Könyvszemle
Fazekas K. – Varga J. (szerk.):
Munkaerôpiaci Tükör, 2014
(MTA Közgazdasági és Regionális Tudományi Kutatóközpont Közgadaságtudományi Intézet.
Budapest. 2015.)
Az Magyar Tudományos Akadémia Köz- gazdaság-tudományi Intézete, az Országos Foglalkoztatási Közalapítvány támogatásával, az évezredfordulón indította el a Munkaerő- piaci Tükör nevű évkönyvsorozatot. A 2014.
évi kötet már nem az eddigi szponzor támoga- tásával készült el, de a sorozat folytatja az eddigi hagyományokat. Ezúttal is jól felhasz- nálható, tudományos igényű kiadványt vehet kezébe az olvasó. A kötet többek között bemu- tatja a magyarországi munkapiac és a foglal- koztatás legfontosabb statisztikáinak alakulá- sát 2014-ben. Aktuális témaként részletesen foglalkozik a közmunka világával, valamint válogatott bibliográfiát ad közre a hazai és nemzetközi munkaügyi tárgyú kutatásokról.
Az első témacsoport szerzői (Bakó Tamás és Lakatos Judit) a magyarországi munkapiac 2014. évi alakulását tárgyalják. A szerzők meg- állapítják, hogy a külső gazdasági környezetben lezajló változások 2014-ben felemás módon hatottak a magyar gazdaságra. Mindazonáltal Magyarország bruttó hazai terméke 2014 egé- szében 3,6 százalékkal1 bővült az egy évvel korábbihoz képest, és ezzel az értékkel Magyar- ország az uniós tagországok élmezőnyében
1 A Nemzetközi Valutaalap becslése szerint a világgazdaság teljesítménye 2014-ben, az előző évivel megegyező mértékben, 3,3 százalékkal nőtt.
helyezkedett el. Az emelkedés döntően a mező- gazdasági és az ipari teljesítmény növekedésé- nek – elsősorban a felfutó járműgyártásnak – köszönhető. 8 év után újra nőtt lakossági fo- gyasztás. A kedvező gazdasági növekedést elősegítette, hogy a beruházások 14 százalékkal nőttek az előző évihez képest. A belső szabá- lyozási környezetben a minimálbér emelése, a közmunkára fordított kiadások növelése, a családi adókedvezmény alapjának kiterjesztése, valamint a gyed extra bevezetése jelentette a munkapiacra erős hatást gyakorló változásokat.
A szerzők megállapítják, hogy a 2008-as pénzügyi válság során hazánkban a legtöbb munkahely az iparban szűnt meg, és a válság által leginkább érintettek a középfokú végzett- séggel rendelkező középkorosztály tagjai voltak, tehát olyan réteg, amely foglalkoz- tatotti státusát korábban stabilnak hihette.2
A helyzetre adott egyik válasz – írják a szerzők – a külföldi munkavállalást választók számának növekedése, a másik az inaktív státusból történő kilépés növekvő intenzitása volt. A főkereső állásvesztése, vagy egyszerű- en a törlesztési terhek megnövekedése miatt a korábban inaktív háztartástagok közül is sokan bekapcsolódtak az álláskeresésbe. Ezt az ún.
járulékos munkavállalói hatást sikerült 28 európai országra vonatkozóan az EU-SILC
2 A hazai helyzettől némileg eltérően az OECD- országokban 2007 és 2010 között az alacsony iskolai végzettségűek (low-skilled) foglalkoztatása csökkent a legnagyobb mértékben, 9,3 százalékkal, a közép- fokú végzettségűeké (medium-skilled) 2,9 százalék- kal mérséklődött, míg a felsőfokú végzettségűek (high-skilled) foglalkoztatása 5,7 százalékkal emel- kedett. (http: //dx.doi.org/10.1787/88893249078).
adatbázisának felhasználásával kimutatni:
azok a nők, akiknek férje munkanélküli, na- gyobb valószínűséggel lépnek be a munkapi- acra és találnak teljes idős állást, mint akiknek férje foglalkoztatott. Az aktivitás növekedése miatt, egészen 2014-ig, a foglalkoztatotti létszámnövekedés nem járt a munkanélküliség hasonló arányú csökkenésével.
A szerzők idézik, hogy a KSH munkaerő- felmérése 2014-ben, az egy évvel korábbihoz képest, további igen jelentős (208 ezer fős) létszámnövekedést mutatott ki, melyből
– 45-50 ezer főnyit, a teljes változás kö- rülbelül egynegyedét magyarázta a közfoglal- koztatás keretében dolgozók átlagos létszámá- nak további emelkedése;
– hasonló mértékű, körülbelül 50 ezer fős növekedés volt a versenyszféra legalább öt főt foglalkoztató vállalkozásainál;
– 20-25 ezres növekedés következett be (részben bizonyos szociális ellátási feladatok átvételének, részben új hivatalok felállításának köszönhetően) a költségvetési intézmények körében;
– minimális mértékben, körülbelül kétezer- rel többen jelöltek meg a napi munkavégzés helyszíneként országhatáron kívüli települést, bár a nem kimutatott munkaerő-piaci migráció ennél nagyobb arányban nőtt.
A felsorolás szerinti növekedés 117-127 ezer fő, a maradék létszám vélhetően az ötnél kevesebb főt foglalkoztatók körében vagy külföldön talált munkát. Így 2014-re a foglal- koztatottak száma 4,1 millió fölé emelkedett.
