A magyar közszolgáltatások stratégiai problémái

•

================= CIKKEK, TANULMÁNYOK=====--=--=--=-=--=-=-=-==-================⁼

PÁSZTOR Miklós

A MAGYAR KÖZSZOLGÁLTATÁSOK STRATÉGIAI PROBLÉMÁI

A ;r!agyt �';igaz�a1:i;: � közszáolgáltatási ren

fidszer modernizálása halaszthatatlan. A közintézmények ve„

ze ome UJ, e a pmc1 et en m r megszokott ogalmakkal és vezetői módszerekkel kell megis k dniük.

Ehhez ad segítséget a szerző a dolgozatában bemutatott elemzésével. mer e Kulcsszavak: stratégiai menedzsment, közigazgatás, közszolgáltatás

A modem szervezetelmélet középpontjában egyre meg­

határozóbb helyet foglal el a stratégiai mened^zsment.

E szemléletmód váltotta fel a^z utóbbi évtizedekben a folyamatok szervezésének technológiai problémáit.

Bár ez utóbbi sem merült feledésbe, de háttérbe szorult, kiegés^zítő ismeretté vált.

A váltás nem egyszerűen csak tárgyi és technikai jellegű, hanem elsősorban szemléleti. A szakirodalom tulajdonképpen kétfajta megközelítést ismer.

Az első megkö^zelítésben a stratégia a szervezeti ,,mú1<.ödés vezérfonala, a (s^zerve^zeti) célokat és el­

érésük lehetséges módjait fogalmazza meg."¹ Ebben a formában elsősorban a vezetés fel adata a stratégia megfogalmazása, a többiek csak végrehajtói annak.

A stratégia elsősorban egy koherens célrends^zert jelent, a távlati, az irányítási és az operatív célok megfelelő öss^zehangoltságát minden egyes szervezeti tevékeny­

ségre vonatkoztatva. Bár a közvetlen kérdés arra vo­

natkozik, hogy milyennek akarjuk látni a szervezetet néhány év múlva, de itt már nem a tervezés értelmében való célmeghatározás a döntő, hanem a szervezetben m�ödő szabályok összerendezettsége.

Elesebben fogalmaz egy másik definíció: ,,A stra­

tégiai szemlélet lényege, hogy nem avatkozik bele közvetlenül a folyamatba, hanem a feltételeket alakítja olyan módon, hogy egyértelműen új alaporientációt.

újfajta késztetéseket alakítson ki."² Ebben a megfogal­

mazásban a hangsúly a változásra tevődik át.

A jövő felvázolása mindig kihívás a szervezet szá­

mára és változást igényel. Ugyanakkor látni kell, hogy a jövővel kevésbé foglalkozó szervezet is meghatáro­

zott stratégiát követ. mégpedig azt, hogy nem törődik

a jövővel - egyesek ezt egyszerűen „sodródásnak" ne­

vezik, mások finomabban fogalmazva „adaptív meg­

közelítésről" beszélnek. E meghatározás ilyet nem ismer, illetve az ilyen helyzetet valami előállapot-félé­

nek tekinti, ahogyan a^zt például a szervezeti tanácsadó tapasztalhatja, mikor először lép be egy szervezethez stratégiai konzultációra. Ugyanakkor ez a megfogal­

ma^zás talán a jel^zett szemléleti váltást, a kívánt jövőál­

lapotért végzett tevékenységrendszert jobban kiemeli, mint az előző.

Stratégiai szemlélet a közszolgáltatásokban A stratégia Jogalmáról³

Természetesen a stratégiai menedzsment esetében a vezetői tevékenységek is más természetűek, mint amikor a vezetés nem ezen a módon mú"ködik^4• Mint a definíciókban láttuk, az ösztönzés és a szabály^ozás a feladat, a megfelelő környezet kialakítása a többiek számára. Különösen a második meghatáro^zás kezeli úgy az ügyet, mintha a termelés-szolgáltatás szabálya„

zása nem is lenne feladat, azt a jól ösztön^zött munkatár­

sak maguktól is megteszik. Mintha két külön f^elad:ft⁶� lenne szó - a szolgáltatás környezetéről és a s^zolg

tb�l tásról magáról. Az első definíció ebből a szemp^on inkább egyben tartja a kétfajta feladatsort, p^o�^to sab­ügy ban, megengedi azt az értelmezést. hogy a kétfaj^ta egybetartható.

� galt11a- U gyanakkor persze nem sugallja azt e �^eg ;etefér".

zás sem, hogy a két tevékenység .. egy fej^be

r

A szervezetben a vezetési szintek szerint v„á

� aalko^tás cselekvés. Ebben a megközelítésben a strateg^t

::==========================�^V�^E�^Z�^E��

'\. '\. \..1\.. F\l ilHlli

================ CIKKEK, TANULMÁNYOK================

a felsővezetés feladata. Érdemes felhívni a figyelmet arra, hogy a felsővezetés kategóriája ebben az értelem­

ben az üzleti szervezeteknél gyakran a tulajdonosokat sem foglalja magába. Ők is csak tárgyai a stratégiai döntésnek, és elfogadhatják azt vagy visszautasíthatják azt tó1céjük mozgatásával, de ez csak bináris döntés, ahogy a beosztottaknál is, hiszen ó1c is vállalhatják a munkát adott szervezetnél vagy sem. A részletek meg­

fogalmazása nem az ő feladatuk. A stratégiai menedzs­

ment ezen jellege különös súllyal fog latba esni a köz­

szolgálati szervezetek esetében.

