1 Széchenyi István Egyetem
Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola
Tézisek
dr. Gyurita E. Rita
A helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete
c. doktori értekezéshez
Témavezető:
Prof. Dr. Verebélyi Imre DSc professor emeritus
Győr 2019
2 Tartalomjegyzék
Tartalomjegyzék ... 2
I. A kutatási feladat összefoglalása, a kutatás tárgya és célja, valamint a hipotézisek ... 3
1. A kutatás tárgya és célja ... 3
2. A kitűzött kutatási feladat és hipotézisek ... 5
II. Az alkalmazott kutatási módszerek, valamint a doktori értekezés szerkezeti felépítése ... 6
III. Az értekezés tudományos eredményeinek összegzése és azok alkalmazhatósága ... 8
1. Az értekezés tudományos eredményeinek összegzése... 8
1.1. A törvényességi ellenőrzés és a törvényességi felügyelet összevetése ... 8
1.2. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének jellemzői ... 9
1.3. A törvényességi felügyelet gyakorlatának összegzése ... 13
1.4. A hipotézisek igazolása ... 15
1.4.1. Az 1. hipotézis igazolása ... 15
1.4.2. A 2. hipotézis igazolása ... 15
2. Az értekezés tudományos eredményeinek alkalmazhatósága, de lege ferenda javaslatok ... 16
2.1. A törvényességi felügyelet tárgykörét érintő javaslat ... 16
2.2. A törvényességi felügyeleti szerv eszközeinek esetleges bővítése ... 17
2.3. A törvényességi felügyeleti eszközök állami szervek közötti megosztására vonatkozó javaslatok ... 18
2.3.1. Az önkormányzati rendeletek felülvizsgálata... 19
2.3.2. A normatív határozatok felülvizsgálatára, valamint a törvényen alapuló normatív határozathozatali kötelezettség elmulasztásának megállapítására irányuló eljárás ... 19
2.3.3. Az Alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testület feloszlatása ... 20
2.4. Egyéb eljárási kérdések ... 20
2.4.1. Az Alkotmánybíróság eljárásának kezdeményezése ... 20
2.4.2. A polgármesteri tisztség megszüntetésére irányuló munkaügyi per ... 21
2.4.3. A helyi önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat kezdeményezése és az eljárási kötelezettség ... 21
IV. A szerző publikációi a kutatás tárgyában ... 23
3 I. A kutatási feladat összefoglalása, a kutatás tárgya és célja, valamint a
hipotézisek
1. A kutatás tárgya és célja
A doktori értekezés tárgya a helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete.
A kutatás tárgyának relevanciáját az adja, hogy több mint 7 év eltelt Magyarország Alaptörvénye (a továbbiakban: Alaptörvény) és Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletére vonatkozó rendelkezéseinek hatályba lépése óta.1 Véleményem szerint ez az időszak már elegendő ahhoz, hogy a helyi önkormányzatok feletti, közigazgatási szervezetrendszeren belül érvényesülő korábbi kontrollforma, a törvényességi ellenőrzés és a jelenlegi törvényességi felügyelet szabályozása, valamint gyakorlata összehasonlításra kerüljön.
A helyi önkormányzatok közigazgatási szervezetrendszeren belüli törvényességi kontrolljának formája törvényességi ellenőrzés volt 1990-től 2011-ig. Több kritika megfogalmazódott mind elméleti mind gyakorlati síkon a közigazgatási szervezetrendszerben érvényesülő törvényességi ellenőrzés, valamint az eszközei, illetve az eszköztelensége kapcsán. (Lásd még III. fejezet 1.1. alfejezet!) A korábbi, közigazgatási szervezetrendszerben érvényesülő kontroll enyhébb befolyást biztosított a mai kontrollnál, ugyanis a törvényességi ellenőrzési jogkört gyakorló államigazgatási szerv (a fővárosi és megyei kormányhivatal, illetve annak jogelőd szerve) kevesebb eszközzel rendelkezett, valamint közvetlen (direkt) beavatkozást biztosító eszközzel nem rendelkezett.
A törvényességi felügyelet erősebb befolyású kontrollt jelent, több és közvetlen (direkt) beavatkozást is biztosító eszközökkel a közigazgatási szervezetrendszerben. Egyrészt magába foglalja a korábbi törvényességi ellenőrzés tárgyköreit, valamint eszközeit, másrészt a tárgykörök és az eszközök bővültek, módosultak, a törvényességi felügyeleti szervnek (fővárosi és megyei kormányhivatalnak) már közvetlen (direkt) beavatkozási (aktuspótlás), illetve szankcionálási joga (bírságolás) is van az eljárás kezdeményezésen túl. Hangsúlyozandó, hogy a bíróság, a közigazgatási szervezetrendszeren kívüli, törvényességi felügyeleti eszközt alkalmazó szerv hatásköre is bővült, egyrészt a korábbi
1 Magyarország Alaptörvénye (a továbbiakban: Alaptörvény) 32. cikk (4)-(5) bekezdés, 34. cikk (4) bekezdés és Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 132-142. §.
4 aktus-felülvizsgálat bővült (kiterjed az önkormányzati rendeletekre is), másrészt megjelent eszközként a kötelezés mulasztás esetén és az aktuspótlás elrendelése.
Az együttműködő-segítő felügyelet elemei jellemzik a magyar törvényességi felügyeleti rendszert, az eszközök alkalmazása a törvényes működést, illetve az önkormányzati funkciók védelmét, a helyi önkormányzatok feladatellátását biztosítja.2 Az eszközök utólagos beavatkozást biztosítanak jogszabálysértés esetén.
A kutatás tárgyának súlypontját a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének célját, azaz a közérdek, a tárgyi jogrend védelmét (objektív jogvédelmet) biztosító felügyeleti eszközök elemzése, rendszerezése, értékelése, valamint a törvényességi ellenőrzés eszközeivel összevetése képezi.
A doktori értekezés céljai:
A kutatás céljait az alábbiak szerint határoztam meg:
1. A közérdek, a tárgyi jogrend védelme (az objektív jogvédelem) okán gyakorolt törvényességi felügyelet során a befolyás erősségének és a beavatkozás, illetve az eszközök alkalmazása lehetőségének, valamint korlátainak vizsgálata, elemzése, rendszerezése és értékelése, a következtetések levonása. Továbbá a helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete és a korábbi törvényességi ellenőrzés eszközeinek összevetése.
2. Az önkormányzati autonómia és a törvényesség, illetve a tárgyi jogrend védelme (az objektív jogvédelem) közötti egyensúly fenntartásának, valamint a jogsértéssel arányos és szükséges mértékű intézkedés, beavatkozás vizsgálata, elemzése és értékelése, a következtetések levonása.
