Un dialogue imaginaire autour du principe de la souveraineté

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Un dialogue imaginaire autour du principe de la souveraineté

Et personne ne met du vin nouveau dans de vieilles outres ; autrement le vin fait rompre les outres, et le vin et les outres sont perdus ; mais il faut mettre le vin nouveau dans des outres neuves.¹²⁶²

- lement on peut mais on doit rêver le droit. Si nous disions aisément que l’on pourrait rêver

droit qui est plus qu’une science puisqu’il est un art, le songe s’impose en tant que méthode, depuis très longtemps, nous dirions que ce serait même une exigence méthodologique.

l’un des plus anciens traités en droit public, écrits en langue française, mais aussi aux autres ouvrages, notamment à celui dont il s’inspirait directement,¹²⁶⁴ pour prouver le bien-fondé d’un tel impératif. Mais n’oublions pas, non plus, que ce dont rêve le juriste, c’est le dialogue : dans le songe du verger, le roi et le pape sont accompagnés par le chevalier et le clerc qui débattent entre eux les points litigieux entre les deux souverains.

C’est bien entendu le caractère délicat du sujet que ces ouvrages traitent, qui fait recourir les auteurs à la méthode du rêve pour développer leurs argumentaires. Et nous le savons plus que jamais, combien les dossiers en droit public peuvent devenir « chauds » lorsque ce sont tant que tels, ne peuvent pas être résolus que par un dialogue entre les parties sur la base des moyens juridiques qu’elles soulèvent.

- nel, non pas par nostalgie mais pour rétablir des faits historiques comme tels, de raconter

1261 Directeur administratif du Centre Universitaire Francophone, Université de Szeged

1262 Évangile selon Marc, chapitre 2, verset 22, traduction Louis Segond.

V, l’auteur de l’ouvrage était longtemps inconnu et nombreux écrits débattaient qui il pouvait être, notamment on désignait Charles de Louviers en tant qu’auteur, voir, Marcel Léopold : Analyse sur le songe du vergier, suivie d’une dissertation sur l’auteur de cet ouvrage célèbre avec conclusion en faveur de Charles de Louviers in Revue critique de législation et de jurisprudence

à Évrart de Trémaugon.

1264 Le plus connu est celui de Giovanni da Legnano, éminent professeur de droit canonique à l’Université de

da leGnano Giovanni : Somnium sive tractatus de princi-

comment j’ai connu le Professeur László Trócsányi avant d’entamer l’étude. Car, nos pre- mières rencontres sont en rapport direct avec la méthode choisie pour ce présent article dans cette fois-ci, imaginaire même si le dialogue sera ainsi non pas contradictoire mais plutôt conciliant.

de droit constitutionnel à la Faculté de droit et des sciences politiques de l’Université de Szeged à son retour de Bruxelles. Déjà en tant qu’étudiant, j’ai eu l’opportunité de travailler avec lui et une fois diplômé, à son invitation, j’ai pu rejoindre son équipe universitaire en tant que jeune chercheur et assistant. Au cours des années, il est devenu un véritable mentor pour moi et il m’a honoré, j’en suis bien reconnaissant, de son amitié.

Mais pour revenir aux débuts, je n’oublierai jamais lorsqu’il m’a demandé en tant qu’à son jeune assistant, à vrai dire, plutôt à l’improviste, de le remplacer, il avait une réunion imprévue, pour un premier cours de master en études internationales qui portait sur la pro- blématique de la souveraineté en rapport avec l’intégration européenne. J’ai commencé le cours, erreur régulière des débutants enthousiastes, par une introduction très théorique au sujet. Je n’en étais qu’au milieu quand il est apparu soudain dans la salle son réunion étant terminée plus tôt.

Il m’a fait signe de continuer et il est assis au dernier rang de ce petit amphithéâtre portant le nom d’István Bibó¹²⁶⁵. Mais il n’est pas resté tacite trop longtemps, en se levant la main comme les bonnes manières l’exigent, pour demander la parole, une fois, que je la lui ai lais- sée, il m’a dit : « Monsieur le Professeur, vos propos sont bien fondés et certainement per- tinents mais pourriez-vous nous expliquer sur ce fondement quelle est alors la pratique ? » et il m’a posé mille et une questions y relatives que j’ai tenté bon gré, mal gré de répondre.

