KÖZGAZDASÁG ÉS PÉNZÜGY
VIII. évfolyam 6. szám 1932. junius
A pénzügyi közigazgatási bíráskodás reformja.
1)
Irta: dr. Nagy Dezső Bálint.
A közigazgatási bíráskodás eszméjének törvényhozá- sunkban első felvetődését 1881-ben találjuk, amikor is gr.
Szapáry Gyula pénzügyminiszter olyan javaslatot terjesz- tett elő, amely szerint a bíráskodásra hivatott intézmény közigazgatási, bírói és laikus elemekből alkotott, évről-évre alakuló szervezet lett volna a bírói függetlenség biztosíté- kával való körülbástyázás nélkül. Ez a javaslat tárgyalás alá sem került.
Az 1882. évi jogászgyűlés már szintén állást foglalt ebben a kérdésben és véleménye az volt, hogy kétfokú köz- igazgatási bíróság szerveztessék, éspedig alsó fokon magá- ban a közigazgatásnak, a kormányzatnak keretében, felső fokon pedig egy, a bírói függetlenség kellékeivel szerve- zendő különálló szakbíróság állíttassák fel.
Ugyanebben az évben a pénzügyminiszter újabb javas- lattal állott elő, amelyből több lényegbevágó módosítás ke- resztülvitele után a bírói függetlenség kívánalmainak figye- lembevételével a pénzügyi bíróságról szóló 1883. évi LXIII.
t.-c. állott elő.
Már ennek felállítása után kezdett kialakulni a jogá- szi közvéleményben egyrészt magának a közigazgatási bí- róság, másrészt pedig a kétfokú közigazgatási bíráskodás eszméje és szükségessége. Ennek a közvéleménynek tör- vényhozási megnyilvánulása volt az 1891: XXXIII., mind- össze két szakaszból álló t.-c. a vármegyei közigazgatás rendezéséről, amely 1. §-ában azt az általános megállapí- tást foglalja magában, hogy a közigazgatás a vármegyék- ben állami feladatot képez, 2. §-ában pedig ennek az elv- nek megfelelően utasítja a belügyminisztert több, a várme- gyei közigazgatás körébe vágó törvényjavaslat előterjeszté-
*) Szerző által1 a Magyar Jogászegylet pénzügyi jogi szakosztá- lyában f. év május 3-án tartott előadásnak cikk alakjában való köz- lése.
98.
sére. Uíolsóként említi meg a közigazgatási bíróságokról előterjesztendő javaslatot.
Ebből a törvényből kettőt állapíthatunk meg. Egyrészt azt, hogy a törvényhozás már ebben az időben leszögezte, hogy. a közigazgatási bíráskodásban nem egyfokú bírói szer- vezetre gondol. Másrészt pedig abból, hogy a közigazgatási bíróságokról a vármegyei szervezet kiépítésére utasítást adó törvényben tesz említést, következtetni lehet, hogy a közigazgatási bíráskodást — legalább is az alsó fokon — törvényhatóság: feladatnak tekintette s az erre a bírásko- dásra hivatott intézményt törvényhatósági szervezetbe kí- vánta beilleszteni.
Ennek az utasításnak értelmében létre is jött egy tör- vényjavaslat, amely az elsőfokú közigazgatási bíróságokat a törvényhatóságok székhelyén kívánta felállítani. Ennek a bíróságnak az elnöke a főispán, tagjai pedig az alispán, a tiszti főügyész, valamint a törvényhatósági bizottság által a saját tagjai közül választott három rendes és három póttag lett volna. A törvényjavaslat megbukott, éspedig legfőká- pen azért, mert a főispán elnöksége körül a döntésre hiva- tottak között ki nem egyenlíthető ellentétek támadtak. El- lenben létrejött az 1896: XXVI. t.-c. a mai közigazgatási bíróságról és így az 1891: XXXIII. t.-c.-ben lefektetett tör- vényhozói kívánság csupán részben valósult meg, amennyi- ben a közigazgatási bíráskodás most már a közigazgatási jog területén is kiépült ugyan, de ez a bíráskodás megma- radt egyfokúnak.
