Széchenyi István Egyetem
Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola
BERETKAKATINKA
:
A HATALMI SZINTEK KÖZÖTTI HATÁSKÖRMEGOSZTÁS PROBLÉMAKÖRE, KÜLÖNÖS TEKINTETTEL
A VAJDASÁG AUTONÓM TARTOMÁNY ALKOTMÁNYOS JOGÁLLÁSÁRA ÉS HATÁSKÖREIRE
DOKTORI ÉRTEKEZÉS
Témavezető:
Dr. Korhecz Tamás PhD.
Győr 2014
2 TARTALOM
I. ALAPVETÉS ... 5
1.A PROBLÉMÁK FELVETÉSE ÉS A KUTATÁSI TÉMA AKTUALITÁSA ... 5
2.A KUTATÁS MÓDSZERTANA ÉS A FELHASZNÁLT IRODALOM ... 10
3.A KUTATÁS CÉLKITŰZÉSE ... 13
II. A TERÜLETI AUTONÓMIA ELMÉLETI FOGALMÁNAK KONCEPTUALIZÁLÁSA ... 17
1. KÜLÖNBSÉGEK AUTONÓMIA ÉS AUTONÓMIA KÖZÖTT ... 17
2.A TERÜLETI AUTONÓMIA ÉS MÁS SZUBNACIONÁLIS TERÜLETI ENTITÁSOK FOGALMÁNAK ELMÉLETI ELHATÁROLÁSA ... 22
3.A TERÜLETI AUTONÓMIA FOGALMA ÉS TARTALMA ... 30
III. AZ AUTONÓM TARTOMÁNYOK JOGÁLLÁSA SZERBIÁBAN EGYKOR ÉS MA ... 35
1.A TARTOMÁNYI AUTONÓMIA JOGTÖRTÉNETI ÁTTEKINTÉSE AZ 1918-2006-OS IDŐSZAKBAN ... 35
1.1.ELŐZMÉNYEK ... 35
1.2.A TARTOMÁNYI AUTONÓMIA JOGI BEÁGYAZÁSA ... 37
1.3.TARTOMÁNYI AUTONÓMIA ÁLLAMHATALMI ELEMEKKEL ... 42
1.4.A TERÜLETI AUTONÓMIA MINT AZ ADMINISZTRATÍV DECENTRALIZÁCIÓ FORMÁJA ... 46
2.AZ AUTONÓM TARTOMÁNYOK ALKOTMÁNYOS JOGÁLLÁSA SZERBIÁBAN 2006 UTÁN ... 50
2.1.A POLGÁROK TARTOMÁNYI AUTONÓMIÁRA VALÓ JOGA ... 50
2.2.ATARTOMÁNYI AUTONÓMIA TARTALMA AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG OLVASATÁBAN ... 59
2.3.AVAJDASÁG FOGALMA A TARTOMÁNYI STATÚTUMBAN ... 63
2.4.AZ ASZIMMETRIKUS BERENDEZÉS FELOLDÁSÁNAK JOGI LEHETŐSÉGEI ÉS BUKTATÓI ... 66
IV. HATALOMMEGOSZTÁS SZERBIÁBAN ... 71
1.A HATALMI ÁGAK MEGOSZTÁSA A SZERB KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYÁBAN ... 71
2.AVAJDASÁG SZEREPE AZ ALKOTMÁNYOZÓ ÉS TÖRVÉNYHOZÓ HATALOMBAN ... 74
2.1.TARTOMÁNYI ÉRDEKKÉPVISELET A NÉPKÉPVISELŐHÁZBAN ... 74
3
2.2.A TARTOMÁNYI AUTONÓMIÁRA VALÓ JOG TÖRVÉNYHOZÁSI ELJÁRÁSRA GYAKOROLT HATÁSA 78
2.3.AVAJDASÁG AZ ALKOTMÁNYOZÁS FOLYAMATÁBAN ... 84
3.AVAJDASÁG SZEREPE A BÍRÓI HATALOMBAN ... 87
4.AVAJDASÁG SZEREPE A VÉGREHAJTÓ HATALOMBAN ... 90
4.1.AZ AUTONÓM TARTOMÁNYRA ÁTRUHÁZOTT ÁLLAMIGAZGATÁSI FELADATOK ... 90
4.2.A TARTOMÁNYI VÉGREHAJTÁSI ÉS JOGALKOTÁSI AKTUSOK ELHATÁROLÁSA ... 93
V. AZ AUTONÓM TARTOMÁNY JOGALKOTÁSA ... 100
1.A JOGALKOTÓI HATÁSKÖRÖK MEGOSZLÁSA A KÖZPONTI ÉS A TARTOMÁNYI HATALMI SZINT KÖZÖTT ... 100
2.NORMATÍV HATÁSKÖRÖK A TARTOMÁNYI STATÚTUMMAL ÖSSZHANGBAN ... 112
2.1.AVAJDASÁG LEGFELSŐBB JOGI AKTUSA ... 112
2.2.A TARTOMÁNYI STATÚTUM JOGEREJE ... 115
2.3.A TARTOMÁNYI STATÚTUM SZABÁLYOZÁSI TÁRGYA ... 121
2.4.A TARTOMÁNYI „HATALOM” SZABÁLYOZÁSA – A „LEGÖNÁLLÓBB” TARTOMÁNYI HATÁSKÖR128 2.5. ÖSSZEGZÉS A TARTOMÁNYI STATÚTUM JOGI TERMÉSZETÉRŐL ... 144
3.A TARTOMÁNYI NORMATÍV HATÁSKÖRÖK GYAKORLÁSA A TÖRVÉNNYEL ÖSSZHANGBAN ... 147
3.1.A TARTOMÁNYI ÉRDEKŰ ÜGYEK (JOG)SZABÁLYOZÁSA SZERBIÁBAN ... 147
3.2.A TARTOMÁNYI (JOG)SZABÁLYOZÓI JOGOSÍTVÁNYOK AZ EGYES TÁRSADALMI TERÜLETEKEN156 3.3.AZ EMBERI ÉS KISEBBSÉGI JOGOKRÓL VALÓ TARTOMÁNYI GONDVISELÉS ... 170
3.4. TARTOMÁNYI JOGALKOTÁS TÖRVÉNYHOZÓ HATALOM NÉLKÜL AZ ÖSSZEHASONLÍTÓ JOGBAN ... 182
3.5.A REGIONÁLIS TÖRVÉNYHOZÓ HATALMAT KIEGÉSZÍTŐ REGIONÁLIS RENDELETI SZABÁLYOZÁS AZ ÖSSZEHASONLÍTÓ JOGBAN ... 190
3.6.A HATÁSKÖRMEGOSZTÁS VÁLTOZATAI A REGIONÁLIS ÁLLAMOKBAN ... 197
3.7. A POZITÍV ÖSSZEHASONLÍTÓ JOGI PÉLDÁK ALKALMAZÁSÁNAK LEHETŐSÉGE A VAJDASÁG AUTONÓM TARTOMÁNY NORMATÍV HATÁSKÖREIRE ... 213
VI. TARTOMÁNYI PÉNZÜGYI AUTONÓMIA ... 225
4
1. A PÉNZÜGYI AUTONÓMIA INTÉZMÉNYE ÉS ELEMEI ... 225
2.AZ ALKOTMÁNYOS GARANCIA ÉRTELMEZÉSE: AZ A BIZONYOS 7% ... 235
3.AVAJDASÁG VALÓS ÉS VÉLT VAGYONA ... 241
VII. ÖSSZEGZÉS ... 249
VIII. FORRÁSOK ... 258
1.BIBLIOGRÁFIA ... 258
2.JOGFORRÁSOK ... 267
3.EGYÉB FORRÁSOK ... 278
5
I. ALAPVETÉS
1.A PROBLÉMÁK FELVETÉSE ÉS A KUTATÁSI TÉMA AKTUALITÁSA
„Az autonómia egy reménytelenül zavaros fogalom.”1 Legyen szó az autonómia definíciójának, tárgyának, céljainak akár jogi, politikai, akár filozófiai vagy természettudományi megközelítéséről, kétségtelen, hogy a kutatók vagy falakba ütköznek, vagy pedig végtelenbe nyíló ajtókon kopogtatnak.2 Az autonómia ugyanis mind a mai napig lezáratlan tudományos diskurzusok témája. Ezért is vall nagy bátorságra, már-már merészségre, ha jogi és politikai viták megoldásául az autonómia intézményét, annak minden részletére kiterjedő elemzése és szabályozása nélkül hívják segítségül. Az autonómiának ugyanis számos szinonimája van:
függetlenség, szabadság, különállóság, önkormányzás, önrendelkezés, önirányítás, önmagára támaszkodás, önálló törvényhozás, szuverenitás; ezen fogalmak lehetséges jogi tartalmát tekintve azonban lényeges különbségek mutatkoznak.3 Természetesen a megfelelő jelentés kiválasztása nagymértékben függ magának az autonómia alanyának meghatározásától, különösen, ha az autonómia fogalmát az államhatalom, az államszervezet kontextusára szűkítjük le;4 nem ugyanaz az autonómia egy szövetségi állam tagállamának vagy pedig egy unitárius állam államszint alatti (szubnacionális) entitásának tekintetében, legyen ez utóbbi akár megfelelő személyek csoportja (általában nemzeti kisebbségek), akár egy bizonyos terület az államhatárokon belül. Ha az alkotmányozó vagy a törvényhozó autonómnak nevez egy területet, prioritást élvező feladata, hogy ezzel egy időben az autonómia tartalmát, mértékét, az autonóm terület és az ország viszonyát, és ily módon a hatásköreik megoszlását is pontosan meghatározza, figyelembe véve
1 Matti Wiberg, „Political Autonomy: Ambiguities and Clarifications,” in Autonomy: Applications and Implications, szerk. Markku Suksi (Hága: Kluwer Law International, 1998), 43.
