös tekintettel a munkajogi vitákra in: Ünnepi tanulmányok Bíró György professzor 60. születésnapjára (szerk.: Barzó Tímea, Juhász Ágnes, Leszkoven László, Pusztahelyi Réka), Lícium-Art Kiadó, Miskolc, 2015, 450-452. o., 459-460. o.

4 Ezen jogszabályra a témánk jelentősége miatt még visszatérünk.

MultiScience - XXXII. microCAD International Multidisciplinary Scientific Conference University of Miskolc, 5-6 September, 2018. ISBN 978-963-358-162-9

DOI: 10.26649/musci.2018.046

Jelen munka címétől eltérően röviden foglalkozunk a közigazgatási mediáció európai uniós előzményeivel. A téma szempontjából kiemelkedő jelentőséggel bír az Európa Tanács Miniszteri Bizottság ajánlása a közigazgatási szervek és magánszemélyek közötti peres eljárások alternatíváiról (R2001) 9.⁵ Az ajánlás lényege, hogy a bírósági eljárás nem feltétlenül a legoptimálisabb konfliktusrendezési módszer a közigazgatási jog területén. Az alternatív vitarendezési eljárások útján történő konfliktuskezelés közelebb hozhatja a bíróságokat és a természetes személyeket egymáshoz, ami beleillik az ún. jó kormányzás elvébe.⁶ Az ajánlás értelmében az alternatív vitarendezés alkalmazható egy-egy speciális ügycsoport esetében is, illetve úgymond „általános” jelleggel is.

III. HATÓSÁGI KÖZVETÍTÉS

A Ket. tartalmazta a hatósági közvetítés lehetőségét, kimondva, hogy a hatóság és az ügyfél, valamint az ellenérdekű ügyfelek közötti vitarendezés érdekében a hatóság hatósági közvetítőt vehet igénybe (az eredeti szöveg még szűkítette a közvetítés lehetőségét nagyszámú ügyfélhez kötve az eljárást, illetve jogszabályi előírást alkalmazva).⁷

A hatósági közvetítő gondoskodott arról, hogy az érintettek hiteles, szakszerű és közérthető tájékoztatást kapjanak mind az eljárás céljáról, mind az annak megvalósulása kapcsán várható következményekről, illetve az esetleges kedvezőtlen változások (hatások) megelőzésére vagy mérséklésére irányuló intézkedésekről. Ezen túlmenően tájékoztatta az ügyfeleket az ügyben irányadó jogszabályok rendelkezéseiről, az anyagi jogi és eljárásjogi jogszabályokban meghatározott jogaikról. A közvetítő továbbá közvetített a hatóság és az ügyfelek, illetve az ellenérdekű ügyfelek között annak érdekében, hogy az eljárás céljának eléréséhez kölcsönösen elfogadható megoldási módot találjanak, összegyűjtötte és rendszerezett formában a hatóság rendelkezésére bocsátotta az ügyfelektől beérkezett, az eljárás tárgyára vonatkozó észrevételeket. A Ket.

rendelkezett még a hatósági közvetítő díjáról, illetve az összeférhetetlenségi szabályok mellett utalt a közvetítői névjegyzék vezetésére. Ennek részletszabályait a 185/2009. (IX.

10.) Kormányrendelet határozza meg, amely jelenleg is hatályos.⁸ A hatósági közvetítő működésével összhangban a Ket. szabályozta az alábbiakat is: „Hatósági közvetítő kirendelése esetén a hatóság az ügyfelek számára és a hatósági közvetítés várható időtartamára tekintettel, egy alkalommal legfeljebb hat hónapra elrendelheti az eljárás felfüggesztését.”

Annak ellenére, hogy nem rendelkezünk pontos statisztikai adatokkal, azt talán nyugodtan kijelenthetjük, hogy a hatósági közvetítés nem bizonyult sikertörténetnek az alternatív vitarendezés magyar viszonylatában.

A Ket. szabályozását felváltotta az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (Ákr.), amelyben nem találunk rendelkezéseket a hatósági közvetítést illetően. Ezt a tényt a szakirodalom⁹ – nagyon óvatosan fogalmazva – úgy véli, hogy az a nemzetközi trendekkel ellentétesnek látszik. A magunk részéről sokkal élesebben fogalmazunk, semmilyen jogpolitikai indokát nem látjuk a mediáció lehetőségének a

5 RÁCZ ZOLTÁN: Az alternatív vitarendezés (AVR) helyzete Magyarországon. MultiScience – XXIX.

microCAD International Multidisciplinary Scientific Conference University of Miskolc 9-10 April 2015 (CD)

6 BERECZKI ISTVÁN: A közigazgatási közvetítés elméleti kérdései, in: Magyar Jog, 2018. április, 232.

o.