3. A törvényességi felügyelet, mint jogintézmény esetleges jövőbeni továbbfejlesztését szolgáló, de lege ferenda javaslatok megfogalmazása a különböző módszerű elemzések, az értékelések és a következtetések alapján.
Nem tárgya a kutatásnak a helyi önkormányzatok jogállása, funkciói stb., illetve a helyi önkormányzati rendszer újraszabályozása kapcsán a törvényességi felügyeleten túli változások vizsgálata. A kutatás a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletére szorítkozik, ideértve a törvényességi felügyeleti szerv (fővárosi és megyei kormányhivatal) kezdeményezése, javaslata alapján más állami, államhatalmi szervek (bíróság stb.) által alkalmazott eszközöket.
2 HOFFMAN István (2014): Az önkormányzati rendeletek bírósági felülvizsgálata – a Kúria Önkormányzati Tanácsa gyakorlata tükrében. Magyar jog. 2014. 6. szám. 341-343.
5 2. A kitűzött kutatási feladat és hipotézisek
A doktori értekezésben két feltételezést vizsgálok:
1. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének eszközrendszere, illetve az eszközök által biztosított beavatkozás, befolyás biztosítja, garantálja a közérdek, illetve a tárgyi jogrend védelmét (az objektív jogvédelmet). A törvényességi felügyelet, illetve a felügyeleti eszközök alkalmazásának funkciója, hogy biztosítja, garantálja a közérdek, a tárgyi jogrend védelmét (az objektív jogvédelmet).
A hipotézis igazolásához először a felügyeletfajtákat, majd a törvényességi felügyelet tárgyköreit, valamint eszközrendszerét vizsgálom, elemzem, rendszerezem és értékelem a disszertációban.
2. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének eszközrendszere biztosítja egyrészt az egyensúlyt az önkormányzati autonómia és a törvényesség, a tárgyi jogrend védelme (az objektív jogvédelem) között, másrészt a jogsértéssel arányos és szükséges mértékű beavatkozást.
A hipotézis igazolásához törvényességi felügyelet eszközei alkalmazásának feltételeit és korlátait, továbbá jogi hatását vizsgálom, elemzem, rendszerezem és értékelem a disszertációban. A közigazgatási szervezetrendszeren belül és kívül érvényesülő törvényességi kontroll, ezáltal a beavatkozás, befolyás erősödött (pl.
aktuspótlás), ennek okán vizsgálom az önkormányzati autonómia és a törvényesség, a tárgyi jogrend védelme (az objektív jogvédelem) közötti egyensúlyt.
6 II. Az alkalmazott kutatási módszerek, valamint a doktori értekezés szerkezeti
felépítése
A kutatás, illetve a doktori értekezés elkészítése során - tekintettel a doktori értekezés jogtudományi jellegére - alkalmazott, jellemző kutatási módszerek a történeti, leíró elemzés, valamint az összehasonlító módszer. A doktori értekezés dogmatikai deduktív és gyakorlati elemzést is tartalmaz.
A doktori értekezés szerkezetét és tartalmát tekintve négy részre, hét fejezetre bontható:
1. az elméleti alapvetés (I-III. fejezet),
2. a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének (1990-2011), illetve felügyeletének (2012-) részletes feldolgozása, a szakirodalom, a tételes jogi szabályozás és a joggyakorlat elemzése, rendszerezése, értékelése, összevetése (IV- V. fejezet),
3. a nemzetközi kitekintés az európai törvényességi felügyeleti, illetve törvényességi ellenőrzési modellekre (VI. fejezet),
4. a kutatás tárgyával kapcsolatos tudományos eredmények, illetve de lege ferenda javaslatok megfogalmazása (VII. fejezet).
1. A doktori értekezés elméleti alapvetése, alapozása (I-III. fejezet) feldolgozza a felügyeletet, mint közigazgatási tevékenységfajtát és jogviszonyt, illetve az egyes felügyeletfajtákat elemzi és összeveti tekintettel arra, hogy a törvényességi felügyelet a közigazgatási felügyelet egyik fajtája. Ezt követi a helyi önkormányzatok feletti állami törvényességi kontrollra vonatkozó rövid történeti kitekintés.
A kutatás során az elméleti alapozáshoz elemzem - a terjedelmi korlátokra is figyelemmel - a felügyeletre vonatkozó hazai szakirodalmat a XIX. század elejétől a XXI. századig. A felügyelettel foglalkozó jogtudósok (pl. Szamel Lajos, Madarász Tibor, Kaltenbach Jenő, Verebélyi Imre) kiemelkedő munkái alapján - a teljesség igénye nélkül - a felügyelet, illetve a törvényességi felügyelet elméleti megközelítésének történetét, fejlődését vázolom fel.3
3 SZAMEL Lajos (1963): Az államigazgatás vezetésének jogi alapproblémái. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó. 154-198., SZAMEL Lajos (1973): Az államigazgatási szervek irányítása és vezetése. In SZAMEL Lajos szerk.: Magyar államigazgatási jog Általános rész. Budapest, Tankönyvkiadó. 423-459.,MADARÁSZ Tibor (1989): A magyar államigazgatási jog alapjai. Budapest, Nemzeti Tankönyvkiadó., KALTENBACH Jenő (1988): A felügyelet intézménye az államigazgatásban. Jogtudományi Közlöny, 1988. március hó. 125-137., KALTENBACH Jenő (1991): Az önkormányzati felügyelet. Szeged., KALTENBACH Jenő (2005): Irányítás, felügyelet és
7 A felügyeletet, illetve a törvényességi felügyeletet elemzem jellemzően történeti, leíró módszerrel több metszetben: a) a felügyeleti tevékenység alanya, b) a felügyeltek köre, c) a felügyelet tárgykörei, valamint d) eszközrendszere.
2. A doktori értekezés második része (IV-V. fejezet) a disszertáció központi része, a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének, illetve felügyeletének részletes feldolgozása, a törvényességi felügyeletet végző szerv (fővárosi és megyei kormányhivatal), a felügyelt helyi önkormányzatok (települési és területi önkormányzatok), a felügyelet tárgykörei, valamint a felügyeleti eszközök részletes elemzése. (IV. fejezet) Önálló fejezetben elemzem, rendszerezem azokat a szerveket (Alkotmánybíróság, bíróság, Országgyűlés), illetve az általuk alkalmazott eszközöket, amelyek a közigazgatási szervezetrendszeren kívüli (külső) törvényességi kontrollt gyakorolják a helyi önkormányzatok felett a törvényességi felügyeletet végző szerv (fővárosi és megyei kormányhivatal) kezdeményezése vagy javaslata alapján. (V. fejezet) A disszertáció második részében bemutatásra és értékelésre kerül a közérdek, a tárgyi jogrend védelme (az objektív jogvédelem) okán gyakorolt törvényességi felügyelet sokszínű eszközrendszere és ezáltal a befolyás és a beavatkozás erőssége.