2 Az autonómia szó megjelenését a köznyelvben a 17. századra teszik. A kifejezés a görög autonomos kifejezésből ered, melynek jelentése önmagát szabályozó: az autos (önmaga) és a nomos (törvény, szabály) szavak összekapcsolásával született. Megtekintve 2014. június 21-én,
http://www.oxforddictionaries.com/definition/english/autonomy.
3 A Black’s Law Dictionary az autonómiát mint az önkormányzás jogát, mint az önkormányzó nemzetet és mint az egyén önrendelkezésének képességét definiálja. Black’s Law Dictionary Ninth Edition (St. Paul: Thomson Reuters, 2009), 154.
4 Az autonómia fogalma megjelenhet az alkotó egyén, a tudomány vagy akár az egyetemi függetlenség kontextusában is. Jelen disszertáció azonban az autonómiát csak az államon belüli különböző hatalmi szintek kapcsolatában vizsgálja.
6
mindazokat a lehetséges jelentéstartalmakat, amelyeket az autonómia egy földrajzi terület vonatkozásában feltételezhet.
Területi autonómiáról „akkor beszélhetünk, ha az adott országon belül egy földrajzilag körülhatárolható, és zömében a kisebbség által lakott terület, például egy megye, vagy egy tartomány rendelkezik olyan hatáskörökkel, amelyek garantálják az államtól való viszonylagos önállóságot a lakosság és a régió szempontjából elemi fontosságú kérdésekben. [...] A területi autonómia [azonban – B.K.] nem feltétlenül etnikai alapú, vagyis olyan tartomány vagy régió is rendelkezhet autonómiával, ahol a lakosság nemzetiségi összetételétől függetlenül, az autonómiának regionális vagy történelmi hagyományai vannak.”5 Ezen utóbbi megállapításnak felel meg Szerbia jelenlegi egyetlen autonóm tartománya,6 Vajdaság Autonóm Tartomány is.
A Vajdaság specifikus jogállása, és valójában ennek a kibontására tett kísérlet az elmúlt évtizedekben nem igen jelent meg a tudományos vitákban, ezért is van nehéz dolga a kutatónak, aki megpróbálja tudományos érvekkel alátámasztani egy, a nemzetközi tudományos közvélemény előtt nem minden kétséget kizárólag területi autonómiaként elfogadott tartomány autonómiájának létezését. A Vajdaság csak kivételes esetekben tűnik fel a nemzetközi szakirodalomban a területi autonómia példájaként,7 amely arra enged következtetni, hogy a jelenleg elfogadott autonómia modellek egyikébe sem (vagy csak nehezen) illeszthető bele.
A Vajdasághoz különös politikai, kulturális, társadalmi kontinuitás, sajátos regionális identitás köthető, amelyet nem pusztán a területén élő számos nemzeti kisebbség generál, hanem magának a területnek történelmi, jogtörténeti múltja. Azon túl azonban, hogy a szerbiai alkotmány autonómnak nevezi a tartományt, nem rendelkezik az ismert nyugat-európai, esetenként tengeren
5 A Magyar Országgyűlés Külügyi Hivatala, Tanulmány a területi, személyi autonómia és a kettős állampolgárság gyakorlatáról az Európai Unióban (Budapest, 2005), 4.
6 Figyelembe véve Koszovó és Metóhia Autonóm Tartomány 2008-ban kikiáltott függetlenségét és a jelenlegi Szerbia-Koszovó viszonyokat, a disszertáció csak oly mértékben foglalkozik Koszovó jogállásával, amely a Vajdaság alkotmányos jogállásának meghatározása szempontjából fontos lehet.
7 Markku SUKSI a Vajdaságot jogalkotó jogosítványai miatt olyan területi autonómiák közé sorolja, mint amilyen például az Åland-szigetek Finnországban vagy Kína különböző autonómként jegyzett területei mint Hong Kong vagy Makaó. Markku Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy. A Comparative Study in Constitutional Law of Powers, Procedures and Institutions (Heidelberg: Springer, 2011), 14. Bár Thomas BENEDIKTER más kritériumok mentén csoportosítja a területi autonómiákat, az ő rendszerezésében is megjelenik a Vajdaság. Thomas Benedikter, The World‘s Modern Autonomy Systems. Concepts and Experiences of Regional Territorial Autonomy (Bolzano: EURAC, 2009), 65.
7
túli területi autonómiákat jellemző hatáskörökkel, jogosítványokkal.8 Habár a szerbiai alkotmány betűje szerint számos kérdés vonatkozásában eredeti és átruházott hatáskörökkel rendelkező terület sokrétű autonómiájára számíthatnánk, valójában egy bonyolult kontroll- mechanizmusokkal járó intézményrendszer, többszintű, de nem teljesen definiált hatalom- és munkamegosztás,9 pénzügyi kiszolgáltatottság és a jogforrás-hierarchia hézagossága jellemzi. „A nem kevés politikai feszültséget is gerjesztő problémák vitathatatlan megléte ellenére is [azonban – B.K.] megállapítható, hogy a Vajdaság Autonóm Tartomány és annak hatalmi szervei közjogi értelemben, csakúgy, mint a gyakorlati igazgatás mindennapjaiban, egy létező hatalmi szervezet költségvetéssel, vagyonnal, közhatalmi feladatokkal, jogalkotási jogosítványokkal.”10
Szerbiában jelenleg nem létezik szimmetrikus tartományi szint, mivel az alkotmányozó az országterület csupán egy bizonyos részét ruházta fel az autonóm területet megillető többlet, ún.
eredeti hatáskörökkel.11 Az autonóm tartomány adminisztratív határain kívül a központi hatalom látja el ezeket a tartományi hatásköröket, amely mindezen esetekben mellérendelt pozícióba helyezi a központi és a tartományi kormányzatot egymással. Valójában a Vajdaság területi autonómiájának célja éppen ez lenne: olyan jogszabályokat alkotni, amelyek a terület- specifikumok figyelembe vételével oldanák meg a tartományi lakosságot érintő kérdéseket, esetenként párhuzamosan a központi kormányzat, a tartomány határain kívülre irányuló hasonló tevékenységével. Ez a hatalmi szintek közötti mellérendeltség azonban csak látszólagos.
