Közszolgálati Egyetem
Vezető-és Továbbképzési Intézet
DR. CSÁK CSILLA
Agrárpolitika,
agrárigazgatás
Szerző:
© Dr. Csák Csilla 2014 Kiadja:
© NKE, 2014 Felelős kiadó:
Patyi András rektor
Tartalom
I. Az agrárjog dogmatikai alapjai ...4
1. Az agrárjog fogalma ...4
2. Az agrárjog szabályozási tárgyai ...4
II. Az agrárpolitika fő területei ...6
1. A mezőgazdasági földek forgalmának szabályozása ...6
a) A föld tulajdonjogának megszerzése ...7
b) Elővásárlási jog ...8
c) Hatósági jóváhagyás ...8
d) Szerzési korlátozások hatósági ellenőrzése és a kényszerhasznosítás ...9
2. A mezőgazdasági földek használata ...9
3. A mezőgazdasági üzem fogalma ... 10
4. A mezőgazdaság támogatása ... 10
a) A közös agrárpolitika (KAP) létrehozása ... 11
b) A közös agrárpolitika céljai és területei ... 11
c) A közös agrárpolitika alapelvei ... 11
d) A KAP reformfolyamatai ... 12
A KAP „egészségügyi” felülvizsgálata (Health Check) ... 13
e) A KAP 2014-2020 felépítése, célkitűzése ... 13
III. Az agrárigazgatás intézményrendszere ... 14
1. Az agrárigazgatás fogalma és intézményrendszere ... 14
a) Vidékfejlesztési Minisztérium (VM) ... 15
b) Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal ... 16
c) Nemzeti Élelmiszerlánc-biztonsági Hivatal ... 17
d) A földhivatali szervezetrendszer ... 17
Megyei földhivatal ... 17
Járási földhivatal ... 18
e) Földmérési és Távérzékelési Intézet (FÖMI) ... 18
f) A fővárosi és megyei kormányhivatalok mezőgazdasági szakigazgatási szervei ... 18
g) Háttérintézmények ... 19
Irodalom jegyzék ... 21
Fogalomtár ... 22
I. Az agrárjog dogmatikai alapjai
Az agrárjog elnevezés három tipikus jelenséget takarhat.1 Egyrészt lehet olyan jogszabályok összessége (norma), ame- lyek a mezőgazdasággal összefüggő társadalmi viszonyokra vonatkoznak. Másrészt beszélhetünk az agrárjogról, mint tudományterületről (diszciplína), harmadrészt pedig, mint tantárgyról (stúdium).2 Az agrárjog jogrendszertani érte- lemben mind közjogi, mind magánjogi elemeket magába foglal.3
1. Az agrárjog fogalma
4Az agrárjog fogalmának dogmatikai megalapozottsága tekintetében a legáltalánosabb fogalomként, az agrár- politikai célkitűzések megvalósítására létrejött jogszabályok összességét értjük.5 A fogalomból kitűnik, hogy a jogra az agrár-viszonyok területén, mint eszközre tekint (instrumentális szemlélet). Az agrárjog az agrárpolitika végrehajtásának eszköze. A jogi szabályozás alapja tehát egy jogon túlmutató tényező (agrárpolitika), amelynek fi- gyelembevétele elengedhetetlen a joganyag elsajátítása tekintetében. Az agrárjog agrárpolitikához kötése, az Európai Unióhoz való csatlakozás alapján indokolja ezt a szemléletet, ugyanis hazánk csatlakozásával a mezőgazdaságra vonat- kozó kötelező érvényű normák jelentős száma a közös döntéshozatal szintjén születik. Az Európai Unión belül pedig túlnyomó részt a Közös Agrárpolitika (KAP) keretei között alakítják ki az agrár-szabályokat.6 Hangsúlyozni kell mind- eközben azt, hogy ez nem jelenti a nemzeti szabályozás teljes felszámolását.7 Ahhoz azonban, hogy az agrár-joganyagot értelmezzük jogon kívüli tényezőket (közgazdasági, szociológiai, környezetvédelmi stb.) is figyelembe kell venni.8
2. Az agrárjog szabályozási tárgyai
Az agrárjog legalapvetőbb szabályozási tárgyai a mezőgazdasági tevékenység, a mezőgazdasági termelő, a mezőgazda- sági üzem, és a mezőgazdasági termék, valamint a Közös Agrárpolitikával összefüggésben a vidék fogalma emelhető ki. A vidék fogalmával és a hozzá kapcsolódó szabályozási körökkel a vidékfejlesztés részben foglalkozunk bővebben.
Ezen fogalmak kialakítása az Európai Unióban az első három esetben9 elsődlegesen tagállami hatáskörbe tartozik, míg a mezőgazdasági termék kategóriája az európai jogban lett tételesen rögzítve.10
a) Mezőgazdasági tevékenység: E fogalomnak számos gyakorlati szituációban lehet jelentősége, példának okáért az adózási kedvezmények megítélésénél, környezetvédelmi előírások érvényesítésénél, etc. A nyugat-európai tendenciákat figyelembe véve egy többrétegű definícióval állunk szemben.11 A definíció (a) elsődlegesen magába foglalja a mezőgazdasági tevékenység őstermelői fázisát (azaz a javak elsődleges előállítását, pl. a növénytermesz- tést). Tipikusan e fogalomhoz tartozik (b) a mezőgazdasági termékek elsődleges feldolgozási és értékesítési fázisa is.
A következő kategóriák mezőgazdasági tevékenység körébe történő besorolása azonban már nem egyértelmű, és
1 Fodor László: Agrárjog. Fejezetek a mezőgazdasági életviszonyok sajátos szabályozása köréből. Debrecen, 2005, Debreceni Egyetem Kossuth Egyetemi Kiadó, 9. p.
2 Szilágyi János Ede: Az agrárjog dogmatikai alapvetései. In: Csák Csilla (szerk.): Agrárjog. A magyar agrárjog fejlődése az EU keretei között, Miskolc, 2010, Novotni Kiadó, 15. p.
3 A magyar jogrendszer átalakulása 1985/1990-2005 konferencián ugyanezt az elemet hangsúlyozta Tanka Endre: A magyar agrárjog átalakulása 1985/1990-2005. In: Jakab András – Takács Péter (szerk.): A magyar jogrendszer átalakulása 1985/1990-2005. Jog, rendszerváltozás, EU-csatlakozás. Budapest, 2007, Gondolat – ELTE ÁJK, 738. p.
4 Horváth Gergely: Az agrár-környezetvédelmi jog elméleti alapvetése és hazai szabályozásának rendszerezése, különös tekintettel agrár- természetvédelmi részterületére. PhD értekezés, Gépirat Budapest, 2010. Horváth: A környezetjog és az agrárjog közeledése, találko- zása és metszete a magyar jogrendszerben. Állam- és Jogtudomány, 2007/2, 333-355. p.
Szilágyi: Gondolatok az agrárjog jogágiságáról. Magyar jog, 2004/ 9. sz., 535. p.
5 Leidwein, Alois: Europäisches Agrarrecht. Wien-Graz, 2004, Neuer Wissenschaftlicher Verlag, 34. p.
6 Téglásy Péter: A magyar agrárjog átalakulása 1985/1990-2005. Korreferátum Tanka Endre: A magyar agrárjog átalakulása 1985/1990-2005 című előadásához. In: Jakab András – Takács Péter (szerk.): A magyar jogrendszer átalakulása 1985/1990-2005.
Jog, rendszerváltozás, EU-csatlakozás. Budapest, 2007, Gondolat – ELTE ÁJK, 742. p.
7 Lásd bővebben: Szilágyi: Az agrárjog dogmatikai alapvetései. In: Csák (szerk.): Agrárjog. 2010, 15-42. p.
8 Erre hívja fel a figyelmet többek között Fodor: Op. cit. 11-12. p. és TANKA: Az agrárjog fogalma és helye a magyar jogrendszerben.
Magyar Jog. 2005/7, 395-396. p.; Tóth Lajos: Agrárjogi tanulmányok. Szeged, 2005, Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudo- mányi Kar, 102-103. p.
9 Itt ugyanakkor hangsúlyoznunk kell, hogy a mezőgazdasági üzem kategóriája a közösségi támogatási rendeletekben is fellelhető.
10 Fodor: Op. cit. 22. p.
11 A mezőgazdasági tevékenység fogalmának meghatározása más tagállamok esetén sem egységes. A német Agrárjogi Kéziszótár a mezőgazdaság fogalmára 40 különböző meghatározást hoz. Lásd: GRIMM: Von der Landwirtschaft zur Wirtschaft auf dem Lande?
