SZÉCHENYI ISTVÁN EGYETEM
ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI DOKTORI ISKOLA
LAPSÁNSZKY ANDRÁS
TUDOMÁNYOS MUNKÁSSÁGOM ÁTTEKINTŐ BEMUTATÁSA HABILITÁCIÓS TÉZISFÜZET
GYŐR, 2020
I. A fokozatszerzést megelőző tudományos tevékenységem összefoglalása
A fokozatszerzést megelőzően tudományos, kutatási tevékenységem fókuszát az értekezésem tárgyköre és tartalma töltötte ki.
Ennek lényege a hírközlésbe történő állami, közigazgatási beavatkozás nemzetközi szintjének, nemzetközi alapjainak és meghatározottságának, valamint legfontosabb jogintézményeinek elemzése. E kutatási csomópont körében részletesen és tudományos igényességgel próbáltam bemutatni, hogy milyen módon megy végbe az az igencsak bonyolult folyamat, ha egy közszolgáltatási terület a műszaki, gazdasági fejlődéséből és persze a külső körülményekből következően eljut oda, hogy állami monopólium, az állami közellátási mechanizmus köréből átkerülhet a magánszektorba, a piaci verseny keretébe. A téma máig ható és el nem évülő kiemelt érdekességét az adja, hogy közszolgáltatások működtetése illetve reformja alapvetően meghatározza egy adott ország egész gazdasági és társadalmi fejlődését, valamint az ország versenyképességére is hatással van. Vagyis egyáltalán nem mindegy, hogy az alapvető szükségletbe sorolt és így a teljes társadalmat érintő közszolgáltatás milyen módon működik.
Az állam által ellátott monopóliumként vagy koncessziós (vagyis fél-állami, fél-magán) módon vagy részletes garanciális szabályok mellett, piaci verseny keretében.
E kutatás keretében alapvetően a nemzetközi folyamatokkal, nemzetközi alapokkal és a hírközlés világviszonylatban szükségszerűen érvényesülő jogintézményeivel foglalkoztam. Azt elemeztem tehát, hogy milyen történeti, műszaki és technológiai okok vezettek oda, hogy egy teljeskörűen állami tulajdonban lévő közszolgáltatás eljusson oda, hogy minden részében átkerülhet a magánszektor szolgáltatásai közé, teljes piaci versenyben való működéssel. Ennek során azt is részletesen vizsgáltam, hogy egy ilyen hihetetlenül bonyolult struktúra-váltás milyen esetben lesz sikeres, vagyis milyen szabályozás és milyen alapvető jogintézmények szükségesek ahhoz, hogy egy ilyen, a társadalom szinte minden tagját világszinten érintő reform elérje a célját, miszerint beteljesítse a közérdeket, hatékonyabbá, olcsóbbá és választékosabbá tegye a szolgáltatást.
Az elemzés és a kutatás során elvi szinten megállapíthatóvá vált, hogy e reform lényege alapvetően függ a szolgáltatás tulajdonságaitól azaz, hogy egyáltalán van-e lehetőség benne a választékra (pl. a vízszolgáltatás esetén nincs, mert a “víz az víz”, ezzel szemben a hírközlés szinte végtelen szolgáltatási lehetőséget kínálhat, a kettő között pedig a légiközlekedés figyelhető meg, ahol a hálózatban, tehát a repterekben nincs választékra, jelentős bővítésre lehetőség, de a szolgáltatásban igen).
Másik ilyen szempont, hogy a szolgáltatás és az alapjául szolgáló infrastruktúra elválasztható- e bármilyen, a piaci versennyel hasznos és összefüggő módon. A hírközlés esetében igen, vagyis a műszaki fejlődéssel elérhetővé vált az infrastruktúra alapú verseny, az infrastruktúra szolgáltatónként való kiépítése, fejlesztése, nem beszélve itt a hírközlési hálózat együttműködő képességéről, azaz, hogy egy adott hálózat akár egyszerre több szolgáltató által is használható, ha a hálózat tulajdonosa ezt engedi vagy erre a szabályozás rákényszeríti. Ez a lehetőség a legtöbb közszolgáltató szektorban nincs meg, így sem a víz, sem a villamosenergia, sem a gáz, sem a vasúti közlekedés, stb. hálózati rendszere nem vagy a gazdasági ésszerűségek mentén nem alkalmas a hálózatok párhuzamos kiépítésére, szolgáltatási verseny keretében szolgáltatónként való kiépítésre. Továbbá a legtöbb esetben nem is választható el a szolgáltatási rendszer az alapul fekvő infrastruktúrától.
Szintén elvi szinten és általánosan volt megállapítható, hogy a hírközlési igazgatásban vannak olyan szabályozási módszerek és jogintézmények, melyek világviszonylatban elengedhetetlenek e közszektor szolgáltatás piaci versenyben való működéséhez. E jogintézmények nélkül a hírközlési piaci verseny szinte biztosan nem működne, nem fejlődne, vagyis a liberalizáció szinte biztosan sikertelen lenne, mely az adott ország gazdasága
szempontjából egyértelműen beláthatatlan következményekkel járna. Ilyen jogintézmények: a hálózati együttműködés részletes szabályai és jogérvényesítése, vagyis az összekapcsolás, a hozzáférés és az előfizetői hurok átengedése. A hatékony és összehangolt frekvenciagazdálkodás. Az egyetemes szolgáltatás, mely piaci alapon is garantálja a megfizethető hírközlési alapellátást, illetve a hátrányos helyzetű vagy fogyatékkal élő fogyasztók hírközlési szolgáltatásait. A sajátos “szabályozó hatósági” hatáskörök, mint pl. a piacszabályozás és a piacfelügyelet. A hírközlés-specifikus fogyasztóvédelmi és szolgáltatás- biztonsági szabályok.
A hírközlési liberalizációval, az állami monopólium és tulajdon reformjával, „lebontásával”
összefüggésben fontos általános tudományos megállapítása volt e kutatómunkámnak, hogy a gazdasági verseny és a magántulajdonosi szerkezet nem mindenre “megoldás”, így önmagában nem jelent garanciát a társadalmi és a gazdasági hatékonyság megvalósulására, sikereire. Mégis nyilvánvaló előnye, hogy a működőképes verseny bármely szabályozási eszköznél hatékonyabb gazdálkodást és gazdasági fegyelmet biztosít. A piaci alapú közszolgáltatások szerkezeti szintű reformjának – liberalizációjának – tehát egyetlen valódi értelme, legitim funkciója és egyben célja lehet, mégpedig a közérdek hatékonyabb érvényesülése. Ha e szempontokat mérlegre téve a közszolgáltatás reformja nem szolgálja a közösség érdekeit, akkor sokkal hatékonyabb az állami ellátás bármely típusa és formája.
Ha az állami beavatkozás, a közigazgatás szempontjából nézzük a közszektor, a közszolgáltatások reformjának kérdését, akkor a legfontosabb szempont, hogy az állami monopólium közvetlenül és egyszerűen irányítható, hiszen az állam tulajdonosi hatalma széleskörű és szinte korlátlan közigazgatási befolyást tesz lehetővé. Ezzel szemben a piaci alapokon és a magántulajdonosi szerkezetben működő szolgáltatások körében az állami beavatkozás lehetősége nem irányítási, hanem kizárólag közhatalmi (garanciális) típusú. Azaz a magánszektor szolgáltatásait a közigazgatás csak hierarchián kívüli jogalkotás és hatósági tevékenység útján befolyásolhatja, amely garanciálisan, jogilag teljesen kötött közigazgatási tevékenységrendszert jelent. Pontosan ez a szempontrendszer, mégpedig: egyik oldalról az állam gazdasági döntéseinek könnyebb érvényesítési lehetősége (gyakran a közszolgáltató állami szervezet gazdaságtalan működése mellett), míg másik oldalról a gazdasági, piaci alapú verseny hatékonysága (de az állami akarat nehezebb és lassabb közhatalmi alapú érvényesítése) képezi az egyik legfontosabb döntési alapot és határvonalat a gazdasági közszolgáltatások megszervezésének kérdésében.
A doktori értekezésem, annak megvédése után monográfiaként is megjelent a HVG-ORAC könyvkiadó gondozásában 2009-ben.
II. A fokozatszerzést követő tudományos tevékenységem összefoglalása
A fokozatszerzést követően tudományos tevékenységem határozottan szélesebb körű lett, nemcsak a tudományos munkám tartalmát illetően, hanem tudomány- és oktatásszervezési szempontból is.
Tudományos tevékenységem tartalmát illetően részletes kutatásokba és elmélyült elméleti munkásságba kezdtem a közigazgatási hatósági eljárásjog, a központi közigazgatási szervezeti rendszer, a gazdasági közigazgatás, az állam gazdasági beavatkozásának indokai, alapjai és a médiaigazgatás területén. Emellett természetesen megmaradt a hírközlési igazgatás is, mint kutatási tevékenységem fő profilja és központi területe.