A törvényhozásban ezután komoly lépést, avagy épen kísérletet a közigazgatási bíráskodás kétfokúvá tételére nem találunk. Említésre érdemes feljegyzésként csupán a képvi- selőház pénzügyi bizottságának 1911. március 31-én hozott határozati javaslatát találjuk. A pénzügyi bizottság ugyanis a közigazgatási bíróság költségvetésének tárgyalása közben ráeszmélt á bíróság munkájának felhalmozódása folytán előállott akut bajokra s ennek folytán javasolta, hogy „uta- síttassák a m. kir. kormány a kir. közigazgatási bíróság ügykörét illetőleg oly javaslatok tételére, amelyek alkal- masak arra, hogy a kir. közigazgatási bíróság jelenlegi ha- táskörének megóvása mellett, minden lényeges irányban, e bíróság túlterhelését egyúttal korlátozzák." Általános utasítás tehát ez, kétségtelennek kell azonban tartanom, hogy a bizottság a bajok eltüntetésére alkalmas módozatok között a bíráskodás kétfokúvá tételére is gondolt.
Egyrészt a jogirodalom, másrészt pedig a kormányza- ton kivül álló mértékadó tényezők azonban nem szűntek meg ezt a kérdést állandóan napirenden tartani.
Ezek között első helyen kell említenem a Közigazga-
99.
tási Bíróság elnökének, báró Wlassics Gyulának évnyitó beszédeiben állandóan visszatérő, nyomós érvekkel alátá- masztott sürgetéseit az alsófokú bíróságok felállítására vo- natkozólag. Meg kell emlékeznem továbbá Wlassics Gyu- lának a Jogállam XI. évfolyamában „Reformjavaslat a köz- igazgatási bíráskodásról" című cikkéről, amelyben hibáz- tatja azt, hogy annakidején a Hieronymi-féle tervet elejtet- ték. Igaz ugyan — ez a cikk eszmemenetének vezérfonala
—, hogy a létesíteni kivánt intézmény messze állt a függet- len bíróság eszméjétől, ámde sokat nyertünk volna, ha a közigazgatási peres eljárást ennek számos biztosítékával már az első fokon létesítjük. Ez a közigazgatási bíróság munkáját is nagy mértékben megkönnyítette volna. Té- mánk szempontjából különösen ki kell emelnem a. cikknek azt a megállapítását, hogy ha az egyfokú, érdemben döntő közigazgatási bírói szervezet a közigazgatási osztályban minden visszásság nélkül be is töltheti hivatását, a pénzügyi bíráskodásban az erre zúduló hallatlanul nagy teher foly- tán a szervezeti reform elkerülhetetlen.
Kissé behatóbban kell foglalkoznom Benedek Sándor- nak , a Közigazgatási Bíróság másodelnökének 1912-ben „A pénzügyi közigazgatási bíráskodás szervezeti kérdései" cí- men kiadott, az egész kérdést dogmatikusan feldolgozó ér- tekezésével,2) amelyben- a legnagyobb nyomatékkal és te- kintélyének egész súlyával foglal állást amellett, hogy az alsófokú közigazgatási bíróságok felállítása halasztást már nem szenvedhet. Különösen figyelemreméltó — az előbbi- hez hasonlóan — az ebben az értekezésben is a kormány- zathoz irányított, tanácsszámba menő az a kívánság, hogy ha a közigazgatásnak három évtized óta levegőben lebegő reformja még mindig akadályozná általános közigazgatási ügyekben az elsőfokú bíróság szervezését, állítsuk azt fel legalább az ad$igyek jogkörében, ahol a függőben lévő közigazgatási reform nem akadály és ahol a túlterhelés már akut bajként jelentkezik. Ennek az elgondolásnak alapján javasolja azután az alsófokú pénzügyi közigazga- tási bíróságok felállítását. Ami már most ezeknek a bíró- ságoknak szervezési módját illeti, kijelenti, hogy e kérdés eldöntésénél nem gondol külön szakbíróságokra, álláspont- ját olyképen szögezi le, hogy alsó fokon a pénzügyi köz- igazgatási bíróságokat a közigazgatási bizottság keretében kellene szervezni. Kiinduló pontul veszi itt egyrészt az 1882.
évi nyolcadik jogászgyűlés által lefektetett elvi alapokat, amely szerint az államigazgatási, önkormányzati és bírói elem tekintetbevételével s a bírói érdektelenség, füg-
2) Különlenyomat az „Adó- és Illetékügy! Szemle" 1912. évi októberi, novemberi és decemberi füzeteiből.