Amellett, hogy a tartomány normatív, szabályozói, végrehajtó, igazgatási, tanácsadó-ajánló, ellenőrző, tervezési funkciói bizonyos fokú átfedést mutatnak az állami (különösen az államigazgatási) szervek hasonló és nem utolsó sorban azonos területi hatályú funkcióival, egy adott társadalmi terület egyaránt lehet Szerbia és a Vajdaság szabályozó hatáskörében, melynek
8 A területi autonómia fogalmának konceptualizálására a következő fejezetben kerül sor.
9 A disszertáció során ismertetett jogszabályelemzés alapján a későbbiekben bizonyítást nyer, hogy a Vajdaság esetében a központi és a tartományi jogosítványok felosztása tekintetében inkább hatáskörmegosztásról, mint sem területi hatalommegosztásról van szó.
10 Korhecz Tamás és Beretka Katinka, „A helyi önkormányzatok, az autonóm tartomány, valamint a dekoncentrált államigazgatási szervek szervezete, felépítése és feladatai a Szerb Köztársaságban,” Új Magyar Közigazgatás 10 (2013): 17.
11 A disszertáció felváltva, szinonímaként használja a Vajdaság tekintetében a területi és a tartományi autonómia fogalmakat. Habár a szerbiai alkotmány főként tartományi autonómiáról, autonóm tartományokról beszél, egy normában valószínűleg szerkesztési hiba folytán területi autonómiaként is utal a tartományi autonómiára:
„Alkotmányossági és törvényességi felülvizsgálati eljárást állami szerv, a területi autonómia vagy a helyi önkormányzat szerve, valamint legalább 25 népképviselő indíthat.” Ustav Republike Srbije, “Službeni glasnik RS,ˮ 98/2006 [A Szerb Köztársaság Alkotmánya, SZK Hivatalos Közlönye, 98/2006. szám], 168. szakasz 1. bekezdés.
8
következményeként előfordul, hogy egymásnak ellentétes döntések, jogszabályok születnek, vagy egy ügy egyszerre több megoldást kap (vagy pedig egyet sem). A Vajdaságot megillető hatáskörök, pontosabban a központi kormányzat és a tartomány között fennálló hatáskörmegosztási modell azt támasztja alá, hogy a legtöbb szabályozandó kérdésben, még az autonóm tartomány területén is, a Vajdaság „pusztán” a területi közigazgatás funkcióit tölti be, a központi hatalom delegációs jogosítványainak alárendelve.
A Vajdaság nem rendelkezik sem törvényhozó, sem végrehajtó hatalommal, eredeti hatásköreit, néhány kivétellel, az ország egész területére alkalmazandó köztársasági törvényekkel összhangban gyakorolhatja illetve magukat a törvényeket is csak megfelelő felhatalmazás útján hajthatja végre. A tény, hogy a tartományi jogalkotás a központi törvényhozásnak van bizonyos fokon alárendelve, nem zárja ki a területi autonómiát, ha a tartomány megfelelő szinten önálló maradhat az őt érintő kérdések (jog)szabályozásában. Az autonómia mértéke ugyanis minden esetben az adott entitás jogalkotói hatásköreinek terjedelméből vezethető le.12 Fontos azonban különbséget tenni a törvényhozó hatalom, mely egyfajta módon magába foglalja a jogalkotói hatalmat, és az adminisztratív jellegű regulatív, döntéshozatali hatáskör között. Autonómiáról beszélhetünk törvényalkotó hatalom nélkül is, ha a szabályozói hatáskör elsősorban nem adminisztratív, hanem jogszabályozói, azaz normatív, jogalkotói jellegű, más szóval eljárás esetén független jogi alapot biztosíthat egy bírósági ítélet számára.13 A regulatív-adminisztratív jogosítványok gyakorlása során született jogszabályokról ugyanez azonban már nem mondható el. Mivel a tartományi jogalkotásnak illetve egyéb szabályozásnak a keretét adó szerbiai törvények nem veszik figyelembe a vajdasági jellegzetességeket, leszűkítik illetve az autonómia szempontjából jelentéktelen kérdésekre korlátozzák a tartomány által szabályozható és jogszabályozható társadalmi viszonyokat, nem minden esetben magától értetődő és bizonyítható a Vajdaság autonóm területi minősége. Ezek ismeretében pedig felmerül a kérdés, hogy valós jogállását tekintve a Vajdaság területi autonómia-e, vagy pedig olyan regionális önkormányzat, amely az ország egy bizonyos részén (aszimmetrikusan) középhatalmi szintű közigazgatási autonómiaként működik.
12 Bognár Zoltán, Kisebbségi autonómiák és a kisebbségek érdekeit szolgáló regionális autonómiák az Európai Unió tagállamaiban (Kolozsvár: RMDSZ, 2007), 10.
13 Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 1516.
9
A regionális önkormányzat egy rendkívül széles jelentéstartalommal bíró koncepció (nevezhető gyűjtőfogalomnak is), mely magába foglalhatja az összes államszint alatti (szubnacionális) kormányzati formát, kezdve a szövetségi állam tagállamaitól, a területi autonómiákon keresztül, egészen a regionális adminisztratív decentralizációig.14 Tehát a területi autonómia mindig egyben regionális önkormányzat is, de nem minden regionális önkormányzat területi autonómia.
Az autonóm terület a döntéshozatali eljárásban való közvetlen részvétel hagyományos értelemben vett mechanizmusain túl mindig feltételez emellett még egy csoporthoz köthető egyedi jellemvonást is, úgy is mint az etnikai vagy kulturális elhatárolódást, földrajzi távolságot, a helyi lakosság specifikus kapcsolatát az állammal, egyedi történelmi vagy kulturális fejlődést, esetleg az őshonos népek jelenlétét.15 Ezért habár a Vajdaság vonatkozásában a területi autonómia és a regionális önkormányzat gyakran szinonimaként jelenik meg,16 MARKKU SUKSI
szerint viszonylag egyszerű a területi autonómia elválasztása a regionális önkormányzatoktól.17 Szerbia alkotmánya az országot a „joguralmon és a szociális egyenlőségen, a polgári demokrácia elvein, az emberi és kisebbségi jogokon és szabadságokon, valamint az európai elvekhez és értékekhez tartozáson” alapuló államnak tekinti.18 Az európai értékek effajta kiemelése is bizonyítja, hogy Szerbia elfogadta azt az utat, amely az integrációs folyamatot kísérő jogkövető magatartást elvárja vele szemben, és mely során az Európai Unióban (EU) érvényesülő tényezőket egyre inkább magáévá teszi, akár a jogalkotásról, akár a jogalkalmazásról legyen szó.
Az EU politikájában pedig egyre hangsúlyosabb szerepet kapnak a szubszidiaritás elve és a helyi/regionális hatóságok szerepének a növekedése; más szóval a decentralizáció, a regionalizmusban való gondolkodás nem elvetendő számára, éppen ellenkezőleg: „e hatóságok védelme és megerősítése hozzájárul a demokrácián és a hatalom decentralizálásának elvén
14 Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 123.
15 Hans-Joachim Heintze, „On The Legal Understanding Of Autonomy,” in Autonomy: Applications and Implications, szerk. Markku Suksi (Hága: Kluwer Law International, 1998), 1011.
16 „A jogszabályalkotói hatáskörökkel felruházott területi autonómia fogalma soha semmilyen körülmények között sem tévesztendő össze az egyszerű területi közigazgatási autonómiával! A területi közigazgatási autonómia azt jelenti, hogy az állam megfelelő működése érdekében nagyobb területi közigazgatási egységeket hoznak létre – például a megyék –, amelyek önkormányzati testületei – például a megyei tanácsok – az egész ország területén érvényes törvényeknek megfelelően határozatokat hoznak a területen belül jelentkező speciális problémák megoldására. Ezzel szemben a speciális jogállású területi autonómia a kisebbségek számára fontos kérdésekben is jogszabályalkotói hatáskörökkel rendelkezik.” Bognár, Kisebbségi autonómiák és a kisebbségek érdekeit szolgáló regionális autonómiák … 8.
17 Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 125.
