a­velencei­bizottság­a­kisebbségitörvénytervezetekről s ándor E lEonóra

s ^ándor E ^lEonóra a­velencei­bizottság­a­kisebbségi törvénytervezetekről

ElEonórasándor 061.24(4):342.7

THEvEnIcEcommIssIon on THE bIlls on mInorITy lanGuaGEs 342.724

341.234 keywords:­ minority­ rights,­ recommendations­ of­ the­ venice­ commission,­ bills­ on­ minority­ language­ use­ in Hungary,­moldova,­ukraine,­latvia­and­romania.

az­alábbi­áttekintés­a­velencei­bizottság­(a­továbbiakban:­bizottság)­azon,­a­kisebbsé- gi­jogokra­vonatkozó­állásfoglalásairól­kíván­képet­adni,­amelyeket­a­bizottság­a­hozzá véleményezésre­benyújtott­egyes­kisebbségi­törvénytervezetek­kapcsán­alakított­ki.­a bizottsághoz­annak­megalakítása­óta­(1990)­több­ország­is­fordult­azzal­a­kéréssel, hogy­ szakértői­ véleményt­ fogalmazzon­ meg­ az­ előkészítés­ különböző­ stádiumaiban található­ törvényjavaslatokról:­ bosznia­ és­ Hercegovina,­ Horvátország,­ moldova,­ lett­- ország,­montenegro,­ukrajna,­románia,­magyarország.­Ezzel­a­bizottság­kisebbségek- kel­kapcsolatos­munkája­nem­merült­ki,­hiszen­készített­több­tematikus­analízist­is­a kisebbségek­helyzetének­kezeléséről­(pl.­a­kisebbségi­képviselet­és­a­választási­sza- bályok­összefüggéseiről,­a­kisebbségvédelemről­a­szövetségi­államokban,­az­anyaor- szágok­és­kisebbségeik­viszonyának­szabályozásáról,­a­kisebbségi­jogok­és­az­állam- polgárság­viszonyáról,­az­etnopolitikai­konfliktusok­kezelésének­alapelveiről­stb.),­illet- ve­a­bizottság­nevéhez­fűződik­az­első­európai­kisebbségvédelmi­egyezménytervezet kidolgozása­(1991).­Fontos­megjegyezni,­hogy­a­bizottság­szorosan­együttműködik­az EbEsz­ kisebbségi­ Főbiztosával,­ több­ alapvető­ jelentőségű­ iránymutatás­ (nemcsak­ a kisebbségekkel­ foglalkozók)­ a­ két­ intézmény­ közös­ munkájának­ az­ eredménye.

Támaszkodik­a­bizottság­a­keretegyezmény­és­a­nyelvi­charta­monitorozó­bizottságá- nak­jelentéseire­és­ajánlásaira­is.­a­kisebbségekkel­foglalkozó­valamennyi­típusú­doku- mentumából­maga­a­bizottság­készített­vademecumot,­amelyet­az­elképzelések­sze- rint­ rendszeresen­ kiegészít­ majd­ –­ az­ utolsó­ válogatás­ 2007-ben­ zárult­(CDL- MIN[2007]001). Ez­ az­ „útmutató”­ tematikai­ felosztásban­ (definíció,­ felsorolás,­ elis- merés,­tagság,­kollektív­jogok,­pozitív­diszkrimináció,­közvetlen­és­közvetett­diszkri- mináció,­nyelvi­jogok,­autonóm­képviselet,­hivatalokhoz­fűződő­viszony­és­részvétel­a közügyek­intézésében,­választási­kérdések)­közli­a­bizottság­alapvető­fontosságúnak ítélt,­általános­jellegű­kisebbségpolitikai­megállapításait.­Ez­tehát­egyfajta­tézisgyűj- temény,­de­mint­ilyen,­kevésbé­világítja­meg­a­bizottság­munkamódszereit­az­egyes

F ó r u m T á rs a d a lo m tu d o m á n yi S ze m le , X III . é vf o ly a m 2 0 1 1 / 2 , S o m o rja

1.­ az­írás­a­szlovák­nyelvtörvény­véleményezése­előtt­készült.

törvényjavaslatok­elbírálásakor,­mint­maguknak­a­véleményeknek­a­tanulmányozása.

mivel­az­alábbi­áttekintés­célja­éppen­egyfajta­gyakorlati­segítség­lenne­azoknak,­akik szlovákiában­ készítenek­ elő­ törvénytervezeteket,­ alább­ a­ bizottság­ tervezeteiről készült­véleményeket­tekintjük­át­röviden.­Pontosabban­azokat,­amelyek­a­szlovákiai helyzetre­tekintettel­a­leginkább­relevánsak­–­szem­előtt­tartva­egyrészt­azt,­hogy­az eddig­már­megismert­javaslatok­milyen­elképzeléseket­vázolnak­egy­kívánatos­törvé- nyi­rendezésről,­másrészt­azt,­hogy­a­volt­jugoszlávia­utódállamaiban­elfogadott­tör- vények,­azok­elbírálása­a­bizottság­részéről­egy­rendkívüli,­háború­utáni­helyzetet­tük- röznek,­így­aligha­valószínű,­hogy­politikai­szempontból­szlovákiában­követhető­pél- dákat­jelentenek.­Elsősorban­és­mindenekelőtt­azt­szeretné­ez­az­áttekintés­kiemel- ni,­hogy­a­bizottság­szemszögéből­melyek­azok­a­problémás­kérdések,­amelyek­meg- válaszolására­–­függetlenül­a­biztosítani­kívánt­kisebbségi­jogok­mértékétől,­ami­poli- tikai­döntés­függvénye­–­mindenképpen­különös­gondot­kell­fordítania­a­törvényalko- tónak.

a­magyarországi­kisebbségi­törvény­tervezetéről

a­bizottság­kifogásolta­a­törvénytervezet­azon­részét,­amely­szerint­a­törvény­hatálya­a magyarországon­legalább­100­éve­élő­kisebbségekre­terjed­ki.­a­technikai­nehézségek mellett,­amelyek­az­ilyen­időhatár-számítással­együtt­járnak,­a­bizottság­az­egész­kri- tériumot­mint­olyat­kétségesnek­találta,­és­emlékeztetett­arra,­hogy­a­bizottság­egyez- ménytervezetében­található­kisebbségmeghatározás­ilyet­nem­tartalmaz.