Mindez azt is jelenti, hogy a szervezeteken belül a döntéseknek is sajátos hierarchiája alakul ki. A stratégi­

ai - felsővezetői - szintet egy szabályozási szint köve­

ti, ami alatt az operatív szint helyezkedik el. E szintek hivatottak a stratégiai döntést a végrehajtók - terme­

ló'k-szolgáltatók - felé közvetíteni, lebontani. Ebben az értelemben e legalsó szint nem hoz döntést. Ez a megállapítás azonban csak a szervezeti döntés értelmé­

ben igaz. A termelés-szolgáltatás technológiai és konk­

rét ügyeiben igenis van szabad döntési lehetőségük.

Ez azonban nem a szervezetre, mint olyanra, vonatko­

zik, bár a szervezet egészére még ennek is van hatása, legalábbis a szervezet külső megítélésére-elfogadottsá­

gára mindenképpen (udvariatlan kiszolgálás, selejtes áru stb.). Ugyanakkor látni kell, hogy a magatartást befolyásoló cél ép�en erre a tevékenységre kell, hogy hasson, ha a ���tég1ának a szervezet belső életéről szó- ló részét emhtJuk. .

E szintnek van egyfaJta függetlensége a stratégiai . ttől. A termelés-szolgáltatást meghatározza a szak­

sz•�-technológiai tudás és ügyesség általános állapota.

mat E nem egyszeruen 1s o ai-sz mai eszseg- es om-z "' . k 1 . ak . k" " " k tenciahalmazt jelent, hanem a szervezet korábbi ál-

pe l . k

lapotaiban kialaku t szervezeti apcsolatokat és tech- nológiai sort is. A stratégiai változások ezekre hatnak természetszerűleg, időnként indokolt lehet e szint teljes újraszervezése is, de e� nem feltétele a váltásnak. Gya­

koribb eset, hogy e szmtet nem szervezik át kelló'kép­

pen, és ez zavarokat okoz a teljesítményekben, vagy az átszervezés inkább felfordulást, szervezetlenséget jelent. Persze ezt a pr�blémát gyakran értelmezik úgy, mint az újjal szembem ellenállás és annak leküzdése, nincs valódi elméleti válasz arra, hogy mi a biztos jel­

zőrendszere annak, hogy szervezetlenséggel vagy szer­

vezeti ellenállással állunk-e szemben. Mindenesetre azt kell mondani, hogy ahol a stratégia nem veszi figyelem­

be ezt a függetlenséget, ott a zavarok programozottak.

Visszatérve a célalkotási szintek problémájához, látni kell, hogy itt is sok lehetőség van a tagolatlan­

ságból adódó keveredések hatékonyságrontó termé­

szetének kibontakozására. A szabályozó és operatív VEZETÉSTUDOMÁNY

XXXIX. ÉVF. 2008 7 �8 szAM

döntések nem vehetik át a stratégiai szint szerepét.

Ha ez bekövetkezik, akkor ott rövid időn belül zavarok keletkeznek, és senki nem fogja tudni, hogy mi is törté­

nik, a rendezettség felbomlik. A szervezet fokozatosan széttagolódik, és a részei egyre inkább függetlenednek egymástól. Ugyanakkor a stratégiai döntés nem helyet­

tesítheti a többieket. A stratégiai célokat le kell bontani a többi szintre. Az átvezető fogalom itt a kompetencia.

A döntési szintek kompetenciákat is jelentenek. A straté­

gia a szervezet egészéró1 - céljáról és értelméró1 - szól, a többi szinten csak részfeladatok és így részkompe­

tenciák adódnak. A részkompetenciáknak ugyanakkor mégis csak tisztában kell lenni az egésszel is, de ez nem teljes stratégiai kompetenciát jelent, hanem azt, hogy a magasabb szintű cél a saját tevékenységének sorveze­

tője és korlátja lesz. Ismernie kell, de nem definiálnia.

Annál is inkább, mert az ő tevékenységének a célja is abban fogalmazható meg.

Látható az eddigiekbó1 is, hogy a stratégiai me­

nedzsment egyszerre jelenti a jövó'kép alapján történő vezetést, és az egész szervezet kompetenciájának meg­

határozását. A két tevékenység összefügg egymással, tulajdonképpen ugyanazt jelenti, csak más szemlélet­

ben. A tartós szervezeti jelenlét arra ösztönöz, hogy minél hosszabb távon tekintsük át a szervezetet befo­

lyásoló tényezó1c viselkedését. Korábban ezt a straté­

giai tervezésben próbálták kézbe venni a szervezeti ve­

zetó1c Ugyanakkor tevékenységüknek e tervezés csak külső információforrása volt inkább, mint definitív eleme. Eredményessége is ennek alapján volt mérhető.

Az eredmény pedig ebben a formában nem lehet más mint megvalósulatlan stratégiai - hosszú távú - tervek halmozódása az irattárakban, valamint szakemberek sajátos „tervezési" csoportja a szervezetben, akikről senki nem tudja, hogy pontosan mit is csinálnak, de sokat agyalnak az asztalfiókjuknak. A stratégiai me­

nedzsment akkor jött létre, amikor néhányan azon gon­

dolkodtak, hogy megszüntessék-e ezeket a csoportokat vagy sem. Az átgondolás eredménye lett a stratégiai menedzsment, ahogyan azt az eló'bb próbáltuk röviden ' jellemezni.