A hazai szakirodalom mellett feldolgozásra kerül a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésére, valamint törvényességi felügyeletére vonatkozó tételes jogi szabályozás (a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban:
Alkotmány), az Alaptörvény, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.), valamint az Mötv.) 1990-től napjainkig. Ebben a részben a történeti, leíró módszer és az összehasonlító módszer egyaránt jellemző, hiszen a törvényességi ellenőrzés és a törvényességi felügyelet összevetésre is kerül több metszetben a) a jogi szabályozás, b) az ellenőrzési, illetve a felügyeleti tevékenység alanya, c) az ellenőrzött, illetve a felügyelt önkormányzatok, d) az ellenőrzés, illetve a felügyelet tárgykörei és e) eszközei oldaláról.
Elemzésre, értékelésre kerül a törvényességi felügyeleti eszközök alkalmazásának gyakorlata, a joggyakorlat is. A törvényességi felügyeleti eszközök megosztásra kerültek a kormányhivatal (közigazgatási szerv) és más állami, államhatalmi szervek között, ezért tanulmányozásra, elemzésre kerül a Kúria Önkormányzati Tanácsának gyakorlata, az ellenőrzés a közigazgatásban. In FAZEKAS Marianna - FICZERE Lajos szerk.: Magyar közigazgatási jog Általános Rész. Budapest, Osiris Kiadó. 243-260., VEREBÉLYI IMRE (1987): A tanácsi önkormányzat. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó.
8 Alkotmánybíróság több jelentős döntése, a Kúria elnökének beszámolói, valamint a Győr-Moson-Sopron Megyei Kormányhivatal éves beszámolói a törvényességi felügyeletről.
3. A disszertáció harmadik része (VI. fejezet) nemzetközi kitekintést tartalmaz. Egyrészt bemutatom a jellemző európai törvényességi felügyeleti, illetve törvényességi ellenőrzési modelleket (angolszász, francia, német-osztrák) mind szervezeti, mind eszközoldalról. E fejezetben a V4 országok (Csehország, Lengyelország, Magyarország, Szlovákia) törvényességi felügyeleti rendszerét is összehasonlítom, hangsúlyozva a közös, tipikus és az eltérő jegyeket.
4. Végül a disszertáció negyedik részében (VII. fejezet) a kutatás tárgyával kapcsolatos tudományos eredményeket, illetve de lege ferenda javaslatokat fogalmazok meg, amelyek a törvényességi felügyeleti eszközök alkalmazása funkciójának, a közérdek, illetve a tárgyi jogrend védelmének (az objektív jogvédelemnek) hatékonyságát növelhetnék.
III. Az értekezés tudományos eredményeinek összegzése és azok alkalmazhatósága
1. Az értekezés tudományos eredményeinek összegzése
1.1. A törvényességi ellenőrzés és a törvényességi felügyelet összevetése
A tételes jog törvényességi ellenőrzésként határozta meg a helyi önkormányzatok közigazgatási szervezetrendszeren belüli törvényességi kontrolljának formáját 1990-től 2011-ig. Több kritika megfogalmazódott mind az elmélet mind a gyakorlat képviselői részéről a törvényességi ellenőrzés, valamint eszközei (illetve eszköztelensége) kapcsán.4 A helyi önkormányzatok újraszabályozásakor a jogalkotó a helyi önkormányzatok törvényességi kontrolljának formáját törvényességi felügyeletként határozta meg, ez a kontrollforma váltotta a korábbi törvényességi ellenőrzési kontrollformát 2012. január 1.
napjától a tételes jogi terminológia szerint. A helyi önkormányzatok törvényességi
4 DANKA Ferenc (2003): Törvényességi ellenőrzés - Hogyan tovább?. Magyar Közigazgatás, LIII. évfolyam, 9.
szám. 564-570.,GELENCSÉR József (2006): A közigazgatási hivatalok törvényességi ellenőrzési tevékenysége.
Magyar Közigazgatás, LVI. évfolyam, 2. szám. 99-102., HOFFMANNÉ dr. Németh Ildikó - HOFFMAN István (2005): Gondolatok a helyi önkormányzatok tevékenységének ellenőrzéséről és felügyeletéről - nemzetközi és történeti kitekintéssel, a gyakorlati végrehajtás módszereivel Somogy megyében. Magyar Közigazgatás, 2005.
február. 89-103.
9 kontrollját mind a tételes jog mind a szakirodalom törvényességi felügyeletként határozza meg 2012-től. Korábban a helyi önkormányzatok törvényességi kontrollját csak a szakirodalom határozta meg törvényességi felügyeletként.5
Az Mötv. Általános Indokolása az újraszabályozás általános céljai között utal a felügyeletre, mint kontrollformára is az alábbiak szerint: „Általános cél egy olyan modern, költségtakarékos, feladatorientált önkormányzati rendszer kiépítése, amely lehetőséget biztosít a demokratikus és hatékony működésre, ugyanakkor - a választópolgárok önkormányzáshoz való kollektív jogait érvényre juttató és védendő módon - szigorúbb (felügyeleti jellegű) kereteket szab az önkormányzati autonómiának, ugyanakkor átalakítja az összeférhetetlenség szabályait is.”6
A törvényességi felügyeletre vonatkozóan az Alaptörvényben és az Mötv.-ben rögzített szabályok 2012. január 1. napján hatályba léptek. A törvényességi felügyeletet ugyanaz az általános hatáskörű területi államigazgatási szerv (fővárosi és megyei kormányhivatal, a továbbiakban: kormányhivatal) gyakorolja, amely korábban a törvényességi ellenőrzést gyakorolta, a tárgykörök, valamint az eszközök azonban változtak, illetve bővültek. A törvényességi felügyelet erősebb befolyású kontrollt jelent, egyrészt magába foglalja a korábbi törvényességi ellenőrzés tárgyköreit, valamint eszközeit, másrészt a tárgykörök és az eszközök bővültek. A beavatkozás lehetőségének bővülésével hatékonyabbá válik a törvényes önkormányzati működés, illetve az önkormányzati funkciók védelme a törvényességi ellenőrzéshez képest.
1.2. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének jellemzői
A közigazgatási feladatok szerteágazóak, így a közigazgatási tevékenység differenciált tevékenység. A felügyelet a közigazgatási tevékenységek egyik fajtája. A közigazgatási felügyelet is differenciált tevékenység, több fajtája megkülönböztethető:
a) hierarchikus felügyelet, b) törvényességi felügyelet, c) hatósági felügyelet.7
5 Pl. FAZEKAS Mariann (2008): A köztestületek szabályozásának egyes kérdései. Budapest, Rejtjel Kiadó. 88.
6 https://uj.jogtar.hu/#doc/db/1/id/A1100189.TV/ts/20190710/lr/chain729 (Letöltés dátuma: 2019.08.05.)