Az oktatás és a tudományszervezés körében tevékenységem központi eleme az egyetemek, a hazai közigazgatási tanszékek és műhelyek közötti együttműködés kialakítása és erősítése volt, különösen a szakigazgatások elméleti igényességű feldolgozását illetően. Emellett oktatási szempontból olyan tananyagok, tankönyvek készítése, melyek több egyetemen is használhatók oktatási célra. Az együttműködés és hazánk határain kilépve nemzetközi szintű tudományos együttműködés körében jelentős eredményem a 2016-ban alapított, angol nyelvű nemzetközi közigazgatás-tudományi folyóirat, a „Public Governance, Administration and Finances”, mely négy visegrádi ország kutatóit, oktatóit fogja tudományos közéleti egységbe. A folyóirat szerkesztőbizottságában a négy visegrádi ország közel negyven egyeteme vesz részt.
1. Oktatás- és tudományszervezési tevékenységem és eredményei
2012 óta töltöm be a győri Deák Ferenc Állam-és Jogtudományi Kar tanszékvezetői tisztségét, melynek keretében folyamatosan törekszem a tanszék tudományos és oktatási munkájának fejlesztésére, illetve a többi közigazgatási tanszékkel való kiváló együttműködés megvalósítására, illetve annak ápolására.
1.1. Szakigazgatási egyetemi együttműködés és szakkönyv
2013-ban megszerveztem a szakigazgatások átfogó tudományos igényű kidolgozását és oktatását. A szakigazgatási közigazgatási területek feldolgozásában, ennek eredményeként három kötetes könyv formájában való megjelenésében és országosan egységes oktatásában az ország valamennyi közigazgatási tanszéke és az NKE is részt vett. A megjelent munka szerkesztőjeként fogtam össze ezt az addig páratlan és nagyszabású tudományos vállalkozást.
A nagy siker miatt ráadásul ezt ugyanilyen nagyszabású módon folytattuk ebben az évben, vagyis 2020-ban.
E tevékenységem közigazgatás-tudománnyal kapcsolatos céljainak alapja, hogy a közigazgatási jog döntő részét kitevő, igencsak szerteágazó szakigazgatási jog elméleti igényű, de egyben gyakorlati és oktatási jellegű feldolgozásával segítse és előmozdítsa a közigazgatás-tudomány általános tanainak kutatását, fejlesztését, a modern szakigazgatási rezsimhez igazított kimunkálását. A közigazgatási jog egyik alapvető sajátossága ugyanis, hogy joganyagának legnagyobb részét a közigazgatási szakágazatokat (ún. szakigazgatásokat) meghatározó közigazgatási jogszabályok teszik ki. A szakigazgatási jogszabályok egységes és közös alapját más jogágaktól eltérően nem kódex-jellegű általános közigazgatási jogi szabályozás, hanem a közigazgatás-tudomány által kimunkált elméleti keretek biztosítják. Ebből következően a közigazgatás-tudomány általános elméleti alapjai meghatározó jelentőségűek a szakigazgatási
jogot illetően, de ez a hatás fordítva is alapvető, vagyis az egyes szakigazgatási területek szabályozási módszerei, jogintézményei és ezek változásai döntő hatást gyakorolnak a közigazgatás általános elméleti alapjaira, fogalmi rendszerére. A szakigazgatási jog az elérni kívánt közérdekű céloknak megfelelő módon nem alkotható meg a közigazgatás általános, elméleti ismeretanyaga nélkül, de a közigazgatás-tudomány alapfogalmi rendszere, elméleti alapja sem kutatható, fejleszthető érdemben a szakigazgatások működésének, szabályozási módszereinek alapos feldolgozása nélkül. E munkában megvalósuló kiváló együttműködés megszervezésével tehát e szakigazgatási ismeretanyagot kívántam közvetíteni a közigazgatás- tudomány számára.
E tudományos szándék és a könyv megalkotása mellett, a benne létrejött együttműködés és összefogás a fentiekben említett célnál is fontosabb. A könyv szerzőinek közös erőfeszítése és munkája ugyanis a hazai jogi karok közigazgatási jogi tanszékei, valamint az NKE összefogását jeleníti meg. Minden túlzástól mentesen megállapítható, hogy a magyar közigazgatási jog történetének egyik fontos állomása e könyv kereteiben, céljaiban megvalósuló emberi és szakmai-tudományos együttműködés, amely lehetővé tette a szinte átfoghatatlan terjedelmű szakigazgatási jog lehető legteljesebb körű elemzését és feldolgozását. Az egyes szakigazgatási területek összességében ugyanis olyan méretű joganyagot tesznek ki, amelynek alaposabb elemzését csak több egyetemen felhalmozódott szakértelem együttes közös munkája, összedolgozása valósíthatja meg kellő mélységben. Főleg, ha mindehhez hozzávesszük, hogy az egyes közigazgatási szakágazatok jogtudományi elemzéséhez távolról sem elegendő a vonatkozó jogszabályok feldolgozása, hiszen a szakigazgatási területek szabályozási módszereinek feltárásához elengedhetetlen az adott ágazat sajátos szakmai - műszaki, közgazdasági, természet- vagy orvostudományi - jellemzőinek ismerete, közérthető ismertetése.
Oktatási szempontból nézve ez a munka alapvetően nem a vonatkozó jogszabályok leírását, puszta ismertetését tűzte ki céljául, hanem, hogy a hallgatók számára érthetően elmagyarázza az adott ágazatba való közigazgatási beavatkozás okait, szükségességét, történetét, nemzetközi (különösen európai uniós) összefüggéseit, illetve a szabályozás lehetséges módszereit. Az egyetemi oktatásban a közigazgatási jog különös részeként ismert tantárgyi struktúrát és tananyagot tehát akként próbálta/próbálja megszerettetni a hallgatókkal, hogy magyarázó jelleggel kísérli meg közérthetővé tenni az egyes szakigazgatási területek bonyolult, „száraz”
és számos esetben egyéb ismeretek nélkül érthetetlen szabályozási kereteit. Az egyetemek közötti ilyen mérvű és sikerű együttműködés alapján ezért e könyvekkel az egységes országos tankönyvi használat lehetőségének megvalósítása is célom volt.
Azzal pedig, hogy 2020-ban folytattuk e munkát, megvalósítottuk a 2013-ban tervezett nagyszabású célomat, hogy a szakigazgatások tudományos igényű feldolgozását folyamatosan igazítani fogjuk a közigazgatás, valamint a vonatkozó társadalmi és gazdasági viszonyok fejlődéséhez. Ez most hét év után még nagyobb sikerrel valósult meg, mint várni lehetett volna, hiszen most olyan - korábban kimaradt - területekkel is kiegészítettük e munkát, melyekkel tulajdonképpen teljeskörűvé tettük a hazai szakigazgatás feldolgozását. Ráadásul sikerült az elméleti és gyakorlati kérdések közötti arányt úgy megtalálni, hogy a terjedelem mégis megfelelően igazodjon az oktatási, tankönyvi céljainkhoz. Így most az egyes területek feldolgozása olyannyira összefoglaló jellegű lett, melyek az olvasók számára az adott témakör esszenciáját, minden felesleges információtól letisztított valódi lényegét közvetítik.
1.2. Tanszékvezetés, oktatás, tankönyvek
Szalai Éva és Patyi András tanszékvezetői eredményeit folytatva tanszékvezetőként (bízom benne) sikerült fenntartanom és fejlesztenem az egységes és kiválóan együttműködő csapatmunkát a tanszéken belül. A tanszék oktatási munkája töretlen, egyenletes és a visszajelzések alapján kiváló. Tanszékem a karon belül a többi tanszékkel és az ország közigazgatási tanszékeivel kiváló kapcsolatokat ápol. Fontos, hogy mind a jogász, mind a nem jogász szakokon saját magunk írt tankönyvekkel rendelkezünk, melyek közül több tankönyv, mint a fentiekben említett tankönyv országos együttműködésben készült vagy több egyetemmel való összefogásban.
Az általános részi tankönyveink eleinte a Pázmány Péter Katolikus Egyetem közigazgatási jogi tanszékével és az NKE több kollégájával együttműködésben készült. Jelenleg pedig szintén egy páratlan tudományos vállalkozás eredményei. Alapítóként vettem részt harmadmagammal (Patyi Andrással és Varga Zs. Andrással) azon ötlet megvalósításában, hogy a hazai közigazgatás-tudomány történetében először teljeskörűen mind elméleti, mind gyakorlati összefüggésében írjuk meg a közigazgatási jog ún. általános részét. A munkát és a témákat 10 részre osztottuk, így e sorozat 2019-re tíz kötetben jelent meg. E tíz kötet teljeskörűen dolgozza fel a közigazgatási jog és a közigazgatás-tudomány történetét, elméletét, szabályozását és joggyakorlatát a közigazgatási funkcióktól, a szervezeti jogon, az eljárásjogon, a közigazgatási perjogon át egészen a modern elektronikus közigazgatásig. A tíz köteten belül a közszolgáltatások témáját monográfiaként dolgoztam ki és jelent meg, emellett még három kötetben vettem részt társszerzőként. A sorozat európai uniós (KÖFOP) támogatásból készült és a Dialóg Campus Kiadó gondozásában jelent meg.