Un peu – j’avoue pas beaucoup – plus muni aujourd’hui de réponses, c’est ce dialogue que je souhaiterais donc continuer sur ces pages avec l’éminent professeur, ancien ambas- sadeur à Bruxelles et à Paris, ancien juge constitutionnel, ancien ministre de la justice et parlementaire européen mais surtout mon directeur et ami avec qui, depuis et j’espère pour longtemps, il m’est si agréable de continuer de me débattre sur ce même sujet qui était au

1266 et qui reste central dans mes travaux de recherche.

Pour commencer ce dialogue, il nous serait très certainement rappelé que la souveraineté, principe fondamental du droit constitutionnel, élément constitutif de l’État moderne, est à aborder, pour bien la comprendre, sous plusieurs angles. Ce n’est pas donc uniquement en tant que concept du droit public que l’on peut la comprendre, elle peut être étudiée, par exemple, comme elle l’est de plus en plus, sous des aspects économiques ou encore straté- giques.

1265 István Bibó (1911-1979), juriste, historien et politologue est professeur à l’Université de Szeged entre 1946 et

1950 lorsqu’il sera renvoyé pour des raisons politiques et coupé du monde universitaire pour le reste de sa vie, la salle n° 101 portait son nom à la Faculté de droit et des sciences politiques.

1266 kruzSlicz Péter : Les piliers de la constitutionnalité d’État membre : la souveraineté nationale et l’identité

constitutionnelle nationale, à l’exemple de la doctrine française et de la pratique juridique hongroise, thèse de doc- torat, soutenue le 21 juin 2019, à la Faculté de droit et des sciences politiques de l’Université de Szeged, non encore publiée.

La souveraineté est ainsi abordée à la fois en tant que principe abstrait du droit consti- tutionnel, par la théorie du droit public, voir même, en théorie de l’État, mais aussi en tant que réalité politique, économique et sociale, par la théorie politique, notamment en théorie des puissances. Les deux méthodes se relient et se complètent, si l’on l’analyse sur le plan

des gouvernements nationaux.

- ration européenne

Si la souveraineté est la liberté d’action de l’État, elle se manifeste, à travers des actions poli- tiques engagées par les institutions parmi lesquelles le gouvernement occupe, pour plusieurs qui nous revient à l’esprit même réveillés en pleine nuit, ayant ainsi toute sa place dans un rêve, donnée par Carré de Malberg, selon laquelle, la souveraineté est à la fois la puissance suprême de l’État, l’ensemble des puissances de ses institutions et la position de l’organe.¹²⁶⁷

C’est à cela que le Professeur répondrait qu’il faut effectivement parler, pour com- prendre dans son vif la souveraineté nationale et ses limites contemporaines, de la marge

- – « détermine et conduit la politique de la Nation »¹²⁶⁸. C’est donc là que se manifeste dans le concret et d’une manière formelle, sous le troisième aspect invoqué par Carré de Malberg, la souveraineté nationale.

Et le cas de la Hongrie et le point de vue hongrois peuvent être particulièrement intéres- sants à ce titre, à travers, notamment l’étude des exemples plus ou moins récents des dos- siers qu’il a connus de près en tant que ministre ; et que l’étude de la souveraineté devrait d’un gouvernement national, sur le plan interne mais aussi dans le contexte européen et Je pourrais y répliquer qu’effectivement, la souveraineté en tant que summa potestas est pertinente pour caractériser l’État et dans ce premier sens qu’elle détient, elle devrait res- tée absolue, mais en tant que l’ensemble des compétences institutionnelles, donc dans une approche matérielle mais déjà plus concrète, son exercice est soumise au respect des normes, selon le grand principe de l’État de droit, et cela a des conséquences importantes sur le plan interne, y compris pour l’action d’un gouvernement.

Le Professeur en sa qualité du professeur de droit constitutionnel, approuvera ma réponse, mais ajoutera qu’il ne s’intéresse pas uniquement à la théorie, mais également, notamment en tant que responsable politique, pour ainsi dire, à la réalité politique encadrée par une cer-

1267 carréde MalBerG Raymond : Contribution à la théorie générale de l’Etat, Paris, Sirey, 1920., 79.