100.
getlenség és ügyképesség biztosítékai alapján kell a szerve- zésnek megtörténnie, másrészt pedig Hieronymi belügymi- niszternek fentebb már említett törvényjavaslatát. Benedek azonban a főispánt teljesen kihagyja a bíróság szervezeté- ből és a bíróság elnökévé adóügyekben az alispánt, illeték- ügyekben pedig a tiszti főügyészt tenné meg. Az előadói tisztet egy pénzügyi fogalmazási tisztviselő töltené be, aki az adófelszólamlásí bizottságban szereplő előadó állásával ellentétben szavazati joggal biró s rendes tagja volna a ta- nácsnak, előadói minőségben pedig a közigazgatási bíróság fegyelmi hatósága alá tartoznék. Tagja volna még a bíró- ságnak egy táblai vagy törvényszéki bíró és két választott közigazgatási bizottsági tag.
Telegdy Géza nyug. min. tanácsos a Magyar Jogász- egylet pénzügyi jogi szakosztályában 1924-ben tartott elő- adásában3) szintén a pénzügyi bíróságok szervezése mel- lett foglal állást, melyek — szerinte —a pénzügyigazgató- ságok mellett volnának felállítandók.
Nagy lendületet vett ennek a kérdésnek a tárgyalása az 1928. évben tartott országos jogászgyűlésen, amikor is a közigazgatási jog és a pénzügyi jog tárgykörében pár- huzamos irányban haladó kérdéseket vetettek fel. A köz- igazgatási jog terrénumán szereplő kérdés volt: kívána- tos-e alsóbbfokú közigazgatási bífóságok felállítása, s ha igen, miképen szabályoztassék e bíróságoknak, valamint a mai közigazgatási bíróságnak az egymáshoz való viszonya?
A pénzügyi jogban szereplő kérdés pedig így hangzott;
kívánatos-e adó- és illetékügyekben a kivetési és jogorvos- lati eljárás reformja?
A közigazgatási -jogi kérdésre Egyed István egyetemi tanár és Majzik Viktor közigazgatási bírósági tanácselnök
(akkor ítélőbíró) terjesztettek elő véleményt. Mindketten szükségesnek tartják a kétfokú közigazgatási bíráskodást, Majzik azonban a sürgősséget nem látja fennforogni, mert az állam mai helyzetében nem látja az alsófokú bíráskodás intézményét megvalósíthatónak.
Egyed elsősorban a közigazgatási jog szempontjából vizsgálja a kérdést. Ennek tulajdonítható, hogy a kérdést egyszerűen olyképen véli megoldhatónak, hogy az eddigi jogorvoslati fórumok fenntartása mellett a mai közigazga- tási bírósághoz utalt ügykör egy részét onnan lecsatolná és ezt az ügykört az alsófokú bíróságra bízná. Szükséges- nek tartja azonban, hogy nagyobb jelentőségű ügyekben ettől a bíróságtól a felsőfokú bírósághoz lehessen fordulni.
Majzik hangsúlyozza, hogy az alsófokú bíróságot a mai közigazgatási bíróság szervezetének analógiájára, mint
3) Közölve az Illetékügyi Közlöny ,1928. évf. 6. számában.
ioi tisztán független szakbíróságot kellene megalakítani, á;
pénzügyigazgatóságot és adófelszólamlási bizottságot azon- ban a jövőben is fenntartandónak véli, egyedül a közigaz- gatási bíróság adóügyi bizottságát tartja megszünteten- dőnek.
A pénzügyi jog terén felvetett kérdésben néhai Tury Zoltán kir. közigazgatási bíró és Ujlaky József ügyvéd»
adtak véleményt. Egyik sem tesz az alsófokú közigazgatási bíróságok felállítására konkrét javaslatot, csupán abban, az értelemben érintik a kérdést, hogy közigazgatási bírás- kodásunk mai állapota nem felel meg tökéletesen a modern jogállam eszméjének.
A pénzügyjogi kérdésben a jogorvoslati eljárás reform- jára vonatkozólag jelen sorok írója is adott véleményt.
Ez a vélemény ugyanazon az elgondoláson épül fel, mint a jelen cikk a továbbiakban.
Az 1928. évi jogászgyűlés határozataiban kimondotta,, hogy
az alsófokú közigazgatási bíróságoknak önálló szak- bíróságokként felállítását szükségesnek és halaszthatatlan- nak tartja; hogy
kívánatosnak tartja adó- és illetékügyekben a jogorvos- lati eljárás olyan reformját, hogy a jogviták a független- bíróság kellékeivel megszervezendő alsóbbfokú közigazga- tási bíróságok elé legyenek vihetők; végül
kifejezte azt az óhaját, hogy amennyiben a közigaz- gatási ügyek különleges természetéből folyó nehézség, avagy az általános közigazgatási reformnak a bíróság kér- désével való összekapcsolása az alsófokú közigazgatási bíróságok felállításának lehetőségét késleltetnék, egyelőre csupán a pénzügyi alsófokú (fellebbezési) bíróságok állít- tassanak fel, melyek keretébe azután az egyetemes alsó- fokú közigazgatási bíróságok beleilleszthetők lesznek.