E gondolatkörhöz tartozik egy további kérdés, ne­

vezetesen az, hogy vajon a stratégiai menedzsment megelégedhet-e azzal, hogy néhány évenként elkészíti a megfelelő dokumentumokat és megvalósítja azokat?

Ez igaz lenne akkor, ha a szervezet külső és belső kör­

nyezete nem változna folyamatosan. A változások azon­

ban folyamatosak, így nincs örökérvényíí célrendszer.

Már az is napi feladatot ad a felsővezetésnek, hogy az egyszer elkészült dokumentumok érvényességét ellen­

őrizze. Ugyanakkor nem tekinthet el attól sem, hogy ne csak azt vizsgálja, hogy a régi célok még mindig ér-

================= CIKKEK, TANULMÁNYOK================

vény^es^ek-^e, han^em folyama^tosan gyűj^ts^e és érték^elj^e a f^elm^erülő újabb és újabb l^eh^etőségek^et a s^tra^tégia újra­

formálása érd^ekéb^en. Ezz^el készül f^el a régi stratégia ki­

m^erülésén^ek ^es^etér^e is. Ez nagyobb sz^erv^ez^{et e}s^etében igény^elh^eti ^egy ^elkülönül^t s^tra^tégiaalko^tó csoport lé^té^t. Ők n^em ^terv^ezők már, han^em tanácsadók inkább a v^e­ z^etés m^ell^ett. Ugyanakkor sok ^es^etb^en ^egyéb sz^erv^ez^eti

egység^ek v^eszik á^t ez^t a sz^er^ep^et a f^elsőv^ez^etés ízlés^e sz^erin^t. Mind^ez az^t j^el^en^ti, hogy a s^tra^tégiaalko^tás ha^té­

konysága csak a sz^erv^ez^et egészén^ek sik^er^esség^e alap­

ján mérh^ető. A buko^tt s^tratégiai proj^ek^tek n^em pusz^tán köl^tség^et j^el^ent^en^ek, han^em sokkal inkább a ku^tató­

f^ejlesz^tő ^tevék^enységh^ez hasonló m^egí^télés szükség^es hozzájuk - a nagy kockázat/nagy haszon ^elv^e alapján.

T^ermész^etes^en a sz^erv^ez^etek stra^tégiája n^em l^eh^et ugyanaz, még az azonos ^term^elési-szolgál^ta^tási ágaza^t­ ban t^evék^enyk^edó'k közö^tt s^em. Az ^egységes stra^tégia köv^etésé^t már az is l^ehe^tetl^enné t^eszi, hogy a külső körny^ez^et fogalmába a ^többi sz^erv^ez^et is b^el^etartozik, mint konkur^ens, s így az ^egymásra való r^efl^ek^tálás is lény^eg^es s^tra^tégiaalko^tó ^tény^ező. Ez a sokfél^eség szük­

ségképp^en v^ez^et ahhoz, hogy a s^tratégiák kö�ö^tt vala­

mifél^e csoportosítás szükség^es és l^ehe^tség^es. Ossz^essé­

géb^en az üzl^eti sz^erv^eze^tek közö^tt három fő s^tra^tégiai irányul^tságo^t szok^tak felvázolni^5:

- a vállalkozói irányul^tságo^t: ^erős növ^ek^edési haj­

lam, a ^tulajdonos sz^emélyiség^e és ü:l^eti célja�

a m^egha^tározóak, aki/am^ely alapv^eto^en uraim akarja a környez^et^et is, d^e önálló és rendszeres stra^tégiai ^el^emzésr^e ri^tkán k^erül sor,

- az adaptív m^egköz^elí^tést: r^eaktív vis^elkedést j^elent és ^tartózkodás^t a nagy vál^tozások^tól, ami

egyb^en a célr^endsz^er viszonylagos r^end^ez^etl^ensé­

gét, az ^egy^es ^egység^ek és sz^emély^ek sz^erv^ez^et^en b^elüli alkujának ^er^edmény^ekén^t alakul ki, d^{e e}z^ek az alkuk koh^er^ens célr^endsz^ert s^emmiképp^en n^em alapozhatnak m^eg,

- a ^terv^ezői m^egköz^elí^tés^t: a gondos ^el^emzés és az annak nyomán kialakított tudatos és koherens célr^endszer j^ell^emzi, a r^endsz^ersz^emléle^t a dönté­

s^ek^et is áthatja.

A három irányultság közül a harmadik az, am^elyik

egyfaj^ta kívánatos állapo^to^t, mod^ellt ad a ku^ta^tás és a tanácsadás számára. Ehh^ez kép^es^t a másik k^ettő mint

„^termész^eti j^elenség" fogha^tó fel - a n^em stratégiai gondolkodás es^etei, min^t megfigyel^t sz^erv^eze^ti maga­

tartások tudatos Érték^elve l^eh^etőségeik^el^emző és r^et, azt k^endsz^ell mondani, hogy e ké^erező munka nélkül. ^t magatartás előbb-utóbb v^eszélybe sodorja a szerve­

z^etet, amit csak a rend^ezett stratégiaalkotó munkára

4

-^terv^ezői m^egköz^elítésr^e való á^ttéréss^el l^eh^et ^elk^erülni - mondja a ^tudomány és a tanácsadó szakma.