Gedanken zum Begriff der Landwirtschaft (1). Agrarrecht, 2001/1, 1-3. p.
az egyes tagállami jogokban esetenként eltérő. Így mezőgazdasági tevékenységnek minősíthető (c) a mezőgazda- sági üzem keretei között folytatott ún. kiegészítő tevékenység (pl. ha a termelő mezőgazdasági üzemében vendég- szobát üzemeltet falusi turizmusként). Újabban pedig mezőgazdasági tevékenységnek minősülhet (d) viszont az is, ha mindezt a tevékenységet mezőgazdasági üzemen kívül végzi, például egy vidéki területen. Az európai uniós szabályok12 Magyarországon való közvetlen alkalmazása következtében ma már a magyar jogrendszer (Termő- földtörvény, adózási jogszabályok, támogatási normák, etc.)13 részének tekinthetjük a fogalom minden fázisát.
b) Mezőgazdasági termelő: A jogi szabályozás által is megragadható legfontosabb sajátosságai a szakismeret, a helyben lakás, és az élethivatásszerűség. A személyek polgári jogi csoportosítása alapján ezek lehetnek termé- szetes személyek, jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek is (nem természetes sze- mélyek esetében a fenti kritériumok teljesítését tipikusan a jogi személy, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet vezetőjével szemben várják el). A személyi, szervezeti megkülönböztetés lehetőségét az agrárjogi szabályozás nem zárja ki.
c) Mezőgazdasági üzem: E fogalomról több értelemben beszélhetünk. Egyrészt tárgyi oldalát vizsgálva a definí- ció magában foglalja a termőföldet, a gazdasági és lakóépületeket, a gépeket, felszereléseket, az állatállományt, és bizonyos – tipikusan támogatásokhoz kapcsolódó – vagyoni értékű jogokat (pl. kvótákat, közvetlen ki- fizetéseket) is. A tárgyi oldal mellett (tágabb értelemben) az üzem kategóriája magában foglalhatja annak alanyi oldalát, azaz a mezőgazdasági termelőt is.14 Beszélhetünk továbbá a mezőgazdasági üzemek szervezeti struktúrájáról is,15 amely gyakorlatilag a jogilag önálló vállalat (tipikus esetben cég) megjelenési formája (pl.
szövetkezet, betéti társaság, etc.).16
d) Mezőgazdasági termék:17 A mezőgazdasági termék fogalma közösségi szinten meghatározott, ilyen formá- ban pedig az Európai Unió minden tagállamában egységes. Egységes, azonban nem változatlan kategória, ugyanis a Közösség fennállásának fél évszázada alatt egy folyamatosan bővülő kategória született. 18
A Római Szerződés alapján általános fogalmi meghatározása értelmében mezőgazdasági termék a termőföld, az állattenyésztés és a halászat termékei (mint elsődleges előállítás eredményei), valamint az ezekből közvetlenül szárma- zó félkész termék. A félkész termék definícióját pontosította később tovább az Európai Bíróság,19 amely szerint: (a) a nyers termék és a félkész termék között kölcsönös gazdasági függőségnek kell fennállnia; (b) a közvetlen kapcsolat szempontjából az elsődleges feldolgozás független a feldolgozási műveletek helyétől és számától, a lényeg a feldolgo- zás hatásfokában van; (c) ne legyen túl nagy különbség a nyerstermék és feldolgozott termék ára között.
A világpiacon végbemenő változások hatására az 1960-as években kiterjesztették a szabályozást bizonyos feldolgo- zott termékekre (ezeket nevezték non-annex termékeknek; pl. joghurt, csokoládé) is, azáltal hogy ezek piacra jutását is segítette a Közösség. Az 1980-as években a kör tovább bővült az erdőgazdálkodással.
A fogalom bővülése szempontjából az igazi áttörést az 1990-es évek jelentették, amikor már a kiegészítő tevékeny- ség során keletkezett nem mezőgazdasági termékekre (pl. biodízel) is kiterjesztették az agrár-szabályozást (pl. bizonyos támogatások formájában).
Ellenőrző kérdések
1. Agrárjog fogalma
2. Melyek az agrárjog szabályozási tárgyai?
3. Mezőgazdasági tevékenység fogalma
4. Melyek a mezőgazdasági termelő jellemző jegyei?
5. Melyek a mezőgazdasági termék fogalmi elemei?
12 Lásd a fogalom uniós jogszabályi meghatározása kapcsán a 73/2009/EK tanácsi rendelet 2. cikk c) pontját.
13 Lásd a fogalom magyar jogszabályi meghatározása kapcsán: 1994: LV. tv. (Tft.) 3. § k), l), u) pontok; 1999: CXXI. tv. 2. § d); 2007:
CXXVII. tv. 198. § és 7. melléklet I-II.; 1995: CXVII. tv. 6. melléklet I. rész.; 2010: XXIV. tv. 2. § f-g) pontok.
14 Fodor: Op. cit. 35-43. p.
15 Olajos István: Az agrár-üzemrendszer felépítése. In: CSÁK (szerk.): Agrárjog. Miskolc, 2006, Novotni Kiadó, 188-192. p.
16 A fentebb ismertetettől némileg eltérő álláspontot képvisel SÜVEGES Márta: Az agrár-üzemformák jogi szabályozásának alapjai. In: Hamar Anna (szerk.): Agrárátalakulás a ’90-es években. I. kötet. Szolnok, 1999, 25-112. p.
17 Fodor: Op. cit. 43-50. p.
18 Szilágyi: Az agrárjog dogmatikai alapvetései. In: CSÁK (szerk.): Agrárjog. 2010, 17. p.
19 C-185/73. sz., Hauptzollamt Bielefeld kontra Offene Handelsgesellschaft in Firma H. C. König ügyben (1974. május 29-én hozott ítélet).
II. Az agrárpolitika fő területei
Az agrárpolitika fogalmát illetően különböző meghatározásokkal találkozhatunk. Például a Magyar Nagylexikonban található definíció szerint az „agrárpolitika: a mezőgazdaság gazdasági és társadalmi viszonyaira közvetlenül vagy átté- telesen ható tudatos állami (törvényhozási, kormányzati és hatósági) beavatkozások összessége. Eszközei és módszerei kiterjednek a birtokviszonyok, a termelési és értékesítési feltételek, a jövedelmi helyzet, az érdekérvényesítés szabályo- zására, illetve befolyásolására.” Azonban meg kell jegyeznünk, hogy az agrárpolitika nem tekinthető pusztán nemzeti, tagállami kérdésnek. Az Európai Unió Közös Agrárpolitikája (KAP) esetében a Közösség a mezőgazdaság lényeges területeit a tagállamok hatásköréből kivonva a közösségi döntési szintre utalta. Az EUMSZ (az Európai Unió Műkö- déséről szóló Szerződés) 39. cikke a közös agrárpolitika célkitűzéseit a következőkben összegzi: (1) a mezőgazdasági termelékenység növelése; (2) a mezőgazdasági népesség megfelelő életszínvonalának biztosítása; (3) a piacok stabilizá- lása; (4) az ellátás biztosítása; (5) méltányos fogyasztói árak kialakítása. A KAP tehát a mezőgazdaságnak a termelési funkció mellett más szerepet is tulajdonít, amely szerint a javak előállítása mellett cél a vidék arculatának megőrzése, a vidéki közösségek fenntartása és a környezeti javak előállítása is. Ezt nevezték korábban a mezőgazdaság `kettős hivatásának´ (manapság pedig `multifunkcionális mezőgazdaságnak´20 vagy `európai mezőgazdasági modellnek´).21
Magyarországon az agrárpolitikai tervezés és programozás alapköve a 2012-2020 terjedő időszakra megalkotott Nemzeti Vidékstratégia – amelynek végrehajtását jelenti a Darányi Ignác Terv is – és amelynek négy átfogó területe van: (a) agrárgazdaság, (b) vidékfejlesztés (c) élelmiszergazdaság (c) környezet védelme. A stratégia célja, a tájak épsé- gének tudatos megőrzése, a lakosság jó minőségű és biztonságos élelmiszerrel történő ellátása, a természeti erőforrá- sokkal való fenntartható gazdálkodás, az ivóvízbázisok, a talajok, az élővilág és a környezet védelme.
A továbbiakban az agrárpolitika szűkebb területével a mezőgazdasági rendszer alanyi, illetőleg tárgyi oldalával és támogatási kérdéseivel foglalkozunk részletesebben.
1. A mezőgazdasági földek forgalmának szabályozása
A termőföldek tulajdoni és használati viszonyaival kapcsolatos jelenleg hatályos átfogó szabályozást a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény tartalmazza. A jelenlegi szabályozást hamarosan felváltja egy koncepcionálisan új típusú szabályozás, amelyre tekintettel célszerűnek tartjuk a már ismert új modell szabályozási tárgyköreinek áttekintését.
Az új földforgalmi törvény és a kapcsolódó jogi szabályozás indoka egyrészt a földmoratórium lejárata, másrészt pe- dig egy új birtokszerkezet kialakítása.22
Az uniós tagságunkra tekintettel 2014. április 30-án (földmoratórium megszűnése) meg kell szüntetni a termő- földjeinkre a magyar és más uniós tagállami állampolgárokra vonatkozó eltérő tulajdonszerzési tilalmakat és korláto- zásokat. A földmoratórium lejárata azt jelenti, hogy ettől az időponttól más tagállamok földművesei is vásárolhatnak termőföldet Magyarországon a magyar földművesekre irányadó szabályok szerint. Az új földforgalmi törvény erre tekintettel olyan szabályozást vezet be, amely alapján egyrészt a földszerzőnek meg kell felelnie a földműves kritériu- mainak, másrészt amellyel a hazai egyéni és családi kis- és középbirtokok válhatnak meghatározóvá a piacon.