Ha a fent ismertetett javaslatokat közelebbről vizs- gáljuk, azt fogjuk észrevenni, hogy a szerint térnek el egymástól, hogy felállításukban a közigazgatási, avagy a pénzügyi jogi szempontok játsszák-e a főszerepet, köz- igazgatási avagy pénzügyi jogi szemszögből vizsgálják, né- zik-e a kérdést. Szándékosan és tudatosan vonok itt éles határvonalat a közigazgatási és pénzügyi jog között, és~
akkor, amikor ezt a két jogot egymás mellett említem, tudatosan nem tettem a közigazgatási jog elé a szokásos általános jelzőt.
A közigazgatási és a pénzügyi adminisztráció ugyanis származhatnak ugyan egyazon tőről, sőt az utóbbi egysze- rűen az előbbi szolgájának is mondható, tekintve, hogy a pénzügyi adminisztrációnak egyéb célja és rendeltetése-
102.
nincsen, minthogy az állami feladatot képező közigazgatás részére szükséges anyagi fedezetet előteremtse.
A közigazgatási jogtudomány és a pénzügyi jogtudo- mány között azonban már mélyreható különbségek vannak s egymással rokonnak csupán abban a vonatkozásban tekint- hetők, hogy mindkét jog terén keletkező jogviszonyok ere- detüket és alapjukat az állam omnipotenciális hatalmában, felségjogában találják, vagy másszóval az előálló kötele- zettségek és jogok az állam egyoldalú akaratnyilvánításá- nak eredményei.
A közigazgatási jog a maga komplikált sokoldalúságá- val nemcsak az egyesnek az államhoz, hanem sok vonat- kozásban az állampolgároknak egymáshoz való viszonyát, továbbá a közülétek berendezkedését és azoknak lefelé és felfelé való viszonylatait is szabályozza a maga kénysze- rítő, cogens parancsaival.
Ezzel szemben a pénzügyi jogban előálló jogviszonyok le vannak egyszerűsítve: itt az állam a polgárával egy- szerű kötelmi jogi viszonyban áll.
Elhibázottnak tekinthető tehát — s éppen ezért töké- letes eredményre sohasem fog vezetni olyan lépés, mely a közigazgatási és a pénzügyi alsóbbfokú bíráskodást egy kalap alá akarja venni azáltal, hogy a közigazgatási bírás- kodásra alkalmas szervezeti és eljárási szabályokat és be- rendezéseket rá akarja kényszeríteni a merőben más el- bírálást igénylő pénzügyi bíráskodásra.
Időszerű ez a megjegyzés azért — s ez ad jelen cikk- nek is aktualitást —, mert a kormányzat ismét foglalkozik az alsóbbfokú bíróság felállításának eszméjével s — hír szerint — annak szervezetét ítélőtáblai ranggal felruhá- zandó bíróság felállításával nagyjából az Egyed-féle el- gondolás alapján oly módon kívánja megállapítani, hogy ez a bíróság úgy a közigazgatási, mint a pénzügyi szakban a Közigazgatási Bíróság ítélkezése alól elvonandó cseké- lyebb súlyú ügyekben ítélkeznék és pedig utolsó fokon.
Ha a Közigazgatási Bíróságnak közigazgatási ügyekben való hatáskörét szemléljük, ezekben az ügyekben a leg- nagyobb változatosságot találjuk azok minéműsége és aszerint, hogy a panaszjog milyen hatóság, mily fokú intéz- kedései ellen irányítható.
Hogy ezt a változatosságot és különféleséget érzékel- tessem, megemlítem, hogy panasszal támadhatók meg a miniszterek egyes elsőfokban hozott határozatai (pl. a bel- ügyminiszternek az az intézkedése, mellyel a törvényható- sági költségvetés tudomásulvételét megtagadja); az 1922.
évi XII. t.-c. 70. §-a szerint az iparűzési jogot elvonó határozat elleni fokozatos fellebbezésnek van helye. A miniszternek bármely fokon hozott határozata ellen 15 nap
íoa
alatt panasznak van helye a Közigazgatási Bírósághoz. Itt tehát a kereskedelemügyi miniszternek harmadfokban ho- zott határozatáról van szó. Panasszal lehet élni a közigaz- gatási bízottság számos másodfokban hozott határozata el- len (pl. a vízi szolgalmak használata és megszűnése tár- gyában, amikor is az elsőfokú hatóság az alispán) stb.