7 RÁCZ ZOLTÁN: Az alternatív vitarendezés szabályai Magyarországon, különös tekintettel a munkajogi vitákra. Ünnepi tanulmányok Bíró György professzor 60. születésnapjára (szerk.: Barzó Tímea, Juhász Ágnes, Leszkoven László, Pusztahelyi Réka), Miskolc, Novotni Alapítvány a Magánjog Feljesztéséért, 2015, 459.

8 Megjegyezzük, eléggé sajátos módon ez a regisztrációs jogszabály tartalmaz a hatósági közvetítőre vonatkozó részletszabályokat is, úgymint az egyes eljárási cselekményekben való közreműködés.

9 BERECZKI ISTVÁN: i.m. 234. o.

hatósági-közigazgatási eljárásból történő kikerülésének. Ezen véleményünket annak ellenére is fenntartjuk, hogy a következőkben fogjuk elemezni a közigazgatási mediáció peres eljárásban való alkalmazásának kérdéseit.

IV. A BÍRÓSÁGI KÖZVETÍTÉS A KÖZIGAZGATÁSI PERRENDTARTÁSBAN A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (Kp.) 69-70. §-ai rendelkeznek a bírósági közvetítésről. ¹⁰ A bírósági közvetítés egy önálló eljárás, nem része a folyamatban lévő közigazgatási pernek.¹¹ Amennyiben a felek és az érdekeltek hozzájárulnak, a bíróság közvetítést rendelhet el, amelynek során az érintettek bírósági közreműködéssel folytatott egyeztetés útján kísérlik meg a jogvita rendezését. Ilyen esetben a bíróság az eljárást legfeljebb két hónapra felfüggeszti. A bírósági közvetítésre a közvetítői tevékenységről szóló 2002. év LV. törvény szabályait kell alkalmazni azzal, hogy sikeres mediáció esetén a bírósági közvetítő a létrejött egyezséget írásba foglalja és megküldi a perbíróságnak, egyezségkötés hiányában pedig értesíti a perbíróságot ezen tényről. A perbíróság az egyezséget – annak vizsgálatát követően – ítélet hatályú végzésbe foglalja.

A Kp. lényegében az eljárás összes szakaszában lehetőséget biztosít arra, hogy a jogvitát a felek egymás között rendezzék. Vagyis sor kerülhet erre a per megindítását megelőzően, az előkészítés során, és a tárgyalás folyamán is. Ilyen kérelmet előterjeszthetnek a felek, de – álláspontunk szerint – kezdeményezheti a bíróság maga is. Az egyezség létrejöhet a per bírójának segítségével is közreműködhet az alapper bírája, de a bírósági közvetítő is.

A Kp. 65. § (1) bekezdése – amely az egyezségről szól –, illetve a 72. § (4) bekezdése – amely ugyancsak az egyezség megkísérlését rögzíti – alapján megállapíthatjuk, hogy a bírósági közvetítésre akkor kerülhet sor, ha a jogszabály az egyezség létrehozását nem zárja ki, és ha az ügy körülményei, a jogvita tárgya és a felek, érdekeltek hozzáállására tekintettel ésszerű időn belül esély mutatkozik arra, hogy egyezség jöhet létre a felek között.

A Kp. 70. § (2)-(6) bekezdései értelmében a közvetítői eljárás akkor fejeződik be, amikor a bírósági közvetítő az egyezséget írásba foglalja, és azt a perbíróságnak megküldi, vagy egyezségkötés elmaradása esetén a perbíróságot az eljárás eredménytelenségéről tájékoztatja. Az egyezségkötés önmagában még nem jelenti a per lezárását, mert a perbíróság vizsgálja, megfelel-e a jogszabályoknak a megkötött egyezség. Amennyiben a döntés pozitív, úgy a perbíróság az egyezséget ítélet hatályú végzésbe foglalja.

Amennyiben egyezség nem születik, vagy azt a perbíróság nem látja a jogszabályoknak megfelelőnek, úgy a per folytatódik az általános szabályoknak megfelelően. A mediáció általánosan elfogadott szabályaival összhangban a közvetítés során szerzett információkat a fél sem a perben, sőt azon kívül sem használhatja fel (ez alatt a rendelkezés alatt a jogalkotó feltehetőleg a nyilvánosság tájékoztatását értette). A mediációval kapcsolatos költségek tekintetében a főszabály, hogy azt a felek maguk viselik, de ettől eltérően is megállapodhatnak.