A termőföld az ország egyik legértékesebb természeti erőforrása, amely a nemzet közös örökségét képezi, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára történő megőrzése az állam és mindenki kötelessége – olvashat- juk Magyarország Alaptörvényének P) cikkének (1) bekezdésében. Ezen célok megvalósítását szolgálja az Országgyű- lés által 2013. június 21-én elfogadott új földforgalmi törvény (A mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló, 2013. évi CXXII. törvény).
Az Alaptörvény P cikke alapján az agrárgazdaságot érintő szabályozás körében a földek forgalmáról, a mezőgazda- sági üzemszabályozásról és a termelésszervezésről sarkalatos törvény (2/3-od törvény) keretei között kerül sor a szabá- lyozásra. A sarkalatos törvényi szintű szabályokat további – a jogforrási hierarchia különböző szintjein megjelenő – végrehajtási jogszabályok egészítik ki és teszik teljessé a szabályozási környezetet.23 Ezen túlmenően figyelemmel kell lenni arra is, hogy speciális jogszabályok pl. az erdőtörvény, a nemzeti földalapról szóló törvény eltérő rendelkezéseit
20 A multifunkcionális (többfunkciós) mezőgazdaság, mint fogalom kapcsán meg kell jegyezzük, hogy a többfunkciós mezőgazdaság fogalmának jogtudományi konkretizálása hiányzik, de legalábbis hiányos. Leggyakrabban a fogalmat a funkcióin – gazdasági, ökoló- giai, szociális – keresztül ragadják meg. KÄB, Peter: Multifunktionale Landwirtschaft als agrarrechtliches Problem? Agrar- und Umweltrecht, 2003, 3. szám (2003. I. melléklet), 1-6. p.
21 Halmai Péter: A reform ökonómiája. EU Közös Agrárpolitika: fordulópont vagy kiigazítás? Budapest, 2004, KJK-KERSZÖV, 13-14. p.
22 Lásd bővebben: Csák – Szilágyi: Legislative tendencies of land ownership acqusition in Hungary In: Norer, Roland – Holzer, Gottfried (szerk.) Agrarrecht Jahrbuch, Wien - Graz, 2013, Neuer Wissenschaftlicher Verlag (NWV), 215-233. p. (ISBN:978 3 7083 0930 9)
23 2013. évi CCXII. törvény, 2014. évi VII. törvény, 560/2013 (XII.31.) Korm. rendelet
illetőleg generális rendelkezéseket pl. Polgári Törvénykönyv, Ket., ingatlannyilvántartásról szóló törtvény, Polgári Perrendtartás rendelkezéseit is alkalmazni kell az általuk megszabott hatályra tekintettel.24 A földtulajdoni és -haszná- lati viszonyokat illetően célszerűnek tartjuk az új szabályozás tartalmi elemeinek áttekintését, amely 2013. december 15. napjával kezdődően több lépcsőben, legkésőbb 2014. május 1. napján teljes körűen lép hatályba.
a) A föld tulajdonjogának megszerzése
A föld tulajdonjoga meghatározott személyek által, meghatározott módon és eljárás keretében illetőleg meghatáro- zott mértékben szerezhető meg.
A földszerzésre jogosult személyeknek különböző kategóriáit tudjuk megkülönböztetni. Vannak magánszemélyek és jogi személyek, amelyeken belül különböző szabályok vonatkoznak a magyar és a velük egy tekintet alá eső tagállami állampolgárokra (földműves és nem földműves) valamint a külföldi személyekre. Fő szabály szerint föld tulajdonjo- gát magyar magánszemély és tagállami állampolgár szerezheti meg. Jogi személyek közül meghatározott célokra és feltételekkel, de a területi nagyság korlátozása nélkül (a) az állam, (b) bevett egyház és annak belső jogi személye, (c) jelzálog-hitelintézet, (d) a föld fekvése szerint illetékes települési önkormányzat szerezheti meg. Ezen kivételek- től eltekintve jogi személyek nem szerezhetnek földtulajdont, továbbá ki vannak zárva a jogszerzésből a külföldi természetes személyek (vagyis a nem tagállami állampolgárok25) és a más állam, illetve annak valamely tartománya, helyhatósága, ezek bármely szerve is.
Az új jogszabály bevezette a földműves fogalmát. De kit is ért a törvény földműves alatt? Földműves a Magyar- országon nyilvántartásba vett belföldi természetes személy, illetve tagállami állampolgár, aki mező-, erdőgaz- dasági tevékenységet főfoglalkozásként, élethivatásszerűen, vagy mellékfoglalkozásként folytat, és legalább középfokú mezőgazdasági vagy erdészeti szakirányú képzettséggel rendelkezik vagy ennek hiányában igazol- tan legalább 3 éve mező-, erdőgazdasági tevékenységet, illetve kiegészítő tevékenységet saját nevében és saját kockázatára folyamatosan Magyarországon folytat. A törvény nem tesz különbséget a magyar és az Európai Unió valamely másik tagállamából származó polgárok között, ugyanazok a kritériumok vonatkoznak rájuk, a tagállami állampolgároknak is meg kell felelniük a földműves fogalmánál kifejtett feltételrendszernek.
A földszerzési maximum szabály alapján földműves személy (valamint az a nem földműves, aki közeli hozzátarto- zójától vásárol földet) maximum 300 hektár mértékig szerezhet földet. A nem földműves magánszemély (tagállami, belföldi) maximálisan 1 hektár föld tulajdonjogát szerezhetik meg (korábban legfeljebb 300 hektár földet vásárol- hattak). A földszerzési 300 hektáros maximum bizonyos esetekben túlléphető és eltérő szabályok vonatkoznak a részarány-tulajdon megszerzésére.
A földműves személy, valamint a mezőgazdasági termelőszervezet a föld használatra – a tulajdonolt földre te- kintettel – is maximum 1200 hektár mértékig jogosult (birtokmaximum). A birtokmaximum szabálya a fölterület bármilyen jogcímen történő használatát is magába foglalja. Ehhez képest, aki állattartó telepet üzemeltet, illetőleg szántóföldi és kertészeti növényfajok vetőmagjának előállításával foglalkozik 1800 hektár birtokmaximumra jogosult (kedvezményes birtokmaximum). A birtokmaximum 1800 hektár területnagyság mértékig állhat fenn mezőgazda- sági termelőszervezet esetén akkor is, ha a tag tagsági viszonya legalább egy éve fennáll és a tag tulajdonában levő termőföld használatára jogosult.
A tulajdonszerzési jogosultság feltételeit is meghatározza a jogszabály, amelyek a múltra, jelenre és a jövőre vonat- kozó feltételek fennállását kívánják meg. Egyrészt hogy a szerző féllel szemben öt éven belül nem került sor annak megállapítására, hogy szerzési korlátozás megkerülésére irányuló jogügyletet kötött (pl. zsebszerződés) másrészt, hogy ne legyen földhasználati díjtartozása, harmadrészt vállalja, hogy a föld használatát másnak nem engedi át, azt maga használja, ennek során eleget tesz a földhasznosítási kötelezettségének és vállalja, hogy a földet a tulajdonszerzés idő- pontjától számított 5 évig más célra nem hasznosítja. Az utóbbi két feltétel fennállását meghatározott alaki formában tett nyilatkozattal kell igazolni illetőleg vállalni. Ha a szerző fél olyan földterület tulajdonjogát kívánja megszerezni, amelyik harmadik személy használatában áll (pl. haszonbérlet áll fenn rajta), akkor a használatra kötött szerződés- ben megjelölt időtartam lejártát követően kell a hasznosítási kötelezettségének eleget tenni, azzal, hogy egyébként a használat időtartama az eredeti lejárati időponthoz képest nem módosítható, tehát pl. a haszonbérleti szerződés nem hosszabbítható meg.
24 Lásd bővebben: Csák Csilla – Hornyák Zsófia: Az új földforgalmi törvényről. Őstermelő, 2013/4, 7-10. p.
25 A földforgalmi törvény 5. § 24. pontja alapján tagállami állampolgár: az Európai Unió tagállamának állampolgára, az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásban részes állam állampolgára, valamint a nemzetközi szerződés alapján velük egy tekintet alá eső állam állampolgára, ide nem értve a belföldi természetes személyt. Ezzel szemben e törvény 5. § 15. pontja alapján külföldi természetes személynek minősül a nem tagállami állampolgár.
b) Elővásárlási jog
Az elővásárlási jog intézménye nem új keletű a mezőgazdasági földek átruházása tekintetében, a jelenleg hatályos termőföld törvényünk is szabályozza anyagi jogi és végrehajtási rendeletében eljárásjogi kereteit. Az újonnan felépí- tett rendszer azonban más szabályozási elveket követ és tartalmaz a jogosultak személyi körét és sorrendjét illetően, a gyakorlására vonatozó eljárási rend tekintetében, valamint a hatósági jóváhagyás rendszerét illetően. Az elővásárlási jog a föld eladása esetén áll fenn.