Ha ezeket a közigazgatási ügyeket vizsgáljuk, melyek- ben most már igen számos jogszabályunk több fórum intéz- kedése után végső fokon a közigazgatási hatáskört írja elő, azt fogjuk látni, hogy azok legtöbbje olyan, hogy az alsóbb jogorvoslati fokokon is közigazgatási elbánást igényelnek.
Elfogadhatónak kell tehát mondanunk azt az elgondolást, mely szerint közigazgatási ügyekben közigazgatási jog- orvoslati fórumok és az ügyek jelenlegi taxatív felsorolá- sának érintetlenül hagyása mellett a mai közigazgatási bíróság tehermentesítése egyszerűen olyképen legyen keresztülviendő, hogy a csekélyebb súlyú és jelentőségű ügyek lekapcsolásával ezeknek végső fokon való elintézé- sére a felső közigazgatási bírósághoz való viszonylatban alsóbbfokú közigazgatási bíróság állíttassák fel.
Ez a megoldás, ha nem is ideális, de megfelelő lehet a közigazgatási jogban, ám nem az a pénzügyi jogban, ahol is — közelebbről az adó- és illetékügyek jogorvoslati intézése ezen ügyeknél — előálló jogviszonyok azok belső tartalmának a közigazgatási jogviszonyokétól való különbö- zősége folytán egészen más elbírálást igényelnek.
Az adó- és illetékügyekben előálló kötelmek tartalmi- lag tökéletes azonosságot mutatnak fel a magánjogi kötel- mekkel, mert ezeknél is az adós (az adózó) szolgáltatásra, mégpedig a legegyszerűbbre, nevezetesen pénzszolgálta- tásra van kötelezve a hitelezővel (kincstárral) szemben.
Csupán a kötelem szülőforrásában van különbség. Amíg ugyanis a magánjogi kötelemnek általában és rendszerint két forrása van, és pedig ex contractu és ex delicto, addig a pénzügyjogí kötelem ex lege származik.
Ezt az obligációt ugyanis a törvény, és pedig köze- lebbről az adókat és illetékeket megállapító jogszabályok, továbbá a költségvetési törvény együttes hatása konsti- tuálja. A pénzügyi hatóságnak kivető, illetve kiszabó hatá- rozata azután már csak deklarálja az adózó kötelezettségét a kincstárral szemben.
Itt van az érdekes párhuzam a magánjogi kötelmek és a pénzügyi jogi kötelmek keletkezése között. A magánjogi kötelem konstituálása ugyan1 s a felek közötti szerződés megkötésekor (tiltott cselekmény bekövetkezésekor) konsti- tuálódik míg a bíróság ítélete ezt a kötelmet egyszerűen deklarálja és egvúttal megadja a jogosult félnek a köte- lem teljesítésének kikényszerítésére a tényleges hatalmat.
.104
A pénzügyi jogi kötelmeknél az ítélet deklarációját helyet- tesíti a pénzügyi hatóság határozatának a kijelentése.
Egyezik ez utóbbi hatósági ténykedés a bíróság ténykedé- sével annyiban is, hogy mindkettő határozatának megvan a végrehajthatósági jellege. A különbség a kettő között ott van, hogy míg a magánjogi kötelmek tárgyában határozó bírósági ítélet a felek közötti vitát a maga teljes egészé- ben lezárja, addig a pénzügyi jogban a vita adós és hite- lező között csupán ezen végrehajtható határozat ismereté- ben állhat elő.4)
Ez az időbeli különbség azonban a kötelmek tartalmi azonossága mellett az azokból származható jogviták tar- talmi azonosságán nem változtat. Ebből pedig az követ- kezik, hogy ha magánjogi viták eldöntésére jogállamban csakis a független bíróságot tartjuk alkalmasnak, fenntar- tás nélkül el kell ismernünk, hogy a kincstár és az egyes állampolgár között keletkező kötelmekből előálló jogvitá- kat is — minden egyéb fórum kizárásával — csakis lefelé és felfelé egyaránt független bíróság bírálhatja el.