1268 Constitution française, l’article 20.

de la normativité nationale interne, il est aussi pertinent de voir quelles sont les limites externes qui dépassent parfois les cadres d’une simple normativité, notamment dans l’Union européenne.

C’est à ce stade qu’un véritable dialogue pourrait – et d’ailleurs devrait, non seulement dans le songe d’un jeune universitaire – être engagé. Nous connaissons les limites internes qui s’imposent, notamment en droit constitutionnel, avec une normativité constitutionnelle dynamique mais juridiquement élaborée, mais nous devrions également comprendre les limites externes, notamment lorsque celles-ci apparaissent non seulement en droit mais dans une interprétation plus large, je dirais, politique, voir même, idéologique.

plan juridique, notamment par une normativité constitutionnelle. Mais la situation est bien plus complexe, surtout aujourd’hui lorsque des limites extérieures s’imposent, sur le plan juridique, dans les deux Europe où ce sont développés des ordres juridiques supranationaux que ce soit sur le fondement des compétences attribuées à l’Union européenne ou pour la protection des droits fondamentaux dans le cadre du Conseil de l’Europe.

Et si ces limites sont juridiques, il ne peut pas être oublié, surtout dans un rêve où l’in- conscient du chercheur donne une certaine liberté à sa pensée ; qu’elles s’inscrivent dans une dynamique plus générale aussi politique que souvent en dépassant les cadres politiques, corroborées par des idées plus générales, se construisant en des systèmes aussi complexes que complets, ces limites apparaissent sur le fond d’une idéologie plus globale mettant en Nous serions d’accord avec le Professeur que quant aux rapports entre les États souve- rains et l’Union européenne qui est, par son ordre juridique mais également au regard de sa structure institutionnelle, incontestablement, une telle construction supranationale, et qui fait - vernement national et par son droit et par son fonctionnement politique ; plusieurs approches théoriques mais aussi pratiques existent et qu’en fonction de l’approche qu’on accepte, nos idéologiques qui restent pertinente pour l’étude du sujet.

Sur ce point, le Professeur raconterait son expérience personnelle révélatrice. Quand il était ambassadeur de Hongrie à Paris, lors de ses allers et retours réguliers entre Budapest et la France, ses vols s’atterrissaient à Paris, à l’Aéroport Charles de Gaulle, et il a pris le car pour regagner le centre-ville, à Charles de Gaulle – Etoile. Il n’avait pas besoin d’aller jusqu’à Colombey-les-Deux-Eglises pour retrouver un mémoire vif du Général en France.

Or, nous connaissons bien – d’ailleurs, le sujet a été traité amplement, à nouveau, l’année dernière lorsque le cinquantième anniversaire du décès du Général de Gaulle a été commé- moré – la vision qu’il avait de l’Europe. Il défendait ce que nous appelons, une Europe des Nations où la construction européenne est menée dans le respect des États-Nations, et ainsi dans une logique de coopération et non pas en imposant des éléments supranationaux. Il est approche.

A ce titre, je pourrais rappeler pour corroborer l’idée du Professeur, j’ai bien promis que le dialogue ne sera pas contradictoire, le fameux discours que de Gaulle a tenu lors d’une

approche politique, idéologique à notre problématique :

spécialisés pour les problèmes qui leur sont communs, pour préparer et au besoin pour suivre leurs décisions, mais ces décisions leur appartiennent. Elles ne peuvent appartenir de l’Europe occidentale, c’est ce que la France considère comme étant souhaitable, comme étant possible et comme étant pratique, dans le domaine politique, dans le domaine écono- mique, dans le domaine culturel et dans celui de la défense. Cela comporte un concert orga- nisé régulier des Gouvernements responsables et puis, aussi, le travail d’organismes spécia-

Mais il existe une autre approche aussi, également politique et idéologique mais aussi ayant des conséquences importantes sur l’étude même purement juridique de la probléma- tique ; elle est diagonalement opposée à celle du Général. Le Professeur pourrait en témoi- gner encore par son expérience. Aujourd’hui, en tant que parlementaire européen, puisqu’il a, à nouveau, l’occasion de vivre à Bruxelles, où il était ambassadeur à une certaine époque, lorsqu’il s’approche aux bâtiments des institutions européennes, c’est le rond-point Schu- man qui sert de point de repère. Et le nom de ce ministre français d’affaires étrangères est commémoré partout en Europe.