Nem áll fenn elővásárlási jog:
• közeli hozzátartozók (a házastárs, az egyeneságbeli rokon, az örökbefogadott, a mostoha- és a nevelt gyermek, az örökbefogadó-, a mostoha- és a nevelőszülő és a testvér) közötti adásvétel,
• a tulajdonostársak közötti, a közös tulajdon megszüntetését eredményező adásvétel,
• a földnek jogszabályban foglalt módon, támogatás feltételeként más földműves részére való átadásával meg- valósuló adásvétel,
• a települési önkormányzat közfoglalkoztatás és településfejlesztés céljából történő adásvétel esetén.
Anélkül, hogy az elővásárlási jog gyakorlásához kapcsolódó – a maga nemében nem egyszerűen áttekinthető – sorrendiséget részletesen vázolnánk, megállapítható, hogy változatlanul az elővásárlási sorrend első helyén a magyar állam áll. Preferált helyet foglal el a rangsorban a földet használó földműves (aki 3 éve a jogügylet tárgyát képző földet használja) és őt követően a földműves is.
Az elővásárlási jog rendszere alapján a jogalkotó célja továbbra is a birtokelaprózódás megakadályozása, egészséges birtokszerkezet kialakítása, a földet művelni tudó és képes személyek földhöz jutásának előmozdítása.
A tulajdonosnak az adásvételi szerződést (és nem csupán a vételi ajánlatot) közölni kell az elővásárlásra jogosul- takkal. Az elővásárlási jog keletkezhet jogszabály alapján illetőleg a felek megállapodással is kiköthetnek elővásárlási jogot. Tehát földek esetében elővásárlási jog nemcsak a földforgalmi törvény alapján állhat fenn, hanem más jog- szabályokra illetőleg szerződésekre alapítottan is. A földforgalmi törvény alapján fennálló elővásárlásra jogosultakat hirdetmény útján, más jogszabályok illetőleg megállapodás alapján létesített jog esetén az elővásárlásra jogosultakat személyesen (írásban) kell értesíteni.
A hirdetmény útján történő közlés érdekében a föld fekvése szerinti települési önkormányzat jegyzőjéhez kell fordulni, aki gondoskodik a polgármesteri hivatal hirdetőtábláján történő kifüggesztésről, amelytől számítottan az elővásárlásra jogosultaknak 60 napjuk van (jogvesztő határidő) elővásárlási jogot elfogadó vagy azt elutasító nyilat- kozatot tenni (ha valaki nem nyilatkozik, az azt jelenti, hogy nem kíván élni az elővásárlási jogával). Az elővásárlásra jogosultnak – fő szabály szerint – nyilatkozatát a jegyző részére személyesen kell átadni, amelynek célja annak meg- állapítása, hogy az elfogadó nyilatkozat az abban megjelölt személytől származik.
A jegyző az átvett jognyilatkozatokról iratjegyzéket készít, és azt az adásvételi szerződés eredeti példányával, vala- mint a jognyilatkozatokkal együtt megküldi attól függően, hogy a jogügylet hatósági jóváhagyás köteles-e vagy sem
a) az eladó részére, ha az adásvételi szerződés mentes a mezőgazdasági igazgatási szerv jóváhagyása alól, vagy b) a mezőgazdasági igazgatási szerv részére jóváhagyás céljából.
Ha az adásvételi szerződéshez nem kell a mezőgazdasági igazgatási szerv jóváhagyása a szerződés (a) vagy az eladó és az eredeti vevő között jön létre (ha pl. nem érkezett elfogadó jognyilatkozat illetőleg az eredeti vevő a rangsorban előrébb áll), (b) vagy az eladó és az elővásárlásra jogosult között jön létre. Ha több elővásárlásra jogosult tett elfogadó nyilatkozatot, akkor a rangsorban elfoglalt helyük (előrébb álló) lesz a meghatározó, azonos sorrendiség esetén az eladó dönti el, hogy kivel köti meg az adásvételi szerződést.
c) Hatósági jóváhagyás
Az új szabályozás komoly adminisztratív terheket és erős állami kontrollt vezet be a földpiacra, melynek egyik meg- nyilvánulási formája, hogy a föld tulajdonjogának megszerzéséhez szükség van a mezőgazdasági igazgatási szerv (me- gyei földhivatal) jóváhagyására, melyet a helyi földbizottság véleménye, állásfoglalása előz meg. A helyi gazdálkodói közösség (a települési önkormányzat közigazgatási területén földet használó földművesek, mezőgazdasági termelő- szervezetek, más természetes és jogi személyek) képviseleti szerve a közösség tagjai által megválasztott helyi földbizott- ság, mely legalább 3, legfeljebb 9 főből áll.
A földtulajdonszerzés körében a jogügyleteket a hatósági jóváhagyás szempontjából 3 csoportba tudjuk sorolni. Ad (1) a föld adásvételi szerződéssel történő megszerzése esetén, ad (2) egyéb jogcímen történő tulajdonszerzésekhez kapcso- lódó hatósági jóváhagyás, ad (3) hatósági jóváhagyáshoz nem kötött földszerzések.
Ad (1) Adásvételi szerződések hatósági jóváhagyása esetén a mezőgazdasági igazgatási szerv a jegyzőtől beérkező dokumentációt (lásd előző pont) először formai vizsgálatnak veti alá és 15 napon belül dönt ezek alapján a jóváhagyás megtagadásáról, amelyre egyebekben a törvényben felsorolt esetekben van lehetőség. Ha nem kerül sor első körben
a jóváhagyás megtagadására, akkor megkeresi a helyi földbizottságot állásfoglalásának előterjesztésére, amely a helyi viszonyok figyelembe vételével a köztudomású tények alapján a törvényben meghatározott szempontok alapján kerül kialakításra. A helyi földbizottságnak 15 nap áll rendelkezésre (amely további 15 nappal meghosszabbítható) a jóvá- hagyás megtagadására vagy megadására irányuló állásfoglalásának megküldésére.
Ad (2) Az adásvételnek nem minősülő jogügyletek esetén is fő szabály szerint meg kell kérni a mezőgazdasági igaz- gatási szerv jóváhagyását (pl. csere). Ebben a körben különösen az elbirtoklásra, a végintézkedéssel történő tulajdon- szerzésre, a végrehajtási, felszámolási, vagy önkormányzati adósságrendezési eljárás keretében árverés vagy pályáztatás útján történő földtulajdonjog szerzésére állapít meg a törvény speciális szabályokat.
Ad (3) Nem szükséges a mezőgazdasági igazgatási szerv jóváhagyása és erről kérelemre igazolást ad ki:
• az állam, egyház, jelzálog-hitelintézet, önkormányzat tulajdonszerzéséhez,
• az állam, illetve az önkormányzat tulajdonában álló föld elidegenítéséhez;
• a föld tulajdonjogának ajándékozás jogcímén történő átruházásához;
• a közeli hozzátartozók közötti tulajdonjog átruházásához;
• a tulajdonostársak közötti tulajdonjog átruházáshoz, ha ezzel a közös tulajdon megszűntetésére kerül sor;
• a földnek jogszabályban foglalt módon, támogatás feltételeként más földműves részére való átadásával meg- valósuló adás-vételhez;
• a telekalakítási engedélyezési eljárás keretében történő tulajdonszerzéshez.
d) Szerzési korlátozások hatósági ellenőrzése és a kényszerhasznosítás
A mezőgazdasági igazgatási szerv feladata a szerzési feltételek, illetve korlátozások, és tilalmak betartásának ellenőr- zése, ha ennek során azt tapasztalja, hogy a tulajdonos, illetve a földhasználó jogsértést követ el felhívja a figyelmét a jogszabálysértésre, és határidő megállapításával írásban felszólítja a jogszerű állapot helyreállítására. Amennyiben a kötelezett ennek nem tenne eleget, a mezőgazdasági igazgatási szerv a kötelezettel szemben mulasztási bírságot szab ki, mely a föld szerzéskori aranykorona-értéke húszezerszeres szorzatának megfelelő forintösszeg. Ennek megfizetése alól felmentés nem adható. A bírság ismételten kiszabható mindaddig, amíg a jogsértő állapot fennáll és amennyiben ezt 6 hónap elteltével sem sikerül helyreállítani, a hatóság intézkedik a föld kényszerhasznosításba adásáról, amely az adott földterület tulajdonjogát nem érinti, ebben az esetben a használat átadására kerül sor.