Mint fentebb láttuk, a jogvita keletkezési idejének szempontjából a kivető hatóság határozatának kikézbesí- tési ideje egybeesik azzal az időponttal, amikor a magán- jogi kötelmek teljesítésénél áll elő a felek között nézet- eltérés. Ebből azután az következik, hogy a pénzügyi bírás- kodás szükségessége a jogorvoslati szakra korlátozódik.
Igaz az, hogy az egyenesadók három neménél a fel- lebbezési szakban a bírósági mezben mutatkozó adófel- szólamlási bizottság jár el. Ez a fórum azonban nagyon messzire áll attól az ideáltól, amelyet a jogállamban ki- alakult mai független bíróságok testesítenek meg.
Az adófelszólamlási bizottság hibáit röviden a követ- kezőkben foglalhatjuk össze.
A bizottság laikus elemekből összeállított bíróság. El- tekintve attól, hogy a laikus bíráskodás hanyatlásának és lehető kiküszöbölése iránti törekvésnek korát éljük, az eddigi laikus bíróságoknál is intézményes gondoskodás történik mindenkor arról, hogy az ezek által gyakorolt bíráskodás szakbíró segédlete, vagy éppen felügyelete mel- lett történjék. Igaz, hogy a jogászi elem ügyvédek részvé- tele folytán a bizottságban sem hiányzik, egyrészről azon- ban nincs garancia arra, hogy ez a jogászi elem éppen a pénzügyi jogban bírjon megfelelő szakismerettel, másrészt
4) Szükségesnek tartom ¡kiemelni, hogy mindez csak általánosság- ban — mondhatjuk — szabályként áll, mely alól kivételek vannak, ilyenek pl. a forgalmi adó, a társulati illetékek stb. Ezek konstrukció- ját másképen kellene felállítani.
105"
pedig arra sincs garancia, hogy a beválasztott ügyvédek minden ügy tárgyalásánál ténylegesen résztvegyenek.
Az egyedüli garanciálisan szakjogász a bizottságban a pénzügyi előadó, tehát az egyik peres félnek a képvise- lője. Éppen ez a legnagyobb hibája és fogyatékossága ennek az eljárásnak. Egyrészről ugyanis a kincstári képviselőnek legtöbb esetben messze kimagasló, sőt lenyűgöző szak- tudása lehetővé teszi, hogy a tárgyalás vezetését sokszor magához ragadja, másrészt pedig ellenfelével, az adózóval szemben abban rejlő kiváltságos helyzete, hogy ő a zárt tanácskozásban résztvesz, lehetővé teszi azt, hogy a bizott- ság határozatán a maga bélyege is rajta lehessen.
A legnagyobb hiba azonban a bizottsági eljárás (per- rend) szabályozásának hiányosságán és tökéletlenségén múlik.
A bizottság elé kerülő ügyekben ugyanis a tényállási vita dominál. Ilyet pedig csakis olyan megfelelő előkészítő eljárás intézményes beállításával lehet megnyugtatóan el- dönteni, amilyen a Polgári Perrendtartásban — ázt mond- hatjuk — tökéletes módon meg van szervezve. El kell ugyan ismernünk azt, hogy a pénzügyi hatóságok a bizott- sági tárgyalások előtt az adózó beidézésével igen sok eset- ben igyekeznek tisztázni a tényállást és igaz az is, hogy a KKHŐ-nek megvan az a rendelkezése, mely szerint az adózó fellebbezéséhez bizonyítékait csatolni, illetve abban megjelölni tartozik. Mindez azonban sem elvi, sem gyakor- lati alapon nem jelenti az előkészítő "eljárásnak azt a ki- építettségét, amely nélkül pedig ezeknek az adóügyeknek megnyugtató letárgyalása nem képzelhető.
Ennek, valamint annak, hogy a bizottsági tárgyalások ideje igen szűkre vem szabva és ezért a bizottságok az ügyek gyors letárgyalására vannak kényszerítve, követke- zése az, hogy a tényállás (jövedelem, vagyon fennforgása, mennyisége) tisztázására sem mód, sem idő nincsen. Ez vezetett azután az általános kereseti adó és részben a jövedelemadó eredeti jellegének teljes deformálódására, amikor is a valóságos jövedelem kinyomozása háttérbe szo- rul és a becslés lép előtérbe.
A bizottsági bíráskodás laikus jellegét a helyi ismere- tek szükségességével szokták tetszetősen indokolni. El- tekintve attól, hogy ezt nem tartom egyéb, fontosabb szem- pontok háttérbe szorítására alkalmas követelménynek
— mint azt később látni fogjuk — az általam javasolt bíróság felállítása esetén is megvan a mód arra, hogy ezt á szempontot az eddiginél még talán hatásosabb, eredmé- nyesebb módon érvényesítsük.