18 Ustav Republike Srbije (2006), 1. szakasz.
10
alapuló európai integrációhoz”.19 Ezért a fenti bekezdésekben már kifejtett jogi káoszt, labirintust nehezítik a csatlakozási folyamat elvárásai is, hiszen akarva-akaratlanul felmerül a kérdés, hogy Szerbia az EU regionális politikájába történő sikeres bekapcsolódása mennyire igényli majd a jelenlegi aszimmetrikus berendezésnek a feloldását illetve az egész ország régiókra való felosztását.20 Szintén figyelemre méltó probléma más, területi autonómiákkal rendelkező európai államok csatlakozási tapasztalatainak a tükrében, hogy a Szerbiában fennálló feltételek között lehet-e hosszú távon sikeres a Vajdaság becsatlakozása az uniós „szuper-szint”, a tagállamok és az európai régiók közötti hálózatba, amikor saját államának határain belül is küzdenie kell bizonyos hatásköreinek létjogosultságáért illetve azok bővítéséért.21
2.A KUTATÁS MÓDSZERTANA ÉS A FELHASZNÁLT IRODALOM
Miközben vitathatatlan, hogy indokolt a tartomány jogállásából és a köztársaság, valamint a tartomány közötti hatáskörmegosztásból eredő kérdések politikai, gazdasági és társadalmi aspektusainak akár mélyebb vizsgálata is, fennáll a veszély, hogy a probléma túl széles megközelítése „felvizezheti” az eredményeket, felszínessé teheti a magyarázatokat, és olyan további dilemmákat vethet fel, melyek a kutatás jogi jellegéből fakadóan nem tartoznak a szűkebb vizsgálati tárgyhoz. Ezért a „kevesebb több” elvét követve a kutatás a jogtudomány ismert módszereit használva vázolja fel a lehetséges megoldást (megoldásokat) a vizsgált (kvázi) középhatalmi szint államhatalmi szintek közötti pozíciójára nézve.
19 Görömbei Sára, „A Gross-jelentés – Az autonómia mint megoldás az európai konfliktusokra,” Magyar Kisebbség 2-3 (2003): 363.
20 „Az EU regionális politikájának nem csak fejlesztési-gazdasági, de politikai dimenziói is vannak. Egyrészt, az Európai Regionális Fejlesztési Alapból származó közvetlen támogatás lehetősége új régiók létrehozására ösztönzi az államokat. Másrészt, a nyolcvanas évektől kezdve formálódik a »Régiók Európája« koncepció, melynek alapötlete a növekvő centralizáció ellensúlyozásából eredt a legnagyobb európai társulás keretei között.” Bogoljub Milosavljević, Ustavno pravo sa tekstom Ustava Republike Srbije i Zakona o Ustavnom sudu i organizacija pravosuđa (Belgrád: Projuris, 2014), 110.
21 A törvényhozó jogosítványokkal rendelkező területi autonómiák EU-politikája nem szükségszerűen egyezik meg annak a tagállamnak az EU-politikájával, amelynek kötelékébe tartoznak. Grönland népszavazáson döntötte el, hogy nem kíván az integráció része lenni, de ettől függetlenül gazdasági együttműködést alakított ki az Unióval és a lakosai uniós polgárok is egyben (ez például nem mondható el a Feröer-szigetek lakosairól). Az Åland-szigetek bár az Unió része, speciális státusából kifolyólag egyes uniós szabályok alól kivételt képez. A szubnacionális entitásokra alkalmazott külön protokollok eredményeképpen még az egységes Európai Unión belül is lehetőség nyílik, hogy egyes területi autonómiák, természetesen az „anyaországának” támogatását élvezve, nem részei az egyéges piacnak, euró-övezetnek, a Schengen-zónának vagy éppen nem vesznek részt az európai parlamenti választásokon.
Megtekintve 2014. november 20-án,
http://en.wikipedia.org/wiki/Special_member_state_territories_and_the_European_Union.
11
A kutatás alapvető módszere a jogszabályvizsgálat, amely nem csupán a szerbiai és tartományi tételes jog aktusaira, hanem a szerbiai (jugoszláv) valamikori alkotmányozás és törvénykezés
„termékeire”, valamint azon államok belső jogszabályaira is vonatkozik, melyekben a területi autonómia valamilyen formában megjelenik, és amelyek ily módon alkalmassá válnak a szerbiai illetve vajdasági szituációval történő összevetésre. A komparatív módszer tehát kettős formában indokolt: egyrészt a Szerbián belüli, különböző társadalmi-politikai rendszerben született jogszabályok közötti összehasonlítást foglalja magába, másrészt a más országokkal való komparációt jelenti. Ez a módszer azonban mindkét esetben csak mérsékelten jelenik meg.
Ugyanis a disszertáció se nem kíván részleteiben kitérni a tartományi jogállás jogtörténeti fejlődésének minden egyes szakaszára ehelyett a szerbiai alkotmány 2006-os elfogadását követő időszakra és az ezen időszakban elfogadott jogszabályokra helyezi a hangsúlyt , se nem választ ki az összehasonlítás tárgyául bizonyos államokat és azok autonóm entitásait, hogy kizárólagosan azokat, minden részletre kiterjedően vizsgálja. Ezen disszertáció nem összehasonlító jogi tanulmány, de kétségkívül fontos helyet kap benne a komparatív módszer.22 Mivel a nemzetközi jog elsődlegesen a különböző konfliktus-feloldó mechanizmusoknak, a nemzeti kisebbségek védelmének, valamint a népek önrendelkezésének vonatkozásában foglalkozik a területi autonómiákkal azt is igen óvatosan, főként soft law formában teszi , a disszertáció témáját tekintve viszont ez a kérdés csak bizonyos részeiben releváns, az ENSZ, az Európa Tanács, az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) és más nemzetközi szervezetek által elfogadott ajánlások, határozatok, politikai nyilatkozatok, egyezmények nem képezik részletes vizsgálat tárgyát.23
22 „Az összehasonlítások több módon lehetnek segítségünkre. Segíthetnek felismerni azokat a lehetőségeket, amelyek egyébként elkerülnék a figyelmünket. Segítenek tisztábban látni egyes vizsgált berendezések következményeit. A hasonlóságok és különbözőségek azonosítása révén felhívhatják a figyelmünket a saját berendezésünk komoly elemeire, amelyek jelentőségét egyébként alulértékeltük volna.” Ronald L. Watts, Comparing federal systems (London: McGill-Queen’s University Press, 2008), 2. Idézi Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 12.
23 Ilyenek például, a teljesség igénye nélkül, az ENSZ Nyilatkozata a gyarmati országok és népek függetlenségéről (1514. Sz. (XV) határozat, 1960.), az ENSZ Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (1966), az ENSZ Nyilatkozata a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól (a Közgyűlés 47/135. számú határozata, 1992.), a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája (Európa Tanács, Európai Szerződések ETS No. 148, 1992.), az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése 1201 (1993) ajánlása az Emberi Jogok Európai Egyezménye Kiegészítő Jegyzőkönyvére a nemzeti kisebbségek jogairól, a Keretegyezmény a Nemzeti Kisebbségek Védelméről (Európa Tanács, Európai Szerződések ETS No. 157, 1995.), az EBESZ keretén belül pedig a Helsinki Záróokmány (1975), a Bécsi Dokumentum (1989), a Koppenhágai Dokumentum (1990), a Párizsi Charta (1990) és az Oslói ajánlások a nyelvi jogokról (1998).