Ellenőrző kérdések
1. Fő szabály szerint kik szerezhetnek termőföldet Magyarországon az új földforgalmi törvény értelében?
2. Mely esetekben nincs szükség a földtulajdon megszerzése esetén hatósági jóváhagyásra?
3. Milyen szerepe van a helyi földbizottságoknak?
4. Hogyan kell az elővásárlásra jogosultakat értesíteni?
5. Melyek a tulajdonszerzési jogosultság feltételei?
2. A mezőgazdasági földek használata
A mezőgazdasági földek használatára vonatkozó rendelkezéseket jelenleg hatályosan szintén a termőföldtörvény (1994. LV. törvény) tartalmazza. Ebben az esetben is érdemes azonban a jövőbeli szabályozással foglalkozni. A hasz- nálati kérdéseket az új földforgalmi törvény (2013. évi CXXII. törvény) fogja szabályozni a jövőben, azzal, hogy a Ptk., a földtörvény (még nem ismert) és más megalkotandó jogszabályok fogják ezen belül az egyes jogintézményeket szabályozni illetőleg a jelenlegi szabályozást kiegészíteni.
A földhasználati jogosultságot földműves és mezőgazdasági termelő szervezet szerezheti meg. A földműves fogal- mát már az előző pontban említettük, ezért e körben a mezőgazdasági termelőszervezet fogalmára térünk ki: a mező- gazdasági igazgatási szerv által meghatározott feltételek alapján nyilvántartásba vett, tagállami székhelyű jogi személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet,
a) amelynek
aa) alaptevékenysége olyan mező-, erdőgazdasági tevékenység, illetve kiegészítő tevékenység, amelyet a
jogügyletet megelőzően legalább 3 éve folyamatosan folytat,
ab) éves értékesítése nettó árbevételének több mint a fele a mező-, erdőgazdasági tevékenységből, illetve a kiegészítő tevékenységből származik, és
ac) legalább egy vezető tisztségviselője, vagy a cégvezetője a mező-, erdőgazdasági tevékenységet, illetve a kiegészítő tevékenységet a szervezetben fennálló tagsági viszonyához kapcsolódóan gyakorolja, és meghatározott mezőgazdasági vagy erdészeti szakirányú képzettséggel, vagy a mezőgazdasági igazgatási szerv által igazolt legalább 3 éves üzemi gyakorlattal rendelkezik, vagy
b) amely újonnan alapított mezőgazdasági termelőszervezetnek minősül.
Kizáró rendelkezés értelmében nem szerezhet földhasználati jogosultságot
a) olyan jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező gazdálkodó szervezet,
amely nem minősül a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI . törvény szerinti átlátható szervezetnek
b) a nyilvánosan működő részvénytársaság.
A földhasználati jogosultság megszerzésének feltételei:
– személyi megfelelőség
– nyilatkozat arra, nézve, hogy a szerződő fél maga használja a területet és eleget tesz a földhasznosítási köte- lezettségének
– nyilatkozat, mely szerint nincs jogerősen megállapított és fennálló földhasználati díjtartozása a szerző félnek – tovább számos esetben a szerződés hatósági jóváhagyása.
A haszonbérleti szerződés esetében a földforgalmi törvény fontos szabályokat állapít meg továbbá az előhaszonbérleti jog kapcsán.
3. A mezőgazdasági üzem fogalma
A mezőgazdasági üzem kérdésével már az első fejezetben foglalkoztunk, amikor annak tárgyi, alanyi és szervezeti oldalát vázoltuk fel. Az uniós jog a mezőgazdasági üzemet önálló jogi kategóriának tekinti és annak önálló elkülönült szabályozása a tagállamok többségében megtalálható. A 2013. évi földforgalmi törvényünk definiálja a mező- gazdasági üzem fogalmát, amely szerint „mezőgazdasági üzem: az azonos céllal működtetett mezőgazdasági termelési tényezők (föld, mezőgazdasági felszerelés, egyéb vagyonelemek) szervezeti alapegysége, amely a gaz- dasági összetartozás révén gazdálkodási alapegység is.”
Az agrárüzem az uniós jogban először (571/1988 EGK rendelet) mint műszaki-gazdasági egység jelent meg.
A jelenlegi szabályozás nemcsak mint vagyoni elemek összességére tekint az agrárüzem esetén, hanem a fogalmi kör- be beletartozik a mezőgazdasági termelő és a mezőgazdasági tevékenység folyamata is. Az 1782/2003 EK rendelet a mezőgazdasági üzemet az adott mezőgazdasági termelő által vezetett és ugyanazon tagállam területén található termelőegységek összességeként értelmezi.
A mezőgazdasági üzem uniós szabályozásban található fogalmát a következő konjunktív tényezők fogják át – mezőgazdasági termelőegységek összessége
– mezőgazdasági termelő által megvalósított egységes üzemvezetés – mezőgazdasági termék-előállítás.26
4. A mezőgazdaság támogatása
A közösségi/uniós szabályozást vizsgálva három tipikus szabályozási területet különböztethetünk meg:27 a piacsza- bályozást, a struktúrapolitikát (1997-től vidékfejlesztésként nevesítjük), és az agrominimum előírásokat. Ez utóbbit a nyugat-európai jogirodalom `jogharmonizációs´ területnek nevezi.28
A vidékfejlesztés tipikusan a mezőgazdasági üzemre (illetve annak alanyi oldalát képező mezőgazdasági termelőre) illetve a mezőgazdasági üzem kereteit adott esetben túllépő, vidéki területekre koncentrál. A közösségi norma az üzemek kialakításában tipikusan orientáló, azaz azt mondja meg, hogy milyen típusú fejlesztésekhez ad támogatást.
Ilyen orientáló szabályozás figyelhető meg a mezőgazdasági termelők vonatkozásában is (pl. fiatal gazdák támogatá-
26 Lásd bővebben: Orlovits Zsolt: A mezőgazdasági üzem fogalmának agrárjogi értelmezése. Gazdálkodás, 2008/4, 369. p.
27 Fodor: Agrárjog. Fejezetek a mezőgazdasági életviszonyok sajátos szabályozása köréből. Debrecen, 2005, Debreceni Egyetem Kossuth Egyetemi Kiadó 51-54. p.
28 Norer: Einleitende agrarrechtliche Bemerkungen. In: NORER (szerk.): Handbuch des Agrarrechts. Wien, 2005, Springer Verlag.8.p.
sa). A közösségi és nemzeti joganyag viszonyát vizsgálva megállapítható az, hogy a közösségi normák itt ráépülnek a dominanciájukat megtartó nemzeti jogszabályokra.
Szigorú jogi előírásokat találhatunk ezzel szemben a mezőgazdasági termékek szabályozási körére fókuszáló piac- szabályozásnál, amelynél a közösségi normák elsőbbsége és meghatározó szerepe vitathatatlan (jellemző egyébiránt e körben a rendeleti jogalkotás). A KAP piacszabályozási pillérének 2003-ban kezdődött (és azóta is folytatódó) reformja során, pedig egyértelműen a mezőgazdasági üzemek léptek előtérbe szabályozási tárgyként. Itt elsősorban az összevont gazdaságtámogatási rendszer (SPS – Single Payment Scheme) támogatását értjük.
Az agrominimum előírások alapvetően a mezőgazdasági termeléssel szemben támasztanak bizonyos követelménye- ket, élelmiszer-biztonsági, növényvédelmi, állategészségügyi, agrár-környezetvédelmi és egyéb előírásokban megtes- tesülve. Ezen közösségi előírások, figyelembe véve azt, hogy tipikusan irányelvek, nemzeti jogforrásokban öltenek testet. Az irányelveken túl magunk ide soroljuk a mezőgazdasági termékek minőségi előírásait, mint amilyen a me- zőgazdasági termékekre és élelmiszerekre vonatkozó földrajzi árujelzők tanácsi rendelete is.
a) A közös agrárpolitika (KAP) létrehozása
A közös agrárpolitikáról (KAP) – más közösségi politikákkal együtt – a Római Szerződés már 1957-ben említést tesz.29
A nemzetek feletti agrárpolitika létrehozásának gondolata az 1955-ös messinai konferencián megszületett, az aláb- bi indokok alapján: (a) A közös mezőgazdasági rendszerben jobban indokolhatók a mezőgazdaság felzárkóztatására fordítandó kiadások. (b) Az agrár-közigazgatás közös fenntartása kevesebb költséggel jár. (c) A közös politika terhei eloszlanak a lakosság szélesebb körén, és csak közvetve használ fel nemzeti költségvetési pénzeket. (d) Csökkenteni lehet a csak mezőgazdaságból élők arányát, növelni lehet a mezőgazdasági professzió mértékét. (e) Fenn lehet tartani a családi gazdaság európai modelljét és hagyományait. (f) Versenyképesebb a nagyobb piac az Egyesült Államokkal szemben. (g) Nagyobb eséllyel tudja érdekeit képviselni a nemzetközi fórumokon, továbbá a nemzetközi kereskede- lem szabályai egy ilyen regionális gazdasági együttműködésre nem vonatkoztathatók.