7 FAZEKAS Marianna (2014): Irányítás, felügyelet, ellenőrzés a közigazgatási rendszerben. In FAZEKAS Marianna szerk.: Közigazgatási jog Általános rész I. Budapest, ELTE Eötvös Kiadó. 134.
10 A törvényességi felügyelet a közigazgatási szervezetrendszeren belüli, kivételesen a közigazgatási szervezetrendszeren kívüli tevékenység, az utóbbi tevékenység visszaszorult, de előfordulhat (pl. a jegyző törvényességi felügyeletet gyakorol a társasházak felett). A törvényességi felügyelet hierarchián kívüli, közhatalmi jellegű tevékenység.
A törvényességi felügyeleti tevékenység alanyai közigazgatási szervek (központi és területi államigazgatási szerv, jegyző). A felügyelt szervek autonóm jogalanyok, jogi személyek, jellemzően önkormányzatok. A közigazgatási szervezetrendszeren belül a felügyeltek az alábbi csoportokra oszthatóak:
a) helyi önkormányzatok, b) nemzetiségi önkormányzatok, c) köztestületek,
d) térségi fejlesztési tanácsok.
A helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete esetén a törvényességi felügyeleti tevékenység alanya a törvényességi felügyeletet gyakorló kormányhivatal (területi államigazgatási, kormányzati igazgatási szerv).8 A felügyeltek helyi önkormányzatok: a) a települési és a b) területi önkormányzatok, valamint a c) fővárosi önkormányzat.9
A kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárásának célja a tárgyi jogrend védelme (az objektív jogvédelem), a helyi önkormányzat képviselő-testülete, bizottsága, részönkormányzata, polgármestere, főpolgármestere, megyei közgyűlés elnöke, társulása, jegyzője (a továbbiakban: érintett) működése jogszerűségének biztosítása.10
Az Mötv. meghatározza taxatív módon a törvényességi felügyelet terjedelmét, tárgyát, a kormányhivatal törvényességi felügyeleti jogkörében vizsgálja az érintett:
a) működésének, döntéshozatali eljárásának (jogalkotási és határozathozatali eljárásának) jogszerűségét,
b) döntéseinek (rendelet és határozat) jogszerűségét,
c) jogalkotási, továbbá jogszabályon alapuló döntési és feladat-ellátási kötelezettségének teljesítését.11
Az Mötv. a törvényességi felügyelet tárgykörei kapcsán meghatároz kivételeket is, nem terjed ki a törvényességi felügyeleti eljárás az érintett által hozott azon döntésekre,
8 Alaptörvény 34. cikk (4) bekezdés.
9 Mötv. 3. § (1)-(3) bekezdés.
10 Mötv. 132. § (2) bekezdés.
11 Mötv. 132. § (3) bekezdés.
11 a) amelyek alapján munkaügyi vitának vagy közszolgálati jogviszonyból származó
vitának (kinevezés, felmentés, fegyelmi büntetések, teljesítményértékelés stb.), b) jogszabályban meghatározott bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásnak van
helye (önkormányzati vagy államigazgatási hatósági jogkörben hozott egyedi döntések stb.), vagy
c) amelyeket a képviselő-testület mérlegelési jogkörében hozott, kivéve a döntéshozatali eljárás jogszerűségének vizsgálatát.12
Az Alaptörvény és az Mötv. szabályozza, valamint megosztja a felügyelet eszközeit a törvényességi felügyelet gyakorlására kijelölt fővárosi és megyei kormányhivatal és más állami szervek (Alkotmánybíróság, bíróság, Országgyűlés) között, az utóbbi szervek nem közigazgatási, illetve államigazgatási szervek, jellemzően direkt (közvetlen) beavatkozást biztosító eszközzel rendelkeznek (döntés felülvizsgálata, feloszlatás).
A fővárosi és megyei kormányhivatal (a továbbiakban: kormányhivatal) részére biztosított eszközöknek az alábbi főbb fajtái különböztethetőek meg:
a) törvényességi felhívás, b) eljárás kezdeményezés
ba) a képviselőtestület vagy a társulási tanács összehívásának kezdeményezése, bb) az önkormányzati rendelet felülvizsgálatának kezdeményezése a Kúriánál, bc) az önkormányzati határozat felülvizsgálatának kezdeményezése a közigazgatási és munkaügyi bíróságnál,
bd) jogalkotási kötelezettség elmulasztásának megállapítására irányuló kezdeményezés a Kúriánál,
be) határozathozatali és feladat-ellátási kötelezettség elmulasztásának megállapítására irányuló kezdeményezés a közigazgatási és munkaügyi bíróságnál,
bf) a központi költségvetés terhére nyújtott támogatások felülvizsgálatának kezdeményezése a Magyar Államkincstárnál, illetve a támogatónál,
bg) a helyi önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatásának kezdeményezése az Állami Számvevőszéknél,
bh) fegyelmi eljárás kezdeményezése a polgármester ellen és a polgármesternél a jegyző ellen,
12 Mötv. 132. § (4) és (5) bekezdés.
12 bi) perindítás a sorozatos törvénysértést elkövető polgármester tisztségének megszüntetése iránt,
c) javaslattétel
ca) javaslat a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek (a továbbiakban: miniszter), hogy kezdeményezze a Kormánynál annak indítványozását, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja felül az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját,
cb) javaslat a miniszternek, hogy kezdeményezze a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő képviselő-testület feloszlatásának indítványozását,
d) képviselő-testület vagy a társulási tanács ülésének összehívása, e) aktuspótlás,
f) törvényességi felügyeleti bírság kiszabása.13
Az eszközök jellegüket tekintve - segítő, helyreigazító (felhívás, aktusmegsemmisítés stb.), valamint helyettesítő (aktuspótlás), illetve szankcionáló (bírság) eszközök, de többségben vannak a segítő, helyreigazító eszközök.14
A kormányhivatal eszközeinek nagyobb része még mindig nem biztosít közvetlen (direkt) beavatkozást (felhívás, eljárás kezdeményezés, javaslattétel). Patyi András a kormányhivatal részére biztosított eszközök kapcsán kifejti: „A kormánymegbízott felügyeleti eszközeinek csak kisebb része valóban felügyeleti, nagyobbrészt csak ellenőrzési lehetőséget biztosítanak.”15
Az eszközök alkalmazása tekintetében egyfajta sorrendiség és fokozatosság érvényesül, főszabályként a törvényességi felhívás az első és kötelezően alkalmazandó eszköz, eredménytelen törvényességi felhívás esetén ismételt felhívás vagy más eszköz alkalmazandó, egyidejűleg több eszköz is alkalmazható.