A korábbi években megszokott tartalom- hoz képest a kötet többféle fontos adatforrás számait is idézi a versenyszféra munkaerő- felvevő képessége javulásának megerősítésére.
(Például: intézményi munkaügyi statisztikák, a Nemzeti Adó- és Vámhivatal adatai, illetve munkaerő-felmérés az iparban).
A foglalkoztatottság emelkedésével párhu- zamosan a 15–64 évesekre számolt foglalkoz- tatási ráta is emelkedett, így egy év alatt 3,7 százalékponttal, 58,1 százalékról 61,8 száza- lékra javult, amely az utóbbi közel negyedszá- zad legmagasabb értéke. Ebből a javulásból azonban 0,6 százalékpontnyit demográfiai tényező, a viszonyítási alapul szolgáló korosz- tály létszámának csökkenése magyarázott. A foglalkoztatottság szintjének emelkedése a bővülő munkaerő-kínálat (a nyugdíjkorhatár emelkedése, a gyed-extra) mellett jött létre.
A munkanélküliség kezelésében az utóbbi években bekövetkezett paradigmaváltás (segé- lyezés helyett munkalehetőség biztosítása közfoglalkoztatás formájában) 2014-re jelen- tős méretű szegregált munkaerőpiacot hozott létre.3 2014-ben éves átlagban 182,4 ezren voltak a közfoglalkoztatottak, de mivel a közmunka jellemzően nem 12 hónapos, az e foglalkoztatási formában érintettek száma ennek minimum másfélszerese volt. 2014-ben többé-kevésbé sikerült a közfoglalkoztatásba bevontak számának erőteljes éven belüli hul- lámzását is kiküszöbölni, egyedül májusban esett némileg vissza a létszám. További válto- zást jelent, hogy a közfoglalkoztatás szinte kizárólag teljes munkaidőssé vált. A közfog- lalkoztatás fő terepe továbbra is a költségvetési szféra, 159,5 ezren itt álltak alkalmazásban, de a versenyszféra szervezeteinél (jellemzően a többségi állami tulajdonú vállalkozásoknál) és a (közfeladatokat ellátó) nonprofit szerveze- teknél 2014-ben az átlagot meghaladó ütem- ben nőtt az ilyen formában dolgozók létszáma.
A külföldön dolgozók száma – legalábbis azoké, akikről a hazai munkaerő-felmérés
3 A Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat adatai szerint 2011 decemberében 192 ezer, 2013 decembe- rében 128 ezer és 2014 decemberében 122 ezer fő részesült szociális támogatásban. Ugyanezen idő- pontokban álláskeresési ellátásra 105 ezer, 56 ezer, valamint 60 ezer volt jogosult.
információt ad – a 2011 és 2013 közötti idő- szakot jellemző dinamikus felfutás után 2014- ben lényegében nem változott. Azt, hogy jelenleg hányan dolgoznak ténylegesen külföl- dön, nehéz megbecsülni, mint ahogy a szabad munkaerő-áramlás körülményei között a mig- ráció klasszikus definíciója sem igazán hasz- nálható. A hazai adatforrások csak a magyar- országi háztartások külföldön dolgozó tagjairól szolgáltatnak többé-kevésbé megbízható ada- tot, amelybe úgy tűnik, már nem számolják bele a csak saját megélhetésükről gondoskodó fiatalokat, még akkor sem, ha állandó lakcí- mük továbbra is szüleikével megegyező. Nincs információ azok számáról sem, akik család- jukkal együtt költöznek, akárcsak rövid idő- szakra is külföldre. 2013-ban az uniós tagor- szágok munkaerő-felméréseinek összesítése mintegy 200 ezer magyar foglalkoztatottról adott számot, míg egy hazai kutatás (SEEMIG-projekt)4 a külföldön élő magyarok nagyságrendjét 350 ezer körülire becsülte. A foglalkoztatottság terén elért hazai eredmé- nyeket említi a 2015-ben (a Munkaerőpiaci Tükör megjelenése után) publikált Eurostat- kiadvány is, amely szerint az Észak-Alföldi régióban nőtt a legnagyobb mértékben a fog- lalkoztatottság, az EU összes NUTS 2-es szintű régiója közül
A munkaerő-piacon tapasztalt pozitív fo- lyamatok eredményeképpen 2014-ben már a munkanélküliek létszáma is jelentősen csök- kent. Az ILO definíciója szerinti munkanélkü- liek száma 441,0 ezerről 343,3 ezerre, a nyil- vántartott álláskeresőké 527,6 ezerről 422,4 ezerre, a munkaerő-felmérésben magukat munkanélkülinek tekintőké pedig 666,5 ezer- ről 538,8 ezerre mérséklődött egy év alatt.
4 Az EU délkelet-európai migráció (Managing Migration is South East Europe – SEEMIG) straté- giai, fejlesztési projektje, melynek célja a megbízha- tó adatok szolgáltatása a munkaerő-piaci és demo- gráfiai folyamatokról.
Összhangban a kedvező gazdasági helyzettel a nettó kereset 3,8 százalékkal, a reálkereset 2014-ben 4,0 százalékkal emelkedett.