A korábbi szabályozás kizárta a közigazgatási perekben a közvetítő igénybevételét.

Ehhez képest lényegi változás a mediáció beépítése a közigazgatási perrendtartásba (közigazgatási bírósági eljárásban). A szakirodalom szerint ez az eljárás eltér a közigazgatási perek céljától, hiszen nem azt dönti el, hogy jogszerű-e a közigazgatási cselekvés, hanem az üggyel érintett magánérdekek, illetve magán- és közérdek közötti konfliktus megszüntetésére szolgál.¹²

10 KIRÁLY CSEPERKE – RÁCZ ZOLTÁN: Gondolatok a magyar munkaügyi és közigazgatási bíráskodásról. Ünnepi tanulmányok a Munkaügyi Bírák Országos Egyesületének jubileumi Konferenciájáról, Budapest, 2018 (megjelenés alatt)

11 PETRIK FERENC: A közigazgatási eljárás szabályai II., A közigazgatási perrendtartás magyarázata, HVG Orac Lap- és könyvkiadó Kft., Budapest, 2017, 247. o.

12 PETRIK FERENC (szerk.): u.o.

Ezzel a megállapítással egyetértve kétségesnek tartjuk a közvetítői törvény közigazgatási mediáció háttérjogszabályként történő alkalmazását. Amint azt a jelen munka korábbi részében már kifejtettük, a közvetítői törvény alapvetően a polgári jogi jogviták megoldására lépett hatályba. 2012-ben egészült ki ez a törvény a bírósági közvetítés szabályanyagával, nyilván annak indokával, hogy a bíróságokon elsősorban polgári jogi jogvitákban járnak el a mediátorok (a büntetőügyekkel foglalkozó bíróságok nem végeznek büntetőjogi mediációs tevékenységet, ezeket más szakemberek végzik).

Véleményünk szerint már az sem volt helyes döntés, hogy a bírósági mediációt nem szabályozza egy külön jogszabály, hiszen a bírósági közvetítés alapvetően különbözik egy „külsős” mediátor által lefolytatott közvetítéstől. A közigazgatási jogviták bírósági közvetítői törvény alá 2017-ben bekövetkezett „beterelése” pedig szakmailag végképp nem indokolható jogpolitikai döntés volt, mert alapvetően más a helyzete a mellérendelt struktúrában álló polgári jogi jogalanyoknak és a hatósággal alá-fölé rendeltségi kapcsolatban lévő ügyfeleknek. Ezen álláspontunk mellett akkor is kitartunk, ha tisztában vagyunk a jó kormányzás elvének keretei közötti, hatóság és ügyfél kapcsolatának közelítését célul tűző nemzetközi tendenciákról.¹³

IRODALOMJEGYZÉK

RÚZS, MOLNÁR KRISZTINA: Mediáció a munkajogban, Szeged, Pólay Elemér Alapítvány, 2007.

RÁCZ ZOLTÁN: Az alternatív vitarendezés szabályai Magyarországon, különös tekintettel a munkajogi vitákra in: Ünnepi tanulmányok Bíró György professzor 60.

születésnapjára (szerk.: Barzó Tímea, Juhász Ágnes, Leszkoven László, Pusztahelyi Réka), Lícium-Art Kiadó, Miskolc, 2015.

RÁCZ ZOLTÁN: Az alternatív vitarendezés (AVR) helyzete Magyarországon.

MultiScience – XXIX. microCAD International Multidisciplinary Scientific Conference University of Miskolc 9-10 April 2015 (CD)

BERECZKI ISTVÁN: A közigazgatási közvetítés elméleti kérdései, in: Magyar Jog, 2018. április, 232. o.

RÁCZ ZOLTÁN: Az alternatív vitarendezés szabályai Magyarországon, különös tekintettel a munkajogi vitákra. Ünnepi tanulmányok Bíró György professzor 60.

születésnapjára (szerk.: Barzó Tímea, Juhász Ágnes, Leszkoven László, Pusztahelyi Réka), Miskolc, Novotni Alapítvány a Magánjog Feljesztéséért, 2015.

KIRÁLY CSEPERKE – RÁCZ ZOLTÁN: Gondolatok a magyar munkaügyi és közigazgatási bíráskodásról. Ünnepi tanulmányok a Munkaügyi Bírák Országos Egyesületének jubileumi Konferenciájáról, Budapest, 2018 (megjelenés alatt)

PETRIK FERENC: A közigazgatási eljárás szabályai II., A közigazgatási perrendtartás magyarázata, HVG Orac Lap- és könyvkiadó Kft., Budapest, 2017.

13 Lásd: jelen munka II. fejezete