A közös agrárpolitika kialakítására 1958-tól került sor, amely folyamatot több dokumentumon keresztül tudjuk nyomon követni. A Római Szerződés már tartalmaz rendelkezést a közös agrárpolitika létrehozásáról és céljairól.
b) A közös agrárpolitika céljai és területei
A KAP céljai: (1) A mezőgazdasági tevékenység termelékenységének növelése/műszaki fejlesztése, a termelési ténye- zők lehető legjobb felhasználásával. (2) Az agrárpiac stabilitása piacvédelmi intézkedésekkel. (3) Az élelmiszer-ellátás biztosítása önellátásra való berendezkedés illetve a piac zárttá tételével. (4) A fogyasztói igények méltányos áron való kiegyenlítése. (5) A mezőgazdaságból élő lakosság megfelelő életszínvonalának elérése az agrárolló zárásával, és az iparból és a mezőgazdaságból élők jövedelmi viszonyainak közelítése.30
Az agrárpolitika első 3 célja a terület piacpolitikáját, míg az utolsó két cél, egy jobb, és hatékonyabb agrárstruktúra megteremtését, a struktúrapolitika megalkotását indokolta. A célok kitűzése után tehát e két fő területe alakult ki az agrárpolitikának.
c) A közös agrárpolitika alapelvei
A KAP alapelveit az 1959-es stresai konferencián alkották meg:
– piac egységének elve: nincs belső korlátozás, a vámokat megszüntetik, az áru szabadon áramlik, egységesítik a piac külső szereplők elleni védelmét. A piacot közös piaci szervezetekkel irányítják, egységesítik a piac külső szereplők elleni védelmét, és egységesítik a mezőgazdasági termelés minőségét meghatározó szabályokat, a hatósági eljárásokat, a növény- és állategészségügyi előírásokat.
– közösségi preferencia elve: a közös agrárpolitika alkalmazása során előnyben kell részesíteni a hazai termelőt.
– pénzügyi szolidaritás elve: meg kell teremteni az előző két elv finanszírozására a közösségi pénzügyi keretet.31 A megalakított agrárpolitika már kezdetektől fogva kettős – strukturális, és piacpolitikai – célokat szolgált.
29 Olajos: A Közös Agrárpolitika kialakulásának és fejlődésének története. In: Csák (szerk.): Agrárjog. 2010, 79-81. p.
30 Palánkay Tibor: Az Európai Integráció Gazdaságtana. 1998, Aula Kiadó, 423. p.; 242-261. p.
31 Olajos: A Közös Agrárpolitika kialakulásának és fejlődésének története. In: CSÁK (szerk.): Agrárjog. 2010, 84-85. p.
Ezért lett a finanszírozására létrehozott pénzügyi eszköz neve Európai Orientációs és Garancia Alap, mely- nek nagyobb része, a garancia rész a piaci támogatásokat, míg kisebb része, az orientációs az agrárstruktúrák átalakítását szolgálta.
d) A KAP reformfolyamatai
A KAP 1962-től kezdte meg működését. A kialakított támogatáspolitika (ártámogatás) hatására a termelés ösztönzé- sére sarkallta a gazdákat, amely túltermeléshez vezetett. Ennek a problémának a megoldására született meg 1968-ban a Mansholt-terv, amely a mezőgazdaság átalakítását célozta meg, de végső megoldást nem hozott. A Sicco Mansholt agrárbiztos nevével fémjelzett program „Memorandum a mezőgazdaság átalakításáról” címmel jelent meg. Legfonto- sabb célkitűzései: (a) A termelés helyett a termelékenység fokozása. (b) Az agrártermelés addig tetemes költségeinek csökkentése. (c) A farmstruktúra modernizációja (a korábbinál nagyobb gépesítésre és korszerű mezőgazdasági tech- nológiák fölhasználásra alkalmasabb farmok kialakítása). (d) A mezőgazdasági munkaerő létszámának csökkentése (5 millió ember vált volna feleslegessé: 4 millió nyugdíjba ment volna, 1 millió pedig más foglalkozást választott volna).32
A KAP átfogó reformjára 1992-ben McSharry-terv néven került sor. A McSharry-terv lényeges pontja, hogy egy három éves periódus keretében csökkenti a közösségi árakat, annak érdekében, hogy így közelítsenek a világpiaci árakhoz. Ezzel az intézkedéssel párhuzamosan bevezették a jövedelemkompenzáció rendszerét, azzal a céllal, hogy a gazdálkodók az egyéni termelés volumenétől függetlenül közvetlen kifizetésen alapuló támogatásban részesüljenek.
Előnye az ártámogatással szemben, hogy nem produkál túltermelést. A termelés ésszerű csökkentése érdekében beve- zették a kötelező ugaroltatást és a környezetvédelmi szempontok érvényesítését a gazdálkodás során.
Az Európai Bizottság 1997-ben adta ki az Agenda 2000 néven meghirdetett programcsomagot, amelyben javasla- tot tettek a 2000-2006-os időszak költségvetésére és az egyes szakpolitikák, köztük a közös agrárpolitika reformjára is. Fő célkitűzései a következők: az alacsonyabb árakon keresztül megvalósuló versenyképesség növelése, az európai mezőgazdasági modell megőrzése, a támogatások igazságosabb elosztása, a stabil jövedelem és tisztességes életszínvo- nal biztosítása, ezen kívül az alternatív jövedelmi és foglalkoztatási lehetőségek megteremtése. Megfogalmazta a KAP két pillérét: az I. pillér: a piacszabályozás, a II. pillér: a vidékfejlesztés. Legnagyobb eredménye a környezetvédelmi szempontok és a vidékfejlesztés integrálása a KAP II. pillérébe.33
Következő lépésként a 2003-as agrárreform keretében az Agenda 2000 felülvizsgálatára került sor. Legfontosabb feladataként a támogatás és a termelés szétválasztását határozta meg, mindemellett fontos célkitűzése volt még a szabályozás egyszerűsítése. A termelés és a támogatás részleges elválasztására épülő összevont gazdaság-támogatási rendszer (SFP) lényege, hogy a korábban különböző jogcímeken nyújtott közvetlen támogatásokat gazdaságonként egy összegben fizették ki, alapul véve 2000 és 2002 közötti évek támogatási összegeit. A közvetlen kifizetések elvá- lasztása a termeléstől azt jelenti, hogy nem a terméket, hanem a termelőt támogatták.34 2003-ban került bevezetésre a közvetlen kifizetések csökkentésének a rendszere, a moduláció. A moduláció lehetővé tette, hogy az 5000 euró feletti közvetlen támogatások összegét 2005-ben 3%-kal, 2006-ban 4%-kal, 2007-ben pedig 5%-kal lecsökkentsék, ezáltal a kifizetések 1. pillérből a 2. pillérbe történő átcsoportosítását. A reform fontos eleme az uniós előírásoknak való megfelelés követelménye, azaz a kölcsönös megfeleltetés (cross-compliance: a támogatások környezetvédelmi, növény- és állategészségügyi, állatjóléti és élelmiszer-biztonsági feltételekhez kötése), továbbá a növekvő források biztosításával a vidékfejlesztés erősítése.
32 Hantó Zsuzsa: A vidékfejlesztés jogi szabályozása az Európai Unióban. 94. p. In: http://www.law.klte.hu/tansegedletek//
HZSjegyzetVidekfejljogiszab.rtf 2004. 09. 24.
33 Szilágyi: Az agrár és vidékfejlesztési támogatások új rendszere: 2007. Publicationes Universitatis Miskolcinensis Sectio Juridica et Politica, Miskolc, 2007, Miskolc University Press, XXV/2, 719-733. p.; Szilágyi: A KAP piacszabályozási pillére. In: Csák (szerk.):
Agrárjog. Miskolc, 2008, Novotni Kiadó, 372-386. p. Lásd bővebben: Halmai Péter: A reform ökonómiája. EU Közös Agrárpolitika:
fordulópont vagy kiigazítás? Budapest, 2004, KJK-Kerszöv, 13-14. p., Csák – Olajos: The application of the single payment by national administrations and national courts – Hungarian National Report. Journal of Agricultural and Environmental Law, 2008/5, 31-42. p. A vidékpolitika és az agrárpolitika viszonyával kapcsolatban ld. Szilágyi: Az agrárjog jogágisága, fejlődése, tárgya, mód- szere és rendszere. In: Csák (szerk.): Agrárjog. I. kötet. Miskolc, 2004, Bíbor Kiadó. 21-22. p.; a téma monografikus feldolgozásáról lásd Olajos: A vidékfejlesztési jog kialakulása és története. Miskolc, 2008, Novotni Kiadó, 41-45. p.; aktuális szabályozásáról lásd Olajos István – Raisz Anikó: The Hungarian National Report on Scientific and Practical Development of Rural Law in the EU, in States and Regions and in the WTO. Journal of Agricultural and Environmental Law, 2010/8, 39-42., 44-45. p.
34 Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2011. 341-342. p.
A KAP „egészségügyi” felülvizsgálata (Health Check)
A Közös Agrárpolitika 2003-as reformja, valamint a 2007-2013-as EU-s költségvetés során (2005. decemberi euró- pai csúcson) döntés született arról, hogy az EU költségvetési rendszerét 2008-ban teljes körűen felül kell vizsgálni.
A felülvizsgálat kiterjedt a KAP kiigazítására (állapotfelmérésére) és az EU teljes – a KAP-ot is magában foglaló – ki- adásaira. Mindez kihatott a KAP jövőjére. Arról is rendelkeztek, hogy értékelni fogják a reformok hatékonyságát és célkitűzéseinek eredményességét, egyben elemzik a vonatkozó piacokra gyakorolt hatásokat.