A kötet második, Közelkép – Közmunka című fejezete a közmunka kérdéskörével fog- lalkozik. A fejezet 1. részében Kálmán Judit nyújt áttekintést a közfoglalkoztatási programok indításának és fenntartásának elvi okairól, illetve hátteréről, továbbá három jól kiválasztott ország közfoglalkoztatással kapcsolatos tevé- kenységéről. A „segély helyett munkát”, a flexicurity (mely a flexibility + security, a rugalmasság + biztonság) szavak összetételéből alkotott kifejezés, mely foglalkoztatás rugalmas biztonságának kialakítására utal) szemléletének érvényesítése mellett, a 2008-as gazdasági és pénzügyi válság kitörése óta és a tartós munka- nélküliségnek a legtöbb OECD-országban bekövetkezett erősödése miatt – ami alól Ma- gyarország sem kivétel – a fejlett országok meghatározó elve. Ugyanakkor a munkanélküli- ségnek a válsággal együtt járó növekedését követően, a szociális kiadások, két ország kivé- telével, minden OECD-országban növekedtek.
Szembetűnő, hogy a szociális kiadások a reál bruttó nemzeti termék százalékában kizárólag a válság által ugyancsak súlyosan érintett Ma- gyarországon és Görögországban 2008 és 2013 között csökkentek, míg a többi OECD- országban – eltérő mértékben, de – emelkedtek.
Az OECD és az EU egyértelműen az aktív foglalkoztatáspolitikai eszközök arányának emelését ajánlja, mivel a jelenlegi evidenciák azt támasztják alá, hogy ezek munkaerő-piaci szempontból jóval hatékonyabbak lehetnek, mint a passzív eszközök. A nemzetközi tapasz- talatok szerint akkor, ha az aktív munkaerő- piaci eszközök minél inkább személyre szabot- tak, tehát csak a minél jobban célzott progra- moknak van esélye valódi hatásokat elérni.
Az aktív foglalkoztatáspolitikai eszközök- re fordított forrásokat tekintve Magyarország a középmezőnyben helyezkedik el az OECD-
országok mezőnyében, lényegében a közmun- kára fordított források növekménye miatt.5 Ugyanakkor – mint a többi foglalkoztatáspoli- tikai eszköznél – a közfoglalkoztatás esetében is lényeges kérdés az eszköz alkalmazásával elérendő rövid és hosszú távú hatás. A fejlett és kevésbé fejlett országokban többféle indí- tékkal és programcéllal alkalmazták a közfog- lalkoztatást: anticiklikus makroeszközként vagy szociálpolitikai, esetleg infrastruktúra- fejlesztési, katasztrófavédelmi céllal. A prog- ramok különböző formákban, különböző célcsoportokkal és programszerkezettel mű- ködtek az egyes országokban, illetve adott ország esetében is változhattak, eltérő makro- gazdasági környezetben. Megvalósításukról, sikerességükről is igen eltérők a tapasztalatok.
A klasszikus – elsősorban segélyekre ala- puló – jóléti ellátórendszer átalakítása, a segé- lyek nyújtásának a társadalom számára hasz- nos munkához kötése és bizonyos mulasztások esetén pénzügyi szankciók érvényesítése, a workfare (a work + welfare) rendszer kiépítése amerikai eredetű. A kifejezés már az 1970-es évektől ismert, de e programok használata az 1990-es évektől terjedt el a fejlett és a fejlődő világban is. A jóléti ellátások közcélú munká- hoz kötése (workfare) csak a munkanélküliek- re irányuló aktivációs beavatkozásokkal, va- lamint a szegénység elleni küzdelemmel ösz- szefüggésben érthető meg.
Kimondottan közmunkaprogramok nem- csak workfare, hanem átmeneti közösségi
5 A hazai aktív foglalkoztatási eszközökben végbement hangsúlyeltolódást jelzi, hogy a Munka- erő-piaci Alap (majd jogutódja a Nemzeti Foglal- koztatási Alap) 2011-ben 40,5 milliárd, 2015-ben 14 milliárd forintot irányzott elő foglalkoztatási és képzési támogatásokra. Ugyanezen években 33 milliárd, illetve 16 milliárd forintot szakképzési és felnőttképzési célú kifizetésekre. Míg a közfoglal- koztatás kiadásainak előirányzata 64 milliárdról 270 milliárd forintra változott. Ugyanakkor az EU-s programok társfinanszírozását szolgáló előirányza- tok némileg emelkedtek.
projektek vagy munkaintenzív projekt néven is ismertek. A közfoglalkoztatási programok sok kevésbé fejlett országban szinte az egyedüli munkaerő-piaci beavatkozást jelentik. A fejlett országokban viszont – az elemzések és értéke- lések negatív eredményeinek hatására – visz- szahúzódóban van a használatuk, mert költsé- gesek, és más aktív munka-erőpiaci beavatko- zások hatékonyabbnak bizonyultak, elsősorban a helyettesítési és kiszorítási hatások miatt.
A magas és közepes jövedelmű országok- ban, ahol nincsenek költségvetési vagy admi- nisztratív akadályai egy gyors program lebo- nyolításának, elsősorban makroökonómiai okokból, leggyakrabban valamilyen rövid távú sokkra adott válaszként, magas munkanélküli- ség esetén átmenetileg alkalmazzák a közfog- lalkoztatási programokat. (Ilyen például Lett- ország esete, amelyet a globális pénzügyi válság keményen sújtott, e válságra reagálva vezette be programját. 2008 és 2010 között GDP-je 21 százalékkal csökkent, míg a sze- génységi ráta 2008-ról 2009-re 10,1-ről 18,1 százalékra nőtt, és a foglalkoztatás 11,2 száza- lékkal csökkent. E problémákra reagálva Lettország 2009 és 2011 között mintegy 22 milliárd forintnak megfelelő összeget költött a közmunka programjára, ami a lett GDP mint- egy 0,25 százalékát tette ki, és 2,5-szerese volt a lett a szociális, szegénység ellenes kiadások- nak.)6
A magas és közepes jövedelmű az orszá- gokban a megcélzott résztvevők általában speciális – kevésbé foglalkoztatható és/vagy tartósan munkanélküli – társadalmi csoportok, s ezért e programok gyakran magukban foglal- ják az újrafoglalkoztathatóságot is (képzési elemekkel kombinálva), esetenként pedig inkább jóléti funkciókat szolgálnak. (Ilyen
6 Az éves központi költségvetés alapján Ma- gyarországon, 2011-ben a bruttó nemzeti termék 0,23 százalékát fordították közfoglalkoztatásra.
példa az argentin Jefes-program átalakítása, amely rövid távú beavatkozásból széles körű, a háztartások alsó 20 százalékát elérő szociális védőhálóvá vált, melyről még a későbbiekben még történik említés.)