a­javaslat­értelmében­a­törvény­hatálya­nem­terjed­ki­a­menekültekre,­bevándorol- takra,­tartós­lakhellyel­rendelkező­idegenekre,­hontalanokra.­Ez­a­rendelkezés,­mivel­a törvény­egyébként­is­csak­a­magyar­állampolgárokra­vonatkozna,­feleslegesnek­tűnik.

ugyanakkor­ a­ bizottság­ szerint­ a­ naturalizált­ menekültektől­ és­ bevándorlóktól­ nem lehet­ megtagadni­ egy­ létező­ nemzeti­ kisebbséghez,­ etnikai­ csoporthoz­ csatlakozás jogát,­mert­ez­diszkriminációt­jelenhetne.

a­ törvénytervezetből­ az­ következik,­ hogy­ mindenki­ számára­ biztosítani­ kívánja­ a szabad­identitásválasztást­–­jelentsen­ez­bár­a­többséghez­vagy­bármely­kisebbséghez való­ csatlakozást.­ amennyiben­ a­ csatlakozás­ akadályozásának­ tilalma­ az­ államra vonatkozik,­a­rendelkezés­indokolt.­a­bizottság­ugyanakkor­úgy­véli,­nem­lenne­helyes korlátozni­ a­ kisebbségi,­ magánjogi­ szervezetek­ jogát­ arra,­ hogy­ maguk­ döntsenek­ a tagságra­vonatkozó­szabályaikról.

a­kisebbséghez­tartozásra­vonatkozó­személyes­adatok­védelmét­kimondó­rendel- kezés­kapcsán­a­bizottság­figyelmeztetett,­hogy­ellentmondás­feszül­a­kisebbségi­stá- tusból­fakadó­jogok­védelme­és­azon­adatok­titkosítása­között,­amelyek­az­adott­jogo- kat­megalapozzák.

a­szülőföldhöz­való­jog­kapcsán­a­bizottság­úgy­véli,­hogy­amennyiben­ennek­a­jog- nak­része­a­szülőföldre­való­visszatérés­is,­indokolt­egyéb­feltételeket­is­megszabni­e jog­alkalmazására,­ellenkező­esetben­ugyanis­jogsérelem­érheti­az­adott­területen­idő- közben­jogszerűen­letelepedett­lakosságot.­ugyancsak­indokolt­körülhatárolni­a­hagyo- mányok­ ápolására­ való­ jogot,­ ugyanis­ némely­ kisebbségi­ hagyományok­ emberjogi szempontból­elfogadhatatlanok­lehetnek.

F ó r u m T á rs a d a lo m tu d o m á n yi S ze m le , X II I. é vf o ly a m 2 0 1 1 / 2 , S o m o rj a

a­parlamenti­képviselethez­való­jog­a­bizottság­szerint­a­legfontosabb­jogok­egyike egy­demokratikus­társadalomban,­ezért­felvetődik­a­kérdés,­hogy­helyes-e­ennek­a­kér- désnek­ a­ megoldását­ későbbre­ halasztani,­ további­ törvényi­ szabályozás­ tárgyává tenni.

a­moldovai­kisebbségi­törvény­tervezetéről

a­moldovai­köztársaság­kisebbségi­törvényének­tervezetéről­a­velencei­bizottság­több tagja­külön-külön­készített­véleményt,­a­plénum­ezekről­számunkra­ismeretlen­okokból nem­foglalt­állást,­tehát­nincs­bizottsági­vélemény.

a­svájci­Giorgio­malinverni­elégtelennek­találta­a­kisebbség­definícióját,­amely­sze- rint­kisebbség­a­többségtől­eltérő­etnikai­eredetű­csoport.­szükséges­definiálni­meg- határozó­ jellemzőit,­ és­ tisztázni,­ hogy­ ezek­ közé­ tartozik-e­ az­ állampolgárság­ is.

Hasznos­lenne­leszögezni,­hogy­a­közigazgatási­vagy­választási­körzetek­kijelölésekor az­állam­tekintettel­lesz,­amennyire­ez­lehetséges,­a­kisebbségekre,­legalább­azokon­a területeken,­ahol­koncentráltan­élnek.­az­anyanyelvű­oktatás,­illetve­az­anyanyelv­okta- tása­nem­elhanyagolható­anyagi­terhet­ró­az­államra.­Ezért­nehéz­lenne­ezt­a­jogot­min- den­kisebbség­számára­biztosítani­–­a­kedvezményezettek­körét­a­jelentősebb­létszá- mú­kisebbségekre­kell­szűkíteni.­a­kisebbségek­parlamenti­képviseletének­biztosítá- sáról­szóló­rész­túl­általános,­nem­rendelkezik­arról,­hogyan­jön­létre­a­képviselet.­a­tör- vényjavaslatból­hiányzik­a­benne­foglalt­jogok­betartásának­felügyelete.­vajon­ebből­az következik-e,­hogy­a­kisebbséghez­tartozók­bírósági­úton­kényszeríthetik­ki­jogaik­érvé- nyesítését?­amennyiben­nem,­egy­ad­hoc­monitorozási­rendszer­szükséges.

a­belga­j.­c.­scholsem­azt­kifogásolta,­hogy­a­javaslatban­nem­konzisztens­módon keveredik­a­kollektív­és­egyéni­jogi­megközelítés,­ami­esetenként­implementációs­prob- lémákat­ vethet­ fel.­ így­ pl.­ az­ az­ egyéni­ jogi­ szempontú­ rendelkezés,­ amely­ szerint­ a kisebbségi­ társulások­ egyenrangúak­ és­ egyik­ sem­ minősítheti­ önmagát­ az­ adott kisebbség­kizárólagos­képviselőjének,­ellentmondásba­kerülhet­azzal­a­rendelkezés- sel,­amely­konzultációs­kötelezettséget­ír­elő­a­minisztériumoknak­és­a­helyi­hatósá- goknak­–­hogyan­zajlik­majd­a­gyakorlatban­a­konzultáció­a­nagyszámú­szervezettel?

