A helyi kormányzásról - összegzés, forgatókönyvek

COMITATUS

Források

2008-ban jelent meg Pálné Kovács Ilona nagyszabású monográffiája, A helyi önkormányzás Magyarországon címmel, a Dialóg-Campus Kiadó gon- dozásában. Az alábbiakban ennek egy részletét közöljük a szerző hozzájá- rulásával. Azöta sok minden történt, mi mégis érdekesnek találtuk a kötet záró fejezetét, ami bár közel tíz éve jelent meg, de sok szempontból ma is aktuális. Vajon melyik forgatókönyv vált be? Ezt a kérdést vitára bocsát- juk. (A szerk.)

***

A rendszerváltás utáni törvényke- zés során az önkormányzati rendszer- rel kapcsolatban a legtöbb aggály az önállóság, a szabadság, illetve a helyi hatalom léte vagy nem léte kérdései körül fogalmazódott meg. Már az in- duló szabályozási feltételek elemzése alapján is szkeptikus értékelések lát- tak napvilágot, „...a civil társadalom csökevényessége, részint a politikai állam csökönyössége miatt- napjaink- ban még csak ígéretes lehetőség, nem pedig valóság a helyi önkormányza- tokban megtestesülő hatalom." (Szeg- vári, 1991, 52. o.). Vajon hogyan érté- kelhető az „ígéretes lehetőség" tizen- hat év távlatából?

2016. ősz-tél

Naschold a fejlett nyugati demokráciák ön- kormányzati rendszereinek H. világháború utáni fejlődését három Fö jellemzöben foglalta össze:

A központi kormányzatokkal párhuzamosan modernizálódtak, a helyi közösség intézményei- politikai és gazdasági intézményekké fejlőd- tek.

A korábbi szolgáltatást nyújtó szervekből a szolgáltatások szervezőivé, megrendelőivé váltak, Erős decentralizáció zajlott le a javukra (Naschold, I99(1).

Ha ezt az elemzési, értékelési szempontrend- szert követjük, akkor a magyar Önkormányzati rendszerről az állapítható meg, hogy még nern járta végig ezt az urat, bár az elmaradás nem irha- tó kizárólag az elmúlt tizenöt év fejleményeinek számlájára.

Az összegző értékelés, mérlegkészítés során figyelembe kell venni, hogy egyrészt, nem áll- nak rendelkezésre a helyi-területi kormányzás minden dimenziójára, szereplőjére vonatkozó átfogó információk, illetve kutatási eredmények, másrészt az Önkormányzati rendszeren belül, kü- lönösen az önkormányzati típusok, méretek kü- lönbségei mentén. rendkívül jelentös eltérések figyelhetők meg. A továbbiakban e fenntartások mellett teszünk kísérletet bizonyos főbb jellem- zők, folyamatok összefoglalására és a prognosz- tizálható fejlődési trendek felvázolására.

1. A területi/helyi kormányzatok hatalmi pozíciója, szerkezete

1.1. Szétaprózódás

A magyar önkormányzati rendszer modelljét, szerkezetét tekintve mára lényegében mind a szak- mai körök, mind a politikusok egyetértenek abban, hogy elaprózott és jelentős módosításra szorulna.

Az elaprózottságot, saját módon nem csupán a sza- bályozási alapok. hanem a korrekciós kísérletek is táplálják, amelyek a későbbi integráció jegyében tovább bonyolították a rendszert:

- a rendszerváltáskor megkétszereződet helyi Ön-

2016. ősz-tél

kormányzatok száma a községgé nyilvánítá- sokkal tovább nőtt;

- a szaporodó cárosok jó része nem tölt he térsé- gi integráló szerepkört;

- a társulások földrajzilag, ágazatilag is sokszínű rendszere nem volt képes az alapszintű ellátá- sokat optimális szervezeti keretbe terelni.

- a teriileli nóns ikis lám,,,szidl7vé vált, meg-

Forrás: saját szerkesztés 1.2. Centralizáció

Miközben a helyi- területi kormányzás rend- szerében erőteljes intézményépítési folyamatok zajlottak le, új szintek és szereplök jelentek meg, a hatalmi szerkezet összességéhen centralizált marad 1. A sokszereplős. szétforgácsolt terüle- ti szektor nem volt képes a központi irányítási szinttel szemben jelentős pozíciót szerezni. A centralizáció tovább élése több formában érhető tetten:

COMITATUS

osztva a hatásköröket, forrásokat ás szervezeti kapacitásokat.

- a földrajzi szempouthol plaraliztilúdó közép- szint szektorálisznr is megoszlott, képviseleti, államigazgatási, korporativ, és egyéb státuszú közhatalmi szervezetek konglomerátuma tölti ki az alap és központi irányítási szint közötti teret (22. táblázat).