Oktatási (előadások és gyakorlatok) tevékenységem közel húsz éve folyamatos, mely nyilván a győri jogi karra koncentrálódik, de több egyetemen is tartok, tartottam „vendégórákat”, így az ELTE jogi karán és informatikai karán, a Bibó István Szakkollégiumban, a Pázmány Péter Katolikus Egyetemen és a Debreceni Egyetemen, valamint a Pécsi Tudományegyetemen az infokommunikációs szakjogász képzésben.
Folyamatosan konzultálok évfolyam- és szakdolgozatokat. Több általam konzultált dolgozat ért el helyezést az OTDK-n (első hely, harmadik hely, különdíj).
A tanszék keretében folyamatosan szervezzük a helyi TDK-t, melyek közérdekű témákban nagy sikerrel, legtöbbször külsős előadók részvételével zajlanak.
A győri Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola keretében közel öt éve oktatok doktori kurzust, mégpedig a „piaci közszolgáltatások szervezése és igazgatása” címmel. Több doktori (négy) hallgató értekezésének vagyok konzulense.
Több fokozatszerzési eljárásban vettem részt, felkért bírálóként, illetve habilitációs eljárásban is vettem részt, szintén felkért bírálóként.
1.3. Nemzetközi közigazgatás-tudományi folyóirat és nemzetközi rendezvényei
Szintén a tudományos együttműködés, csak immár hazánk határain túlmenő nemzetközi együttműködés felé fordult tudományszervezési munkám 2014-ben, amikor is hosszú, közel egy éves előkészítő munka után Hulkó Gábor tanszéki kollégámmal megalapítottuk a Public Governance, Administration and Finances című nemzetközi közigazgatás-tudományi folyóiratot, melynek azóta is főszerkesztője vagyok.
A folyóirat alapítását öt ország (a visegrádi országok és Hollandia) együttműködésében szerveztem, mely 2015. szeptemberében a visegrádi országok és Hollandia képviselőivel a Magyar Tudományos Akadémián alakult meg. Az első lapszám 2016. májusban jelent meg a Kluwer Law International és a hazai Wolters Kluwer gondozásában. A folyóirat címe: Public Governance, Administration and Finances. A lap keretében Csehország, Lengyelország, Szlovákia és Magyarország közigazgatási és pénzügyi jogtudósai vesznek részt, közel harminc egyetemet és kutatóközpontot képviselve, illetve a lap szerkesztő- és bírálóbizottságában e négy ország több közjogi méltósága, közigazgatási és kormányzati szervének vezetője is tagként részt vesz.
E nemzetközi folyóirat és a tanszékünk keretében igen komoly hazai és nemzetközi kapcsolat alakult ki, melyben a legfontosabb tudományos partnerek: A brnoi Masaryk Egyetem Jogi Kara (kapcsolattartó: Dr. Michal Radvan, egyetemi docens, dékánhelyettes), a kassai Šafári Egyetem Jogi Kara (Dr. Miroslav Štrkolec, egyetemi docens, dékán), a bialystoki Bialystoki Egyetem Jogi Kara (Dr. Mariusz Poplawski, egyetemi tanár, dékán), a prágai Károly Egyetem (Prof.
JUDr. Marie Karfíková, Prof. JUDr. Richard Pomahač), a pozsonyi Comenius Egyetem (Dr.
Juraj Vačok, Dr. Ľubomír Čunderlík), a varsói, wroclaw-i és krakkói egyetemek jogi karai (Prof. Dr. Piotr Przybysz, Dr. Andrzej Huchla, Prof. Dr. hab. Piotr Dobosz). Szoros együttműködés alakult ki továbbá a lengyelországi Center for Public Finance of Central and Eastern Europe intézményével (kapcsolattartó: prof. Eugeniusz Ruskowski), mellyel több közös nemzetközi konferenciát is szerveztünk, valamint az ostravai Centrum Prawa Polskiego egyesülettel (amellyel közös workshopok szervezésére került sor 2016 és 2017-ben, Interaction of Law and Economy címmel, Rožnov pod Radhoštem-ben, a wroclaw-i, ostrava-i és pozsonyi jogi karok képviselőivel együttműködésben).
A nyomtatott és elektronikus formában egyaránt megjelenő lap angol nyelvű nemzetközi közigazgatás-tudományi, kormányzástani és közpénzügyi folyóiratként működik. Már a lap megalapításkor is fontos szempont volt annak széleskörű nemzetközi beágyazódása, amelyben mintegy 25 hazai és külföldi intézmény (főleg egyetem) képviselői vettek részt szerkesztőbizottsági szinten, túlnyomó részt külföldi részvétellel. Az így kialakult nemzetközi tudományos közösség – melynek tagjai jellemzően a jogtudomány, közigazgatás tudomány és pénzügyi jog kutatói közül kerültek ki – kiemelkedő szakmai háttérre építkezhetett, amely biztosítékul szolgált és szolgál a lap folyamatos működéséhez. A kiadói jogok 2017-ben a Nemzeti Közszolgálati Egyetemhez kerültek, amely változatlan módon megőrizte a lap erős nemzetközi jellegét és diverzifikált személyi összetételét, így biztosítva a folyamatos működés feltételeit, valamint a tudományos kutatási közösség hazai és nemzetközi érvényesülését.
A lap legfontosabb célja, hogy a legmagasabb tudományos és szakmai minősítésű, minőségű és rangú nemzetközi folyóirattá, illetve kelet-közép-európai összefogással és kiindulással meghatározó nemzetközi tudományos fórummá is váljon, mely nyitott a világ bármely részéből érkező színvonalas tudományos publikációkra, szakmai diskurzusra, vitára, tudományos vélemények szintetizálására, valamint összehasonlító kutatásokra. Bár a folyóirat nemzetközi, de ennek keretében mégis külön hangsúlyt képvisel a visegrádi országok tudományos, oktatási és kutatási kapcsolatrendszerének fejlesztése, erősítése. A lap tematikáját, tartalmát tekintve alapvetően elméleti, tudományos jellegű, de a lapban helyet kap joggyakorlat- és jogesetelemzés, közpolitikai problémák feltárása és megvitatása, szakmai fórum, valamint könyvismertetés is. A lap címe is mutatja, hogy közjogi, kormányzástani, közigazgatási, pénzügyi jogi tárgyú folyóiratként működik, mely felöleli a közigazgatás-tudomány, a közszolgáltatások, a közpolitika, a közmenedzsment, a pénzügyi jog, azon belül különösen a közpénzügyek, a gazdaságigazgatás, valamint a gazdasági verseny tárgyköreit.
A lap keretében szerkesztőség, szerkesztőbizottság és bírálóbizottság működik. Ez utóbbi biztosítja a beérkező tanulmányok két független bírálattal történő szakmai nívóját. A szerkesztőbizottság tagjainak köre a négy visegrádi országból tevődik össze, országonként 8- 10 taggal, így összesen 35-40 tagból állt/áll a szerkesztőbizottság.
A lap tudományos “láthatósága” a 21. századi kritériumoknak megfelelően biztosított. Kiemelt cél, hogy a lap folyamatosan bővülő mértékben szerepeljen a Web of Science Social Sciences Citation Indexében és a Scopus adatbázisában. A megjelent írások rekordjai automatikusan bekerülnek a Crossref adatbázisába és a Magyar Tudományos Művek Tárába, a tanulmányok teljes szövege pedig archiválásra kerül a REAL repozitóriumban. A nyílt forráskódú, online kezelésére és közzétételére kifejlesztett, szerkesztő-vezérelt folyóirat menedzselő és publikáló Open Journal System (OJS) alkalmazása révén biztosított a tartalmak teljes indexelése, a különféle export megoldásokkal lehetséges automatizmusok kiépítése, pl. a DOI- és ORCID- regisztráció vagy az MTMT-be történő adatátadás terén.
A lap keretében létrejött tudományos együttműködés és szakmai fórum érdekében a lap égisze alatt több nemzetközi konferenciát is szerveztünk:
- 2017 október 19-20.: Interaction of Law and Economy, Rožnov pod Radhoštěm.
Társszervezői voltunk a Rožnov pod Radhoštěm-ben megszervezésre került workshopnak (főszervezők: Masaryk Egyetem Jogi Kar; Centrum Prawa Polskiego).
- 2018 június 11-12.: Understanding Public Bureaucracy, Budapest. A konferencia kormányzástani és közigazgatás-szervezési szempontokat figyelembe véve vizsgálta a jó kormányzás és hatékony közigazgatási működés egyes kérdéseit. A rendezvényen mintegy 21 intézmény képviseltette magát, jellemzően a Visegrádi országokból.
- 2018 szeptember 20-21.: Currency, Taxes and Other Institutes of Financial Law in the Year of the 100th Anniversary of the Founding of Czechoslovakia, Prága-Budapest. Társszervezői voltunk a prágai Károly Egyetem Jogi Karán rendezett konferenciának, amely keretén belül mindenekelőtt a konferencia tanulmányfüzetét szerkesztettük és adtuk ki Budapesten. A konferencia jellemzően általános pénzügyi és közpénzügyi témakörökkel (pénznemek és adók) foglalkozott. A rendezvényen csaknem 30 külföldi intézmény, több mint 100 résztvevővel képviseltette magát.