az­ukrajnai­kisebbségi­törvénytervezetéről­(2004)

az­ ukrán­ kormány­ egy­ kerettörvény­ tervezetét­ készítette­ elő,­ amelyet­ több­ körben­ is vizsgált­a­bizottság,­illetve­az­EbEsz.­az­utolsó­változatról­kialakított­bizottsági­állás- foglalás­ kifogásolja,­ hogy­ nem­ világos­ a­ jogszabály­ helye­ a­ jogrendben­ –­ megoldás lehetne,­ha­egyértelmű­rendelkezést­tartalmazna­arról,­hogy­lex specialisról­van­szó, illetve­ha­útmutatást­tartalmazna­a­végrehajtó­törvények­és­rendeletek­meghozatalá- nak­módjáról.­Hasznos­lenne­azt­is­jelezni­a­törvényben,­milyen­eszközökkel­kívánja ukrajna­megvalósítani­a­megfogalmazott­szándékokat­és­célkitűzéseket.

ahogy­más­országokkal­kapcsolatban,­úgy­ukrajna­esetében­is­úgy­véli­a­bizottság, hogy­a­nemzeti­kisebbség­általános­definíciójából­kihagyandó­az­állampolgárság­mint kritérium;­az­csak­egyes­politikai­jogokkal­összekapcsolva­indokolt­(választás,­közhiva- tali­tisztségek).

F ó r u m T á rs a d a lo m tu d o m á n yi S ze m le , X III . é vf o ly a m 2 0 1 1 / 2 , S o m o rja

a­ javaslatban­ felsorolt­ tényleges­ jogok­ nagyjából­ összhangban­ vannak­ a keretegyezménybe­foglalt­alapelvekkel,­ám­a­nyelvhasználati­jogok­túl­szűkre­szabot- tak:­az­anyanyelvet­csak­a­helyi­hatóságoknál­lehetne­használni­és­csak­ott,­ahol­az adott­kisebbség­arányszáma­meghaladja­az­50­százalékot.­Üdvözlendő­a­helyi­hatósá- gok­mellett­működő­kisebbségi­tanácsadó­szervek­felállításának­szándéka,­de­kérdé- ses­azok­hatáskörének­a­helyi­szintre­való­korlátozása.­Feltételez­a­javaslat­egy­köz- ponti­kisebbségi­tanácsadó­testületet­is,­ennek­felállítása,­hatáskörei­azonban­további pontosításra­szorulnak.

a­javaslat­említést­tesz­a­kisebbségek­jogáról­a­közügyekben­való­részvételre,­anél- kül­azonban,­hogy­bármilyen,­e­cél­eléréséhez­vezető­specifikus­eszközt­vázolna.²

a­lettországi­kisebbségi­törvénytervezetről

a­bizottság­olasz­tagja,­sergio­bartole­analízisén­alapuló­véleménye­általános­megál- lapításként­ figyelmeztet­ arra,­ hogy­ mivel­ az­ ország­ ratifikálta­ az­ Európa­ Tanács keretegyezményét,­ nem­ a­ legmegfelelőbb­ lépés­ egy­ újabb­kerettörvényt elfogadni­ a keretegyezményből­következő­állami­kötelezettségvállalás­biztosítására,­és­főleg­nem a­kisebbségi­jogok­hatékony­gyakorlásának­biztosítására.

Elismeréssel­nyugtázza­a­vélemény­azt,­hogy­a­nemzeti­kisebbség­definíciója­nem tartalmazza­ az­ állampolgárságot,­ összhangban­ a­ keretegyezmény­ szakértői bizottságának­ törekvésével­ minél­ szélesebben­ interpretálni­ a­ fogalmat­ –­ bár­ a­ tör- vénytervezet­ más­ részei­ ennek­ a­ definíciónak­ ellentmondanak,­ sőt,­ az­ alkotmány­ is csak­az­állampolgároknak­garantálja­a­kisebbségi­jogokat.­a­jogbiztonság­érdekében­a bizottság­szerint­fontolóra­kellene­venni­az­alkotmány­idevágó­cikkeinek­módosítását.

a­ törvénytervezet­ egyértelműen­ kimondja­ a­ kisebbségi­ nyelv­ használatának,­ a kisebbségi­nevek­használatának,­a­kisebbségi­szimbólumok­használatának,­illetve­a kisebbségi­ünnepek­megtartásának­jogát.­a­nyelvhasználati­és­egyéb­jogok­közül­azok, amelyek­minden­további­pontosítás­nélkül,­közvetlenül­alkalmazhatók,­nem­kifogásol- hatók.­vannak­azonban­olyan­rendelkezések­is,­amelyek­további­szabályozást­igényel- nek,­mint­pl.­a­hivatali­nyelvhasználat.­Ezek­a­törvényben­nem­eléggé­világosak,­illetve nehezen­indokolható­korlátozásokat­tartalmaznak.­Pl.­a­kisebbségi­nyelvhasználat­„az államnyelv­használatát­szabályozó­törvények­sérelme­nélkül”­valósulhat­meg,­hason- lóan­fogalmaz­az­utca-­és­egyéb­táblákra,­illetve­az­oktatásra­vonatkozó­rész­is.

a­hivatali­nyelvhasználat­fontosságára­tekintettel­aggodalmasnak­vélik­a­szakértők, hogy­a­hivatalok­válaszadási­kötelezettsége­úgy­van­megfogalmazva,­hogy­az­kisebb-

F ó r u m T á rs a d a lo m tu d o m á n yi S ze m le , X II I. é vf o ly a m 2 0 1 1 / 2 , S o m o rj a

2.­ a­ törvényjavaslat,­ amelyet­ a­ bizottság­ 2004-ben­ véleményezett,­ nem­ került­ elfogadásra.