A törvényességi felhívás segítő (helyreigazító), reparatív jellegű eszköz. A törvényességi felhívás tárgyát tekintve írásbeli figyelmeztetés a jogszabálysértésre és az önkorrekcióra, nem minősül közvetlen (direkt) beavatkozó jellegű eszköznek. A felhívás nem eredményezi a kifogásolt döntés megsemmisítését vagy megváltoztatását, a mulasztás
13 Mötv. 132. § (1) bekezdés, Alaptörvény 32. cikk (4) és (5) bekezdés.
14 Kaltenbach (1991) 169-174.
15 PATYI András (2017): A közigazgatási működés jogi alapjai. Budapest, Dialóg Campus Kiadó. 90.
https://akfi-dl.uni-nke.hu/pdf_kiadvanyok/WEB_Patyi_Andras_II_A_kozigazgatasi_mukodesjogi_alapjai_1.pdf
13 pótlását, továbbá nincs halasztó hatálya a törvényességi felhívással érintett döntés, intézkedés végrehajtására.
A kezdeményezés és a javaslattétel nem szinonim fogalmak. Az eljárás kezdeményezés esetén a kormányhivatal közvetlenül indítványozza a hatáskörrel rendelkező illetékes szervnél (bíróságnál, Állami Számvevőszéknél stb.) az eljárás megindítását, lefolytatását, valamint a döntéshozatalt vagy az egyéb intézkedést (közvetlen beavatkozást) a törvényes önkormányzati működés helyreállítása, illetve az önkormányzati feladatellátás biztosítása végett. A kormányhivatal kezdeményezési jogának gyakorlásához nem kell a miniszter egyetértése, jóváhagyása.
Javaslattétel esetén - a kezdeményezéssel ellentétben - a kormányhivatal nem kezdeményezhet közvetlenül eljárást a hatáskörrel rendelkező, illetékes szervnél, hanem javaslatot tesz miniszternek az eljárás kezdeményezésére. A miniszter nem indítványoz automatikusan a javaslat alapján, először megvizsgálja a javaslatot, és csak akkor indítványozza a Kormány általi kezdeményezést (a képviselő-testület feloszlatására, valamint az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatra), ha annak feltételei fennállnak.
Az aktuspótlás helyettesítő eszköz, az akaratképzés, illetve a döntés joga átszáll a felügyeltről kormányhivatalra. Az aktuspótlás (döntéspótlás) közvetlen (direkt) beavatkozást biztosít az önkormányzati döntési autonómiába. Az aktuspótlásra a kormányhivatal eredménytelen törvényességi felhívását, valamint kétlépcsős bírósági eljárást, illetve bírósági felhatalmazást követően kerülhet csak sor.
A törvényességi felügyeleti bírság megállapítása szankcionáló, represszív jellegű törvényességi felügyeleti eszköz. A kormányhivatal vagyoni hátrányt okozó szankciót (bírságot) alkalmaz a jogsértés jogkövetkezményeként. A törvényességi felügyeleti bírság objektív felelősségen alapuló bírság.16
1.3. A törvényességi felügyelet gyakorlatának összegzése
A törvényességi felügyeleti szerv (kormányhivatal) által alkalmazott törvényességi felügyeleti eszközök gyakoriságának elemzése forrásául az elektronikus úton hozzáférhető OSAP 1622 számú statisztika szolgált.17 A statisztika félévenként összesíti a
16 NAGY Marianna - HOFFMAN István (2012) szerk.: A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata. Budapest, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. 495.
17 https://www.kormany.hu/hu/dok?page=3&source=7&type=308#!DocumentBrowse
14 törvényességi felügyeleti szerv (kormányhivatal) által alkalmazott törvényességi felügyeleti eszközöket eszköztípusonként megyei (fővárosi), illetve országos szinten.
A törvényességi felügyeleti szerv (kormányhivatal) által alkalmazott leggyakoribb törvényességi felügyeleti eszköz a törvényességi felhívás, ennek nyilvánvalóan az az oka, hogy a törvényességi felügyeleti szervnek (kormányhivatalnak) a törvényességi felügyeleti eszközök közül először a törvényességi felhívást kell alkalmaznia.
Megállapítható az is, hogy a törvényességi felhívások nagy százalékban eredményesek.
Álláspontom szerint a törvényességi felhívás hatékony és eredményes segítő (helyreigazító) eszköz, amely nem jelent közvetlen (direkt) beavatkozást az önkormányzati működésbe, döntésbe, csak felhívja az érintett figyelmét az önkorrekcióra.
A további törvényességi felügyeleti eszközök alkalmazása kapcsán megállapítható, hogy a gyakrabban alkalmazott törvényességi felügyeleti eszközök közé tartozik az önkormányzati aktus (önkormányzati döntés) felülvizsgálatának kezdeményezése, vagyis az önkormányzati rendelet más jogszabállyal való összhangja vizsgálatának kezdeményezése a Kúrián (absztrakt normakontroll), valamint az önkormányzati határozat felülvizsgálatának kezdeményezése a közigazgatási és munkaügyi bíróságnál.
Továbbá a gyakrabban alkalmazott eszközök között szerepelnek a mulasztás megállapítására és a mulasztó pótlásra kötelezésére irányuló kezdeményezések, egyrészt az önkormányzat határozathozatali, másrészt a feladatellátási kötelezettségének elmulasztása megállapítására irányuló indítványok a közigazgatási és munkaügyi bíróságnál. Végül gyakrabban alkalmazott szankciós jellegű eszköz a törvényességi felügyeleti bírság.
A ritkábban alkalmazott eszközök közé tartoznak a) a helyi önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatásának kezdeményezése az Állami Számvevőszéknél, b) a központi költségvetés terhére nyújtott támogatások felülvizsgálatának kezdeményezése a Magyar Államkincstárnál, illetve a támogatónál, c) a fegyelmi eljárás kezdeményezése a polgármester és a jegyző ellen, d) perindítás a sorozatos törvénysértést elkövető polgármester ellen, e) képviselő-testület, illetve a társulási tanács ülése összehívásának kezdeményezése, valamint f) az ülés összehívása, továbbá g) az aktuspótlás. Ezen eszközöket évente országosan ritkábban alkalmazzák, illetve előfordulnak olyan évek, mikor egyetlen alkalommal sem kerülnek alkalmazásra.