Robert Schuman est, à juste titre, considéré comme l’un des pères fondateurs de l’intégra- tion européenne. Et c’est l’idée de Schuman sur l’Europe qui est diagonalement opposée à la vision gaullienne. Il préconisait la construction d’une Europe qui dépasse les cadres stricte- pas et dans des domaines précis, mais en ouvrant la voie pour un développement suprana- tional.

A ce sujet, je citerais volontiers encore une fois pour soutenir les propos du Professeur les phrases de la déclaration Schuman du 9 mai 1950, qui sont devenue également fameuses :

« L’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble : elle se fera - munauté économique qui introduit le ferment d’une communauté plus large et plus profonde entre des pays longtemps opposés par des divisions sanglantes. Par la mise en commun de productions de base et l’institution d’une Haute Autorité nouvelle, dont les décisions lieront la France, l’Allemagne et les pays qui y adhéreront, cette proposition réalisera les premières La Haute Autorité commune chargée du fonctionnement de tout le régime sera composée de

Nous pourrions ensemble aisément retrouver, dans ce texte, les ingrédients d’un montage supranational, à la fois, sur le plan institutionnel où une institution indépendante aura la capacité de prendre des décisions, et sur le plan juridique où ces décisions seront contrai- gnantes pour les États qui participent au projet. Mais d’une manière plus générale, c’est

l’idée d’une fédération européenne fondée sur une solidarité de fait qui se dessine déjà par cette déclaration devant nos yeux. Et nous serions d’accord de constater que cette idée de l’Europe, même lorsque le fédéralisme tombe en désuétude, continue de jouer un rôle important dans le fonctionnement de l’intégration européenne, y compris lorsqu’il est ques- tion d’interpréter son droit.

Non pas pour conclure, mais justement pour démontrer l’enjeu particulièrement important dans ce contexte, le Professeur reviendrait sur ses expériences, cette fois-ci, non pas person- nelles mais ministérielles. En tant que ministre de la Justice, il a dû revenir justement cette

Dans une approche qui porte donc sur l’aspect de la souveraineté relatif à la position de membre de l’Union européenne, nous voyons comment en raison de la construction juri-

- testablement, la souveraineté est limitée. Même si cela est dû à une position bien arrêtée quant à la nature que devrait revêtir la construction européenne : une position idéologique dominante qui est à l’origine d’une certaine interprétation des traités, notamment en cas de - ser des limites à une telle limitation.

- raineté nationale imposées à l’intégration européenne

principe constitutionnel, dans la pratique politique, elle est la plus manifeste dans son troi-

de différentes approches, notamment idéologique, par son droit ainsi que par son fonctionne- - neté nationale dans son exercice.

Il serait donc intéressant pour continuer le dialogue de voir quelles sont les limites qui et ainsi la souveraineté nationale face à l’Union européenne. L’exemple de la Hongrie qui tout en reconnaissant le caractère supranational de l’Europe, défend ses fondements éta- tiques en promettant une Europe qui sera forte puisqu’elle est composée des États-Nations également forts, est particulièrement intéressant.

Je pourrais constater, d’abord, qu’au moment de son adhésion à l’Union européenne, la Hongrie a reconnu et accepté des limites par le transfert des compétences, inscrit à l’époque dans sa Constitution,¹²⁶⁹ consacré désormais par la Loi fondamentale.¹²⁷⁰ Ces compétences

1269 Constitution hongroise en vigueur jusqu’au 25 avril 2011, article 2bis.

1270 Loi fondamentale de Hongrie, article E.

issues de la souveraineté nationale sont exercées en commun avec les autres États membres ou par le biais des institutions européennes. Mais des limites à ce transfert sont également connues : elles sont prévues, d’ailleurs, par les traités fondateurs de l’Union européenne aussi.

Et le Professeur reviendrait justement à l’étude de ces limites, établies pour la protec- tion de la souveraineté nationale en droit de l’Union européenne. D’abord, selon le principe d’attribution, l’Union ne peut agir que « dans les limites des compétences que les États lui ont attribué dans les Traités »¹²⁷¹, ainsi « toute compétence non attribuée à l’Union, appar- tient aux États membres »¹²⁷². D’autre part, ces compétences ne peuvent pas outrepasser les objectifs prévus par les Traités, l’Union agit « pour atteindre les objectifs que les Traités établissent » .