A kötet több közfoglalkoztatási program és egyéb aktív munkaerő-piaci program haté- konyságával foglalkozó elemzést említ, me- lyek a közfoglalkoztatás hosszú távú munka- erő-piaci hatásairól negatív eredményeket mutatnak ki. Elég átfogó elemzés többek között a Card és szerzőtársai által készített, akik 199 programot (köztük kelet-európai és fejlődő országokkal foglalkozó) 97 értékelést metaelemzésnek vetett alá, s megállapította, hogy nem az aktív munkaerő-piaci programok nagysága, bevezetési ideje vagy a makrogaz- dasági helyzet számít, hanem elsősorban a program típusától függ eredményességük. Míg az egyéni tanácsadás, álláskeresési segítség, munkaközvetítés, illetve a bértámogatás al- kalmazása (nagyjából ebben a sorrendben) eredményes lehet, addig a közmunkaprogra- mok a későbbi elhelyezkedés és kereset szem- pontjából sikertelenek. A képzések eredmé- nyessége vegyes, a kisméretű, jól célzott kép- zések működhetnek, ha a gazdaság általános növekedési kilátásai is jók.
A nemzetközi összehasonlítások, továbbá az európai adatok rövid elemzéséből kitűnik, hogy a magyar közfoglalkoztatási program nagyságrendje – az összes munkaerő-piaci eszközre rendelkezésére álló forrásokat csak erre a fajta beavatkozásra fordítva - egész Európában egyedülálló közpolitikai válasz a válság és a tartós munkanélküliség kezelésére.
A fejlődő országokban többféle rövid, il- letve hosszú távú célt szolgálhatnak a közfog- lalkoztatási programok (például szegénység kezelése, szezonális foglalkoztatás), bár ezek az országok a megvalósításban is kihívásokkal néznek szembe az adminisztratív kapacitások, az információhiány, a költségvetési források
stb. terén. Az akadályok miatt gyakori a prog- ramok céljainak kombinálása: egyrészt a leg- hátrányosabb településekre koncentrálják, ami már egyfajta szelekció, másrészt a szegények által általánosan elért piaci bér (vagy, ahol létezik, a minimálbér) alatt kínálják fel a köz- foglalkoztatási béreket – aminek egyrészt önszelekciós hatása van, így valóban csak azok jelentkeznek, akiknek más lehetőségük nincs jövedelemszerzésre (self-targeting), másrészt csökkenti a munkapiaci kiszorító hatást.
A krónikusan szegények számára ugyan- akkor az átmeneti foglalkoztatás nem ad valódi hosszú távú megoldást. Ha egy országban nagyon széles körű a szegénység, akkor a tömeges közmunka nyújthat valamelyest átmeneti szociális védelmet, viszont ez kiszo- ríthat más, alternatív, ennél költséghatéko- nyabb szociálpolitikai eszközt.
Összességében elmondható, hogy a fejlődő országokban a közfoglalkoztatási programok a szegénység elleni küzdelem, a garantált fog- lalkoztatás, esetleg az önfoglalkoztatáshoz vezető átmenet céljait szolgálják, szemben a fejlett vagy közepes jövedelmű országokkal, ahol az egyszeri makrosokk-kezelés, illetve az aktív munkaerő-piaci jelleg inkább meghatáro- zó.
A kötet függeléke Szlovákia (Scharle Ágo- ta), Argentína (Kálmán Judit) és a skandináv országok (Bakó Tamás) közelmúltbeli közfog- lalkoztatási programjait mutatja be. A nyilván- való hasonlóságok miatt Szlovákia programja nyújthatja a legtöbb tanulságot, bár éppen az eltérő körülmények miatt a másik két példának is lehet relevanciája számunkra.
Szlovákiában a tartósan nem dolgozók aránya a magyarhoz hasonló mértékű volt:
2012-ben 20 százalék körül alakult a munka- képes korú népességben. Ezen belül az iskolá- zatlanok helyzete lényegesen rosszabb: Szlo- vákiában 61, míg Magyarországon 49 százalé-
kuk volt tartósan állástalan.7 A 2012. évi ada- tok szerint mindkét országban sokan vettek részt közfoglalkoztatásban (a tartós munkanél- küliek 13-14 százaléka), az eltérő szabályozás miatt azonban a szlovák program lényegesen kevesebbe került: a GDP 0,7 ezrelékét fordítja erre a központi költségvetés, míg a magyar 2,2 ezrelékét. Szlovákia esetében ez nagyjából megegyezik azzal az összeggel, amit a munka- ügyi kirendeltségek működtetésére fordít a költségvetés, Magyarország esetében pedig annak csaknem a kétszerese, vagy saját becslé- sünk szerint inkább az ötszöröse, mivel a magyar Foglalkoztatási Szolgálat működésére 2012-ben mintegy 25 milliárd forintot, a köz- foglalkoztatásra pedig 132 milliárd forintot fordított a költségvetés.