- 2020 november 5-6.: Governance and Pandemic, Budapest-Bialystok (on-line)
A konferencia a koronavírus járvány közigazgatásra gyakorolt hatásait vizsgálta. Tekintettel a világszintű vírushelyzetre a rendezvény megszervezésére on-line került sor. Az előadók közt a visegrádi országokon kívül tengerentúli és közel-keleti előadók is részt vettek. A konferencia keretén belül fiatal kutatóknak szervezett konferencianap is megszervezésre került. A rendezvényen mintegy 20 külföldi intézmény előadói és képviselői vettek részt.
1.4. OTKA kutatás
A győri közigazgatási tanszék 2009-ben három évre szóló OTKA kutatási pályázatot nyert
“Közigazgatási autonómiák és autonóm közigazgatások címmel (OTKA K-78357). A kutatás egyik vezetőjeként és önálló kutatási résztvevőjeként átfogóan elemeztük a közigazgatás működésében, feladat-megosztásában és szervezetében egyre népszerűbb autonómia típusokat.
A kutatáson belül saját önálló kutatási részterületemet képezte a közigazgatás központi szintjén működő autonómiával rendelkező igazgatási entitások alkotmányos, illetve közigazgatási
szervezeti jogi alapjainak, valamint működésének elemzése. A kutatás keretében vizsgáltam, hogy a gazdasági és társadalmi folyamatok világviszonylatban felgyorsult változása, az információs társadalom kiteljesedése, a világgazdaság- és kereskedelem sajátos fejlődése hogyan feszíti a közigazgatási beavatkozás, befolyás struktúráit, határait és eszközrendszerét.
Számos közigazgatási ágazatban ugyanis a megfelelő és hatékony állami beavatkozás csak speciális szervezeti keretekben és hatásköri mechanizmusban biztosítható. E speciális szervezeti keretet, illetve hatásköri rendet pedig alapvetően az autonóm és/vagy szabályozó típusú közigazgatási szervezetek meghatározott típusai és alkotmányos összefüggései töltik ki.
(Elmozdulva az egyes államok berendezkedésének szintjében - pl.: szövetségi állam - betöltött jelentőségéhez képest az állami feladatok megszervezésének is kulcsfontosságú elemét képezi a funkcionális és a territoriális decentralizáció. Továbbá az állami feladatellátás alapintézményeivé váltak a konzultatív, a testületi és az autonóm központi közigazgatási szervezetek, a „független” ügynökségek, illetve a gazdasági igazgatás megváltozott viszonyaihoz igazodó szabályozó hatóságok.)
A kutatásom keretében az autonóm típusú, illetve sajátos jogállású központi államigazgatási, közigazgatási szervek elemzésének, kutatásának lényegét az képezte, hogy a központi közigazgatási ágazatokban, illetve az országos közérdek tartalmú közigazgatási hatáskörök tekintetében szükséges-e az államhatalmi ágak, az alkotmányos garanciák szintjét elérő - szervezeti értelemben vett - függetlenség. Ennek keretében külön tudományos kutatásom kérdését képezte a szabályozó hatóság fogalmának, jogállásának, sajátosságainak elemzése, értékelése, különösen abból a szempontból, hogy a szabályozó hatósági szervezet és működés, illetve a szabályozó hatóság sajátos tevékenységei igényelnek-e meghatározott irányú, közigazgatás-tudományi értelemben vett függetlenséget, autonomitást.
A kutatás eredményeként megvalósítottam a nemzetközi és hazai összehasonlító elemzést a - függetlenség kategóriái szerint - sajátos jogállású központi közigazgatási szervek jogállásáról, az autonóm szervezeti struktúrákat igénylő legfontosabb, azaz „mintaszerű” közigazgatási ágazatokról. Meghatároztam a szabályozó hatóságok és az autonóm központi közigazgatási szervek függetlenségének elemeit, típusait (különösen: a piaci szereplőktől, „külső jogalanyoktól” való függetlenséget, a tevékenységüket, működésüket garantáló függetlenséget, az államszervezeten belüli függetlenséget, a pénzügyi, gazdálkodási függetlenséget). Ennek keretében külön elemzés tárgyát képezte, hogy mennyiben szükségesek a függetlenség egyes elemei a közérdekű működéshez, a szervezet hatáskörébe utalt feladatok hatékony ellátásához, a jogérvényesítés gyakorlásához. A kutatás további eredményeként részletesen elemeztem e közigazgatási szervezetek sajátos tevékenységét, jogérvényesítési rendszerét (különösen a jogalkotást, illetve a normatív aktus-kibocsátási hatáskört, a „soft law” problematikáját, a piacszabályozási, piacfelügyeleti tevékenységeket, a szolgáltató típusú tevékenységeket, az aszimmetrikus ex ante és ex post gazdasági közigazgatási tevékenységeket, a közszolgáltatásokat, a piaci versenybe történő állami, közigazgatási beavatkozás módszereit, tevékenységeit).
Az OTKA kutatás zárása 2012-ben egy nagyszabású nemzetközi konferencia és annak tanulmánykötete megjelentetésével zárult. A tanulmánykötet címe Public Finances - Administrative Autonomies.
1.5. Igazságügyi Minisztérium által és egyéb támogatott kutatásaim
Az Igazságügyi Minisztérium a jogi felsőoktatás támogatása körében meghirdetett kutatási pályázatai közül a tanszékünk több kutatási témában is nyert, melyekben a kutatást vezettem, vagy más tanszékek kutató munkájában vettem részt, illetve a Miskolci Egyetem felkérésére e pályázati keretből elnyert, ezévben folytatott kutatásban is részt vettem.
A győri jogi kar átfogóan, több tanszék együttműködésében megvalósított kutatásában a kutatás egyik vezetőjeként vettem részt. A kutatásban feltártam a közérdek és a közigazgatás összefüggéseit, elméleti alapjait, fókuszpontjait. Ennek keretében részletesen elemeztem a hazai médiaigazgatás szervezeti, pénzügyi és hatásköri függetlenségét. A kutatás eredménye e témában tanulmány elkészülte, a projektet záró tanulmánykötetben való megjelenése és zárókonferencia szervezése, előadás tartása. A tanulmánykötet címe „Köz/érdek: Elméleti és szakjogi megoldások egy klasszikus problémára”.
A győri közigazgatási tanszék ezévben elnyert kutatásának tartalma egy gyakorlatorientált, közigazgatási jogeseteket feldolgozó tankönyv elkészítése, a gyakorlat-orientált jogászképzés fejlesztése körében és érdekében.
Részt vettem a Miskolci Egyetem jogi kara által elnyert „Gondolatok köztere - A közösségi média személyiségvédelemmel összefüggő kihívásai és szabályozása az egyes államokban”
című kutatási projektben. A kutatás arra kereste a választ, hogy az egyes országokban egyáltalán van-e jogi szabályozás e platformok működését illetően, ha van, akkor melyik jogterületen lelhető fel és milyen jogintézményekkel kapcsolatban, amelynek kapcsán nem hagyható figyelmen kívül a bírósági gyakorlat elemzése sem. A valódi kérdés tehát az volt, hogy a hagyományos jogintézmények útján a szabályozás kialakítható-e, szükséges-e a jelenlegi jogintézmények újragondolása, szükséges-e új szabályozási környezet kialakítása, új jogterületek bevonása. A vizsgált országok közül hazánkat dolgoztam fel a fentiek szerinti módon.
A KÖFOP-2.1.2-VEKOP-15-2016-00001 sz. közszolgálat-fejlesztés támogatása körében önálló kutatást nyertem a közszolgáltatások közigazgatás-tudományi alapjainak kidolgozása érdekében. A kutatás eredménye a piaci közszolgáltatások részletes elméleti és gyakorlati elemzését tartalmazó monográfia, mely a Dialóg Campus Kiadó gondozásában jelent meg 2019-ben. Szintén a KÖFOP-2.1.2-VEKOP-15-2016-00001 sz. közszolgálat-fejlesztés támogatása körében kutatást nyertem a közigazgatási eljárásjog alapintézményei, így különösen a hatósági döntések, a hatósági felügyelet és a hivatalbóli eljárások közigazgatás-tudományi alapjainak elemzése érdekében. A kutatás eredménye hatósági döntés, a hatósági felügyelet és a hivatalbóli eljárásrend részletes feldolgozása, mely a Dialóg Campus Kiadó gondozásában jelent meg 2019-ben.
2. Tudományos tevékenységem, kutatómunkám tartalma és eredményei
Tudományos érdeklődésem, kutatómunkám a fokozatszerzést követően szerteágazóbb lett.