12
A jogszabályok elemzése három alapvető módszert alkalmaz: a deskriptív (leíró), az analitikus (elemző) és a kritikai módszert. A hatáskörmegosztásból eredő kérdések megválaszolása első körben azok alapját szolgáló jogszabályok rövid bemutatásán alapul, koncentrálva a jogszabályok jogforrási hierarchiában betöltött szerepére, kibocsátójára és természetesen konkrét tartalmi elemeire. A dogmatikai módszerre jellemző szöveghez kötöttség, a leírtak tényként való kezelése azonban megválaszolatlanul hagyja a miérteket, vagyis hogy miért éppen ilyen formában alakultak ki a jogszabályok, mennyire lehet őket invariánsnak tekinteni. Ezért a rendszerszerű bemutatás mellett szükségszerű vizsgálni a normák belső célszerűségét, a jogalkotás körülményeit, valamint ki kell elemezni azok céljait és jogrendszerben betöltött illetve betöltendő szerepét. A kutatás során az effajta elemzés talán a legfontosabb fejezet, hiszen nem csak az elemezendő jogszabályok számából és különbözőségéből eredően indokolt, hanem ez az a fázis, mely során a multidiszciplinaritásnak is mérsékelten helyet kell kapnia. A kutatás azonban jogi jellegéből kifolyólag a lehető legkisebb mértékben hagyatkozik a belpolitikai és a nemzetközi folyamatok vizsgálatára, a kor általános történelmi jellemzőinek, a társadalmi képnek prezentálására, a gazdaság és a jogi gyakorlat közötti kapcsolat bemutatására. Ezért a jogi normákba ékelt tartalmat nem a politikai akarat, a gazdasági indokoltság és a társadalmi konszenzus szemszögéből vizsgálja, hanem az alapvető alkotmányos értékek és elvek, valamint a jogalkotó részéről azok általános értelemben vett tiszteletben tartása mentén.
A kutatás tudományos értékét azonban az adja meg, hogy a jog bemutatásán túl a normák és az egész jogrend értékelésére is sor kerül. Az axiológia (értékelmélet) hiányossága azonban, hogy a jog tekintetében nagyon változó, valamint társadalom- és kutatófüggő kritériumok illetve elvek mentén kell, hogy haladjon, mely magában hordozza a szubjektív megközelítés veszélyét. Mivel azonban nem hagyható figyelmen kívül a jogszabályok értékelése, a kutatásban alkalmazott értékmérő minden szempontból a demokratikus államok jogállamiságából indul ki illetve azokat a mércéket tekinti mérvadónak, amelyeket a jogállam általánosan elfogadott fogalomköre magába foglal.24
24 „Mohl a jogállamiságot az értelem vezette állam ismérvének tekinti, amely a) fenntartja önnön jogrendjét, és b) lehetővé teszi az ésszerű emberi célok elérést, ezért c) biztosítja a törvény előtti egyenlőséget, továbbá d) lehetővé teszi a szabadságjogok gyakorlását.” Patyi András és Varga Zs. András, Általános közigazgatás jog (Budapest–Pécs:
Dialog Campus Kiadó, 2011), 21.
13
Mint már az előzőekben kiderült, a Vajdaság ritkán képezi jogtudományi kutatások tárgyát, még magában Szerbiában is. Habár megnőtt a tartománnyal foglalkozó szerb nyelvű tudományos cikkek száma a 2006-os alkotmány kihirdetését követően, a hazai, valamint a nemzetközi szakirodalomban továbbra sem jelenik meg. Ezért a disszertáció a jogszabályok és az alkotmánybírósági gyakorlat mellett kénytelen a kisszámú szerb nyelvű forrásra, valamint a magyar és angol nyelvű, más államok területi autonómiáit vizsgáló összehasonlító jogi tanulmányokra, tudományos tanácskozásokon elhangzott állásfoglalásokra és véleményekre támaszkodni.
3.A KUTATÁS CÉLKITŰZÉSE
A disszertáció kiindulópontja a Szerb Köztársaság Alkotmányának területi berendezésre vonatkozó igen terjedelmes 7. része, amelynek három fejezete van: 1) tartományi autonómia és helyi önkormányzat, 2) autonóm tartományok, valamint 3) helyi önkormányzat. „Az első fejezet azonban teljesen felesleges, mivel emiatt az alkotmányban kétszer beszélnek ugyanazokról a dolgokról, de ami rosszabb, ugyanazokról a dolgokról, de teljesen különbözően.”25 Ez a megállapítás különösen a hatáskörök elhatárolására igaz, amelyet az alkotmány három, eltérő módon értelmezhető szakaszban26 szabályoz.27 Ahelyett ugyanis hogy az alkotmányozó a szerbiai területi decentralizáció e két formájának, az autonóm tartományoknak és a helyi önkormányzatoknak pontos definíciót, tartalmat, feladatokat adott volna, a szerbiai alkotmányjogban eddig nem létező fogalmakat vezetett be az egyébként is érzékeny témát képező területi berendezés elemeinek meghatározásához, úgy is mint a lényegi autonómiát, a polgárok tartományi autonómiára való jogát, az alkotmánymódosítási eljárás szerint hozott külön törvényt és így tovább. Az értelmezési problémákat mélyíti, hogy az alkotmány egy olyan virtuális középszintet teremtett az államban, amely szó szerint ellehetetleníti a vajdasági külön
25 Ratko Marković, „Ustav Republike Srbije iz 2006 – Kritički pogled,“ Anali Pravnog fakulteta u Beogradu 2 (2006): 32.
26 „ [...] a szerbiai normatan és szakterminológia szabályai alapján az alkotmány és törvények sorszámozott alapegysége a »szakasz« és nem a magyarországi szakterminológiában meghonosodott, azonos tartalmat jelölő
»paragrafus«.” Korhecz Tamás, „A Vajdaság közjogi helyzete Szerbiában, hatalmi szervezete és hatáskörei a 2009 decemberétől hatályos új törvények fényében.Törvényhozói autonómia és közigazgatási decentralizáció között,”
Jog, Állam, Politika 3 (2010): 54.
27 Ustav Republike Srbije (2006), 177. szakasz, 183. szakasz és 190. szakasz.
14
státus ápolását és előremozdítását: nevezetesen, nem következetesen használja az autonóm tartomány fogalmát egyes illetve többes számban. Jelenleg a Vajdaság az egyetlen hagyományosnak mondható autonóm tartomány, mellette Koszovó külön jogállású területi autonómiaként jelenik meg. Egyes alkotmánynormákból azonban arra lehet következtetni, hogy jelenleg csak egy tartomány létezik Szerbiában, más rendelkezések viszont már több, létező és működő autonóm entitásra utalnak. Ez utóbbi szerint pedig, papíron mégis csak létezik középszint az országban.
Kétségtelen, hogy a területi berendezéssel foglalkozó fejezet az alkotmány legkevésbé koherens része: „[e]gyrészről szélesen rendelkezik az alapelvekről, ideértve a tartományi autonómiára és helyi önkormányzatokra való jogot és az autonóm tartományok lényegi autonómiáját. Más részről ezeket a fogalmakat nem tölti meg lényeggel. Az állam, az autonóm tartományok és a helyi önkormányzatok közötti hatáskörmegosztás alkotmányos szabályozása komplikált és értelmezésre, valamint alacsonyabb törvényi aktusokkal való további meghatározásra hagy teret.”28 Ez is csak azt bizonyítja, hogy a szerbiai alkotmány a két nevesített autonóm tartomány jogi státusának megszilárdítása helyett, mind Koszovót, mind a Vajdaságot a nemzetpolitika eszközévé tette: egy kvázi politikai decentralizációt és egy feltételezett dezintegráció megakadályozását szolgáló eszközzé. Ez a gyakorlat azonban megkérdőjelezi a tartományi, azaz területi autonómiának a lényegét az országban.
Az autonómia konfliktus-megoldó jellegéből kifolyólag egyes szakvélemények szerint a koszovói realitás, a szerbiai alkotmányozó, törvényhozó az autonómiát pusztán deklaráló intézkedései helyett, egy igen széleskörű, valós társadalmi-politikai tartalommal felvértezett autonómiát követelt volna meg.29 Az autonómia-pártiak olvasatában a területi autonómia éppen ezért az ország területi egységének megóvását teszi lehetővé, hiszen garantálása mind az állam, melynek részét képezi, mind a nemzetközi szféra szempontjából pozitív eredményekkel bír:
egyrészt az autonóm entitások, bármilyen erősek legyenek, nélkülözik az önálló nemzetközi jogi státust és így továbbra is az állam szabályozása alá esnek, másrészt az etnikailag viszonylag homogén területek esetleges elszakadásával a nemzetközi rend destabilizáló tényezőivé
28 Joggal a Demokráciáért Európai Bizottság (Velencei Bizottság), „Vélemény Szerbia alkotmányáról,” 405/2006.
számú vélemény, Strasbourg, 2007. március 19., 18.