J’y ajouterais volontiers que ce sont ces mêmes limites qui apparaissent dans l’article - tences par l’Union doit être « conforme aux droits et des libertés fondamentaux déclarés par la Loi fondamentale » et qu’il « ne peut pas limiter le droit inaliénable de la Hongrie de dis- poser sur son unité territoriale, sur sa population et sur son régime et sa structure d’État »¹²⁷⁴. Si j’avais quelques réserves sur la dernière tournure qui dispose d’un droit inaliénable de

limiter l’exercice des compétences attribuées à l’Union européenne par cette dernière ; je pourrais constater une certaine harmonie entre le droit constitutionnel national hongrois et le droit primaire de l’Union européenne.

Mais le Professeur rappellerait, tout de suite, que si les textes peuvent être interprétés d’une manière conforme les uns aux autres et qu’il est même de règle que dans l’interpré- tation de ces textes, les juges nationaux constitutionnels et européens cherchent à respecter un certain modus vivendi entre le droit constitutionnel national et le droit de l’Union euro- le repli à sa logique propre – respectivement nationale constitutionnelle et européenne – peut amener à des impasses.

Il est donc autant plus pertinent de bien comprendre où sont les limites aux limites que par sa nature même, mais surtout dans une vision idéologique qui lui est propre, la construc- tion européenne supranationale impose aux États. Ces limites qui marquent une résistance cela, elles doivent être bien fondées sur des moyens constitutionnels à la fois forts et précis le dire, la souveraineté nationale.

Le Professeur pourrait, sur ce point, apporter son expérience du juge constitutionnel, car, il siégeait à la Cour constitutionnelle hongroise lorsque celle-ci a rendu son premier arrêt de

1271 Traité sur l’Union européenne, article 5, paragraphe 2.

1272 Ibid., article 4, paragraphe premier.

Ibid., article 5, paragraphe 2.

1274 Loi fondamentale de Hongrie, article E.

principe sur les rapports entre le droit national et le droit de l’Union le 14 juillet 2010.¹²⁷⁵ fonder sur des moyens constitutionnels bien solides, les limites au développement juridique mais aussi politique de l’intégration européenne.

Cour constitutionnelle : « lorsque les États membres ont transféré une partie de leurs compé- tences ou l’exercice de ces compétences aux organismes de l’Union, ils n’ont pas renoncé à l’essentiel de leur caractère étatique, de leur souveraineté et ainsi de leur indépendance, ils

1276. C’est-à-dire non seulement, il y a des limites constitutionnelles mais, de plus, elles couvrent et protègent l’essentiel de l’État.

J’y ajouterais, par la suite, les autres principes, cette fois-ci, issus du droit de l’Union européenne qui concernent aussi les limites de l’exercice des compétences attribuées pour constater que, par-là, nous avons souvent tendance d’utiliser des idées qui deviennent des principes comme la subsidiarité mais dont l’application pratique demeure incertaine. L’idée

réserves constitutionnelles soient opérationnelles, il n’est pas inutile d’en avoir les corolaires en droit de l’Union. Et ces pendants européens existent ainsi par ces idées, devenues prin- cipes consacrés dans les traités, mais encore une fois, ils souffrent d’une défaillance dans leur application.

A titre d’exemple, ce principe de subsidiarité qui prévoit que « l’Union intervient seule- ment si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union »¹²⁷⁷ - gence légitime lorsqu’il s’agit d’exercer des compétences qui sont partagées entre l’Union européenne dangereuse pour leur souveraineté nationale.

Le Professeur pourrait soulever, à juste titre, que le contrôle du respect du principe de la subsidiarité effectué par la Cour de justice n’a pas été à la hauteur des attentes des États qui ont inscrit le principe dans le Traité de Maastricht. Et si le contrôle juridictionnel était consi- déré comme trop restreint, le contrôle politique inauguré par le Traité de Lisbonne, donnant la prérogative de contrôle aux parlements nationaux, n’a pas aider non plus à l’affaire. C’est incontestablement une interprétation restrictive du principe qui domine, elle n’est pas indé- pendante d’une certaine vision de l’intégration européenne et de son droit, même si elle est

- diarité et d’ailleurs de la proportionnalité¹²⁷⁸

également politique et qui rend incertaine et encore une fois, le plus souvent restrictive,

1275 1276 1277

1278 Ibid., article 5, paragraphe 4.

l’interprétation et surtout l’application d’un principe pourtant censé de protéger la capacité d’action des États.