Kutatási tevékenységem fókuszába került a hatósági eljárásjog és azon belül a hatósági jogviszonyok, a hatósági aktusok, a hatósági ellenőrzés és csak a közigazgatásra jellemző hivatalbóli jogorvoslatok, valamint a hivatalbóli eljárások témaköre. Emellett a közigazgatási szervezeti jogon belül fokozatosan egyre kiterjedtebben vizsgáltam a központi közigazgatási szervezeti rendszer jogállási, hatásköri kérdéseit, valamint tipizálási lehetőségét.
E témakörök mellett folyamatos kutatómunkával elemeztem a közszolgáltatások, azon belül is a piaci közszolgáltatások területét és ennek tágabb kontextusát, vagyis a gazdasági igazgatást, az állam gazdasági beavatkozásának okait, miértjét, módszereit.
Természetesen továbbra is alapvető érdeklődési és kutatási tevékenységem maradt a hírközlési igazgatás.
2.1. A hatósági eljárásjogi kutatásaim
A hatósági eljárásjog az egyik legjelentősebb és legfontosabb területe a közigazgatási jognak, hiszen szabályozza a közigazgatással kapcsolatba kerülő ügyfelek garanciális jogvédelmét. A hatósági tevékenység a közigazgatás tevékenységeinek döntő többségét teszi ki, és alkotmányjogi alapon is az egyik legközpontibb területe a közigazgatásnak, hiszen e tevékenység körében kell maradéktalanul érvényesülnie a közigazgatás törvény alá rendeltségének, a jogállamiság és a jogbiztonság elvének.
A hatósági eljárásjogon belül a legfontosabb és legelemibb kérdés a hatósági aktusok, hatósági döntések intézménye, hiszen az eljárás minden mozzanatában valamilyen döntést hoz a közigazgatás, valamint az egész eljárás értelme és célja az eljárást lezáró érdemi hatósági határozat meghozatala, hiszen ez dönti el az ügyet, ennek van különféle joghatása az ügyfelekre nézve.
Tudományos újításként helyeztem el, illetve hoztam összefüggésbe a hatósági döntést a közigazgatási jogviszonyokkal annyiban, hogy megvizsgáltam milyen joghatása van tartalmi értelemben a hatósági döntésnek és ez milyen jogi hatást jelent. E tekintetben részletesen elemeztem a hatósági határozat jogviszony keletkeztető hatását, melynek során meghatároztam a közigazgatási anyagi jogviszony keletkeztető hatásának valódi tartalmát, mégpedig a hatósági anyagi jogviszonyt. A hatósági anyagi típusú jogviszony általános értelemben az ügyet érdemben eldöntő hatósági határozat által létrejött hatósági felügyeleti anyagi jogviszony. A hatósági anyagi jogviszonyok a hatósági határozat anyagi jogi hatása alapján keletkeznek.
A határozat általános hatósági felügyelete konkrét, egyedi, meghatározott jogalanyok közötti anyagi típusú jogviszony, amely azért minősül anyagi jogviszonynak, mert e felügyelet tartalmát az anyagi jogi hatású hatósági határozat és az arra vonatkozó anyagi jogszabályok töltik ki tartalommal, határozzák meg. E hatósági határozat alapján létrejött hatósági anyagi jogviszonyban a hatáskörrel rendelkező közigazgatási szerv tehát felügyeli, felügyelheti a hatósági határozatban foglaltak jogszerű teljesítését, végrehajtását. Ez pedig konkrét és hosszútávú intézményesített kapcsolat a döntést hozó hatóság és a döntés (ügyfele) címzettje között, ami egyértelműen anyagi jogviszonyt jelent.
Fontos tudományos eredményként a maga komplexitásában rendszereztem a közhatalmi, hatósági aktusok valamennyi típusát, melyben legáltalánosabb szinten elhatároltam a hatósági döntést, az eljárást kezdeményező aktust és a hatósági intézkedést, melyek tartalmukban mind hatósági aktusok, még akkor is, ha az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL.
törvény (Ákr.) csak a hatósági döntést rendezi.
A hivatalbóli jogorvoslatok témakörében részletesen elemeztem és kutattam a kérelemre induló jogorvoslatoktól való érdemi elhatárolási lehetőségeket, elméleti alapokat, a hivatalbóli jogorvoslatok közjogi hatását és alkotmányjogi sajátosságait.
Központi kutatási területem a hatósági eljárásjogon belül a hivatalbóli hatósági eljárások témája, mely azért is kiemelten érdekes, mert alapvetően megváltozott a társadalmi, gazdasági viszonyokba történő közigazgatási beavatkozás, közigazgatási tevékenység-rendszer és ezen belül a jogérvényesítés módja, tartalma és jelentősége. A modern közigazgatás működése ugyanis határozottan elmozdult a klasszikus jogalkalmazástól a felügyeleti típusú tevékenység irányába. Ezen átalakulás egyik legfőbb oka, hogy a jogalkalmazási típusú hatásköröket (pl.:
klasszikus engedélyezés) szinte minden ország erőteljesen szorítja vissza, különösen a gazdasági fejlődés érdekében, illetve a világgazdasági globalizáció, a kereskedelmi akadályok
egyre határozottabb lebontása miatt (e tekintetben az Európai Unió különösen élen jár). A közigazgatási típusú engedélyezés ugyanis, számos esetében egyfajta „belépési”, piacralépési korlátnak is tekinthető, melyet a legtöbb ország igyekszik „lebontani”. Számos tevékenység, szolgáltatás megkezdése így egyre inkább puszta (formális) regisztrációhoz vagy formálisabb bejelentéshez vagy az uniós jog szerinti „általános engedélyhez” kötött, illetve a közigazgatási jog tárgykörébe vont számos magatartás, társadalmi viszony ún. „önkéntes jogkövetésre” utalt.
Ezáltal a közigazgatási jogérvényesítésben a hatósági jogalkalmazástól inkább az erős hatósági felügyeletre helyeződik a hangsúly. Mindez kihat a közigazgatási szabályozás módszereire, a már említett jogérvényesülési folyamatra is. A korábbiakhoz képest egyre jelentősebbé válik az önkéntes jogkövetés (ex lege) felügyeleti típusú jogérvényesülési módszere, a
„jogalkalmazásos” (pl.: engedélyezés) módszerhez képest, mely egyértelműen a hivatalbóli hatósági eljárások erősödését jelenti a közigazgatási eljárásjogban. A hivatalbóli hatósági eljárások alapvető részei ugyanis a hatósági felügyeleti tevékenységgel megvalósuló közigazgatási közérdekű jogérvényesülés folyamatának, melynek elméleti tényezői meghatározó jelentőséggel bírnak a hivatalbóli eljárások általános eljárásjogi szabályozásában és ezek konkrét működésében.
A hivatalbóli eljárások tágabb kontextusaként részletesen vizsgáltam a hatósági felügyeleti tevékenységet, melyet három fő csoportra tagoltam, mégpedig általános hatósági felügyelet, speciális hatósági felügyelet és piacfelügyelet.
Egyébként e munkásságomat a joggyakorlatban is hasznosítottam, hiszen részt vettem az elektronikus hírközlésről szóló törvény, főleg az uniós szabályokból következő többszöri átfogó módosításának előkészítésében. Ennek keretében különösen a hírközlési hatósági eljárási szabályok megalkotásában, ahol a hatósági felügyelet ezen elméleti elhatárolását szabályozási szinten is meghonosítottam (lásd: Eht. 53. és 54. §)
2.2. Közigazgatási szervezeti jogi kutatásaim
A közigazgatási szervezeti jog témakörében a központi közigazgatási szervekkel, azok tipizálásával, történetével, jogállásával, a közigazgatási szervek közötti tevékenységekkel, jogviszonyokkal, a közigazgatási szervezeti autonómiával, valamint a szabályozó hatóságok igencsak sajátos szervezet típusával foglalkoztam.
Az államigazgatási szervek közötti viszonyrendszer alapja az irányítás, mely a legteljesebb körű meghatározó befolyást biztosítja az irányító számára. Ehhez képest sokkal szűkebb körű jogosítványokat és befolyást biztosít a szervezetek közötti felügyelet. A szervezetek közötti felügyelet inkább szakmai, mint szervezeti jellegű. E viszony akkor érvényesül két közigazgatási szerv között, ha bármilyen okból a felügyelt szervezeti függetlenségét kell garantálnia a szabályozásnak. Így nem irányítás, hanem felügyelet érvényesül a köztestületek, az egyetemek, főiskolák, valamint a helyi önkormányzatok felett, hiszen e közigazgatási szervezetek önkormányzatisággal vagy autonómiával rendelkeznek, ezért felettük nem lehet irányítási jogkört biztosítani egy másik közigazgatási szerv számára.
Közigazgatási szervezeti kutatásaim során részletesen foglalkoztam az elmúlt évtized közigazgatási szervezeti reformjával is, ennek keretében a kormány működésével, a kormányhivatalok és a központi hivatalok jogállásával, valamint a sajátos közigazgatási szervekkel, mint az autonóm és az önálló szabályozó szervek.