A ^további ^tipológia r^endsz^erin^t már a ^terv^ezői meg­

köz^elí^tésen belüli csoportosítást jel^enti, azaz azt, hogy a sz^erv^ezet^en belül vagy a sz^erv^ezet^en kívül milyen té­

ny^ezó'k játsszák a fő sz^er^ep^et a kialakítot^t stratégiáb^an, m^elyik ^tény^ező a m^egha^tározó a ^többiek számára, mely

elem sz^erv^ezi a ^többi^t maga köré. ⁶

A kö�zolgáltatások stratégiai jellemzőiró1

Az ^előző részb^en rövid^en b^emutat^tam a stratégiai m^en^edzsm^ent fő jell^emzőit. T^ermész^etes^en n^em lehet t^elj^ességről b^eszélni s^emmily^en ért^el^emb^en, inkább arról van szó, hogy a néhány fő vonásra hívjuk fel figy^elm^et, am^elyek különös fon^tosságot kapnak majd a közszolgál^ta^tások ^es^etéb^en. a

� k�zsz?lg�lta^tás?k legföbb _jell^emzőj^eként talán a poht1kai er6ktol valo sz^ervez^eti függés^t t^ekinthet· ..

Ez ké^t dolgo^t j^el^ent ^elsősorban. Egyrészt a poJit��:

sz^er^epló'k ha^tár�zzák m^eg a sz^erv^ez^et létét, dönten:_1c ^él!

sorsa f^elől, másrészt a sz^erv^ez^et finanszírozása szint a a poli��kai mozg�sok függvény^e, hisz^en a fenntartáén hoz szukséges ^eroforrások nagyságát n^em a fogyasz s„

„pénzszavazata" határozza m^eg, han^em a költségv t�k

alku. N^em m^egl^epő, ha a közintézmények vezet :�e�i sz^em^eik^{et e}rős^en a politikai szférára függesztik -1�1 is igy^ek^ezn^ek a^ttól minél nagyobb távolságo^t tart�· ;^tve

Sz^erv^ez�^til^e� ^ez s?��ig � nagy közpon^ti vagy ;·

kormányza^ti burokrac1ak altal kialakított szerv gye�

megoldások ^erősödését hozta magával. Sokkal fi ezeti sabb ^ebből a szempontból, hogy a c^entrális büroi�^t? ..

viszonyai közöt·1 k.. k ^t mi, · ^t j^el^ent a stratégiai mak ^en^edzsme acia n_t és mt y^en ov^{et e}zm^eny^e1 vann .

. , �in^tának t�l� az áll�mi okta^tás szerv^ez^eti mocte}

Jet erd^em^es kiss^e sz^emugyr^e v^enni. Esz^erin^t az .1-­

oktarészéb^tási r^en bem^endsz^eegy r, ha a ^egy meghatározott évfolyam e e�y ^tanfelügyelő az ország b� Jó osz^tály^terméb^e, akkor ugyanazt hallja, min^tha ug gyik azon évfolyam másik osztályába menn^e b^e, akár Yan­

kilométerekk^el arrébb. Ez persze elvárás, és nem

::áz

a korábbi iskolai rendsz^erekben, d^e az ^eltérés^ek

aick

azt j^el^entik, hogy n^em tökéletes a m^egvalósulás, de 0r hibaha^táron b^elül k^ell tartani. Erre szolgált az oktat��

r^endsz^er sz^ervez^ete. 81

E sz^ervez^et csúcsán a minisz^térium állt ain

h , h ki k . , ' ely

meg a^ta�o�^ta, ogy n^e , __ mit �s hogyan k^ell tanítani Az okta^tasi rendsz^er^ekb^en altalaban volt annyi bölc

l . ké d ' k ses„

ség, hogy a ^tarta mt r ese et nem a bürokratákra b„

ta, �an^e� min�ig �lmél�^ti szak^emberekből és gyako;�

tanarokbol állo b1zo^ttsagok munkáját használ^ta err A bürokrácia f^el adata a kialakított oktatási tartalom te;:

jesztése és kikövet^elése volt. Erre szolgált az országos VEZETÉSTUDO�

============== CIKKEK, TAN1JLMÁNYOK==============

tanterv, amely jogszabályokban fogalmazódott meg, és így számon kérhető volt a pedagógusokon. E számonké­

rés lényeges eleme volt a tanfelügyelet és a tanfelügye­

lők rendszere. A rendszer sajátos elemeként jelent meg alsóbb tanítóképző oktatási szinteken az, hogy ott a fel­

készítés inkább betanítás jellegű volt- kimunkált óraváz­

latok tanítása és begyakoroltatása. A felsó'bb szinteken a tanárok nagyobb szabadsággal rendelkeztek a végrehaj­

tásban, de a szabályok és azok rendszeres számonkérése ott is a bürokratikus szabályok szerint zajlott.

Milyen kép rajzolódik ki itt előttünk? Ha az elő­

ző rész döntési szintjeit tekintjük, akkor itt nem egy­

szerűen arról van szó, hogy egy szervezeten belül fi­

gyelhetők meg ezek a szintek, hanem azt látjuk, hogy a döntési kompetenciák szervezetileg is elkülönülnek egymástól. A központi szint - minisztérium - sajátosan ötvözi a stratégiai és a szabályozási kompetenciát, míg az operatív szint attól elkülönült területi igazgatási és oktatási szervezetekben valósul meg. Maguk az isko­

lák pedig gyakorlatilag végrehajtók, és elvileg döntési kompetenciájuk nincs sem az oktatásban, sem annak finanszírozásában.