2010-ben­egy­újabb­ukrajnai­javaslat­került­a­bizottság­elé,­amely­2011­márciusában­tette közzé­az­állásfoglalását­(CDL-AD[2011]008).Ennek­érdekessége,­hogy­a­bizottság­részlete- sen­kitér­benne­az­államnyelv­integrációs­szerepe­szükségességének­fenntartására.­Erre­az adott­okot,­hogy­bár­az­ukrán­alkotmánnyal­összhangban­a­törvényjavaslat­is­egyedüli­állam- nyelvként­említi­az­ukrán­nyelvet,­a­törvényjavaslat­konkrét­rendelkezéseiből­az­orosz­nyelv teljes­egyenrangúsításának­szándéka­tűnik­ki­(nemcsak­az­ukrán,­hanem­a­kisebb­létszámú kisebbségek­nyelvének­rovására­is),­ami­a­konkrét­ukrajnai­helyzetben­a­bizottság­szerint­a nyelvi­megosztottság­erősödését­eredményezheti.

ségi­nyelven­vagy­„mindkét­fél­számára­elfogadható”­nyelven­történik.­Ez­a­megfogal- mazás­felveti­a­kérdést,­vajon­az­állam­valóban­kész-e­a­kisebbségi­nyelvet­bíró­hiva- talnokok­alkalmazását­biztosítani.­Tovább­rontja­a­helyzetet,­hogy­a­nyelvhasználati­jog gyakorlása­ tulajdonképpen­ a­ hivatalnokoktól­ függ,­ akik­ „amennyire­ ez­ lehetséges”

kisebbségi­(vagy­akceptált)­nyelven­válaszolnak.­a­bizottság­úgy­véli,­a­javaslat­itt­pon- tosításra­szorul:­pontosan­meg­kell­határozni,­melyek­a­„jelentős­számban­kisebbség lakta­területek”,­ahol­használható­a­nyelvük­a­hivatalos­érintkezésben,­illetve­kitehetők feliratok­kisebbségi­nyelven,­s­pontosítani­az­adminisztratív­eljárást,­amely­szerint­ki­- sebb­ségi­nyelvű­beadványok­benyújthatók.­a­kisebbségi­nyelvű­helységnévtáblák­kihe- lyezése­tilalmának­„indokoltsága­kérdéses”.

a­ bizottság­ üdvözlendőnek­ mondja,­ hogy­ az­ új­ törvény­ megszünteti­ a­ kisebbségi kulturális­szervezetek­külön­szabályozását,­ami­kizárja­a­diszkrimináció­lehetőségét.­a kisebbségi­kulturális­örökség­védelméhez­való­jog­további­jogszabályi­pontosítást­igé- nyel.

az­ anyanyelvi­ oktatással­ foglalkozó­ részek­ ismét­ csak­ pontosításra­ szorulnak, amennyiben­ez­esetben­is­szükséges­definiálni­a­jelentős­számú­kisebbség­által­lakott területeket­(ahol,­amennyiben­ilyen­kérés­megfogalmazódik­és­valós­igény­merül­fel, lehetséges­az­anyanyelvű­oktatás),­illetve­a­kis­létszámú­kisebbség­lakta­területeket, ahol­az­anyanyelv­oktatása­lehetséges.­ugyancsak­meg­kell­határozni­a­pontos­mene- tét­annak,­hogy­hogyan­bírálják­el­a­kérelmeket,­hogy­alakulnak­meg­az­iskolák­stb.­az állásfoglalás­arra­is­rámutat,­hogy­az­oktatási­törvény­ugyancsak­előterjesztett­javasla- ta,­ha­elfogadásra­kerül,­szervezési-működési­szempontból­hátrányos­helyzetbe­hozza a­ kisebbségi­ nyelvű­ iskolákat.­ Fontos­ ezért­ a­ két­ javaslat­ harmonizálása,­ az­ eljárási szabályok­ tisztázása.­ a­ kisebbségi­ jogok­ garanciáit­ gyöngítheti­ az­ is,­ hogy­ a­ törvény egyes­ jogok­ kapcsán­ megengedő­ módot­ használ­ („may”),­ széles­ mérlegelési­ jogot ruházva­ezzel­a­hatóságokra.

a­bizottság­végül­sajnálkozását­fejezi­ki­amiatt,­hogy­a­törvényjavaslat­teljességgel mellőzi­a­kisebbségek­képviseletének­kérdését­a­törvényhozásban,­a­végrehajtó­hata- lomban,­az­igazságszolgáltatás­szerveiben.

Összefoglalójában­ a­ bizottság­ hangsúlyozza,­ hogy­ a­ kerettörvény­ jellegű­ javaslat sem­ a­ létező­ jogszabályoknak­ nem­ alternatívája,­ sem­ a­ keretegyezmény­ megfelelő implementációjának­ szerepét­ nem­ tölti­ be.­ Ellenkezőleg,­ egy­ új­ kerettörvény­ tovább késlelteti­az­implementációt,­miközben,­elvben­legalábbis,­a­keretegyezményben­fog- lalt­vagy­abból­következő­kötelezettségeket­az­államnak­a­ratifikáció­pillanatától­telje- sítenie­kellene.­a­hatékony­kisebbségvédelmet­biztosítani­hivatott­törvénynek­konkré- tabbnak­ kell­ lennie­ mind­ a­ benne­ foglalt­ jogok,­ mind­ azok­ hatékony­ érvényesítése tekintetében.­amennyiben­egyes­területek­szabályozását­más­törvények­hatáskörébe utalja,­az­adott­jogok­lényegét­akkor­is­bele­kell­foglalni­a­kisebbségi­törvénybe.

a­román­kisebbségi­törvény­tervezetéről­(2005.­október)

a­lett­törvénytervezettel­szemben­a­román­előterjesztés­igen­részletes,­mivel­a­javas- latba­belekerültek­a­más­törvényekben­már­megfogalmazott­kisebbségi­jogok­is,­néha eltérő­szóhasználattal.­Ezt­a­formát­a­román­kormány­azért­választotta,­hogy­a­törvény

„teljesebb­képet­nyújtson­a­kisebbséghez­tartozók­létező­jogairól­és­rendelkezésükre