Ennél is fontosabb és aktuálisabb témakör azonban a közigazgatási szervezeti autonómia kérdése. A közigazgatási autonómia tartalmi kérdésében legfontosabb általános szempont, hogy azt mindig a kormánytól, vagyis alkotmányjogi szempontból a végrehajtó hatalmi ág
„képviselőjétől” kell biztosítani. A közigazgatási szervezeti rendszeren belüli más függetlenség nem éri el a közigazgatási autonómia elméleti kérdésének, fogalmának szintjét.
A közigazgatási autonómia fontos szempontja, hogy az sohasem adott szervezethez köthető, hanem mindig valamilyen közfeladathoz, vagyis valamely feladat- és hatáskörhöz. Ez alatt azt értem, hogy nem egy adott szervezet számára kell biztosítani a kormánytól való függetlenséget, hanem mindig valamilyen közigazgatási feladat- és hatáskör tekintetében szükséges garantálni, kialakítani az autonómiát (persze nyilván azon szervezet számára, mely az autonómiát igénylő feladatot ellátja). Sohasem öncélúan kell tehát egy közigazgatási szervezet számára garantálni a kormánytól való autonómiát. Így a „klasszikus” vagy alkotmányjogi szervezeti autonómia a közigazgatási jogban ismeretlen fogalom, hiszen a kormány, mint a végrehajtó hatalmi ág képviselője az alkotmányjogi alapvető elvekből következően egyrészt közigazgatási szervezetalakítási szabadsággal rendelkezik, másrészt alapesetben teljes irányítási joga van a közigazgatási szervek felett a közigazgatási szervezeti rendszer rugalmas és hatékony működtetése érdekében. Ebből következően alapvetően nincs közigazgatási jogi indoka és alapja valamely közigazgatási szerv számára önmagában autonómiát biztosítani, hanem mindig valamely közfeladat tartalma miatt kell megvalósítani a közfeladatot ellátó szervezet számára az autonóm működést.
A közigazgatási autonómia tekintetében kiemelendő, hogy a megfelelő közfeladat-ellátás felelőssége, garanciái miatt sohasem jelent teljes kormányzati szintű autonómiát, illetve a hatalmi ágak szintjét elérő autonómiát. Vagyis, nem lehet felügyeleti hatáskör nélkül hagyni az autonóm közigazgatási szerveket, nehogy a közfeladat-ellátásuk hatékony felügyeleti hatáskörök nélkül sérüljön. Így kormányzati szinten ugyan nem a kormány, de mindig van egy felügyelő kormányzati szerv, mely az autonóm közigazgatási szervek feladatellátását, szervezeti működését, költségvetését felügyeli és ennek keretében erős beavatkozási joggal rendelkezik. Tipikus felügyeleti rendszer, hogy az Országgyűlés látja el e szervek feletti általános felügyeletét, míg e szervek általi közfeladat ellátás felügyeletét jogorvoslati fórumként a bíróság gyakorolja.
További lényeges elméleti kérdés e témakörben, hogy a közigazgatási autonómia sohasem feltételezi vagy jelenti önmagában a jogszabályalkotásra vonatkozó hatáskört. A közigazgatási autonómiának tehát nem feltétele a jogszabályalkotásra vonatkozó hatáskör és annak biztosítása. Ez fordítva is igaz, vagyis egy közigazgatási szerv jogszabályalkotásra vonatkozó felhatalmazása még nem jelenti, hogy e szerv autonóm is. Természetesen számos esetben kap az autonóm közigazgatási szerv jogalkotási felhatalmazást, de ez nem az autonóm jogállás feltétele, hanem azt kiegészítő, „plusz” jogkör.
A közigazgatási autonómia köre és tartalma az adott ország szuverenitásának fontos kérdése, így országonként természetesen jelentősen változó, mégis elméleti szempontok alapján rendszerezhetők, elemezhetők közös, általánosítható alapjai, tartalmi elemei. Ezen szempont alapján rendszereztem az autonómia-típusokat, miszerint van: alkotmányjogi alapú, szükségképpen biztosítandó közigazgatási autonómia (pl. közbeszerzés, média, felsőoktatás), közfeladat megosztási, azaz decentralizációs – önkormányzati típusú autonómia (pl.
köztestület, helyi önkormányzat) és nem alkotmányjogi alapú, hanem egyedileg biztosított szervezeti autonómia.
Másik nagyon aktuális és modern vizsgálati tárgyam a szervezeti jogban a szabályozó hatóság intézménye. Kutatásaim alapján elméleti és elvi szinten állapítottam meg, hogy a szabályozó hatóság más típusú „hatóságoktól” való elhatárolási ismérve nem a szervezeti függetlenségben és nem is a jogszabály-alkotási hatáskörben keresendő. Sőt, számos esetben az elnevezésen kívül nem is tekinthető önálló közigazgatási szervtípusnak. A szabályozó hatóság önálló szervezeti kategóriájával összefüggésben ugyanis kiemelendő, hogy a szabályozó hatóság fogalma, szervezeti jellege, működésének sajátos modellje az angolszász jog- és közigazgatási
rendszerekből eredeztethető. Innen terjedtek el világszerte, különösen a liberalizált piaci alapú közszolgáltatások és meghatározott gazdasági igazgatási ágazatok szervezeti modelljeként. A szabályozó hatóságok általános térhódításában jelentős szerepet képviselt továbbá, hogy a liberalizációt átfogóan támogató és ösztönző nemzetközi szervezetek (Világbank, Nemzetközi Valutaalap, OECD, WTO) határozottan támogatták, sőt számos esetben elvárták, illetve a gazdasági, pénzügyi fejlesztési program vagy adott támogatás feltételéül szabták a szabályozó hatóságok létrehozását, működtetését. Részben tehát ezen „eredetre” és a sajátos nemzetközi
„ösztönző erőkre” vezethető vissza, hogy a szabályozó hatóságok ugyan világszerte elterjedtek, de legtöbb esetben csak elnevezés szintjén, a szervezet típusát jelölő elnevezés „egyszerű lefordítása” mentén. A szabályozó hatóságokat állami szervezeti rendszerükbe „csatornázó”
országok többségében ugyanis a szabályozó hatóság fogalma az elméletben kidolgozatlan, a jogalkalmazói gyakorlattól idegen és a nemzeti sajátosságokat tükröző szerves fejlődéssel kialakult, „hagyományos” állami intézményrendszer keretében jogállását tekintve értelmezhetetlen szervezeti modellt, kategóriát jelent. Ezekben az országokban (a „modern kontinentális jogrendszerek” többségében is) a szabályozó hatóság egyrészt eredeti szervezeti és működési rendszere szerint általában beilleszthetetlen, másrészt jogállását, fogalmi elemeit, működését, függetlenségét, hatékony közjogi eszközeit tekintve - többségében - kidolgozatlan, harmonizálhatatlan szervezeti rendszert képez. Mindebből következően a szabályozó hatóság számos államban a szóhasználaton kívül nem minősíthető önálló szervtípusnak, elhatárolható közigazgatási szervezeti terminológiának.
Az angolszász jogrendszerekben megszervezett szabályozó hatóságok azonban (az angolszász jogrendszer jellemzőiből következően) mind a tevékenység, a szervezet, a működés, a függetlenség, mind pedig a közszolgáltatási tartalmú szabályozói funkciók körében valódi sajátosságokkal rendelkeznek. Mindezek közül azonban egyedül a „tevékenység” minősíthető a szabályozó hatóságok tekintetében világszerte egységesen és általánosan érvényesülő, meghatározó és elhatárolási alapot képező tartalmi ismérvnek. A tevékenység is csak azért, mert a piaci alapú hálózatos közszolgáltatások több jellemzőjüket tekintve világszinten egységes működést mutatnak. Vagyis a liberalizált piaci közszolgáltatások széleskörben elterjedt szabályozó hatóságainak egyetlen világszerte általánosítható, valódi jellegzetes ismérve sajátos tevékenységében jelentkezik, amely az állami berendezkedésektől és a jogrendszerektől is nagyobbrészt függetlenül megalapozza a szabályozó hatóság más közigazgatási szervezet-típusoktól való elhatárolását. Elnevezésével ellentétben viszont a szabályozó hatóság sajátos tevékenységeinek nem a jogalkotási hatáskör a legfőbb, általános jellemzője, hanem: a piacszabályozás, a piacfelügyelet, a jogvitarendezés, a piaci verseny közérdekű működtetése, fogyasztói jog- és érdekvédelem, a piaci szereplőkkel való hatékony együttműködés, a jogszabályelőkészítés, a nem hatósági típusú, piaci elemző-értékelő funkciók, szolgáltatási tevékenységek.
2.3. Közszolgáltatásokkal, gazdasági és hírközlési igazgatással kapcsolatos tudományos tevékenységem
Ahogy már említettem fokozatszerzésem utáni tudományos kutatásaim, érdeklődésem fókuszát a gazdasági közigazgatás, a közszolgáltatások és hírközlési igazgatás töltötte ki.