Mindkét országban megfigyelhető volt, hogy a résztvevők munkába állási esélyeit csökkentik a kiszámítható, gyakori közmunka- alkalmak, ugyanis ezek kevésbé ösztönöznek arra, hogy a résztvevők a nyílt munkaerőpia- con keressenek munkát. Az álláskeresés inten- zitását az is csökkenti, hogy a közmunka mellett a résztvevőknek kevesebb idejük ma- rad tartós és rendszeres munkát keresni, vagy nem tudnak részt venni egy állásinterjún. A szlovák esetben az utóbbi hatás valamivel kisebb, mivel a közmunkások minimum 10 és maximum 20 órában dolgozhattak. Ez 2014 januárjától kismértékben módosult, havi 64–80 órára (ami nagyjából heti 15–19 órát jelent). A szlovák rendszerben a korrupció lehetősége kisebb. Mivel a közmunkások nem bért kap- nak, hanem segélyt, azt a munkaügyi kiren- deltség közvetlenül nekik fizeti, az önkor- mányzatok bevonása nélkül. Ez a segély ma-
7 Az EU országaiban 2011-ben az alacsonyan képzett, illetve nem érettségizett középfokú végzett- ségű népesség foglalkoztatási rátáinak sorrendjében Szlovákia 30,4 százalékkal a legalacsonyabb, Ma- gyarország 37,7 százalékkal a harmadik legalacso- nyabb rátával rendelkezett. (Forrás: Eurostat).
gasabb összegű ellátásra (aktivációs járadék) jogosítja a munkanélkülieket. Mindkét ország- ban előfordul viszont az a gyakorlat, hogy az önkormányzatok az egyszerűbb munkakörök- ben dolgozó alkalmazottaikat (például takarí- tókat, vagy konyhai kisegítőket) közmunká- sokra cserélik és így többlet-forráshoz jutnak.
A közmunkaprogram folyamatos bővítésé- hez vezető ösztönzők kisebbek a szlovák esetben. A közmunkások ugyanis nem kerül- nek ki a munkanélküli nyilvántartásból, hanem továbbra is segélyezettek, a segélyt pedig nem az önkormányzat, (illetve a kormányhivatal segélyezési részlege), hanem a munkaügyi kirendeltség fizeti. A szlovák rendszerrel ellentétben a közmunkások két irányból is javítják a magyar munkaerő-statisztikát: csök- kentik a regisztrált munkanélküliek számát, és növelik a foglalkoztatottakét.
Argentína az 1990-es években súlyos gaz- dasági válságon esett át. Az argentin kormány 1996-ban kezdett bele olyan rövid távú köz- foglalkoztatást nyújtó programokba (Trabajar), amelyek főképp azoknak a szegényeknek nyújtott átmeneti jövedelmi transzfert, akik más szociális ellátásban nem részesültek. A programban a térség hátrányos helyzete volt a kiválasztás szempontjai között a legfontosabb.
A program keretében tipikusan kisebb léptékű közösségi építési, felújítási munkákat végeztek el. A pénzügyi válság mélyülése 2002-re tovább rontotta a munkanélküliséget, fokozta a szegénységet, és társadalmi feszültségeket generált. Ekkor újabb, sokkal nagyobb szabású program (Jefes de Hogar) született meg.8 Egy értékelés a program növekedésre gyakorolt hatásait megkérdőjelezte, mivel a háztartások fogyasztása hosszú távon nem emelkedett.
Továbbá kialakult egyfajta függőség is a prog- ramtól. Ehhez kapcsolódóan politikai gazda-
8 A Jefes-program résztvevőiről Ronconi és szerzőtársai 2006-ban, gördülő panelben, kétéves követéssel készítettek értékelést.
ságtani szempontokat is felvetnek a szerzők, miszerint a programtól ilyen mértékben függő kétmillió résztvevő szavazata természetesen az ezt működtető politikusokat támogatta.
A másokétól kissé eltérő társadalmi kultú- ra vizsgálata nélkül valószínűleg nem könnyű megérteni a skandináv országok nem teljesen azonos, de sok szempontból egységesnek tűnő cselekvéseit. A munkanélküliség kezelésének témánkkal összefüggő, a hazaiétól eltérő gya- korlat mozgatórugói első pillanatban talán nem is érthetők. Mindazonáltal a négy skandináv ország csak nagyon jól meghatározott célcso- portok és célok érdekében alakított ki olyan eszközöket, amelyek valamilyen feladat elvég- zését igénylik a munkanélkülitől. Fontos közös elv, hogy a munkavégzés inkább lehetőség, mint kötelezettség, továbbá a munkanélküliek alkalmazása nem vezethet más munkahelyek megszűnéséhez. Noha a skandináv országok- ban a magyar közmunkához hasonló program nem létezik, azt meg kell jegyezni, hogy ezek- ben az országokban az OECD-átlagot jóval meghaladó az állami alkalmazottak száma.
Ugyanakkor miközben Magyarországon állami munkáltatók (erdészetek, vízművek, állami vasúttársaság) a minimálbérnél alacsonyabb közfoglalkoztatási bérért alkalmaznak egyre inkább teljes munkaidőben közmunkásokat, addig a skandináv országokban ezekre a mun- kahelyekre normál alkalmazottként vesznek fel dolgozókat az állami szférában.