Mindez azért fontos, mert az üzleti szervezeteknél éppen arról volt szó, hogy minden egyes szervezetnek önálló stratégiát kell kialakítania, és nem is tehet mást a konkurencia miatt. A közszolgáltató szervezeteknél éppen ellentétes a helyzet. Itt éppen az volt az alap­

modell, hogy ne legyen önálló stratégiájuk. Maga a szektor egésze viselkedett egyetlen nagy szuperorga­

nizmusként. Ugyanakkor láttuk, hogy ez azt is jelen­

tette, hogy a tanácsadó testületek révén azért az alsóbb szintek beépültek a stratégiai kérdések tárgyalásába és meghatározhatták azt. Természetesen ez nem szerkeze­

ti jellemző volt, hanem képviseló"k beemelése, azaz a stratégiaalkotás elkülönült tevékenység maradt.

Nem állítom, hogy a modell ebben a formában bár­

mikor is létezett volna, de gondolati törekvésként min­

denképpen fenn állt. Fő szerepe az volt, hogy a tőle való eltéréseket nem szükségszerű lépésként kezelte, hanem véletleneknek és lehetőség szerint csökkentendőnek.

Az új közintézményi menedzsment ebbó1 a szem­

pontból valóban jelentős fordulatot hozott. Elsősorban abban, hogy az egyes intézmények szintjén értelmezte a stratégiai gondolkodást. Kezdetben mint a helyi kör­

nyezethez való alkalmazkodást, majd egyre inkább az üzleti szemlélethez hasonlóan, mint az egyedi intézmé­

nyek mindentől eltérő helyzetét.⁸

Fontos kérdésként merül fel, hogy mi történt a ha­

gyományos - miniszteriális - stratégiaalkotó szerve­

zetekkel. Először is világosan kell látni, hogy a fenti modell fénykorát még azelőtt élte, hogy a stratégiai menedzsment részleteit kidolgozták volna. Így nem VEZETÉSTUDOMÁNY

XXXIX ÉVF 2008 7-8. SZÁM

stratégiai kompetenciaközpontként definiálta önmagát, hanem szabályozóként. Nem jövőképben és kapacitás­

bővülésben látta a maga szerepét, hanem feladatmegol­

dóként. Erró1 írta Lindblom⁹ híres cikkét a tapogatózva haladásról. Ez alig más, mint a már idézett adaptív irá­

nyultság. E helyzetet törte meg időnként egy-egy nagy reformerhez kötött újítási periódus, mint nálunk Eötvös oktatási reformja, hogy utána visszaálljon a szokásos állapot. Egy ilyen reformhoz jelentős társadalmi moz­

gásoknak kellett kapcsolódnia, és általában részterüle­

teket, szakfeladatokat érintett. Emellett kísérleti jelleg­

gel mindig megjelentek nagy újítók - sok nemzetközi és magyar kísérletezőt lehetne itt említeni az oktatási szférából -, de elszigetelt jelenségként, kilépve és ki­

léptetve a normál rendszerből.

Mindenesetre azt lehet mondani, hogy ma a közszol­

gáltatások terén egy kettős stratégiai menedzsment érvé­

nyesül. Fel kell hívni a figyelmet arra, hogy a nemzetközi szakirodalom is általában csak az intézmények szintjén mú'ködtetett stratégiai menedzsmenttel foglalkozik.¹⁰

Ugyanakkor a fent idézett Jenei-definíció mégis egy tágabb perspektívát is nyit a vizsgálódás számára.

Ebben a formában a stratégiai menedzsment egyfajta, a közszolgáltatások minden intézményét átfogó reform­

mozgalomként definiálja önmagát. Elvek és módszerek együtteseként, a közszolgáltatások alkalmazkodásaként az új helyzethez. Ebben az értelemben szakítást jelent azzal a bürokratikus alkalmazkodási móddal, amely eddig jellemző volt, és az újabb környezeti kihívásokra újabb jogi szabályok és a hozzájuk tartozó intézmények felállításával válaszolt.

E központi stratégiai menedzsment alapvető eszkö- ze lett a közintézmények kényszerítése a stratégiai me­

nedzsment használatára, különösen Nagy-Britanniá­

ban, ahol a stratégiaalkotást kötelezően elő is írták. Más országokban inkább arról beszélhetünk, hogy a változó szükségletek és a pénzügyi kényszerítések hatására sok­

fajta eszközt hagynak alkalmazni az intézményeknek, részben központi előírások, részben saját innováció formájában, amelyek azonban reformértékű folyamattá állnak össze, formális stratégiaimenedzsment-eszkö­

zök kikövetelése nélkül.

Összefoglalva azt mondhatjuk, hogy a stratégiai menedzsment szerepe a közszolgálati szektorban el­

sősorban az egyes intézmények önálló stratégiaalko­

tó szerepének kialakítása és ennek az önállóságnak a megformálása a közszolgálattól elvárt feladatok meg­

oldásában, másodsorban pedig a stratégiai menedzs­

ment eszközrendszerének működtetése.