Nemcsak tudományos szempontból érdekes ugyanis, hogy az állam miért és milyen módon avatkozik be a gazdaság, illetve a közszolgáltatások működésébe, hanem jelentős gyakorlati alkalmazási lehetőségei is vannak e kutatásoknak. A közszolgáltatások és az állami gazdasági beavatkozás mikéntje alapvetően meghatározza egy ország gazdasági működését, fejlődését, sőt versenyképességének minden vonatkozását. Vagyis egyáltalán nem mindegy, nemcsak
“papíron maradnak” azok a vizsgálati, kutatási eredmények, melyek feltárják, hogy milyen módon és milyen közigazgatási módszerekkel lehet/kell beavatkozni a gazdaság működésébe,
a közszolgáltatások ellátásába, esetleg reformjába. Ezeket mind a piac, vagyis a gazdaság szereplői, mind a kormányzati működésben igénylik és hasznosítják. Egyetlen ország piacának, kormányzatának sem mindegy ugyanis, hogy gazdasága milyen sikeres, illetve mennyire lesz versenyképes, mert a gazdasági siker közvetlen összefüggésben van a társadalmi jóléttel (jóléti közgazdaságtan), ami így nyilvánvalóan messze túlmutat a gazdaságon, a közigazgatási módszereken és olyan kontextusba helyezi ezt az egész témakört, ami az egész társadalmi berendezkedésünket érinti.
A hírközlésnek mindezen belül legalább ilyen jelentősége van, amit jól megmutatott mind a 2008-ban kezdődő válság és kezelésének lehetőségei, illetve a jelenlegi világjárvány is.
A mai értelemben vett korszerű hírközlés ugyanis feltalálásától számítva több, mint százharminc év alatt a technika történetében párját ritkító fejlődésen ment keresztül, amelynek eredményeképpen korábban elképzelhetetlen választékú és minőségű szolgáltatások igénybevételét teszi lehetővé gyakorlatilag a Föld egészén. A hagyományos telefonkommunikációtól indulva ma már a hírközlés, sőt mindennapjaink szerves részét képezi többek között a mobiltávközlés, az űrtávközlés, a rádió-adatkommunikáció, a vezetékes adatátvitel, az internet és a különböző műsorterjesztési platformok, továbbá napjainkban már a számfüggetlen, internet alapú hírközlési szolgáltatások és az applikációk is. A modern hírközlés fejlődésének sajátossága, hogy fokozatosan megvalósul a platform-semlegesség, amelyben a szolgáltatás függetlenné válik az átvitel fizikai alapját jelentő infrastruktúrától. E hálózati, szolgáltatási, technológiai konvergencia pedig tovább erősítette a hírközlés páratlan léptékű műszaki és gazdasági fejlődését. Napjainkra az elektronikus hírközlés infrastruktúrája bolygónk legnagyobb együttműködő technikai rendszere.
Ha mindezt a tudományos kutatási jelentősége, a szabályozás, illetve a hírközlés-igazgatás szempontjából nézzük, akkor a hírközlés szinte teljesen egyedülálló, önálló és más ágazatokra is alapvető hatást gyakorló utat járt be a közszolgáltatások igazgatásának, állami megszervezésének világméretű folyamataiban, hiszen a legeredményesebben kibontakozó piaci liberalizációs folyamatot jelenti. A hírközlési szolgáltatási és infrastrukturális rendszer e páratlan fejlődése nyomán mára alapvetően határozza meg a társadalmi és gazdasági berendezkedésünket, sőt minden ország vagy regionális nemzetközi együttműködés versenyképességét is. A hírközlés pozitív externália jellege, vagyis „külső gazdasági hatása”
tovább növelte e szolgáltatási rendszer jelentőségét nemcsak a 2008-ban kirobbanó világgazdasági válságban, hanem a jelenlegi világjárványban is. Amint azt az európai digitális menetrend is leszögezi, a széleskörű és megfizethető szélessáv-hozzáférés a gazdaság valamennyi ágazatában képes felgyorsítani a növekedést és az innovációt. A hírközlési szolgáltatások és a hírközlési hálózatok megfelelő működése napjainkban nemcsak a társadalom tagjainak biztonság érzetét növeli, nemcsak biztosítja a kapcsolatot azok számára, akik akár a járványban kénytelenek „elkülönülni”, nemcsak meghatározza a gazdaság egészének működését, fejlődését, hanem az állami működés és állami ellátórendszer jelentős alapját is képezi, sőt hatását sokan az ipari forradaloméhoz hasonlítják.
2.3.1. A gazdasági közigazgatási kutatómunkám és következtetései
Ahogy többször említettem a gazdasági igazgatás egyetlen lényegi kérdése, hogy az állam a közigazgatás útján miért és milyen módon avatkozik be a gazdaság működésébe.
Történeti kutatási szempontból nézve a XX. században kialakult modern állami működés előtt a gazdaság és az állam kapcsolatának legmarkánsabb elvi tétele az volt, hogy az állam lehetőség szerint tartózkodjon a gazdaságba való beavatkozástól, hiszen a gazdaság önmaga hajtóerői által működik a legtökéletesebben. Ezen pedig mindenfajta állami beavatkozás csak rontana.
A gazdaság fejlődésével és a modern államiság létrejöttével ez a tétel nyilván gyorsan túlhaladottá vált, hiszen egyre inkább egyértelmű lett, hogy az államnak már csak a gazdaság megfelelő működése érdekében is igen komolyan be kell avatkoznia a gazdasági folyamatokba.
Nem beszélve a társadalmi, szociális, versenyképességi és számos egyéb szempontról. A gazdaságba beavatkozó állam fontosságát és szükségességét maguk a közgazdászok, a közgazdaság-tudomány jeles kutatói, meghatározó elméleti tudósai is elismerték már a XIX.
század végétől kezdődően. Mindezt pedig csak megerősítették a történelmi események, így a világháborúk, a gazdasági és egyéb válságok, az országok, régiók között egyre erősödő gazdasági verseny, a gyarmatbirodalmak felbomlása, az 1947-es “új” világgazdasági rendszer.
Sőt erőteljes szélsőségek is kialakultak az állam gazdasági szerepvállalása körében, mint pl.: a tervutasításos szocialista gazdasági rend, vagy a világháborúk során történő kiterjedt államosítások. Az állam és a gazdaság kapcsolatára további jelentős hatást gyakorolt a közszolgáltatások, azon belül is az ún. alapvető társadalmi szükségletté fejlődött szolgáltatások fejlődése, széleskörű “elérhetővé válása”. Európában pedig szintén meghatározó hatást gyakorolt minderre az Európai Unió létrejötte, fejlődése és gazdaságpolitikai hatása.
Természetesen a gazdaságba beavatkozó közigazgatás okainak és mikéntjének tudományos elemzése csak és kizárólag a gazdaságból, azon belül a piacgazdaság törvényszerűségeiből és működési elveiből indulhat ki. Az állami, közigazgatási beavatkozás ugyanis nem önmagáért való, vagyis elválaszthatatlan az érintett társadalmi vagy gazdasági viszonytól, melyre az állam különböző irányú és tartalmú hatást gyakorol. (Ha e szempontot egy kutatás figyelmen kívül hagyja, akkor az teljesen elrugaszkodott, önmagáért való lesz és valószínűleg téves elméleti következtetésekre is jut.)
Mindezek alapján a gazdasági igazgatást a piacgazdaság alapvető kérdéseinek, összefüggéseinek elemzésével közelíthetjük meg elsődlegesen. Fontos azonban megemlíteni, hogy természetesen nem a piacgazdaság az egyetlen gazdasági modell, gazdasági berendezkedés. Vagyis a piacgazdaság mellett számos államban más gazdasági modell érvényesül vagy érvényesült a múltban (pl.: szocialista tervutasításos modell vagy különféle irányított gazdasági módszerek). Saját kutatómunkámban azonban csak a piacgazdasággal (és állami összefüggéseivel) foglalkozom, miután hazánk és az Európai Unió gazdasága piacgazdaság, valamint a jelenlegi globalizálódó világgazdaság is alapvetően piacgazdasági szerkezetben működik.
Általánosan megállapítható, axiómaként elfogadható tény, hogy a piacgazdaság és az állam viszonyrendszerének kiindulópontja, hogy a piacgazdaság működése nem tökéletes. Ebből több elvi szempont is következik:
Egyrészt miután nem tökéletes, de a társadalom egészére hatással van, a társadalmi jólét érdekében az állami beavatkozás elkerülhetetlen. A piacgazdaságba való állami beavatkozás szükségessége tehát a modern állami működésben a normalitás határain belül, nem vitatható tudományos ténykérdés.
Másrészt a piacgazdaság legfontosabb elvi elemét képező tökéletes verseny fogalma (azaz a piacgazdaság tökéletes működése) egyértelműen csak egy idea, egy elvi cél, amely jelenlegi ismereteink szerint soha nem fog bekövetkezni. Viszont megmutatja azt az idealisztikus célt, melyhez az állami beavatkozásnak közelítenie kellene a piacgazdaság működését.
Harmadrészt, miután alaptétel, hogy a piacgazdaság nem tökéletes, ezért ennek okaira és magyarázatára egységes és komplett fogalmi, illetve tudományos meghatározás alakult ki, mégpedig a “piacgazdaság kudarcai” elnevezés alatt. Lényegében a piacgazdaság kudarcai mutatják meg a gazdaságba való állami beavatkozás legfontosabb csomópontjait, elemeit, mert
egyértelmű, hogy ami a piacgazdaság működésében kudarc, az az állam oldaláról általában szükségszerű beavatkozási terület.