F ó r u m T á rs a d a lo m tu d o m á n yi S ze m le , X III . é vf o ly a m 2 0 1 1 / 2 , S o m o rja

álló­eszközökről”.­bár­ez­felvet­jogértelmezési­problémákat,­főleg­amikor­azt­kell­meg- ítélni,­melyik­norma­tekintendő­lex specialisnak,­a­bizottság­úgy­véli,­hogy­egy­átfogó törvény­elfogadása­kifejezi­az­állam­elkötelezettségét,­jelentősen­hozzájárul­a­demok- ratizálódási­ folyamathoz.­ mivel­ a­ törvényjavaslat­ a­ kulturális­ autonómia­ bevezetése kapcsán­több­új­intézmény­létrehozását­irányozza­elő,­a­hatáskörök­tisztázása­rendkí- vül­ fontos,­ s­ e­ tekintetben­ nem­ lehet­ csak­ a­lex specialis derogat generali elvére hagyatkozni.

a­nemzeti­kisebbség­fogalma­definíciójának­törvénybe­foglalása­a­bizottság­szerint sem­a­jogszabály­végrehajtása,­sem­a­nemzetközi­jog­szempontjából­nem­elengedhe- tetlen­feltétel,­de­nem­is­elfogadhatatlan.­az­viszont­követelmény,­hogy­a­definíció­ne eredményezzen­ önkényes­ és­ indokolatlan­ megkülönböztetést.­ Ebből­ a­ szempontból problematikus­a­javaslatban­foglalt­definíció­azon­része,­amely­szerint­csak­a­modern román­állam­megalakulása­óta­az­ország­területén­élő­közösség­minősülhet­nemzeti kisebbségnek;­a­javaslat­egyben­tételesen­felsorol­20,­nemzeti­kisebbségnek­minősü- lő­közösséget.­a­felsorolást­a­törvényből­ki­kell­hagyni,­de­legalábbis­csak­példaszerű felsorolássá­ alakítani,­ és­ az­ illetékes­ hatóságokra,­ végső­ soron­ a­ bíróságokra­ bízni, mely­közösséget­ismerik­el­„nemzeti­kisebbségnek”.

a­definícióval­kapcsolatban­felvetődik­az­állampolgárság­mint­feltétel­kérdése­is.­az állampolgárság­megkövetelése­indokolt­a­politikai­jogok,­főleg­a­parlamenti­képvise- lethez­való­jog­esetében,­de­kevésbé­indokolható­a­kulturális­és­oktatási­jogok­vonat- kozásában.­a­bizottság­javaslata­szerint­ezért­az­állampolgárságot­mint­feltételt­nem­a nemzeti­ kisebbség­ definíciójába­ kell­ belefoglalni,­ hanem­ azt­ kellene­ meghatározni, hogy­ mely­ specifikus­ jogok­ azok,­ amelyekkel­ csak­ az­ állampolgársággal­ rendelkező kisebbségi­személyek­élhetnek.­Ezt­a­megoldást­alkalmazva­elkerülhető­pl.­az,­hogy­a törvény­antidiszkriminációs­passzusai­csak­az­állampolgárokra­vonatkozzanak.­az­etni- kai,­kulturális,­nyelvi­és­vallási­identitás­megőrzéséhez,­ápolásához,­kifejezéséhez­való jogot­ ugyancsak­ „nehezen­ elfogadható”­ az­ állampolgárokra­ szűkíteni.­ megkérdő­je­- lezhető­az­idegen­állampolgárságúak­–­de­minimum­azon­idegenek,­akik­valamely­elis- mert­nemzeti­kisebbséggel­azonos­nemzetiségűek­–­kizárása­a­kulturális­autonómiá- ból.

a­nyelvi­jogok­érvényesülése­érdekében­a­javaslat­kitér­az­érintett­köztisztviselők nyelvi­képzésének­szükségességére,­illetve­tolmácsok­biztosítására.­a­bizottság­szerint itt­is­szükséges­a­pontosítás:­milyen­körülmények­között,­milyen­esetekben­melyik­meg- oldás­alkalmazandó?­a­nyelvi­jogok­esetében­is­indokolhatatlan,­miért­ne­élvezhetnék azokat­az­állampolgársággal­nem­rendelkezők­(pl.­anyakönyvezés,­igazságszolgáltatás, szociális­és­egészségügyi­szolgáltatások),­vagy­az­idegenek­miért­ne­számíthatnának bele­a­„jelentős­létszám”­elérésébe.

az­elképzelések­szerint­a­javaslatot­alkotmánytörvény­formájában­fogadja­majd­el­a parlament.­Ennek­a­ténynek­azonban­nincs­hatása­a­bíróságok­előtti­esetleges­eljárá- sokra­–­e­tekintetben­viszont­igen­fontos,­hogy­a­törvény­pontosan­megkülönböztesse a­kormányra­vonatkozó­programjellegű­kötelezettségeket­a­bíróságokon­egyének­által érvényesíthető­jogoktól.­a­tisztázatlanság­konfliktusokhoz­vezethet­pl.­az­oktatási­vagy kulturális­jogok­területén,­ahol­a­javaslat­széles­(egyetértési­vagy­konzultációs)­jogkö- röket­ biztosít­ a­ közösség­ reprezentatív­ testületei­ számára,­ viszont­ nem­ tér­ ki­ azon

F ó r u m T á rs a d a lo m tu d o m á n yi S ze m le , X II I. é vf o ly a m 2 0 1 1 / 2 , S o m o rj a

egyének­jogvédelmi­lehetőségeire,­akiket­a­kollektív­jogokból­fakadó­döntések­esetleg negatívan­érintenek­(pl.­az­iskolaigazgatók­kinevezésekor­adódhat­ilyen­helyzet).