Ez a megfogalmazás több részlet megvilágítása után lesz érthető. Először is intézményi szinten egyál­

talán nem jelent a stratégiaalkotás reform-értékű lép-

5

================CIKKEK,TANULMÁNYOK===============

tékvá^ltá^st. Az ang^ol t^ap^aszta^lat^ok i^s arr^a uta^lnak, h^ogy

a köt^elező^en ^előírt d^okum^entumgyártás s^oksz^or csak

az ir^attárak^at duzz^aszt^ott^a, mints^em új alap^orientációk kid^olg^ozá^sát^{11 se}gít^ett^e v^oln^{a el}ő. Az ^ad^aptív irányult­

ság épp^en úgy j^ell^em^ezh^et ^egy önál^lóvá vá^lt intéz­

ményt, mint ^a t^erv^ezői. Még ^a vál^lalk^ozói irányu^lt^ság i^{s el}őfordu^lh^at egy ki^sebb vagy ^egy új intézmény e^se­ téb^en. Épp^en ^ezért n^em az ^alap^ori^entáció váltá^sár^a h^e­ ly^ezném ^a h^ang^sú^lyt, h^an^em az önál^ló^ság m^egj^elenésé­

re. Ez p^ersz^e kisebb j^el^entő^ségűn^ek tűnik az ang^olszá^sz köz^sz^olgáltatá^sokb^an, ah^ol ^a h^elyi m^eg^oldás^ok mindig i^s n^agyb^an ^eltérő^ek l^eh^ett^ek, d^{e a} bür^okr^atiku^{s s}z^abá^ly­

rend^szer é^s függé^{s a}zért m^egt^alálh^ató vo^lt mindig, h^a r^ejt^ett^ebb formáb^an é^s mód^on i^s.

N^agy^obb pr^ob^lémát r^ejt ^ann^ak m^egfog^alm^azá^sa, h^ogy mit i^s j^elent „^a köz^szolgá^lattó^{l el}várt f^elad^at^ok m^eg^oldá^sáb^an" kitét^el. Ez ^elő^ször is ^arr^a utal, hogy ^az öná^lló^ság azért n^em akk^or^a, h^ogy ^az intézmény „^alap­

v�t?. :élját" m^egvált^oztath^ass^a12• Ez mindenképpen kívulről ad^ott ^a számár^a. Ugy^an^akk^or ^ez nem akadá­

lyozh^atja t^elj^es értékű str^atégi^aalk^otó munkáját, hi^sz^en

az ^al��v�tő cél m^egh^atár^ozá^sa ^lény^egil^eg kívü^{l es}ik ^a

s�at^eg1a1 m^en^edz^sm^ent h^atáskörén, ^annak meghatáro­

�^as^a �tfn kezdődik. Az ^alapvető cé^l m^egh^atár^ozása az uzl^et1 eletb^en ^a tu^lajd^ono^sok fe^lad^at^a, a közintézmé­

n�^eknél � p^olitikáé. E fel^ad^atát a p^olitik^{a a} közp^onti burokrác1ával ^együtt h^ajtja végr^e.¹³

Ebb^en az ért^elemb^en ^annyiva^l k^ell mód^osítani ^a k^o­ rábban m^ond^ottakat, h^ogy korább^an a központ ^az al^ap­

vető célt é^{s a} str^atégiát is m^egh^atár^ozta, m^ost ^ez utóbbit át^engedi az intézményi vezeté^sn^ek.

Két további ^sz^emp^ontra ke^ll még ^ez ügyb^en fe^lhívni a figy^elmet. Az ^egyik az, hogy a közintézmény^ek ^so­

h^asem ^alaku^lnak ^sp^ontán mód^on, d^okum^entum^ok né^l­ kül. Az ^alapító d^okum^entum^ok ^az^onb^an önm^agukban n^em str^atégi^ai értékű d^okumentum^ok, inkább ^az ^al^ap­

v^ető célt é^{s a} körny^ez^et egy^{es e}l^em^eit h^atár^ozzák m^eg.

Ugy^anez elm^ondh^ató mindaz^okról ^a jog^sz^abály^okról, ame^ly^ek ^a közintézmény é^letét b^efo^lyá^solják. Ez ^azt j^e­

lenti, h^ogy ^a vez^etés ^számára ezek a ^stratégiai ^elemzé^s tárgyai é^s n^em vég^er^edmény^ei.

Mir^ől ^szó^lnak akk^or a jog^szabá^lyok? Str^atégiai

szemp^ontból azért annyi ^sz^er^epük mégis van, h^ogy a közp^ont saját str^atégiai-pr^ogr^am^alk^otó munkájának d^okum^entumai. Fe^lad^atuk va^lamifajt^{a e}gy^séges^ség ki­

al^akítá^sa, h^ogy ^az ^ad^ott köz^sz^olgá^lt^atás m^egfe^lelj^en ^a mind^en áll^amp^olgár ^egy^enlő ^elbírálá^sb^an ré^sz^esüljön

elvn^ek. Enn^ek ré^sz^let^es kifejté^se t^ovábbi tanulmány^ok tárgy^a l^ehetn^{e e}gyébként, d^e m^ost c^sak ^err^{e a} m^egj^egy­

zé^sr^e h^agyatk^ozunk.