29 Várady Tibor felszólalása a szerbiai Alkotmánybíróság előtt az IUz-353/2009 számú ügyben, a 2012. február 1-jei nyilvános tárgyaláson. A nyilvános tárgyalás jegyzőkönyve, IUz-353/2009 szám, 2012. február 20., 8.
15
válhatnak.30 Mindazonáltal nagyon nehéz egy ennyire politikai témát objektív jogi kategóriaként kezelni, különösen, hogy „az autonómia nem egy univerzális gyógyír, amely minden időben és minden helyzetben ugyanolyan módon alkalmazható, hanem az autonóm státust mindig gondosan hozzá kell igazítani az egyedi esetek sajátosságaihoz, és az adott terület földrajzi, történelmi és vallási jellegzetességeihez. Éppen ezért az esetleges kudarcok oka nem maga az autonómia mint olyan, hanem azok a nem megfelelő körülmények, amelyek között alkalmazták.”31
Amikor egy adott ország felismeri az autonómia létrehozására irányuló igényt, meg kell teremtenie ennek intézményi hátterét és az adott terület döntéshozatalban való részvételének mechanizmusait. A disszertáció célja ezért amellett, hogy igyekszik jogi érvekkel alátámasztani a vajdasági területi autonómia létezését és létjogosultságát mint a tartományi lakosság autonómiára való igényének kifejeződését Szerbiában, elemzi és értékeli Vajdaság Autonóm Tartomány alkotmányos jogállását és a területi hatalommegosztásában (pontosabban a tartomány helyzetéből kifolyólag inkább hatáskörmegosztásban) betöltött szerepét, elsősorban a jogalkotói- szabályozói hatásköreit előíró jogszabályokon és a bírósági gyakorlaton keresztül; a mind szélesebb társadalmi konszenzus elérése érdekében a Vajdaság jogállását illetve hatásköreit illetően pedig összegyűjti és alkalmazza más államok autonóm területeinek jó tapasztalatait. A kutatás arra ad választ, hogy sikerült-e vagy sem a törvényhozónak a fentiekben bemutatott konfúz alkotmányjogi állapotra alapozva egy, a gyakorlatban alkotmányosan és törvényesen működő illetve működtethető autonóm entitást kialakítania, annak szabályozása során mennyire tartotta tiszteletben a Vajdaság területi autonómiájának lényegét adó sajátosságokat, valamint hogy a törvényhozó jogalkotási megoldásai milyen következményekkel járnak a jogalkalmazás során a tartományi autonómia kiteljesedésére való tekintettel.
Az évtizedekig a szövetségi Jugoszláviában kvázi tagállami jogosítványokkal rendelkező tartomány pszeudo-autonómiává történő átminősítése először az 1990-es, majd később a 2006-os alkotmánnyal mélyebb tudományos elemzést érdemel a sajtóban elhangzott politikai nyilatkozatoknál, különösen a szerbiai Alkotmánybíróság a Vajdaság hatásköreiről szóló törvény és a tartományi statútum alkotmányossági felülvizsgálata során hozott döntéseit követően, amely
30 Hannum Hurst, „Territorial autonomy: Permanent solution or step toward secession,” in Facing Ethnic Conflicts:
Toward a New Realism, szerk. Andreas Wimmer et al. (Rowan & Littlefield, 2004), 276.
31 Görömbei, „A Gross-jelentés – Az autonómia mint megoldás az európai konfliktusokra,” 352353.
16
a nem kis kritikára okot adó indoklás mellett kétségtelenül a fennállásának félévszázados történelmében első ízben fogalmazta meg a szerbiai tartományi autonómia tartalmáról és korlátairól szóló elvi állásfoglalását. Habár számos történelmi, politikai, szociológiai tanulmány született a Vajdaság autonómiájáról, valós és vélt önállósulási ideákról, ennek a kutatásnak nem célja megismételni mindazokat a gondolatokat, amelyeket már sokan mások sikerrel prezentáltak, hanem új kontextusba helyezni mind a már Alkotmánybíróság által megválaszolt hatásköri kérdéseket mind a státusból eredő vitás témákat. A jelenlegi jogszabályi keret és reá épülő jogérvényesítési gyakorlat elemzése általánosan hasznosítható tudást eredményezhet abban a tekintetben, hogy milyen közjogi normákkal lehet a függőlegesen tagolt hatalmi berendezésű országok államszervezetéhez hasonlóan Szerbia decentralizációs folyamatát is eredményessé és hatékonnyá tenni, így a disszertáció a területi autonómia elméleti és gyakorlati fogalmának konceptualizálása mellett legnagyobb részt a vertikális hatáskörmegosztás problémakörére helyezi a hangsúlyt, azon belül is a Vajdaság jogalkotói és a törvényvégrehajtás során gyakorolt szabályozói funkcióira, a hatásköri vitákból eredő kontrollra, de kitér a tartományi hatáskörök pénzelési rendjére is. Fontos azonban kihangsúlyozni, hogy jelen disszertáció a hatalom-, hatáskör- és munkamegosztást elsősorban a központi és a tartományi hatalmi szint vonatkozásában vizsgálja, és a helyi önkormányzati szinttel csak járulékosan, a tartományi autonómia viszonylatában foglalkozik.
17
II. A TERÜLETI AUTONÓMIA ELMÉLETI FOGALMÁNAK KONCEPTUALIZÁLÁSA
1. KÜLÖNBSÉGEK AUTONÓMIA ÉS AUTONÓMIA KÖZÖTT
Mint ahogyan a disszertáció alapvetéséből is kiderül, egy olyan tartomány autonómiájának kérdésével foglalkozunk, amely történelmi kategória vagy más szóval élve történelmi szükségszerűség, és amely történelmi feltételek együttesen determinálták a tartományi élet különleges fizionómiáját, a tartományi gazdasági, kulturális és társadalmi élet külön formáit.32 Habár a nemzeti kisebbségek jelenléte nagymértékben befolyásolta és befolyásolja mind a mai napig a vajdasági autonómia tartalmának alakulását, a szerbiai alkotmányozó a Vajdaság jogtörténeti fejlődése során egyetlen egyszer sem kötötte ezt az autonómia modellt közvetlenül a nemzetiségi kérdéshez; helyette a tartomány területén élő számos, történelmében, hagyományaiban, nyelvében, vallásában, kultúrájában különböző közösség által kialakított különös regionális identitást33 igyekezett védeni. Ezért a kutatás során nem foglalkozom a nemzeti kisebbségek autonómia-törekvéseivel, legyen szó akár a nemzeti kisebbségek vagy etnikai közösségek területi elvű vagy személyi elvű autonómiájáról, akár sajátos státusú területi vagy helyi önkormányzatairól, esetleg országos, területi vagy helyi szintű közjogi testületi önkormányzatairól.34 A disszertáció az autonómia fogalmát kizárólag egy régió (terület) autonómiáján keresztül közelíti meg, nem vitatva természetesen, hogy egy régió autonómiájának is lehet (és általában van is) nemzeti kisebbségi vonatkozása illetve hogy a személyi és területi elvű autonómia éppen a nemzetiségi ügyek miatt kombinálható.35 BOGNÁR ZOLTÁN például aszerint csoportosította a regionális autonómiákat, hogy a többségi nemzet számához képest
32 Budimir Damjanov, „Kratak prikaz Statuta AP Vojvodine,” Glasnik Advokatske komore Vojvodine, časopis za pravnu teoriju i praksu 6 (1953): 1.
33 „Általában feltételezik, ha a régiók valamilyen mértékű tervezési vagy politikai önállóságot élveznek, akkor a régió lakosságának, de legalább politikai elitjének kifejlődik egy bizonyos mértékű regionális öntudata, majd esetleg regionális identitása.” Somlyódyné Pfeil Edit, „Mozaikok a regionális identitás értelmezéséhez,” Tér és Társadalom 4 (2007): 58.