a­törvényjavaslat­külön­fejezetben­foglalkozik­a­„választási”­kisebbségi­szervezetek jogállásával,­tehát­azokkal­a­kisebbségi­szervezetekkel,­amelyek­a­törvényhozási­(helyi és­parlamenti),­illeti­elnökválasztáson­a­politikai­pártokhoz­hasonló­jogosítványokkal vehetnek­ részt.­ a­ bizottság­ ezek­ bejegyzési­ feltételeit­ elfogadhatatlanul­ szigorúnak tartja­annak­elismerése­mellett­is,­hogy­az­ilyen­szervezetek­természetesen­szigorúbb megítélés­alá­esnek,­mint­az­egyéb­önkéntes­társulások.­(az­ilyen­szervezet­tagsága­el kell­érje­az­adott­kisebbség­utolsó­népszámlálás­szerinti­létszámának­min.­10­száza- lékát;­ amennyiben­ a­ 10­ százalék­ abszolút­ számokban­ eléri­ vagy­ meghaladja­ a­ 25 ezret,­a­tagok­legalább­25­megyében­kell­éljenek­úgy,­hogy­egy­megyében­sem­lehet­a taglétszám­300-nál­kisebb.)­a­feltételek­favorizálják­a­már­parlamenti­hellyel­rendelke- ző­csoportokat,­nem­teljesítik­az­arányosság­és­szükségesség­kritériumát­(különösen akkor,­ha­figyelembe­vesszük­a­helyi­választásokon­való­részvétel­lehetőségét­is,­vala- mint­azt,­hogy­a­bejegyzett­szervezetek­szereznek­jogot­a­kisebbségi­Tanácsban­való részvételre,­támogatási­alapok­kezelésére,­állami­támogatásra).­a­bizottság­áthidaló javaslata­szerint­külön­kellene­választani­a­választásokon­való­részvétel­és­az­egyéb jogosultságok­kritériumait.­Igen­pozitívan­értékeli­a­bizottság­viszont­azt,­hogy­a­kultu- rális­ autonómia­ szerveinek,­ az­ ún.­ nemzeti­ tanácsoknak­ a­ megválasztásában­ nem csak­az­így­regisztrált­kisebbségi­szervezetek­vehetnek­részt.­a­kisebbségi­listákkal­és választásokkal­kapcsolatos­adatvédelmi­problémákat­is­meg­kell­oldani,­nem­elegen- dő­az­általános­adatvédelmi­szabályokra­hivatkozni.

a­román­törvényjavaslat­arra­is­kitér,­hogy­a­fentebb­definiált­kisebbségi­szerveze- tek­tagságából­legfeljebb­25­százalék­lehet­a­nem­az­adott­kisebbséghez­tartozó­sze- mély,­illetve­tiltja,­hogy­ugyanazon­személy­egy­és­ugyanazon­kisebbség­két­különböző szervezetének­is­tagja­legyen.­Ezeknek­a­feltételeknek­az­ellenőrzése­a­bizottság­sze- rint­ a­ gyakorlatban­ rendkívül­ nehéz,­ emellett­ sérthetik­ az­ Európai­ Emberi­ jogi Egyezmény­11.­cikkét­is­az­egyesülés­szabadságáról.­a­parlamenti­és­elnökválasztás esetét­kivéve­jogosulatlan­a­külföldi­állampolgárok­kizárása­is­a­kisebbségi­szerveze- tekből.

a­törvényjavaslat­5.­fejezete­a­kulturális­autonómiával­és­annak­intézményeivel­fog- lalkozik.­Ezzel­kapcsolatban­a­bizottság­megállapítja,­hogy­a­kisebbségi­kulturális­auto- nómiának­ ugyan­ nem­ létezik­ nemzetközileg­ általánosan­ elfogadott­ modellje,­ de­ a keretegyezmény­szakértői­bizottsága­több­országértékelésben­a­keretegyezmény­15.

cikke­egyik­lehetséges­implementációs­eszközének­minősítette­a­kulturális­autonómi- át,­ és­ a­ kisebbségi­ identitás­ megőrzése­ hasznos­ eszközeként­ említik­ azt­ az­ EbEsz lundi­ ajánlásai­ is.­ Ezért­ általánosságban­ a­ kulturális­ autonómia­ modellje­ pozitív­ és hasznos­eszköze­lehet­a­kisebbségek­közéletben­való­részvétele­megerősítésének­–

hogy­ ez­ igaz-e­ romániára­ nézve­ is,­ annak­ megválaszolása­ kizárólag­ a­ helyi­ politikai döntéshozókra­tartozik.

a­javaslat­értelmében­a­kulturális­autonómia­testületeit­részben­konzultációs,­rész- ben­egyetértési­jogok­illetik­meg­–­egyetértési­jog­főleg­az­oktatási,­kulturális,­hírköz- lési­intézmények­vezető­dolgozóinak­kinevezésekor,­a­kinevezés­jóváhagyásakor­vagy a­kinevezendő­személyre­tett­javaslatok­benyújtásakor.­További­pontosítás­nélkül­ezek- nek­a­kollektív­jogoknak­a­végrehajtása­aggályos­lehet­a­köztisztviselői,­közhivatalnoki

F ó r u m T á rs a d a lo m tu d o m á n yi S ze m le , X III . é vf o ly a m 2 0 1 1 / 2 , S o m o rja

állások­pályázat­útján­történő­betöltése,­az­elutasított­személyek­jogorvoslati­lehető- ségei­szempontjából.

a­kulturális­autonómia­új­intézmények­létrehozását­feltételezi,­amelyek­széles­jog- körökkel­rendelkeznek­majd­az­oktatás,­kultúra,­médiák,­történelmi­emlékek,­kulturá- lis­örökség­kezelése­területén.­bár­a­javaslat­leszögezi,­hogy­ezek­jogalanyisággal­bíró közigazgatási­hatóságok,­a­bizottság­szerint­azt­is­tisztázni­kell,­jogosultak­lesznek-e rendeleteket­hozni,­ha­igen,­hogyan­lehet­ezeket­megtámadni,­illetve­hogy­a­hatóságok szervei­milyen­felelősséget­viselnek.