A má^sik pr^ob^lém^{a a} p^olitik^{a s}z^er^ep^{e a} közintézmény str^atégiájáb^an. Itt n^em ^eleg^endő ^a már ^em^lít^ett ^alapv^et^ő

6

cél d^efiniá^lá^sának em^leg^eté^se. A p^olitik^a fo^lyam^at^osan : jelen van ^egy közintézmény v^ez^eté^sén^ek é^letében. �zt kívánj^{a a} vál^asztá^si ^str^atégiáj^a, d^e b^efo^lyá^sának ^elis„

m^ert^eté^se i^s. Ké^só'bb m^ajd ^látjuk, h^ogy ^ez típu^salkotó tény^ező ^lesz a ^str^atégi^ai irányu^ltságuk rend^ezé^sekor.

A közintézményi stratéguík tipológuíja

E^lsőként i^s j^av^asoljuk m^egkü^lönbözt^etni ^a köz„

szo^lgált^atá^si é^{s a} közintézményi ^str^atégiák^at ^eg��ás„

tói. Ebb^en az ért^elemb^en ^a köz^szo^lgá^lt^atá^si ^str^at^eg¹a

a

közp^ont ^str^atégiaim^en^edz^sm^ent-t^evék^eny^ségét jelenti,

annak érd^ekéb^en, hogy ^a közintézmények önál^ló stra„

tégiáit b^efo^lyás^olni tudj^a �- �^ll�p^o,lg� egy��^lőség . f^ent j^ellemz^ett cé^ljábó^l. A k�zm!ezm^enyi ^str^ate�^ta-

?.�-­

. dig ^egy k^onkrét h^elyi ^szo^lga^lt�t? ^s;erv^e��t s�ateg1a.iat , j^elenti ^a köz^szolgá^lt^atá^si str�teg^{rn es a} ;^aJ^at �^o��^eze�e elvárásai alapján. A t^o:ább1akban t^eh^at ^a k^o�¹�!^ezme„

nyek str^atégi^ai kérdés^eiv^el fogunk fogl^alk^oz�¹. , . Ismét csak ^azt k^ell mondani, hogy ^a up^olog1a a

&. 1^orm^a 'l' n megfog1^{sa al}m^az^ott str^atégiai mállalk ó' . ^en^edz^sment

osztá^ly^ozását j^el^enti. Az adaptív é^s a v ^oz t trá„

l , ó^l ár szóltunk Az ott mondottakat most

nyu t^sagr m · . .

• &. • k Ugyanakkor már ezen a szmten 1s azt

1^s 1enntartJU • , ,1· ,

11 d • Joyce1s alapján, hogy ^a 1orm^a 1^s strategia

ke mon am • ,, · , 1 ,

m^ost több, az el^őző^ekke^l az?�^os ^szmtu 1ranyu ts�gra

esik ^szét. A kl^as^sziku^s t^erv^ez^es1 modell mellett t^ovabbi háromm^al k^{ell s}zám^olni:

_ az üzleti szervezetekhez hasonló ^stratégiai me ..

n^edzsm^ent központjában a sz^olgált^atá^s fogya^sz„

tó^ori^entált ki^alakítása sz^er^ep^el, amit gyakran

az

üzl^eti é^letbő^l áth^oz^ott v^ezetó'k do^lg^oznak ki és

alakít^an^ak át ^a bürokratiku^s rutin^ok l^eh^ető ^legki„

sebb fe^lhaszná^lá^sáv^al,

- a vízióalapú ^{menedzsment lényege a kívánatos} jövő á^ll^ap^ot é^{s a}z ahh^oz v^ez^ető ^szerv^ez^eti tevé„

keny^ség^ek az^on^osítá^sa, végü^l

- az előrelátáson alapuló menedzsment ^lényege, hogy kü^lső ^sz^erv^ez^eti kapc^solódá^sokat k^er^es, és

str^atégiáját ^az ^azokka^l v^aló kapc^solat a^lakítá^sára építi, ^sp^eciá^li^s k^ap^acitá^sok é^{s s}zakterü^let^ek fe^lku„

t^atásáv^al.

Új dim^enziók tárulhatnak fel ^akk^or, h^{a a} p^olitikai játékt^er^et i^s b^el^efogl^aljuk ^a str^atégi^ai választási le­

h^ető^ség^ek s^oráb^a. Err^{e a}zért v^an szük^ség, mert bár a p^olitiku^st mint tu^lajd^ono^si p^ozíciób^an lévő sz^er^eplőt h^atár^ozh^atjuk meg ^{a s}z^erv^ezetb^en, és ^ennyib^en n^em str^atégi^aalk^otó, han^em a str^atégi^aa^lkotá^s körny^ezeti fe^ltét^ele, d^e a közintézmény^ek ^es^etén s^okrétúöb a ha­

tá^sa, mint ^az üz^leti ^szerv^ez^et f^els^ővez^eté^stől ^elkülönült tu^lajd^on^osának.

VEZETÉSTUDOMÁNY

XX\.I\. f\T �008 7-8. szAM

================CIKKEK,TANULMÁNYOK================

A legfontosabb különbség talán abban ragadható meg, hogy a politikus képes hosszabb távon is függetle­

níteni a szervezetet a változási kényszertől és a helytelen·

alkalmazkodás pénzügyi hatásaitól. Az üzleti szervezet tulajdonosa¹⁶ erre nem hajlandó, nyereségorientációja és függetlensége bizalommegvonást és szervezeti kö­

vetkezményeket jelent változó körülmények között.

A politikus nem ilyen gondolkodású. Motivációja a barátok támogatása és az ellenfelek akadályozása, a döntésére bízott pénz nem a sajátja. Ha a vezetést barát­

jának tudja, akkor mind az intézmény létét, mind annak bőkezű finanszírozását megadja.