A Közelkép 2. fejezete a magyarországi közfoglalkoztatás múltjával és jelenével foglal- kozik. Az összesen 10 alfejezet különféle aspek- tusból vizsgálja a kérdést. Az 2.1. alfejezet (Bördös Katalin) történeti áttekintést nyújt a közfoglalkoztatás intézményi környezetéről.
Ezek szerint korábban, a vélhetően fokozatosan felmerülő új foglalkoztatáspolitikai igények kielégítésére életre hívott háromféle közfoglal- koztatási formát – melyek a finanszírozás for- májában, a döntéshozatal módjában és az érték-
teremtés mértékének céljában különböztek – 2011-től felváltotta az egységesen szabályozott, de a sokszínűségét megőrző közfoglalkoztatás.
A közfoglalkoztatottak számára a korábbi mi- nimálbérnél alacsonyabb közfoglalkoztatási bér bevezetése, illetve az együttműködési kötele- zettségi feltételekben több szakaszban bekövet- kezett szigorítások hoztak érdemi változást.
A 2.2. alfejezet (Busch Irén és Bördös Ka- talin) a közfoglalkoztatással kapcsolatos leg- fontosabb adatforrásokat veszi számba. Előny és hátrány is, hogy több adatgazda van, úgy- mint a Magyar Államkincstár (csak közcélú foglalkoztatás, csak 2010 előtt), a Központi Statisztikai Hivatal (T-STAR, munkaerő-piaci felmérés), Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat (Foglalkoztatási és Szociális Adatbázis, Fog- lalkoztatási és Közfoglalkoztatási Adatbázis), továbbá a Nemzeti Adó- és Vámhivatal (egy- séges munkaügyi adatbázis jogutód). Az adat- forrásokat összevetve az állapítható meg, hogy igen nehezen lehetne egy olyan adatbázist összeállítani, amely az összes közfoglalkozta- tási formára kiterjedve, egységes szerkezetben és hosszabb időszakra vonatkozóan tartalmaz- na megbízható információt. Még az azonos időszakra és azonos tartalomra vonatkozó, de eltérő adatforrásokból származó létszámadatok között is vannak eltérések. Ugyanakkor 2011.
szeptember 1-jétől a közfoglalkoztatás rend- szerének átalakításával enyhült a finanszírozás intézményrendszerének széttöredezettsége, és a munkaügyi szervezet kezelésében lévő adat- bázis megbízhatósága is javult.
A 2.3. alfejezet (Cseres-Gergely Zsombor és Molnár György) a 2011–2013 évek Nemzeti Munkaügyi Hivatal adatait feldolgozva ad elemzést a közfoglalkoztatás alakulásáról. Az említett három évben a munkaügyi rendszerben megforduló 1,77 millió embernek pontosan kétharmada semmilyen programban nem vett részt, egynegyede volt közfoglalkoztatott vala- mikor a három év során (ezen kör egynegyede
két évben is volt közfoglalkoztatott, valamivel kevesebb mint egynegyede pedig rendszeres visszajáróként mindhárom évben részt vett a közfoglalkoztatásban) és valamivel több mint egytizede vett részt valamilyen más program- ban. A közfoglalkoztatásban való részvétel átlagos időtartama a 2011. évi nem egészen négy hónapról 2012-ben közel hat hónapra nőtt, de 2013-ban kismértékben mérséklődött. E mellett mindhárom évben négy hónap körül mozgott a többi munkapiaci programban való részvétel átlagos időtartama. A munkaügyi rendszerben befutott pálya, vagy másképpen az egyes epizódok sorrendjének (például csak regisztrált, közfoglalkoztatott, elhelyezkedett stb.), elemzése arra utal, hogy a közfoglalkozta- tásból az elsődleges munkapiacra kerülés esélye kisebb, mint más programokból, és minél több- ször vesz részt valaki közfoglalkoztatásban, annál kisebb a valószínűsége, hogy kikerül a rendszerből. Ugyanakkor a szerzők korábbi kutatásai, számos mikroelemzés és terepen szerzett tapasztalat arra utal, hogy a tartósan közfoglalkoztatottak tudnának értékteremtő munkát végezni, ha volna rá alkalmuk.
A 2.4. alfejezet (Koltai Luca) egy kérdőíves adatfelvétel eredményein keresztül mutatja be, hogy milyen értékek jelennek meg a közfoglal- koztatásban. A kutatásban 870 2012-ben műkö- dő közfoglalkoztató szervezetet, illetve a náluk közfoglalkoztatottakat keresték meg, ezek elsősorban közintézmények, önkormányzati tulajdonú szervezetek voltak. A közfoglalkozta- tók szerint a közfoglalkoztatás célja elsősorban az önkormányzatok számára olcsó munkaerő biztosítása, valamint a segélyezettek szűrése, aktiválása. Figyelemre méltó, hogy a válasz- adóknak mindössze 3 százaléka nem hisz ab- ban, hogy az általa szervezett közfoglalkoztatás
„kiszűri, hogy ki az, aki a segélyezettek közül dolgozni akar”. A válaszadók szerint 2012-ben a közmunkások 90 százaléka újra segélye- zett/járadékra jogosult státusba, 80 százalékuk
pedig újra ugyanilyen közfoglalkoztatási prog- ramba került. A válaszadók 43 százaléka nyilat- kozott úgy, hogy a közfoglalkoztatás pozitív hatással van az abban részt vevők emberi kap- csolataira, s csak 19 százalék utasította ezt el. A válaszadók 33 százaléka szerint a közfoglalkoz- tatás „hozzájárul a közfoglalkoztatott személyek munkavállalói képességeinek felélesztéséhez, fejlesztéséhez”, de ugyanilyen arányú (34%) volt e nézet elutasítása is. A válaszadók a köz- foglalkoztatás szegénységenyhítő funkcióját tartották a legfontosabbnak. Sokan (40%) egyetértettek abban is, hogy hasznos feladatot látnak el közmunkásként. A tanulmányban bemutatott tendenciák is alátámasztják a köz- foglalkoztatás teljes funkcióváltását. A szerep- lők immár nem a foglalkoztatáspolitika eszkö- zeként tekintenek erre az eszközre, nem jelenik meg a nyílt munkaerő-piaci integráció igénye, hanem a szegénységenyhítés és a segélyért cserébe aktivitás kerül előtérbe. Ez a folyamat minden szereplőben csökkenti annak igényét, hogy aktív lépéseket tegyen az elhelyezkedés érdekében.