ugyancsak­részletesen­szabályozni­kell­a­kulturális­autonómia­Tanácsok­és­az­álla- mi­ szervek­ viszonyát,­ viszonyukat­ a­ nemzeti­ kisebbségek­ Tanácsához,­ a­ nemzeti kisebbségi­szervezetekhez­stb.,­elkerülendő­a­hatásköri­átfedéseket­és­az­eljárási­tisz- tázatlanságokat.­a­törvényjavaslat­szerint­a­kulturális­autonómia­intézményeit­adóbe- vételekből­fogja­fenntartani­az­állam,­nyitva­marad­azonban­a­kérdés,­hogy­milyen­lesz ennek­az­adónak­a­jellege,­ki­fogja­fizetni,­milyen­kulcs­szerint­kerül­elosztásra.

amint­az­a­fentiekből­kiderül,­a­bizottság­a­nemzetközi­jog­jelenlegi­állásának­megfe- lelően­elismeri,­hogy­az­egyes­országoknak­széles­mérlegelési­jogkörük­van­a­kisebb- ségi­jogok­vonatkozásában,­lényegében­az­adott­ország­politikai­döntéshozóira­bízza, hogy­milyen­mértékű­jogokat­biztosítanak­a­keretegyezményben­megszabott­minimális követelmények­betartása­mellett,­megmaradnak-e­az­egyéni­jogok­szintjén,­vagy­kol- lektív­jogokat­is­bevezetnek-e.­az­is­belügy,­vajon­az­adott­javaslatokat­egyszerű,­avagy alkotmánytörvényként­ kívánják-e­ az­ országok­ elfogadni,­ hogy­ egy­ átfogó­ törvényben próbálják-e­meg­rendezni­a­kérdés­valamennyi­vonatkozását.

–­ami­a­keretegyezménynek­megfelelő­minimális­követelményeket­illeti,­a­bizottság ukrajna­ esetében­ emelt­ kifogást­ a­ nyelvi­ jogok­ mértékét­ illetően:­ az­ 50­ százalékot meghaladó­kisebbségi­arányszám­mint­a­hivatali­nyelvhasználat­feltétele­ellentétes­a keretegyezménnyel,­amely­ilyen­kontextusban­a­„jelentős­szám”­kifejezést­használja.­a romániai­javaslatot­értékelve­ugyanakkor­a­20­százalékos­arányszámot­megfelelőnek, a­nemzetközi­gyakorlatnak­megfelelőnek­vélelmezi­a­bizottság.

–­nyilvánvalóan­politikai­kérdés­az,­hogy­egy­kisebbségi­törvény­alkotmánytörvény vagy­ egyszerű­ törvény­ formájában­ kerül-e­ elfogadásra­ –­ fontos­ viszont­ az,­ hogy­ a szubsztantív­jogok­bírósági­úton­kikényszeríthetők­legyenek,­illetve­a­kormányra­vonat- kozó,­ programjellegű­ vállalások­ teljesítésének­ módjáról­ legalább­ vázlatosan­ rendel- kezzen­a­törvény.

–­a­kikényszeríthetőség,­a­hatékony­jogvédelem­nem­biztosított,­ha­valamely­ország csak­kerettörvényt­fogad­el­úgy,­hogy­az­nem­tartalmaz­garanciákat,­útmutatást­a­vég- rehajtó­ törvények­ kidolgozására,­ a­ kidolgozás­ módjára.­ Igen­ fontos­ a­ bizottság lettországgal­kapcsolatos­megállapítása,­miszerint­egy­olyan­ország­esetében,­amely egyébként­már­ratifikálta­a­keretegyezményt,­egy­kerettörvény­jellegű­jogszabály­elő- terjesztése­tulajdonképpen­csak­a­keretegyezményből­fakadó­kötelezettségek­végre- hajtásának­további­halogatását­eredményezheti.­a­későbbiekben­elfogadandó­végre- hajtó­törvények­körülírásának­elmulasztása­a­bizottság­figyelmeztetése­ellenére­vezet- het­pl.­olyan­szituációhoz,­mint­a­magyarországi­kisebbségek­parlamenti­képviseleté- nek­megoldatlansága.

F ó r u m T á rs a d a lo m tu d o m á n yi S ze m le , X II I. é vf o ly a m 2 0 1 1 / 2 , S o m o rj a

–­mint­ismertes,­a­keretegyezmény­nem­tartalmazza­a­nemzeti­kisebbség­definíci- óját,­és­a­bizottság­is­azon­az­állásponton­van,­hogy­az­nem­feltétlenül­szükséges­az egyes­országok­törvényei­szintjén­sem.­amennyiben­mégis­a­definíció­kidolgozása­mel- lett­dönt­a­törvényalkotó,­tekintettel­kell­lennie­a­fejlődés­dinamikájára­–­az­adott­pil- lanatban­ létező­ kisebbségi­ struktúra­ nem­ örökéletű­ –,­ a­ diszkrimináció­ tilalmának elvére,­az­Ensz­által­elfogadott­alapelvre,­miszerint­valamely­kisebbség­léte­nem­a­kor- mányok­akaratának­függvénye,­hanem­ténykérdés.­a­bizottság­ebből­kiindulva­ellenzi az­olyan­definíciókat,­amelyek­–­mint­a­magyar­vagy­a­román­–­megszabják­az­ország területén­történt­letelepedés­határidejét­(ezen­követelmény­teljesítésének­az­ellenőr- zése­a­gyakorlatban­egyébként­is­igen­nehezen­kivitelezhető).­Ennél­is­határozottabban kifogásolja­az­„elismert”­kisebbségek­tételes­felsorolását,­ami­általában­népszámlálá- si­adatokra­szokott­támaszkodni,­miközben­a­nemzetiségre­vonatkozó­kérdésfeltevés évtizedenként­ változik­ és­ más-más­ eredményeket­ produkál.­ a­ nemzetközi­ jog­ jelen állás­szerint­ugyan­védhető,­de­inkább­kerülendő­az­állampolgárságot­mint­kritériumot is­belefoglalni­a­definícióba.­Ellenkező­esetben­előállhat­olyan­helyzet,­hogy­a­kisebb- ségi­törvényekben­szereplő­antidiszkriminációs­kitételek­hatálya­csak­az­állampolgá- rokra­fog­vonatkozni,­ami­nyilvánvalóan­abszurdum.