Et en revenant à nouveau aux jurisprudences constitutionnelles, nous pourrions invoquer d’autres principes et termes techniques en la matière, qui, également, sont à la fois issus des traités mais aussi donc de ces jurisprudences nationales, comme, un autre exemple, la désor- mais fameuse identité constitutionnelle nationale ou encore l’idée d’un éventuel exercice de la Cour constitutionnelle allemande du 5 mai dernier¹²⁷⁹.

Je rebondirais, s’agissant de mon sujet préféré, sur ce principe de l’identité constitution- nelle nationale en citant, d’abord, le traité selon lequel l’identité constitutionnelle concerne

« les structures fondamentales politiques et constitutionnelles »¹²⁸⁰ de l’État membre que devrait respecter l’Union dans son action. Je remarquerais qu’il ne s’agirait pas, ici, de défendre la souveraineté nationale mais pour reprendre les termes du Professeur, l’essentiel du caractère étatique et de la souveraineté tout en admettant que cela est également une limite à l’action européenne.

Nous serions d’accord de dire que l’interprétation de ce principe n’est pas plus simple que celle de la subsidiarité. De plus, elle nécessite un dialogue entre les juges constitutionnels ce qui est essentiel dans leurs structures constitutionnelles, c’est le deuxième qui est compé- même, exceptionnel, l’existence d’une telle limite.

Et c’est à ce moment précis où je me réveillerais soudain de ce beau rêve où nous avons osé de parler de la souveraineté nationale pour l’opposer à l’intégration européenne qui la limite dans son exercice mais à la limitation de laquelle, celle-ci peut faire résistance à tra- vers son sens originaire mais également et surtout par les dispositions constitutionnelles

- mativité juridique précise ; sans omettre de penser aussi aux visions particulières relatives à l’intégration européenne qui servent d’arrière fond à ces questions juridiques, notamment Il est clair que la question est aussi pertinente et actuelle que délicate. Comme au Moyen- Âge, bien entendu avec toutes les limites qui s’imposent à une telle comparaison, quand les puissances ecclésiastique et monarchique menaient leurs batailles ; il vaut mieux recourir au songe comme méthode pour en parler avec toute la franchise. L’État souverain s’oppose à la structure juridique et politique supranationale de l’Union européenne et si les textes sont riches, leur interprétation nécessite la plus grande précaution avec le risque des dérives aux deux côtés.

En concluant, nous ne souhaiterions surtout pas trancher un tel débat mais nous voudrions simplement attirer l’attention à ces dangers. D’une part, le mélange des genres devrait être des considérations purement politiques doivent être écartées. Le droit est un moyen mis à la disposition des politiques mais il ne devrait pas être instrumentalisé par ceux-ci. De même,

1279 L’arrêt constitutionnel de la Cour constitutionnelle de l’Allemagne dans les affaires 2 BvR 859/15, 2 BvR

1651/15, 2 BvR 2006/15 et 2 BvR 980/16 du 5 mai 2020.

1280 Traité sur l’Union européenne, article 4, paragraphe 2.

les juges ne devraient pas outrepasser les limites de leur art, c’est-à-dire de déterminer ce que dit le droit.

purement idéologiques où ce sont, pour ainsi dire, de grandes idées, assemblées par des comme si la réponse était toujours toute prête et qu’il n’y aurait pas besoin de mener le débat et d’ouvrir la voie devant une prise de décision volontaire suite aux discussions pour ne pas dire après avoir construit tout un dialogue où les idées s’échangent. Le droit est le seul moyen, je crains souvent écarté, instrumentalisé ou au contraire surévalué, qui peut servir, puisqu’il en a apporté la preuve tout au long de l’histoire de l’Europe, de trouver vrai solu- lorsque le vin nouveau toujours très attendu, arrive.