Ha pedig egy szempont alapján szeretnénk megvilágítani, hogy miért is szükséges az egyes piaci kudarcok tekintetében az állami beavatkozás, e szempont: a jólét. Vagyis minél jobban tudja az állam pozitív értelemben ellensúlyozni a piaci kudarcokat, az elvileg annál jobban segít növelni a társadalmi jólétet, mely kérdés így már közpolitikai, közérdekű jelentőséggel is párosul. E közpolitikai jelentőség lényege pedig az, hogy minél sikeresebb az állami beavatkozás és ezáltal a társadalmi jólét fokozása, annál sikeresebb napjainkban az adott kormányzat. A társadalom és a gazdaság kapcsolatában tehát az egyik legfontosabb szempont a jólét maximalizálása, mely azért gazdasági cél is, mert csak a gazdaság megfelelő működése képes a társadalmi jólét fokozására. Ezen összefüggés a központi kérdése az ún. jóléti közgazdaságtan elméleteinek, azaz, hogy a gazdaság milyen összefüggésben, kölcsönhatásban áll a társadalmi jóléttel. Továbbá, hogy a társadalmi jólét fokozása milyen állami beavatkozásokat igényel a társadalmi és a gazdasági folyamatokba.
A jóléti közgazdaságtan mellett azonban a piac és az állam viszonyának más elméletei is kialakultak, melyek közül a laissez-faire doktrína emelendő ki. A laissez-faire doktrína alapvető tartalmi eleme, hogy az állam gazdasági beavatkozása kizárólag, illetve a lehetőségek szerinti legszükségesebb mértékre szorítkozhat. Vagyis a társadalom gazdasági jólétének alapja, optimuma, ha a kormányzat nem befolyásolja a gazdasági tevékenységek rendszerét, a piaci verseny működését. Az állami gazdasági igazgatási típusú beavatkozás a laissez-faire elmélet alapján csak és kizárólag a „jogállam” és a közrend fenntartására, a tulajdon védelmének garantálására, a honvédelemre, a piaci termelés és a „magángazdasági” viszonyok körén kívül eső közjavak nyújtására, a monopóliumok kialakulásának megakadályozására, a létrejött monopóliumok „letörésére”, valamint a versenyellenes, versenykorlátozó magatartásokkal szembeni határozott fellépésre (a verseny fenntartására) terjedhet ki.
Az elmélet megalapozása, analitikus kidolgozása a „klasszikus iskolához” (Adam Smith) kötődik. Ezt az elméleti megközelítést a „neoklasszikus iskola” a termelés és a felhalmozás piaci szabadságán túl kiterjesztette a fogyasztás szabadságára, azon belül a fogyasztással összefüggő szabad választásra is. A laissez-faire elmélet szerint a tökéletes verseny modellje, a verseny teljes szabadsága, illetve a fogyasztás körében fennálló választási lehetőség és szabadság (állami beavatkozástól mentesség) maximalizálja a társadalom gazdasági jólétét és a gazdasággal összefüggő közérdek érvényesülését.
Az állam gazdasági beavatkozása és annak szükségszerűsége tekintetében persze természetesen egyetlen elmélet sem alkalmazható kizárólagosan, mivel ez a kérdés jelentősen túlmutat a közgazdaság-tudomány terrénumán, másrészt nagy mértékben függ egy ország társadalmi, gazdasági berendezkedésétől, fejlettségétől, nemzeti sajátosságaitól, kultúrájáról, hagyományaitól, harmadrészt folyamatosan változik e kérdés alapja, hiszen a gazdaság is folyamatosan fejlődik. Napjaink globalizálódó világgazdasági fejlődésében és a versenyképesség körében folytatott, országok, régiók közötti “versenyben”, az állami gazdasági igazgatás is elmozdult mind a jóléti közgazdaságtani, mind a laissez-faire elméletektől.
Általánosan azonban megállapítható, hogy minden elméleti megközelítéstől függetlenül, napjaink gazdasági és társadalmi berendezkedésében az állam gazdaságba történő beavatkozása nemcsak szükségszerű, hanem már megkérdőjelezhetetlen tudományos axióma, melyet egyébként a 2008-as válság és a jelenlegi világjárvány is egyértelműen igazol.
A piacgazdaság a tökéletes verseny “ideál-tipikus” berendezkedéséhez képest tehát nem tökéletes, vagyis a tökéletlen verseny szerkezetében működik. A valóságban tehát minden
gazdasági ágazatban megtalálható a tökéletlen verseny valamely változata. Fontos kiemelni, hogy a tökéletlen verseny alapjaiban nem zárja ki a versenyt, a piaci versengést, rivalizálást, sőt a tökéletlen verseny feltételei mentén működő vállalatok gyakran igen intenzív küzdelemre kényszerülnek a piaci részesedés növelése érdekében. Az intenzív verseny fennállása tehát nem a tökéletes versenyhez kötődik, hanem a tökéletlen versenyhez. Olyannyira, hogy a tökéletes verseny működése, fogalmi rendszere önmagában még nem utal a verseny, a versengés létére, feltételeire. A tökéletes verseny fogalmi szempontból tehát „csak” annyit jelent, hogy az adott iparágban egyetlen vállalat sem képes befolyásolni a piaci átlagos árszintet. A tökéletlen verseny fennállásának egyik legfontosabb feltétele ugyanis egy iparágban: ha az egyéni eladók, illetve vállalatok a kibocsátásuk árait és így az adott termék összpiaci árszintjét bizonyos mértékig befolyásolni képesek. A tökéletlen verseny esetén valamely eladó, vagy vevő hatást gyakorol a termék árára, amely egyfelől a költségeket meghaladó extraprofitokhoz vezethet, másfelől a fogyasztók vásárlása emiatt nem éri el a hatékony szintet. A túl magas ár és a túl alacsony kibocsátás fontos jellemzője a tökéletlen verseny esetén fellépő hatékonyságvesztésnek.
Ha alaposan megvizsgáljuk a tökéletlen verseny okait, vagyis a piacgazdaság kudarcait, akkor pontosan kirajzolható a közigazgatási beavatkozás, szabályozási terület minden egyes eleme.
Vagyis látható, hogy a közigazgatás legtöbb nagy szakigazgatási területe történeti szempontból is a piacgazdaság kudarcaiból alakult ki és fejlődött ma már természetessé vált közigazgatási ágazattá.
A piacgazdaság kudarcaiból a fontosabbakat „szemezgetve” megállapítható, hogy:
- a monopólium, mint legfőbb piacgazdasági kudarcból alakult ki a versenyjog, a gazdasági verseny közigazgatása,
- az oligopóliumból alakult ki a kartelljog és a játékelmélet verseny-igazgatása,
- a közszolgáltatásokból, mint állami beavatkozás nélküli piaci működés esetén szinte elláthatatlan szolgáltatásokból alakultak ki a közigazgatás nagy közszolgáltató szabályozási területei, mint a közlekedési igazgatás területei, az iparigazgatás, azon belül a villamosenergia, az atomenergia, a gázszolgáltatás, a vízszolgáltatás igazgatása, a hírközlési, a média, a posta, a bányászat igazgatása, a honvédelmi, a rendvédelmi igazgatás,
- a társadalmi egyenlőtlenségekből, vagyis, hogy a piaci működés nincs tekintettel állami beavatkozás nélkül a társadalom „elszegényedésére”, illetve önmagában a
„szegénységre” vagy a torz társadalmi berendezkedésre (szűk gazdag réteg, széles szegény réteg, középréteg hiánya), alakult ki az adórendszer és a szociális igazgatás, - a konjunktúraciklusokból, azaz, hogy a piacgazdaság saját hajtóerői mentén
időközönként mindig összeomlik, tehát gazdasági válságba jut, alakult ki a monetáris és a fiskális politika óriási közigazgatási szabályozási területe,
- az externáliákból, vagyis a termelés külső negatív és pozitív hatásaiból, miszerint a termelés nincs tekintettel állami beavatkozás nélkül saját külső hatásaira, mint pl. a környezeti károkra, alakult ki pl. a környezetvédelem, a fogyasztóvédelem igazgatása.
Ezirányú kutatásaim legáltalánosabb következtetése, hogy az állam, a közigazgatás gazdasági funkciórendszere alapvetően a hatékonyság növelése, a piaci verseny közérdekű működésének garantálása, fenntartása, a méltányos jövedelemelosztás elősegítése, a közjavak ellátása, biztosítása, illetve a makrogazdasági stabilitás fenntartása és ezzel összefüggésben a gazdasági növekedés élénkítése köré csoportosítható. A XX. század második felében az állam gazdasági igazgatási funkciója egyre átfogóbb és határozottabb méreteket öltött, amely alapvető összefüggésben állt a szerteágazó és fokozatosan bővülő közösségi igényekkel, illetve a