A közmunkások helyzetét a legális munka- erőpiacon elemző 2.5. alfejezet szerzője (Köllő János) megállapítja, hogy a 2011 végén köz- munkát végzőknek, akiknek nagyobb részük jött valódi munkaviszonyból, 2003 és 2010 közötti foglalkoztatási rátája igen alacsony, átlagosan 25 százalékos volt, míg a hasonló demográfiai jellemzőkkel bíró, 15–59 éves, nem tanuló, 0–8 osztályt végzett népesség foglalkoztatási rátája 2005 tavaszán (a vizsgált időszak közepén) 45,6 százalékos volt. Ilyen alacsony foglalkoztatási ráta mellett is, a közmunkások háromnegyede már dolgozott valódi, legális munkahelyen, igaz, hogy 80 százalékuk munkaviszonya fél évnél rövidebb ideig tartott. Viszonylag magas, 30–40 hónapos összmunkaidőt 2003 és 2010 között azok a 2011 végén közmunkát végzők értek el, akiknek nyolcnál több foglalkoztatási epizódjuk volt a nyolcéves időtávon. Az egyet-
len munkaviszonyból megszerzett átlagos összmunkaidő igen alacsony, még ha létezik is egy kisebbség, melynek tagjai – a középosztályi minták szerint – egyetlen, hosszú munkavi- szonyból érték el az akár 80–90 hónapos „össz- teljesítményt”. Hogy milyen éles a kontraszt az átlagos munkavállaló és az átlagos közmunkás között, azt jól érzékeltetik a következők. 2005 tavaszán Magyarországon a munkában állók átlagosan 106 hónapja, ebből az általános isko- lát végzettek 100 hónapja, sőt még az annál alacsonyabb iskolai végzettségűek is 63 hónapja dolgoztak a kérdezéskor munkahelyükön. Mivel az egy időben zajló, egy adott pillanatban meg- figyelt epizódok legnagyobb valószínűséggel a félidejüknél tartanak, a befejezett munkaviszo- nyok átlagos hossza durván a fenti értékek duplájára tehető. A szerző az elemzett adatok alapján megállapítja, hogy a közmunkások valódi munkaerőpiacának sajátosságaiból kiin- duló szakpolitikának inkább a piaci munkahe- lyekre való minél gyakoribb eljutást érdemes támogatnia. Ez sokkal nagyobb türelmet köve- tel, mégpedig annak józan belátását, hogy a közmunka fegyelmező eszközként való haszná- lata – a legjobb állapotban lévő munkaerő- piacokat leszámítva – diszfunkcionális. A ki- számíthatatlan időpontokban érkező, kiszámít- hatatlan hosszúságú munkára szóló „behívó”
nemcsak a megélhetéshez elengedhetetlen informális munkát akadályozza, hanem az álláskeresést is. Márpedig sok munkaviszony- hoz sok álláskeresésre van szükség.
A 2.6. alfejezet szerzője (Cseres-Gergely Zsombor) a 2011–2012-ben közfoglalkozta- tásba belépők összetételét vizsgálja. A szerző által végzett számítások szerint, míg 2011-ben a közfoglalkoztatásba belépők több mint fele egy évnél régebben volt nem közfoglalkoztatá- si epizódban, addig ez 2013-ban már csak 20 százalék. 2011-ben még a közfoglalkoztatásba túlnyomórészt a hosszú ideje regisztrált ügyfe- lek kerültek be, ez idővel megváltozott. Az új
belépők között egyre nagyobb arányban van- nak a fiatalok. Ugyanakkor a pályakezdők fiatalok későbbi munkaerő-piaci esélyeit a közfoglalkoztatás helyett másfajta segítség- nyújtás javíthatja (ahogy azt a kormány ifjúsá- gi garanciaterve jelzi is (Nemzetgazdasági Minisztérium, 2013). Ennek ellenére arányuk nőtt a közfoglalkoztatottak között.