–­a­rugalmas­definíció­követelményéből­nem­következik,­hogy­az­államoknak­a­gya- korlatban­ nehezen­ vagy­ egyáltalán­ nem­ teljesíthető­ kötelezettségeket­ kell­ vállalniuk.

Ellenkezőleg,­a­bizottság­a­román­és­a­moldáv­javaslatról­készült­véleményében­is­köte- lezettségszűkítést­javasolt­egyes­jogokkal­kapcsolatban,­mivel­úgy­vélte,­hogy­moldávia nem­ tudna­ minden­ kisebbségnek,­ mindenütt,­ minden­ körülmények­ között­ anyanyelvű oktatást­biztosítani,­ill.­hogy­románia­nem­lenne­képes­a­kisebbségekhez­tartozó­sze- mélyek­számára­az­ország­egész­területén­biztosítani­az­anyanyelvű­házasságkötést.

–­az­állampolgársági­feltétel­elhagyása­és­a­túlméretezett­kötelezettségvállalások közötti­ feszültséget­ a­ bizottság­ úgy­ javasolja­ áthidalni,­ hogy­ a­ törvényben­ felsorolt konkrét­jogoknál­kell­megszabni,­azok­mindenkire,­vagy­csak­az­állampolgárokra­vonat- koznak-e.

–­ az­ állampolgársági­ kritérium­ elhagyása­ mellett­ a­ bizottság­ azzal­ is­ érvel,­ hogy akár­a­nyelvi­vagy­oktatási­jogok­esetében­is­kevéssé­indokolt­ezek­élvezetéből­kizárni minimálisan­azokat­az­állampolgársággal­nem­rendelkező­személyeket,­akiknek­nem- zetisége­azonos­valamely­őshonos­nemzeti­kisebbségével.­az­ilyen­idegeneket­a­nem- zeti­kisebbséghez­kellene­számítani­akkor­is,­amikor­valamilyen­százalékban­megadott létszám­elérése­a­kérdés.

–­a­kisebbségi­jogok­hatékony­végrehajtása­lehetetlen­pontos­procedurális­szabá- lyok­nélkül.­a­bizottság­erre­szinte­valamennyi­véleményében­rámutatott,­legyen­szó nyelvi,­oktatási,­részvételi­jogokról.­az­egyértelmű­eljárási­szabályok­hiánya­nemcsak jogbizonytalansághoz­vezet­a­kedvezményezettek­oldalán,­de­azt­is­kérdésessé­teszi, kész-e­az­állam­a­megfogalmazott­jogok­gyakorlati­biztosítására.

–­a­hatékony­jogvédelem­része­a­kisebbségi­törvény(ek)­beillesztése­a­jogrendbe.

amennyiben­alkotmánytörvényről­van­szó,­tisztázni­kell­hatását­a­már­hatályos­jogsza- bályokra,­ha­egyszerű­törvényként­fogadják­el,­úgy­világosan­deklarálni­kell,­hogy­jelle- gét­tekintve­lex specialis.­Ez­azonban­önmagában­nem­elegendő;­ügyelni­kell­a­törvé- nyek­összehangolására,­a­végrehajtó­intézmények­hatáskörei­közötti­átfedések­kikü- szöbölésére.

F ó r u m T á rs a d a lo m tu d o m á n yi S ze m le , X III . é vf o ly a m 2 0 1 1 / 2 , S o m o rja

–­amennyiben­a­kisebbségi­törvény­kollektív­jogokat­is­bevezet,­gondoskodni­kell­a kisebbségekhez­tartozó­személyek­egyéni­jogainak­tiszteletben­tartásáról,­az­autonó- mia­intézményeinek­döntéseivel­szembeni­jogorvoslat­lehetőségeiről.

–­a­kollektív­jogok­bevezetése­esetén­a­kisebbségeket­reprezentáló­szervezeteket érintő­választási,­támogatási­stb.­szabályokat­úgy­kell­kialakítani,­hogy­azok­ne­favori- zálják­egy-egy­kisebbség­egyetlen­szervezetét.

mindent­összevetve,­a­bizottsági­vélemények­lényegét­úgy­lehetne­összefoglalni:­az­álla- mok­ olyan,­ a­ nemzetközi­ minimumnak­ tekintett­ szintet­ meghaladó­ kötelezettségeket vállaljanak,­amelyeknek­eleget­tudnak­és­komolyan­eleget­is­akarnak­tenni.­végül­hang- súlyozni­kell,­hogy­a­bizottság­véleménye­csak­ajánlást­jelent­az­országok­számára.­mint az­ eddigi­ tapasztalatok­ is­ mutatják,­ bár­ az­ érintett­ országok­ saját­ kezdeményezésük alapján­kérik­fel­a­bizottságot­a­szakértői­együttműködésre,­az­elkészült­szakvéleményt mégis­gyakran­figyelmen­kívül­hagyják.­általában­a­kisebbségeik­kárára.

ElEonórasándor

The­venice­commission­on­the­bills­on­minority­languages

The­ aim­ of­ the­ article­ is­ to­ provide­ a­ picture­ on­ the­ positions­ of­ the­ European commission­for­democracy­through­law,­known­also­as­the­venice­commission, regarding­ bills­ on­ regulation­ of­ minority­ rights.­ The­ author­ points­ out­ that­ the commission,­ in­ its­ work,­ relies­ on­ the­ reports­ of­ the­ institutions­ of­ council­ of Europe­responsible­for­monitoring,­as­well­as­on­the­activities­of­the­oscE­High commissioner­on­national­minorities.­she­does­not­focus­primarily­on­the­general findings­of­the­positions­of­the­commission­on­minority­protection,­but­warns­on those­parts­of­its­documents­that­can­prove­to­be­pitfalls­of­the­enforceability­of the­examined­draft­bills­in­practice,­and­on­the­problems­that­should­be­especially considered­by­the­slovak­law-makers.

F ó r u m T á rs a d a lo m tu d o m á n yi S ze m le , X II I. é vf o ly a m 2 0 1 1 / 2 , S o m o rj a