34 Bognár, Kisebbségi autonómiák és a kisebbségek érdekeit szolgáló regionális autonómiák…, 3.
35 „Amennyiben az autonóm régió létrehozásának célja egy kisebbség többséggel szembeni önállóságának garantálása, a régió autonómiája egyben a kisebbség autonómiájának megvalósulását is szolgálhatja.” Bognár, Kisebbségi autonómiák és a kisebbségek érdekeit szolgáló regionális autonómiák…, 4.
18
milyen arányban él az adott területen nemzeti kisebbség: a regionális lakosság felénél kevesebb (pl. Wales, Észak-Írország, Galícia, Friuli Venezia Gulia), a regionális lakosság felénél több (pl.
Grönland, Feröer-szigetek, Szardínia) vagy pedig elenyésző számban (pl. Olasz- és Spanyolország olasz és spanyol többségű régiói).36 THOMAS BENEDIKTER a nemzeti kisebbségi elemet pedig az autonóm terület jogalkotó hatáskörein keresztül közelítette meg, amelyek egyrészt az autonóm területen élő nemzeti kisebbség identitásának megőrzésére, másrészt magának az egész autonóm entitásnak jólétét és működését szolgáló szociális és gazdasági kérdésekre irányulnak.37
HANS JOACHIM HEINTZE a területi autonómia mellett megkülönbözteti az ún. nem területi autonómiát, amely alapvető célja az egy országon belül szétszórtan élő kisebbségi csoport érdekeinek koordinált védelme kulturális, személyi vagy pedig funkcionális autonómián keresztül.38 A kulturális autonómia a személyi autonómia korlátozott formája, amely elsősorban a kulturális identitást érintő ügyekben ad egyfajta önkormányzatiságot a kisebbségi csoportnak, nem okvetlenül közjogi szereplőn keresztül. Ezzel ellentétben a személyi autonómia egy kisebbség politikai részvételének intézményesülése, külön közjogi státusú ernyőszervezet révén.
A funkcionális autonómiát viszonylag ritkán említik valódi autonómiaként, ebben az esetben ugyanis a kisebbségek magánjellegű csoportosulásairól van szó, mindenféle állami részvétel nélkül.39 Valójában a nem területi autonómia modellek közül a személyi autonómia az egyetlen, amely hagyományos értelemben vett autonómiaként felfogható, mivel a kulturális és a funkcionális autonómia általában nélkülözi a jogalkotói hatásköröket, és legfeljebb szabályozó- regulatív vagy adminisztratív jogosítványokat gyakorol a csoporthoz tartozó személyek felett.40
36 Bognár, Kisebbségi autonómiák és a kisebbségek érdekeit szolgáló regionális autonómiák…, 68.
37 Thomas Benedikter, The working autonomies in Europe. Territorial autonomy as a means of minority protection and conflict solution in the European experience - An overview and schematic comparison (Bolzano: Associazione per i popoli minacciati, 2006), megtekintve 2014. szeptember 24-én, http://www.gfbv.it/3dossier/eu- min/autonomy.html
38 Benedikter, The World‘s Modern Autonomy Systems ..., 39.
Thomas Benedikter a személyi és kulturális autonómiát egymás szinonimáiként használja.
39 Heintze, „On The Legal Understanding Of Autonomy,” 2124.
40 Markku Suksi, Concluding remarks to Autonomy: Applications and Implications, szerk. Markku Suksi (Hága:
Kluwer Law International, 1998), 360.
19
A területi autonómia lehet helyi és lehet regionális.41 A helyi területi autonómia a helyi önkormányzatokban valósul meg, általában a helyi lakosságban többséget képező nemzeti kisebbség önkormányzása révén. A regionális területi autonómia ezzel szemben létrejöhet mind az állam már létező tartományainak, régióinak, kantonjainak megfelelő hatáskörökkel való felruházása útján, mind a fennálló adminisztratív struktúrától függetlenül is. Ebben az esetben speciális megoldásként szolgálhat az unitárius állam egy történelmi vagy éppen kulturális okokból külön státust élvező régiójának, de nincs akadálya annak sem, hogy szimmetrikusan, az ország teljes területén kialakuljon (ilyenek elsősorban a regionális államok).42 Az autonómia ugyanis lehet a) célszerű autonómia (általában az ország és az adott autonóm entitás földrajzi távolsága miatt, például az Egyesült Királysághoz tartozó Falkland-szigetek), b) történelmi autonómia (a történelem különböző korszakaiban más-más fokú autonómiát élvező Man-sziget), c) szerves autonómia (a régió speciális identitása miatt békés úton kialakult Grönland) és d) megragadott autonómia (fegyveres konfliktusok vagy fenyegetések hatására létrejött autonómia mint az Åland-szigetek).43
A fentiek alapján leszögezhető, hogy a nemzeti kisebbségek jelenléte nem condicio sine qua non a területi autonómia létrehozása szempontjából. Ahogyan ASBJØRN EIDE is kifejtette: az autonóm entitásnak elsősorban demokratikus, és nem pedig etnokratikus jelleget kell adni.44 Kétségtelen azonban, hogy a területi autonómia a legtöbb esetben a nemzeti kisebbségek mint a többségi lakosságtól eltérő csoport autonómiájaként jelenik meg mind a köztudatban, mind a nemzetközi szakirodalomban.45 RUTH LAPIDOTH úgy fogalmazza meg az autonómiát mint a hatalommegosztás az állam egységének megőrzésére, és egyben a lakosság különbözőségének
41 BOGNÁR másik megfogalmazásban a regionális területi autonómiát mezoszintű- és megyei szintű, a helyi területi autonómiát pedig településszintű autonómiának nevezi. Bognár Zoltán Levente, „Autonómiák világszerte: az önállóság formai és tartalmi ismérvei tizennyolc államban (2.),” Magyar Kisebbség 1-2 (2006): 318.
42 Benedikter, The working autonomies in Europe ..., http://www.gfbv.it/3dossier/eu-min/autonomy.html.
43 Kjell-Åke Nordquist, „Autonomy as a Conflict-Solving Mechanism – An Overview,” in Autonomy: Applications and Implications, szerk. Markku Suksi (Hága: Kluwer Law International, 1998), 6465.
44 The final report of the Special Rapporteur of the Commission of Human Rights - Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities, Mr. Asbjørn Eide, on possible ways and means of facilitating the peaceful and constructive solution of problems involving minorities. E/CN.4/Sub.2/1993/34. 15.
45 Jelenleg a legelterjedtebb nézet, hogy az autonómia alapját a nemzeti kisebbségek jogai, az őslakos népek jogai, valamint az önrendelkezésre való jog biztosíthatja. Yash Ghai, „Introduction: Nature and origin of autonomy,” in Practising Self-Government. A Comparative Study of Autonomous Regions, szerk. Yash Ghai és Sophia Woodman (Cambridge: Cambridge University Press, 2013), 2025.
20
tiszteletben tartására szolgáló eszközét,46 mely különbözőséget ő elsősorban a nemzeti kisebbségek, az őslakos népek és egyes népcsoportok a többségi nemzettől eltérő történelméhez, nyelvéhez, kultúrájához, esetenként vallásához köti, és az önrendelkezéssel hozza összefüggésbe.
Az önrendelkezésre való jog mint alapvető emberi jog azonban nem egyelő a területi autonómiára való joggal, függetlenül attól, hogy e két kifejezést gyakran szinonimaként használják.