Végül megjegyzendő, hogy jellemzően nem került alkalmazásra a javaslattétel. A törvényességi felügyeleti szerv (kormányhivatal) sem az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangjának alkotmánybírósági felülvizsgálatára vonatkozóan,
15 sem Alaptörvénnyel ellentétesen működő képviselő-testület feloszlatásának indítványozására vonatkozóan nem tett javaslatot a törvényességi felügyeletért felelős miniszternek 2015-2018. között. Álláspontom szerint a statisztikák igazolják, hogy a törvényességi felügyelethez kapcsolódó új eszközök szükségesek voltak, a törvényességi felügyeleti szerv (kormányhivatal) és a bíróság alkalmazza azokat a törvényes önkormányzati működés biztosítása érdekében. Gyakrabban alkalmazott eszköz - a felügyelet ellenőrzéshez képest új eszközei közül - a mulasztás pótlására kötelezés bíróság által és a felügyeleti bírság. Az aktuspótlás, mint kivételes eszköz ritkán kerül alkalmazásra, de alkalmazásának lehetőségét indokoltnak tartom, a szabályozásának önmagában is van visszatartó ereje a mulasztástól.
1.4. A hipotézisek igazolása 1.4.1. Az 1. hipotézis igazolása
Megállapítható, hogy a törvényességi felügyelet jelenlegi eszközrendszere több eszközzel, ezáltal differenciáltabb beavatkozási lehetőséggel rendelkezik a korábbi törvényességi ellenőrzéshez (állami törvényességi felügyelethez) képest. A törvényességi felügyelet jelenlegi eszközrendszere a kormányhivatali és a bírói gyakorlat tanulmányozása alapján biztosítani képes a tárgyi jogrend védelmét (az objektív jogvédelmet), az eszközök alkalmasak a törvényességi felügyelet céljának eléréséhez, a törvényes önkormányzati működés, illetve az önkormányzati feladatellátás biztosításához.18
1.4.2. A 2. hipotézis igazolása
A törvényességi felügyelet jelenlegi eszközrendszere a kormányhivatali és a bírói gyakorlat tanulmányozása alapján biztosítani képes a jogsértéssel arányos és szükséges mértékű beavatkozást azzal, hogy az önkormányzatoknak lehetősége van önkorrekcióra is.19
A jelenlegi felügyeleti eszközrendszer sokszínű, a felhívástól a feloszlatásig terjedő differenciált eszköztár biztosítja a fokozatosságot, főszabályként a törvényességi felhívás
18 Kúria elnökének beszámolói, https://www.kuria-birosag.hu/hu/a-kuria-elnokenek-beszamoloi (Letöltés dátuma: 2019.12.01.), Győr-Moson-Sopron Megyei Kormányhivatal beszámolói.
19 Kúria elnökének beszámolói, https://www.kuria-birosag.hu/hu/a-kuria-elnokenek-beszamoloi (Letöltés dátuma: 2019.12.01.), Győr-Moson-Sopron Megyei Kormányhivatal beszámolói.
16 az első alkalmazandó eszköz, amely megteremti az önkorrekció lehetőségét az érintett (felügyelt) számára. Nyilvánvalóan nem a felügyeleti szerv beavatkozása az elsődleges cél, hanem a jogsértés önkorrekció útján történő kiküszöbölése. A jövőbeni jogszabálysértések megelőzése érdekében pedig szakmai segítségnyújtásra és egyéb segítő, támogató eszközök alkalmazására van lehetőség (konzultáció, javaslat stb.). A jelenlegi eszközrendszer garantálni képes a jogsértéssel arányos és szükséges mértékű beavatkozást a jogszabálysértés korrigálása, megszüntetése végett a tárgyi jogrend védelme (az objektív jogvédelem) érdekében. Az aktuspótlás és a feloszlatás csak kivételes jelleggel alkalmazandó eszköz, amelyek alkalmazásában több állami szerv is közreműködik.
Az elmúlt 7 év tapasztalatai alapján - a bírói gyakorlatra és a törvényességi felügyeleti szerv által alkalmazott eszközökre tekintettel - megfogalmazok olyan javaslatokat, amelyek a törvényességi felügyeleti eszközök alkalmazása funkciójának, a közérdek, a tárgyi jogrend védelmének (az objektív jogvédelemnek) a hatékonyságát esetlegesen növelnék, ezeket a javaslatokat a következő alfejezetben részletezem.
2. Az értekezés tudományos eredményeinek alkalmazhatósága, de lege ferenda javaslatok
2.1. A törvényességi felügyelet tárgykörét érintő javaslat
A törvényességi felügyelet tárgyköréből kivett tárgykörök kapcsán 2 alkivételt is tartalmazott az Ötv., majd az Mötv. korábban. Egyrészt a törvényességi felügyeleti szerv (kormányhivatal) törvényességi felügyeleti eljárása kiterjedt a kivett tárgykörben hozott határozatokra is a szervezet, a működés és döntéshozatal jogszerűségének vizsgálata körében (alkivétel1). Másrészt a törvényességi felügyeleti eljárás kiterjedt azokra a határozatokra is, amelyek alapján munkaügyi vitának vagy közszolgálati jogviszonyból származó vitának volt helye, ha a határozat a munkavállaló javára történő jogszabálysértést tartalmazott (alkivétel2).20 Az Mötv. jelenleg már nem szabályozza a fenti két alkivételt.
Ez azt jelenti, hogy a törvényességi felügyeleti szerv (kormányhivatal) az érintett munkáltatói jogkörben hozott döntéseit, amelyek alapján munkaügyi vagy közszolgálati jogviszonyból származó vitának van helye, nem vizsgálhatja akkor sem, ha a döntés a
20 Mötv. 132. § (5) bekezdés, módosította a 2014. évi XCIII. törvény 32. §-a. Hatályos 2015.I.1-től.
17 munkavállaló javára tartalmaz jogszabálysértést. Ez problémát jelent, ugyanis előfordulhatnak olyan önkormányzati döntések, amelyek a munkavállaló javára jogszabálysértést tartalmaznak. Vélelmezhető, hogy a munkavállaló nem fordul bírósághoz ilyen esetben. A törvényességi felügyeleti szerv (kormányhivatal) pedig elvileg törvényességi felügyeleti jogkörében nem járhat el a tárgyi jogrend sérelme okán, annak védelmében (az objektív jogvédelem okán).
A jelenleg hatályos szabályozás (nincs alkivétel) kapcsán a Kúria állást foglalt a polgármesteri illetményt megállapító döntés törvényességi felügyeleti jogkörben történő vizsgálhatósága kérdésében. A Kúria - az I. fokú bíróság határozatával ellentétesen - kimondta, hogy a törvényességi felügyeleti jogkör - a hatályos szabályozás alapján is - kiterjed a polgármester illetményét megállapító önkormányzati döntésre.21
Álláspontom szerint a Kúria ítélete is rámutat arra, hogy szükséges lenne a korábbi alkivétel szabályozása. Ugyanis a polgármester illetményéről rendelkező határozat megfelel a törvényességi felügyelet tárgyköréből kivett határozat feltételeinek, hiszen olyan döntésről van szó, amely alapján munkaügyi vitának vagy közszolgálati jogviszonyból származó vitának lenne helye. Ennek okán e döntés elvileg nem lehetne a törvényességi felügyelet tárgya, mivel kivett tárgykörbe tartozik, és alkivételt nem határoz meg az Mötv. Egyetértek a bíróság álláspontjával, hogy a munkavállaló javára jogsértő határozat esetén a tárgyi jogrend sérül, ha a törvényességi felügyeleti szerv nem alkalmazhat törvényességi felügyeleti eszközt. Fentiek alapján megfontolandó, hogy az Mötv.-ben ismételten szabályozni kellene egyrészt a tárgyi jogrend hatékony védelme, másrészt a törvényen alapuló egységes jogalkalmazás, joggyakorlat, illetve a jogbiztonság érdekében a kivételek mellett legalább azt az alkivételt, hogy a munkavállaló javára jogszabálysértő határozatra kiterjed a törvényességi felügyeleti jogkör.