A bizottság elé tartozó adónemeknél tehát látszat sze-
106"
rint a bíráskodás elve meg van óva, a többi adónemeknél és az illetékeknél azonban még a látszatot is elejtették és a fellebbezési bíráskodást nyíltan és leplezetlenül az egyik fél: az állam maga, egyik szerve, a pénzügyigazgató- ság útján gyakorolja. Hogy ezeknek a kitűnően vezetett hivataloknak egyénileg is kiváló tagjai ezen a téren is igyekeznek a legjobbat produkálni, azt mindenkinek el kell ismernie. De éppen úgy látnia kell mindenkinek és viszont el kell ismerniük e hivatalok tagjainak is, hogy a rájuk bízott hivatásnak a hivatali függőséggel össze nem férő bíráskodási jellege és a jogviták eldöntéséhez nélkülözhe- tetlen bírói eljárási rendszer hiánya a pénzügyi jogi perek kielégítő és gyors eldöntését szinte lehetetlenné teszi.
A perbeli viták mindig két irányban mozognak: tény- állási és jogi irányban. A tényállási vita bizonyítással dönt- hető el. Bizonyítás pedig sikeresen, eredményesen és gyor- san csupán kontradiktorius bírói eljárás keretében ve- hető fel.
Az elmondottakból önként adódik, hogy a pénzügyi közigazgatási bíráskodás reformja az itt elbírálásra kerülő ügyek contenziózus jellegének megfelelően, a bírás- kodás kétfokúvá tétele útján olymódon volna megoldandó, hogy az adófelszólamlási bizottságok eltörlésével és a pénz-
ügyigazgatóságok fellebbezési bíráskodási hatáskörének megszüntetésével a fellebbezések elbírálását egy elvileg á szóbeliség alapján álló eljárási (per-) rendtartás szerint kontradiktoriusan tárgyaló független pénzügyi bíróságra bíznánk.
Ennek a bíróságnak összetételét ugyanúgy képzelem, mint a mai közigazgatási bíróságét: a bírák fele bírói, fele pedig közigazgatási (pénzügyi) minősítésű volna. Ez egy- szersmind azt jelenti, hogy a bíróságok alakulása felerész- ben a pénzügyigazgatóságok feleslegessé vált tisztviselőiből történnék meg.
Minthogy ilymódon az adó- és illetékügyek már az alsóbb fokon is bírói védelemben részesülnének, az első szembetűnő előnye a bíróságok felállításánák a Közigazga- tási Bíróság tehermentesítési lehetősége volna, amennyiben bizonyos értékhatárig ezeket a bíróságokat utolsó fórum- ként lehetne beállítani.
A szabályozásnak ez a része igen nagy gondot és figyelmet igényel.
A bírósági eljárás nagyobb garanciája ugyanis, szem- ben a jelenlegi, különösen a kitűnően szakképzett és a hély- zet erkölcsi magaslatán álló hivatalnoki kar kezében lévő pénzügyigazgatósági eljárással, a három tagból álló tanácsi elintézésben és a szóbeliségen. alapuló kontrad'ktorius el-
107"
járásban rejlik. Ámde alig kerülhetnék el, hogy mindkét elvből engedményeket tegyünk. A kisebb szubsztratumú ügyek ugyanis a tanácsi elintézés és a szóbeli tárgyalás együttes anyagi és időpazarlás! terhét aligha bírhatnák el.
Elsősorban tehát azt kellene koncedálnunk, hogy a pénz- ügyi bíróságok kisebb jelentőségű ügyekben egyes bírósá- gókként működjenek, de mindenesetre szóbeli tárgyalás mellett, mert ellenkező esetben a mai egyszerű referensi intézményt ültetnénk át a bíróságba. A tanács elé utalt ügyek elbírálásánál már a nyilvános előadással, sőt eset- leg akár a felek kizárásával tartott tanácsüléssel is meg- elégedhetünk, annyival is inkább, minthogy a pénzügyi jogi, különösen illetékügyek különleges természetéből folyik, hogy ezek tekintélyes részénél tényállásbeli vita nem, ha- nem inkább csupán jogi vita döntendő el. A szóbeli tárgya- lás tehát ezeknél könnyen mellőzhető.