A 2.7. alfejezet (Czirfusz Márton) a köz- foglalkoztatás térbeli egyenlőtlenségeit veszi górcső alá. A szerző többek között megállapít- ja, hogy a település szintű munkanélküli- és a közmunkásszámok alapján kalkulált a Hoover- index értéke 2011 és 2013 között folyamatosan nőtt (25,8 százalékról 34,7 százalékra), ezért a közmunkaprogram az átalakítások ellenére egyre kevésbé célozta a magasabb munkanél- küliségű településeket. 2013-ban tehát 10-ből 3,5 közfoglalkoztatási munkanap nem olyan településre jutott, ahol a munkanélküliség alapján leginkább indokolt lett volna. Az országos program (amely az évek során a munkaórák ötödét-harmadát képviselte volna) elvileg a leginkább alkalmas arra, hogy ki- egyenlítő hatást gyakoroljon (hiszen országo- san, az országos társadalmi-térbeli folyamatok ismeretében koordinálják azokat), ugyanakkor mindhárom évben egyenlőtlenebbül osztották el, mint a létszámok egészét. A kistérségi Start-minta programokat a leghátrányosabb helyzetű térségek segítésére indította a kor- mányzat. Bár a támogatási forma nevében mintaprogram volt, ennek ellenére magas arányt (a közfoglalkoztatás felét) képviselt 2013-ban, és a források települési elosztása is nagyon rosszul illeszkedett a munkanélküliség települési eloszlásához. Mindezek alapján úgy látszik, hogy a közfoglalkoztatás jelen formá- jában csak újratermeli és súlyosbítja a térbeli- társadalmi egyenlőtlenségeket.
A téli közfoglalkoztatással foglalkozik a 2.8. alfejezet (Busch Irén). A 2013 novemberé- ben elindított téli átmeneti közfoglalkoztatás
bevezetésének célja a szezonalitás hatásának csökkentése volt, amely részben a téli időszak- ban is végezhető munkákhoz kapcsolódó köz- foglalkoztatást, részben a téli képzési progra- mokat foglalja magában. Iskolai végzettség tekintetében a téli képzések résztvevőinek 62, illetve 64 százaléka volt legfeljebb 8 általános iskolai végzettségű, vagyis az alacsony iskolai végzettségűek képzési részvételi aránya maga- sabb volt, mint arányuk az összes közfoglalkoz- tatott között, továbbá a résztvevők 69, illetve 77 százaléka élt hátrányos besorolású településen, arányuk némileg kisebb volt, mint az ilyen településen élő összes közfoglalkoztatotté.
A 2.9. alfejezet (Cseres-Gergely Zsombor és Molnár György) a közmunkásoknak a közmunkából való kilépés utáni munkapiaci helyzetét elemzi. Megállapítják, hogy a köz- foglalkoztatás után fél évvel a résztvevők 80 százaléka ismét megjelenik a munkaügyi rendszerben. A vizsgált két év (2011–2012) alatt a nyílt piacra belépés esélye csak keveset mozdult el a 13,3 százalékos átlagtól. A szer- zők szerint az előbb említett esély nagyobb, míg a közfoglalkoztatásból való kilépés esélye kisebb a nők, a fiatalabbak, az iskolázottabbak és a pályakezdők között. A nyílt piacra kisebb arányban a rövid távú és az országos progra- mokból, nagyobb arányban a hosszú távú programokból kerülnek. A sok órában és hosszan végzett közfoglalkoztatás egyértelmű- en negatívan függ össze a nyílt piacra lépés, és pozitívan a közfoglalkoztatásba visszalépés esélyével – állapítják meg a szerzők.
Hol dolgoznak a közmunkások? – teszi fel a szerző (Köllő János) a kérdést a 2.10. alfeje- zetben. Mennyiben szolgálja a munkapiaci integrációt a közmunka? Többek között akkor – válaszolja Köllő, ha a munkavégzés telephe- lyén relatíve nem magas a részarányuk. Azon- ban 2013 májusában a költségvetési szektor- ban dolgozó közmunkásoknak a munkavégzés telephelyén átlagosan 79,8 százalék (a medián
88,2 százalék) volt az arányuk. A közfoglal- koztatottaknak csak kevesebb, mint az egyne- gyede dolgozott olyan telephelyen, ahol a közmunkások részaránya nem érte el a 75 százalékot, 40 százalékuk esetében a telephe- lyen dolgozók több mint 90 százaléka közfog- lalkoztatott volt. A képzetlen közmunkások 36 százaléka olyan intézményben dolgozott, ahol minden képzetlen ember közfoglalkoztatott volt, a telephelyi arányuk átlaga 93 százalék, (a mediánja 98 százalék). Ezek az arányok nem róhatók fel a rendszer hibájaként ott, ahol reménytelen az elhelyezkedés, ám kérdés, hogy ilyen esetekben mi indokolja a minimál- bértől elmaradó munkabért és azt, hogy a szabályozás megengedi a közmunkára történő ötletszerű behívást. Az adatok azt mutatják, hogy az ország szerencsésebb vidékein az elkülönítés (szegregálás) – a várakozásnak megfelelően – az átlagosnál kisebb fokú, de szintén erős. A szerző becslése megerősíti, hogy az elkülönítés erősebb a romák által sűrűbben lakott vidékeken, és rámutat, hogy ez azonos munkanélküliségi szint és a közmunká- sok azonos települési létszáma mellett is igaz.
A kötet zárófejezeteként, az eddigi „szo- kásnak” megfelelően, a hazai munkapiaci szakpolitika 2014 és 2015 között alkalmazott eszközeiről (Cseres-Gergely Zsombor és Varadovics Kitti), továbbá számos, igényesen összeállított hosszú idősorú statisztikai adato- kat tartalmazó táblázatok segítségével, (Czethoffer Éva szerkesztésében) átfogó képet kapunk a magyar munkaügy majd minden területéről. Végezetül a munkapiaci kutatások igen hasznos válogatott bibliográfiájával (ösz- szeállította Bálint Éva) válik teljessé a 2014.
évi Munkaerőpiaci Tükör.
Pirisi Károly,
a Budapesti Gazdasági Főiskola címzetes egyetemi docense E-mail: pirisi.karoly@kkk.bgf.hu