2.2. A törvényességi felügyeleti szerv eszközeinek esetleges bővítése
Az Alaptörvényben és az Mötv.-ben a törvényességi felügyeleti szerv részére meghatározott eszközök biztosítják, hogy a törvényességi felügyelet funkciója megvalósulhasson, hiszen a jogsértések megszüntetéséhez, illetve a törvényes önkormányzati működés és feladatellátás biztosításához viszonylag széles eszköztárral rendelkezik. A hatékonyságának fokozásához megfontolandó az önkormányzati aktusok
21 EBH 2017. K.24., Kfv.IV.37.166/2016. számú határozat.
18 (határozatok és rendeletek) vagy legalább az önkormányzati határozatok végrehajtásának felfüggesztésére vonatkozó eszköz szabályozásának átgondolása.
A törvényességi ellenőrzés időszakában az önkormányzati döntések felfüggesztése viszonylag korlátozott volt. A bíróság hatáskörébe tartozott az önkormányzati határozat felfüggesztése, az önkormányzati rendelet felfüggesztésére pedig nem volt lehetőség. A törvényességi felügyelet szabályozásával az önkormányzati határozat felfüggesztése a bíróság hatásköre maradt, az önkormányzati rendelet ideiglenes alkalmazásának megtiltása pedig a Kúria hatásköre.22 A törvényességi felhívásnak nincs halasztó hatálya az önkormányzati döntések végrehajtására, az eredménytelen törvényességi felhívást követően a bírósági felülvizsgálati kérelem benyújtásának szintén nincs automatikusan felfüggesztő hatálya az önkormányzati aktusok végrehajtására. A törvényességi felügyeleti eljárás során a törvényességi felügyeleti szerv eljárására, illetve a felhívás érintett általi vizsgálatára, valamint a bírósági eljárás megindítására biztosított határidőket összeszámítva megállapítható, hogy a határozat meghozatala, rendelet kihirdetése és annak felfüggesztése, alkalmazásának megtiltása között huzamos idő telik el (akár több hónap), ami azt jelenti, hogy addig érvényesülnek, végrehajtásra kerülnek a jogszabálysértő önkormányzati aktusok.
Megfontolandó, hogy a felfüggesztésre irányuló döntések gyorsítása és az eljárások egyszerűsítése, illetve az esetlegesen jogsértő önkormányzati aktusok érvényesülésének, végrehajtásának megakadályozása végett az önkormányzati aktus végrehajtásának felfüggesztését a törvényességi felügyeleti szerv (kormányhivatal) hatáskörébe kellene utalni. Nem rendszeridegen, illetve példa nélküli az önkormányzati aktus végrehajtásának felfüggesztését a törvényességi felügyeleti szerv hatáskörébe utalni, hiszen a magyar jogban már ismert a jogintézmény, ugyanis a térségi fejlesztési tanács döntése végrehajtásának felfüggesztése a törvényességi felügyeleti szerv (kormányhivatal) hatásköre, továbbá az európai államok önkormányzati szabályozása is gyakran utalja ezt az eszközt a törvényességi felügyeleti szerv hatáskörébe (Lengyelország, Csehország stb.).
2.3. A törvényességi felügyeleti eszközök állami szervek közötti megosztására vonatkozó javaslatok
22 Mötv. 139. § (2) bekezdés, a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény 145. §.
19 2.3.1. Az önkormányzati rendeletek felülvizsgálata
Az önkormányzati rendeletek felülvizsgálata kapcsán megoszlik a hatáskör a Kúria és az Alkotmánybíróság között. Az önkormányzati rendelet kizárólag Alaptörvénnyel való összhangjának megállapítása (alkotmányossági vizsgálat) az Alkotmánybíróság hatásköre, a más jogszabállyal való összhang megállapítása (törvényességi vizsgálat) a Kúria hatásköre.23 A vegyes indítványok is a Kúria hatáskörébe tartoznak. Az Alkotmánybíróság hatásköre az önkormányzati rendeletek kapcsán korlátozódott a korábbi szabályozáshoz képest. Megfontolandó az önkormányzati rendeletek felülvizsgálatára vonatkozó osztott hatáskör felszámolása, és az önkormányzati rendeletekre vonatkozó normakontroll hatáskör Kúriára telepítése.
A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) előkészítése során is felmerült, hogy a közigazgatási normatív aktusok esetén a normakontrollt a bíróság gyakorolja, az Alkotmánybíróság a törvényhozó hatalom működésének alkotmányosságát vizsgálja, a bíróság pedig a végrehajtó hatalom működésének törvényességét.24
2.3.2. A normatív határozatok felülvizsgálatára, valamint a törvényen alapuló normatív határozathozatali kötelezettség elmulasztásának megállapítására irányuló eljárás
Az önkormányzati normatív aktusok két csoportja a) a normatív határozat és b) a rendelet. A rendelet más jogszabályokba ütközésének vizsgálatára, valamint a törvényen alapuló rendeletalkotási (jogalkotási) kötelezettség elmulasztásának megállapítására irányuló eljárás a Kúria hatásköre. A jogszabálysértő önkormányzati normatív határozat felülvizsgálatára, valamint a törvényen alapuló normatív határozathozatali kötelezettség elmulasztásának megállapítására irányuló eljárás a közigazgatási és munkaügyi bíróság hatásköre. A jogalkotó szabályozza a Kp.-ban, hogy önkormányzati normatív határozat felülvizsgálatára, valamint a törvényen alapuló normatív határozathozatali kötelezettség
23 Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 37. § (1) bekezdés, a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény 24. § (1) bekezdés f) pont.
24 BALOGH Zsolt (2018): Az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló, valamint a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettségének elmulasztása miatti eljárások. In BARABÁS Gergely - F. ROZSNYAI Krisztina - KOVÁCS András György szerk.: Kommentár a közigazgatási perrendtartáshoz.
Budapest, Wolters Kluwer Hungary. 740.