Viszont a most az adófelszólamlási bízottság elé tar- tozó ügyek (általános kereseti-, jövedelem- és vagyonadó) elbírálására, aminél helybeli és szakismeret kétségtelenül kívánatos, célszerű volna a hármas bírói tanácsot két hely- beli szakmabeli ülnökkel kiegészíteni.
Annak a határvonalnak a megvonásánál tehát, mely a további fellebbvitel korlátozásánál állíttatnék fel, elsősor- ban ezekre a garanciális szempontokra kell tekintettel lennünk.
Annakfolytán, hogy a fellebbezések elbírálása bíró- ság elé volna utalva, még egy kihatása volna a közigazga- tási' bíróságra. Ez az volna, hogy a panaszéijárásban a felülvizsgálati, illetve semmiség! panaszbeli eljárással azo- nosan a közigazgatási bíróságnak döntését a pénzügyi bíró- ság által megállapított tényállásra kellene alapítania s így ítélkezését a jogkérdésre szoríthatná.
A pénzügyi bíróság felállításával párhuzamosan ter- mészetesen meg kellene alkotni az eljárási (per-) rendet is, különösen nagy súlyt helyezve az előkészítő szak rendjé- nek alapos kidolgozására.
Természetes, hogy új intézmény felállításánál az első aggodalom mindig az állam anyagi megterhelésének vesze- delme. Fentebb azonban már kimutattam, hogy az új bíró- ság személyi vonatkozásban jórészt csupán személyi át- csoportosítás volna és így e tekintetben költségtöbbletet az állam terhére nem jelentene. Figyelembe veendő, hogy az adófelszólamlási bizottságok eltörlése is jelentékeny meg- takarítást jelentene az államnak. Végül nem látom semmi akadályát annak, hogy az adó- és illetékügyekben beadott fellebbezések illetékmentességét a bírósági eljárásban meg- szüntessük. Mérsékelt mérvű- illetékkötelezettség beveze-
108"
íése azért is indokolt volna, hogy gátat szabjunk az okta- lan fellebbezési áradatnak és így a bíróság túlterheltségé- nek. A bíróság felállítására szükségelt költségek részbeni előteremtésére ez is alkalmas mód.
A lényeg a költségek szempontjából az, hogy bár új intézmény állíttatnék fel, ám két másik addig meglévő intézmény megszüntetése árán.
Az általam javasolt megoldás csakis a pénzügyi bírás- kodásra vonatkozik. De ez a fejlődés természetes útja.
A mai Közigazgatási Bíróságnak is jogelődje volt az 1883.
évi XLIII. t.-c.-kel felállított pénzügyi bíróság. Éppen így a könnyűszerrel létesíthető és már működésbe jött felleb- bezési pénzügyi bíróságba azután már sokkal könnyebben és nagyobb zökkenő nélkül lehet bevonni a közigazgatási szakot is.
Végül még arra kívánok rámutatni, hogy ügyvédi szem- pontból is igen nagy hordereje volna a pénzügyi bíróság felállításának.
Mai pénzügyi eljárási rendszerünk ugyanis — pénz- ügyi hatóságainknak az ügyvédek irányában tanúsított min- den jóindulata, ébersége és óvatossága dacára — az ügy- védi képviseletet egyáltalán nem biztosítja, sőt a legtermé- kenyebb melegágyat nyújtja a zugirászat számára. Ez ter- mészetes is, mert azt, hogy a háttérben ki szerkeszti a felek beadványait, ellenőrizni igazán nem lehet. Az ügyvédi hiva- tás csupán a fórumokon, a nyilt sisakkal való harc lehető- ségei között tud érvényesülni és ezt biztosítaná a pénzügyi fellebbezési bíróság felállítása a mai jogállapottal szemben.
A z uj csehszlovák banktörvény.'')
(n.) Csehszlovákiában, 1932. április 21.-én új banktörvény lépett életbe. Ez a tőrvény a modern gazdaságjog egyik leg- érdekesebb produktuma.
Már a címben feltűnő, hogy noha az általános részvényjog;
reform szükségessége és előfeltételei Csehszlovákiában ugyan- úgy adva vannak, mint Németországban és nálunk, az új töt- vény csak a bankrészvénytársaságot szabályozza; emellett ez a szabályozás sok tekintetben diametrálisan ellenkezik a többi részvénytársaságok készülő jogi szabályozásának alapelveivel;
míg pl. a készülő új kereskedelmi törvény részvényjogi fejezete
*) Szerzőnek a témáról szóló kimerítő munkája a lappal egyide jüleg lát napvilágot a Polgári Jog könyvtárában.