A politikus ugyanakkor más szerepben is feltűnhet.

Ekkor az általános közszolgáltatási reformmozgalom lesz a zászlaján, és ezt kéri számon a közintézménytől.

Ugyanakkor a fenti motivációi nem változnak. Ez azt a lehetőséget adja az intézménynek hosszabb távon is, hogy látszattevékenységek sorával válaszoljon a politi­

kai kihívásra, elkerülve a valódi válaszokat.

A Ez alapján osztályozza Wechsler - Backoff¹⁷ a le­

hetséges stratégiákat oltalmazó, fejlesztő, politikai és transzformációs típusokként. Az első kettő va­

lójában arra irányul, hogy ne kelljen radikális válto­

zásokat megtenni. Az első nem más, mint politikai protektorok keresése, míg a második tartalma a ve­

zetés nyüzsgése a változás látszatáért a változatlan­

ság érdekében, kielégítve a közszolgáltatási reform­

mozgalom politikai elvárásait is. A másik két opció lé eges változásokat és újításokat akar a környezetny

& 1 l" A 1· 'k . é .

változásainak �eg1e e oen. po it� ai �trat gia el:

,, ban a civil társadalom felé nyit, mig az utóbbi sosor k"h' , kr

komplex választ alkot a i ivaso a

B A előző fejlesztett változatának tekinthető Nutt - B:ckoff1s I 992-es osztályozása. Itt a négy típusból már három elkerülő jellegű. A pózoló esetében meg­

teremti a stratégiaváltás dokumentumait, de azok megvalósulása már nem érdekes számára. Az al­

kalmazkodó esetben az elkötelezettség lényegesen kisebb, már az első lépések megtétele is érdektelen.

A kompromisszumos stratégiai opció ebben a meg­

közelítésben az előző oltalmazó opció kiterjesztését jelenti, nevezetesen a �egerőseb� - nem feltétl�n�l politikai - csoport tamogatás�ak megszerzeset.

Lényegi válaszok megfogalmazasa ebben a felosz­

tásban a kölcsönösségi stratégia alapján lehetséges, nevezetesen az összes stakeholderrel alkotott koalí- ció alapján.

E két csoportosítás, amelyek az egyik szerző azo­

nossága miatt akár egynek is tekinthetó'k, alapja a szük­

ségletek megváltozásához köthető. Szükségletváltozás VEZETÉSTUDOMÁNY

XXXIX. ÉVF. 2008. 7-8. SZÁM

alatt persze a közjószág iránti változásokat értjük akár mennyiségi az, akár minőségi.

C A közintézményt azonban közvetlenebbül érin­

ti a költségvetés felől érkező kihívás. Ez közvetett hatásnak tekinthető, hiszen a szükségletváltozás a költségvetési alku során megszerzett pénzeszkö­

zök nagyságán keresztül közvetítődik felé. Ennek a hatásnak tipológiai következményeit Osborn - Gabler¹⁹ ma már klasszikusnak tekintett műve írja le. Ők bürokratikus, versenyző és katalitikus stratégiát vázolnak fel.¹⁹ Az első válasz a kihívá­

sokra, önmaga terjeszkedése szervezeti változások nélkül, a második piaci eszközök igénybevételét je­

lenti - költségcsökkentés, minőség és hatékonyság jelszavával. A harmadik lehetőség a magán- és a közösség erőforrásainak mozgósításával kíván a kö­

zösség problémáira megoldást találni.

D A feltételeket Joyce²⁰ rendezi egy kétdimenziós táblába, és ezzel a tipológia tipológiáját állítja fel.

Magas és alacsony pénzügyi vagy szükségletválto­

zási mértéket különböztet meg, és így a hét típust - Osbom - Gabler és a fejlesztett Backoff (1992) tipológiát - négy csoportra bontja. Az első csoport­

ba a pózoló, az alkalmazkodó és a bürokratikus típus kerül, amelyeknél egyaránt alacsony a pénzügyi és a szükségletváltozási nyomás. A versenyző típus önállóan foglalja el az alacsony szükségletválto­

zási, de magas pénzügyi nyomás mezőt. Köztes helyet foglalnak el a kölcsönösségi és a kompro­

misszumos stratégiák. Jellemző helyük a magas szükségleti nyomás, de semlegesek a politikai nyo­

más mértékével szemben. A magas szükségleti és magas pénzügyi nyomás mezó'ben pedig a kataliti­

kus típus is megtalálható.

E E felosztás talán lehetőséget ad számunkra, hogy összefoglalásképpen kísérletet tegyünk egy egysé­

ges tipológia - az irányultságokat és a tudatos stra­

tégiaalkotást is magában foglaló - megalkotására.

Ezzel szakítunk azzal az általános képpel, ahol a kettős tipológia szétválik, de erre a közszféra sajátos helyzete talán elegendő magyarázatot ad. Hiszen itt az intézmények kialakításának és múKödtetésének tudatos jogi folyamatai és a már az egy évtizede je­

lentkező közszolgáltatási reformmozgalom egyfajta f éltudatos állapotot hoztak létre.

Az üzleti alaptípusok, mint az adaptivitás és a vál­

lalkozói magatartás, is tudatos választás ebben a meg­

közelítésben. A vállalkozói irányultság a közintézmé­

nyeknél mint a nagy szervezetek kialakításának igénye

7