20 elmulasztásának megállapítására irányuló eljárásra az önkormányzati rendeletek felülvizsgálatára, valamint a rendeletalkotási kötelezettség elmulasztására irányuló eljárásra vonatkozó eljárási szabályok alkalmazandóak azzal, hogy a Kúria helyett a közigazgatási és munkaügyi bíróság az eljáró bíróság. Álláspontom szerint nem az önkormányzati döntés két formája (rendelet és határozat) szerint kellett volna megosztani a hatáskört, nem indokolt az önkormányzati normatív aktusok (önkormányzati rendeletek, önkormányzati normatív határozatok) tekintetében a hatáskör megosztása, hiszen azok felülvizsgálatára az egyedi aktusok felülvizsgálatától eltérő, speciális szabályok vonatkoznak. A Kúria hatáskörébe kellene utalni a jogszabálysértő önkormányzati normatív határozat felülvizsgálatára, valamint a törvényen alapuló normatív határozathozatali kötelezettség elmulasztásának megállapítására irányuló eljárást is a joggyakorlat egysége, a jogbiztonság érdekében.
2.3.3. Az Alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testület feloszlatása
Az Országgyűlés hatásköre az alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testület feloszlatása.25
A felosztás ultima ratio jellegű végső szankciós eszköz. Álláspontom szerint az Országgyűlés hatásköreitől rendszeridegen, hogy egyedi ügyben eljárva, illetve azt elbírálva hozzon döntést, ezáltal szervezeti szankciót alkalmazzon.
Megfontolandó a feloszlatás eszközét a bíróság hatáskörébe utalni, nevezetesen a Kúria hatáskörébe.
2.4. Egyéb eljárási kérdések
2.4.1. Az Alkotmánybíróság eljárásának kezdeményezése
Az Alkotmánybíróság eljárásának indítványozására viszonylag bonyolult szabályrendszer került kidolgozásra, a törvényességi felügyeleti szerv (kormányhivatal) javasolhatja a miniszternek, hogy kezdeményezze a Kormánynál annak indítványozását, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja felül az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját.26
25 Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdés g) pont.
26 Mötv. 132. § (1) bekezdés c) pont.
21 A törvényességi felügyeleti szerv (kormányhivatal) után még két szerv „döntése” kell ahhoz, hogy az Alkotmánybíróság elé kerüljön az önkormányzati rendelet.
Megfontolandó az indítványozás egyszerűsítése, az eljárás gyorsítása az esetlegesen Alaptörvény-ellenes önkormányzati rendeletek mihamarabbi megsemmisítése érdekében, hogy a törvényességi felügyeleti szerv (kormányhivatal) közvetlenül indítványozhassa az önkormányzati rendelet kizárólag Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatát (alkotmányossági vizsgálatot), ha a III. fejezet 2.3.1. pontban megfogalmazott módosítási javaslat nem nyer támogatást.
2.4.2. A polgármesteri tisztség megszüntetésére irányuló munkaügyi per
A polgármesteri tisztség megszüntetése esetén munkaügyi per indul.27 A Kttv. szabályai szerint a polgármester jogviszonya sajátos közszolgálati jogviszony.28 A polgármesternek sajátos a foglalkoztatási jogviszonya (közszolgálati jogviszony), amelynek számos jellemzője eltér a munkaviszonyoktól. A Kp. kimondja, hogy a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos jogi vita is közigazgatási jogvita, így a közigazgatási per tárgya. Fentiek okán indokolatlan, hogy a polgármester közszolgálati jogviszonyának megszüntetésére irányuló vitát munkaügyi perben bírálja el a bíróság, már a Kp. hatályba lépésével indokolt lett volna a szabályozást módosítani, amit továbbra is indokoltnak tartok, nevezetesen a polgármesteri jogviszony megszüntetésére irányuló pert a közigazgatási per szabályai szerint kellene elbírálni.
2.4.3. A helyi önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat kezdeményezése és az eljárási kötelezettség
A törvényességi felügyeleti szerv (kormányhivatal) eszközei között szerepel a helyi önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatásának kezdeményezése az Állami Számvevőszéknél.
Probléma azonban, hogy az Állami Számvevőszék nem köteles eljárni a kezdeményezés alapján, így a gazdálkodást érintő jogsértések egy része nem kerül felszámolásra, a gazdálkodás törvényessége sérül.
Megfontolandó, hogy szabályozásra kerüljön a törvényességi felügyeleti szerv (kormányhivatal) kezdeményezésének érdemi vizsgálata, és legalább bizonyos feltételek
27 Mötv. 142. § (1) bekezdés, 132. § (1) bekezdés h) pont, 70. §.
28 A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény 225/A. §.
22 fennállása esetén a vizsgálat-indítási kötelezettség (súlyos jogszabálysértés veszélyének fennállása esetén stb.). Az Állami Számvevőszék nem indítana minden kezdeményezés esetén vizsgálatot, hanem először megvizsgálná a kezdeményezést (döntene a kezdeményezés befogadásáról), és a törvényben meghatározott feltételek fennállása esetén indítana csak eljárást.
23 IV. A szerző publikációi a kutatás tárgyában
1. A közigazgatási hivatalok területi államigazgatás reformja keretében történő regionális átszervezésének problémái. Új Magyar Közigazgatás, 2008. december, 1. évfolyam 2.
szám. 17-23. oldal.
2. Jogorvoslati eljárások kérelem alapján. In Patyi András szerk.: Hatósági eljárásjog a közigazgatásban. Budapest-Pécs, Dialóg Campus Kiadó. 2012. 447-470. oldal (XII.
fejezet).
3. A fővárosi és megyei kormányhivatal. Új Magyar Közigazgatás, 2014. június, 7.
évfolyam 2. szám. 8-19. oldal.
4. Reformok a területi államigazgatási szervezetben 2010-2013 között. In Patyi András- Lapsánszky András szerk.: Rendszerváltás, demokrácia és államreform az elmúlt 25 évben, Ünnepi kötet Verebélyi Imre 70. születésnapja tiszteletére. Budapest, Wolters Kluwer Complex Kiadó. 2014. 175-186. oldal.
5. A kérelemre induló jogorvoslati eljárás. In Patyi András szerk.: A közigazgatási hatósági eljárásjog jogintézményei. A magyar közigazgatás és közigazgatási jog általános tanai VI. kötet. Budapest, Dialóg Campus Kiadó. 2019. 489-518. oldal (XI. fejezet).
6. The instruments of administrative supervision of self-governments in Hungary. In Financial Law Review (ISSN: 2299-6834). 2019.
Megjelenés alatt, a Szerkesztőség befogadó nyilatkozata csatolva.
7. The supervision activity within in the public administrative organisation. In Jog- Állam-Politika. 2019.
Megjelenés alatt, a Szerkesztőség befogadó nyilatkozata csatolva.