A 2003-as reform meghatározta a közös agrárpolitika finanszírozási kereteit, ez képezte az alapját a 2007-2013- as pénzügyi keretnek. 1962-ben, a közös agrárpolitika finanszírozására létrehozott közös pénzügyi alap, az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) 2006 végéig működött, majd 2007. január 1-jén kettévált az Európai Mezőgazdasági Garanciaalapra (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alapra (EMVA).
Az EMGA felelős a közös agrárpolitika hagyományos támogatásainak fedezéséért, az EMVA feladata pedig a vidék- fejlesztési támogatások átfogó kezelése.35
e) A KAP 2014-2020 felépítése, célkitűzése
Az Európai Unió Közös Agrárpolitikája alapvetően hatással van a tagállamok mezőgazdaságának versenyképességére, illetve azok jövedelmezőségére. A KAP szabályait mindig az új, támogatások alapjául szolgáló költségvetéssel együtt alkotják meg, hétévente. Általában már több évvel ez előző periódus lejárta előtt elkezdik kidolgozni a következő hét- éves rendszert. Ennek a munkának a felelőse az Európai Bizottság Agrár Igazgatósága (DG Agri), amely leegyszerű- sítve az unió közös mezőgazdasági minisztériumának nevezhető. 2014-től új, hétéves költségvetési időszak kezdődik az Európai Unióban. A (A Bizottság (Commission) jelenteti meg, a DG Agri csak egy szerv) DG Agri 2011. október 12-én napvilágra hozta a 2014-2020 közötti, az új KAP-ra vonatkozó részletes jogalkotási javaslatát. Előre láthatólag a következő hét évben sem csökken az agrárszektor támogatottsága.
A KAP új célkitűzései:
– életképes élelmiszertermelés,
– A mezőgazdasági jövedelmeket és a szektor versenyképességét javítani kell, szem előtt tartva a történelmileg determinált hátrányokat (természeti kockázatoknak való fokozott kitettség, termékpályák viszonylagos gyen- ge szervezettsége más szektorokhoz képest, gyenge alkupozíció, igen változékony piacok),
– fenntartható gazdálkodás a természeti erőforrásokkal és az éghajlat-változás elleni küzdelem,
– Ellentételezni és ösztönözni célszerű a mezőgazdaság által előállított közjavakat; az innovációnak a „zöld nö- vekedést” kell szolgálnia; alkalmazkodni szükséges a klímaváltozás következményeihez,
– területi egyensúly és a vidéki térségek sokszínűségének megőrzése,
– Vidéki közösségek és vidéki munkahelyek fenntartása; ajánlatos színesebbé tenni a helyi gazdaságot és jö- vedelemforrásokat; Európa-szerte a változatos gazdálkodási szerkezet megőrizése és a helyi piacok erősítése ösztönzendő,
Ezek alapján a jogszabálytervezetek 4 fő terület szabályozása révén kívánták e célokat elérni. Ennek során – a vidékfejlesztésre,
– a közvetlen támogatásokra,
– a mezőgazdasági termékek közös piaci szabályozására vonatkozó reformjavaslatokat tartalmaztak, valamint – egy horizontális rendeletben fektették le a finanszírozási és ellenőrzési szabályokat.
Ehhez kapcsolódóan tíz prioritás játszik kiemelt szerepet:
1. A jövedelem támogatások igazságosabb és hatékonyabb elosztása.
2. A támogatási rendszer átláthatóbbá és egyszerűbbé tétele.
3. Az alaptámogatások „zöldítése” és fenntartható fejlődés előmozdítása. (a zöldítés lényegesen új eleme a legújabb KAP-reformnak)
4. Reagálóképesebb piaci válságkezelés és biztonsági háló.
5. Az élelmiszerláncon belül a termelők alkupozíciójának a javítása.
6. Fiatal gazdák támogatása.
7. A mezőgazdaság tudásalapú fejlődésének felgyorsítása
8. A vidéki munkahelyteremtés és a helyi vállalkozások megerősítése 9. A kedvezőtlen adottságú térségek védelme
10. Az agrár-környezetvédelmi kezdeményezések ösztönzése (Forrás? pl. EMVA rendelet, 2013)
35 Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2011. 346. p
Továbbra is fennmarad a kétpilléres szerkezetet, és a két pillér kiegészíti egymást. Az elsőbe a közvetlen kifizetések és a piaci intézkedések, a másodikba a több évre szóló vidékfejlesztési intézkedések tartoznak.
Közvetlen kifizetések két csoportját különböztetjük meg: egyrészt az egységesen, minden tagállam számára köte- lező, másrészt a tagállamok által választható, önkéntes támogatási rendszereket. Kivételt képeznek ez alól a kisgazda- ságok, akik egy leegyszerűsített rendszerben igényelhetik a kifizetéseket. A kötelező támogatások legjelentősebbike, az ún. alaptámogatás, amely a tagállamok első pilléres forrásainak a 40-70%-át teszi ki. Az alaptámogatás igénybe- vételének két feltétele is van: az aktív termelői státusz, illetve a kölcsönös megfeleltetés rendelkezéseinek a betartása.
Két kötelező támogatás tartozik még ide: a „zöld” kifizetés és a fiatal gazdálkodók (40 év alatti) támogatása. A „zöld”
komponens célja, a termelők környezettudatosságra ösztönzése, illetve az ökológiai fenntarthatóság növelése.
Az önkéntes támogatások az elsőpilléres források 8-13-ig % (Forrás: Direct Payment rendelet, 1307/2013/ EU rendelet) termeléshez kapcsolt támogatások, míg további 5%-ból külön támogatás adható a kedvezőtlen természeti adottságú területeken gazdálkodó gazdálkodóknak. Mind a kötelező, mind az önkéntes kifizetéseket csak az veheti igénybe, aki aktív gazdálkodónak minősül, hiszen 2014-től csak az aktív termelők lesznek jogosultak a kifizetésekre.
A kifizetések felső határát meghatározzák, ezáltal a kifizethető közvetlen támogatások sávos korlátozására kerül sor (). A degresszivitás révén keletkezett többlet átcsoportosításra kerülne a második pillérbe és az innovációhoz kapcso- lódó intézkedésekre lehetne fordítani.
Vidékfejlesztési intézkedések körében a vidékfejlesztés céljai megmaradnak a régiek, nevezetesen a mezőgazdaság versenyképessége, a természeti erőforrások fenntartható kezelése és a vidéki térségek fejlődése (LEADER). A tenge- lyek helyett azonban a vidékfejlesztés 6 prioritása kap szerepet:
1. A tudástranszfer és az innováció elősegítése 2. A mezőgazdaság versenyképességének elősegítése
3. Az élelmiszerlánc-szerveződések előmozdítása és a kockázatkezelés 4. Függő ökoszisztémák megőrzése
5. Az erőforrások hatékony felhasználásának előmozdítása 6. A vidéki gazdaság fejlődésének előmozdítása.
Ellenőrző kérdések
1. Melyek a vidékfejlesztés prioritásai a KAP 2014-2020 időszakában?
2. Mi a mezőgazdasági üzem fogalma 2013-as földforgalmi törvény alapján?
3. Melyek a KAP pillérei?
4. Mi a McSharry-terv lényege?
5. Melyek a KAP újabb célkitűzései?
III. Az agrárigazgatás intézményrendszere
1. Az agrárigazgatás fogalma és intézményrendszere
Az agrárigazgatás azon intézményi keretet, valamint anyagi jogi és eljárási rendet foglalja magába, amely az agrár- tevékenységhez kapcsolódó hatósági és igazgatási rendhez kapcsolódik.
Az eljáró hatóságokat csoportosíthatjuk:
Illetékesség szerint:
– Országos hatáskörű, vagy központi;
– Regionális hatáskörű (területi, vagy megyei szintű);
– Településre, mint közigazgatási egységre kiterjedő, helyi szintű közigazgatási szerv Feladatkörök szerint:
– agrár-szakigazgatási feladatokat ellátó közigazgatási szerveket, – speciális agrár-szakigazgatási feladatokat ellátó háttérintézményeket – egyes agrár-szakigazgatási feladatokat ellátó köztestületeket,
2007-től kezdődően az igazgatási struktúra központosítására került sor, amely igazgatási struktúra 2011-től kez- dődően az alábbiak szerint épül fel:
Központi közigazgatási szerv a Vidékfejlesztési Minisztérium és megosztott irányítási és felügyeleti jogkörrel a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium
Dekoncentrált szervek, központi hivatalok:
– Földmérési és Távérzékelési Intézet;
– Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal;
– Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal
– Az egykor önálló agrár-szakigazgatási szervek, majd a Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal igazgatóságai- ként működő intézmények beleolvadtak az új, felállított megyei kormányhivatalok szervezeti struktúrájába, szakigazgatási szervekké váltak.