„Minden népnek joga van az önrendelkezésre. E jog értelmében a népek szabadon határozzák meg politikai rendszerüket és szabadon biztosítják gazdasági, társadalmi és kulturális fejlődésüket.”47
Ezen norma alapján az önrendelkezés ugyanúgy magába foglalhatja a korlátozott szintű önkormányzást egy ország határain belül, mint az országtól való teljes függetlenséget. A nemzetközi jogászok ezért különbséget tesznek az önrendelkezés belső és külső dimenziói között, mely utóbbi a népek független állam megalapítására, másik független állammal történő egyesülésre vagy abba történő csatlakozásra, esetleg más politikai státusba történő átalakulásra való jogát takarja,48 azaz más szóval a népek teljes önrendelkezését.49 Ebben a kontextusban a nép jelentheti az ország egész lakosságát, de a külső önrendelkezés vonatkozásában rendszerint a gyarmati területen vagy idegen katonai uralom alatt élőkre, esetleg a kormányzati szerepvállalásukban illetve a belső önrendelkezésre való joguk gyakorlásában akadályozott, a többségi nemzettől eltérő népcsoportra értendő. A nép fogalmának definiálása során minden ezen kívül eső kategória legfeljebb az adott csoport belső önrendelkezésre való jogát feltételezi.50
„Felmerül a kérdés, hogy mit értünk népcsoportok alatt. Beletartoznak-e ebbe a fogalomba a
46 Ruth Lapidoth, Autonomy: Flexible Solutions to Ethnic Conflicts (Washington: US Institute of Peace Press, 1997), 3.
47 International Covenant on Civil and Political Rights, Adopted and opened for signature, ratification and accession by General Assembly resolution 2200A (XXI) of 16 December 1966, entry into force 23 March 1976, in accordance with Article 49. Kihirdette: 1976. évi 8. törvényerejű rendelet az Egyesült Nemzetek Közgyűlése XXI. ülésszakán, 1966. december 16-án elfogadott Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya kihirdetéséről. I. rész, 1.
cikk, 1) pont.
48 Declaration on the Principles of International Law concerning Friendly Relations and Cooperation among States in Accordance with the Charter of the United Nations [Nyilatkozat az államok közötti baráti kapcsolatok és együttműködés ENSZ Alapokmánnyal egyező elveiről], az Egyesült Nemzetek Közgyűlése által 1970. október 24- én elfogadott2625 (XXV) számú rezolúció. Az egyenlő jogok és a népek önrendelkezésének elve.
49 Lauri Hannikainen, „Self-Determination and Autonomy in International Law,” in Autonomy: Applications and Implications, szerk. Markku Suksi (Hága: Kluwer Law International, 1998), 82.
50 Reference re Secession of Quebec, [1998] 2 S.C.R. 217.
21
nemzeti, vallási vagy egyéb kisebbségek, a bennszülöttek, illetve a szövetségi államok tartományai?”51 Az UNESCO népcsoportok meghatározására vonatkozó rendkívül tág ajánlása alapján a válasz akár igen is lehet,52 hiszen a csoporthoz tartozást, például, a közös gazdasági élet is kifejezheti. Láthatóan a régió, a tartomány vagy az autonómia más területi entitása nem jelenik meg a külső önrendelkezésre való jog hordozójaként, és csak igen rugalmas és absztrakt értelmezés alapján fogható fel a belső önrendelkezésre való jog letéteményeseként. Ezt támasztja alá LAURI HANNIKAINEN is, aki szerint egyetlen nemzetközi dokumentum vagy egyéb aktus sem irányozza elő a régiók vagy pedig akár a regionális kisebbségek belső önrendelkezésre való jogát.53
„ [...] mind a belső önrendelkezésre vonatkozó szokásjog, mind az írott jog keveset mondhat a demokratikus kormányzás implementálásának lehetséges módozatairól. Se nem biztosít semmilyen irányelvet az intézményes egységek vagy régiók közötti lehetséges hatalommegosztáshoz. És még kevésbé szolgál működőképes szabványokkal a belső önrendelkezés megvalósulásának bizonyos formáihoz mint amilyen a devolúció, az autonómia vagy a regionális önkormányzat.”54
Miközben a külső önrendelkezés alanyait, tartalmát tekintve hosszú évtizedek óta formálódik a nemzetközi joggyakorlat, hogy egy állam milyen kritériumok mentén osztja fel a területét, és ruház fel bizonyos régiókat többlet jogokkal, csak a belső jogalkotóra tartozik. „Egyértelmű, hogy létrehozhatóak az önrendelkezés államszint alatti formái egy létező állam határain belül; és amennyiben az önrendelkezés ezen formái jogalkotó hatalmat feltételeznek a központi szint alatt, lehetséges belső önrendelkezésről beszélni.”55 Ahogyan azonban a belső önrendelkezés letéteményeseinek vonatkozásában, úgy annak formáit tekintve sincs egy általános modell,
51 Tibori Szabó Kinga, „A népek önrendelkezésének belsõ formája: egyéni szabadság vagy jog a kollektív autonómiához?,” Romániai Magyar Jogtudományi Közlöny 1 (2005): 4243.
52 A népcsoport fogalmának velejárói a csoportot alkotó egyének valamely közös tulajdonsága (a) közös történelem, b) faji vagy etnikai identitás, c) kulturális homogenitás, d) nyelvi egység, e) vallási vagy ideológiai rokonság, f), területi kötődés, g) közös gazdasági élet), a csoportot alkotó egyének meghatározott száma (mely elkülöníti a csoportot az egyének egyszerű társulásától), a csoporthoz való tartozás igénye, valamint önálló, a különbözőséget kifejező intézmények. Final Report and Recommendation of an International Meeting of Experts on the Further Study of the Concept of the Right of People for UNESCO, SHS-89/CONF.602/7, Párizs, 1990. február 22., 78.
53 Hannikainen, „Self-Determination and Autonomy in International Law,” 84.
54 Antonio Cassesse, Self-Determination of Peoples – A Legal Appraisal (Cambridge: Cambridge University Press, 1995), 314. idézi Hannikainen, „Self-Determination and Autonomy in International Law,” 85.
55 Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 30.
22
hiszen az államszint alatt a hagyományos értelemben vett helyi önkormányzatokon túl, megjelenhetnek a területi/regionális önkormányzatok és ugyanúgy a szövetségi tagállamok is. A kérdés az, hogy a területi, és ezen belül regionális autonómiát56 melyik kategóriába soroljuk illetve besorolható-e egyáltalán, vagy esetleg az államszint alatti kormányzati formák külön csoportját képezi-e. A különböző autonómia-elméletek ugyanis rendszerint olyan fogalmakból vezetik le a területi autonómia definícióját, mint a regionális önkormányzat, a devolúció és a decentralizáció, de számos példa található a területi autonómia és a szövetségi tagállam párhuzamba állítására is. Azon tézis elfogadásával, miszerint a területi autonómia „belügy” és ez még hangsúlyosabban igaz, ha, a Vajdasághoz hasonlóan, nem egy konkrét nemzeti kisebbség autonómia igényének kifejeződése , akkor valójában a mindenkori alkotmányozó és törvényhozó feladata meghatározni, hogy adott térben és időben mit ért egy terület autonómiája alatt. Más részt viszont éppen a terminus rugalmassága követelné meg olyan, legalább ajánlás jellegű nemzetközi dokumentum kidolgozását, amely a területi autonómia alapvető elemeinek meghatározásával végképp pontot tenne az évtizedek óta tartó kétségekre a területi autonómia tartalmi és fogalmi elhatárolását illetően a többi hasonló szubnacionális entitástól.
2. A TERÜLETI AUTONÓMIA ÉS MÁS SZUBNACIONÁLIS TERÜLETI ENTITÁSOK FOGALMÁNAK ELMÉLETI ELHATÁROLÁSA
RUTH LAPIDOTH az autonómia-elméletek alapján az autonómia fogalmát a következők szerint határozta meg: 1) bizonyos ügyben való cselekvési jog önálló mérlegelés alapján, 2) a függetlenség szinonimája, 3) a decentralizáció szinonimája, valamint 4) a meghatározott területen kizárólagos törvényhozó, végrehajtó és bírói hatalom, azaz politikai autonómia. Ez utóbbi, számára, elsősorban az önkormányzással, önszabályozással áll a legközelebbi kapcsolatban; tartalmilag mindenképpen több a decentralizációtól, amely nem az autonómia lényegét képező hatalomátadást, hanem „csak” hatalom-átruházást takar, de kevesebb a más állam szuverenitása alá tartozó társult államoktól, az ún. függő területektől.57
56 Jelen disszertációban használt területi autonómia kifejezés a regionális területi autonómiára utal, kivéve, ha kimondottan nincs kihangsúlyozva, hogy a helyi önkormányzatok területi autonómiájáról van szó.
57 Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 104106.