2012-től újabb változás következett be a szervezeti struktúrában, amelynek értelmében a Mezőgazdasági Szakigaz- gatási Hivatal 2012. március 15-étől Nemzeti Élelmiszerláncbiztonsági Hivatal (továbbiakban NÉBIH) néven mű- ködik tovább. Viszont a Magyar Élelmiszerbiztonsági Hivatal 2012. március 15-én a NÉBIH néven továbbműködő Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatalba történő beolvadással megszűnt.
a) Vidékfejlesztési Minisztérium (VM)
A 212/2010. (VII.1.) Korm. rendelet,36 mint hatásköri rendelet értelmében, a vidékfejlesztési miniszter a Kormány agrárpolitikáért, agrár-vidékfejlesztésért, élelmiszerlánc-felügyeletért, élelmiszeriparért, erdőgazdálkodásért, ingatlan- nyilvántartásért, térképészetért, földügyért, vadgazdálkodásért, halgazdálkodásért, környezetvédelemért, természet- védelemért és vízgazdálkodásért felelős tagja.
A miniszter a kormányrendeletben, valamint más jogszabályokban foglalt gazdaságirányítási és mezőgazdasági szakigazgatási feladatait a központi közigazgatási szervként működő Vidékfejlesztési Minisztériumon keresztül látja el. A miniszter a minisztérium szervezeti működési szabályzatában37 meghatározottak szerint irányítja a minisztéri- umot, munkájában a parlamenti, valamint a közigazgatási, az agrárgazdaságért felelős, a környezetügyért felelős, az élelmiszerlánc-felügyeletért és agrárigazgatásért felelős, a vidékfejlesztésért, valamint az állami földprogramért felelős államtitkárok segítik.
A miniszter irányítja, a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatalt, a Nemzeti Élelmiszerlánc-biztonsági Hivatalt, a földhivatalokat, a Földmérési és Távérzékelési Intézetet, az Állami Ménesgazdaságot, a Nemzeti Agrárszaktanácsadási, Képzési és Vidékfejlesztési Intézetet, a Magyar Mezőgazdasági Múzeumot, az Országos Mezőgazdasági Könyvtá- rat és Dokumentációs Központot, az Állattenyésztési és Takarmányozási Kutatóintézetet, az Erdészeti Tudományos Intézetet, a VM Mezőgazdasági Gépesítési Intézetet, a Halászati és Öntözési Kutatóintézetet, a Központi Élelmi- szer-tudományi Kutatóintézetet, a Mezőgazdasági Biotechnológiai Kutató Központot (melynek új szerve, gödöllői székhelyű a Nemzeti Agrárkutatási és Innovációs Központ) (NAIK)., az Agrárgazdasági Kutatóintézetet, az általa alapított szakképző intézményeket, az Országos Meteorológiai Szolgálatot, az Országos Környezetvédelmi és Termé- szetvédelmi Főfelügyelőséget, a Nemzeti Környezetügyi Intézetet, a Nemzeti Földalapkezelő Szervezetet, a nemzeti park igazgatóságokat.
A Vidékfejlesztési Minisztérium 2014. január 1-jével, gödöllői székhellyel létrehozta a Nemzeti Agrárkutatási és Innovációs Központot (NAIK). A cél nemcsak a kormányzati kutatóintézeti hálózat, hanem a teljes magyar agrárku- tatás intézményi hátterének megerősítése. Új korszak nyílt kormányzati agrárkutatás területén, hiszen megkezdődött a stabil intézményi alapokon nyugvó, hosszútávra előretekintő szakmai tevékenység szervezése, amely a kutatás-fej- lesztési tevékenység hatékonyságának, eredményességének növelését szolgálja.
A NAIK létrehozása érdekében az összevonásban érintett, már korábban is a Minisztérium szakmai irányítása alatt álló költségvetési szervek:
• Állattenyésztési és Takarmányozási Kutatóintézet;
• Halászati és Öntözési Kutatóintézet;
• Központi Környezet- és Élelmiszer-tudományi Kutatóintézet;
• Erdészeti Tudományos Intézet;
• VM Mezőgazdasági Gépesítési Intézete;
• Mezőgazdasági Biotechnológiai Kutatóközpont.
36 212/2010. (VII.1.) Korm. rendelet az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről 94-113. §.
37 A vidékfejlesztési miniszter 7/2012. (IV.21.) VM utasítása a Vidékfejlesztési Minisztérium Szervezeti és Működési Szabályzatáról.
A NAIK-on belül költségvetési gazdálkodási formába kormányrendelettel átszervezésre kerülő társaságok a követ- kezők:
• Fertődi Gyümölcstermesztési Kutató-Fejlesztő Intézet Nonprofit Közhasznú Kft.,
• Ceglédi Gyümölcstermesztési Kutató-Fejlesztő Intézet Nonprofit Közhasznú Kft.,
• Állami Gyümölcs- és Dísznövénytermesztési Kutató-Fejlesztő Közhasznú Nonprofit Kft., Érd.
• Országos Húsipari Kutatóintézet Közhasznú Nonprofit Kft. Budapest.
• Fűszerpaprika Kutató Fejlesztő Nonprofit Közhasznú Kft. Kalocsa Továbbra is társasági formában működnek:
• Újfehértói Gyümölcstermesztési Kutató és Szaktanácsadó Nonprofit Közhasznú Kft., Újfehértó;
• Gabonakutató Nonprofit Kft. Szeged,
• Zöldségtermesztési Kutató Intézet Zrt. Kecskemét és
• Magyar Tejgazdasági Kísérleti Intézet Kft., Mosonmagyaróvár (Forrás: 1467/2013. (VII. 24.) Korm. határozat)
A miniszter a szervezetirányítási feladatain túl az ágazat működéséhez szükséges feladatokat végez. Ennek ke- retében a kormányzati és az uniós célkitűzéseknek megfelelően feladatokat lát el a stratégiai tervezés és jogalkotás területén.
b) Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal
A Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatalról szóló 256/2007. (X.4.) Korm. rendelet alapján a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal (MVH) a vidékfejlesztési miniszter irányítása alatt működő központi hivatal, amely önálló- an gazdálkodó, az előirányzatai felett teljes jogkörrel rendelkező központi költségvetési szerv. A miniszter irányítási jogkörében különösen
1. az MVH elnökének javaslata alapján kinevezi és felmenti az MVH gazdasági vezetőjét, 2. jóváhagyja az MVH éves munkatervét,
3. normatív utasításban kiadja a központi szerv és a területi szervek (kirendeltségek), valamint az igazgatóságok szervezeti és működési szabályzatait.
Az MVH központi szervből, igazgatóságokból, valamint kirendeltségekből áll. Az MVH elnöke közvetlenül ve- zeti a központi szervet. Az igazgatóságok székhelye Budapest. A kirendeltségek az MVH területi szervei. Az MVH központi szervének és igazgatóságainak illetékességi területe az ország egész területére kiterjed. A kirendeltségek ille- tékességi területeit, amelyek egyes ügytípusonként eltérők lehetnek, a rendelet határozza meg.
Az MVH feladat- és hatásköre:
– A Kormány mezőgazdasági és vidékfejlesztési támogatási szervként az MVH-t jelöli ki. Az uniós és a nemzeti forrásból folyósított mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatások igénybevételének és a közös agrárpolitika egyéb, támogatás kifizetésével nem járó piacszabályozási intézkedéseivel összefüggő hatósági eljárásban első fokon az igazgatóságok, másodfokon az MVH központi szerve jár el.
– A Kormány agrárkár-enyhítési szervként az MVH-t jelöli ki. Az agrárkár-enyhítési eljárásban első fokon a Piaci Támogatások és Külkereskedelmi Intézkedések Igazgatósága, másodfokon az MVH központi szerve jár el.
– Az időjárási kockázatokra kötött mezőgazdasági biztosítás díjához nyújtott támogatással összefüggő eljárás- ban első fokon a Közvetlen Támogatások Igazgatósága, másodfokon az MVH központi szerve jár el.
– A Kormány a kölcsönös megfeleltetéssel összefüggő hatósági eljárásokban hatáskörrel rendelkező hatóságként az MVH-t jelöli ki. A kölcsönös megfeleltetéssel összefüggő hatósági eljárásokban első fokon az MVH Köz- vetlen Támogatások Igazgatósága, másodfokon az MVH központi szerve jár el.
– Az MVH feladatkörébe tartozik az Integrált Igazgatási és Ellenőrzési Rendszer (IIER) működtetése és annak továbbfejlesztése. Az MVH ezen belül működteti:
a) az ügyfél-nyilvántartási rendszert,
b) a Mezőgazdasági Parcella Azonosító Rendszert (MePAR),
c) az intézkedésekhez kapcsolódó támogatások igazgatási és ellenőrzési rendszerét.
– Az MVH feladatkörébe tartozik:
a) a tejkvóta-nyilvántartási rendszer,
b) a szőlőültetvények országos térinformatikai nyilvántartása, c) az intervenciós raktárregiszter,
d) a mezőgazdasági csekély összegű (de minimis) támogatások nyilvántartási rendszere, e) a monitoring adat-nyilvántartási rendszer működtetése.