- a területi szintü államigazgatásból, kormányza- ti irányítással végzett feladatokból kevés keriilt át ünkmmínnzali kompetenciába:

-- a középszinten megjelent új intézmények jó- részt félüh•c71 jöttek létre, a kormányzat befo- lyását közvetítik, lényegesen gyengébb az in- tézményépülésben az alulról építkezés eleme;

- romlott az önkormányzatok helyzete a nemzeti forrás ¢i jraeJusztctsécnr, a közösségi források- ból való részesedésben;

- az önkormányzatok az uniós támogatásoknak

A helyi kormányzásról - összegzés, forgatókönyvek

Területi szintek státusza, tartalma, perspektívái

Régtó - felső közép szint Megye - középszint Kistérség - alsó középszint

Státusz

NUTS2 tervezési-statisztikai, fejlesztéspolitikai egység Államigazgatási illetékességi terület

NUTS3 statisztikai egység Általános közhatalmi egység

NUTS 4 tervezési, statisz- fikai egység {> U már nem használja!)

Államigazgatási ésönkor mányzati társulási keret

Legitimáció

Közvetett képviselet Nyilvánosság hiánya Mesterséges civil fórumok

Közvetlen képviselet Csökkenő figyelem

Kiépült politikai, civil intézmény rendszer

Közvetett Civil érdeklődés Nyilvánosság hiánya Jogi alapok „Feles"törvény Alkotmány, kétharmados Ötv. „Feles"törvény

Identitás Mesterséges Tradicionális - gyengülő Mesterséges, részben táji

+polgármesteri érdekközösség

Funkció

Területfejlesztés Államigazgatás Igazságszolgáltatás Egyes közszolgáltatások

Közszolgáltatások Igazságszolg., rendészet Államigazgatás Önkormányzati politikai.

Politikai (választás, pártok)

Fejlesztéspolitika Közszolgáltatások (alap+közép) Államigazgatás

Földrajzi határok stabilitása

agy határozat Nincs székhely Vitatott

Alkotmány (Ötv) Székhely kijelölve Vitatott

Kormányrendelet, törvény Székhely kijelölve Vitatott, változó Perspektíva Bizonytalan, (erősödő) Bizonytalan (gyengülő) Bizonytalan (erősödő)

84 85

COMITATUS

csupán keelveznrcnt'eeeltjei, de érdemben nem vesznek részt a döntéshozásban;

- nem javult jelentősen az önkormányzatok és a kormányzat közötti érdekepre;tete's gyakorla- ta;

az e'lezűclri politikai konfliktusok egyre erötel- jesebben tolódnak át a kormány és az önkor- mányzatok közötti ntezíibe is. a kormány fel- színen „önkormányzatbarát" viselkedése egyre kevésbé általánosan jellemzö;

nem érzékelhető, hogy a magyar önkormány- zati szféra erős pozíciókat szerzett volna az eesz•rípcti ttohhsrintű krnietdmrís rendszerében, a brüsszeli lobbizás intézményei kihasználatla- nok vagy lényegesen gyengébbek a kormány- zati szint betoiyásáná!.

1.3. Érdekmegosztottság, kódolt konfliktu- sok

A nemzeti hatalmi szerkezeten belüli pozi- cióvesztés nem csak a kormányzat centralizációs törekvései miatt következett be. hanem közreját- szottak a folyamatban a te°tii]rtr szektor ^h1'lső cl- lerunzotz(hisui, konfliktusai is:

Noha a települési önkormányzatok közötti viszonyrendszerben az együttműködés különbö- ző informális és intézményi formái jelentős sze- repet játszanak, ezek léte és működőképessége azonban jórészt az íflIctmi támogatási, ri.svtrIőn(.ci rcrrclszerot nyugszik, kevésbé a helyi politikusok helyzetfélisnnerésén és hosszú távú stratégiáján.

Ugyan szaporodott a városok száma és az or- szágot lényegében lefedve létrejöttek a kistérsé- gi társulások, mégsem állitható, hogy tudatosult volna a vcirosokhun a krör'nverc iük('r'7 rabi Jí ie/os- sc'g, vagy bogy áthatnák a városvezetők szolgál- tatás-szervezési, gazdaságfejlesztési döntéseit.

A megyei közgyűlések és a megyei jogá va- rosok közötti kapcsolatok még mindig alacsony intenzitásúak, nem vált jellemzőnő a közös stra- tégia készítése, fennmaradtak az intézményi pár- huzamosságok.

A megyei krizgt•űldvck egyre kevésbé képesek a megyét kifelé képviselni. befelé integrálni, kü- lönösen a legutóbbi választások óta vált jellem- zővé működési stílusukban is inkább a konfron- táció.

A regionális (c jlesucksi latreicsok, amelyek tagságuk révén elvileg képesek lennének a ré- gió főbb szereplőit összekapcsolni. nem váltak

2016. ősz—tél a konszenzuskeresős katalizátoraivá. Egyrészt rendeltetésük, forráselosztó funkciójuk miatt in- kább generálják, mint feloldják a konfliktusokat másrészt felhatalmazásuk, kompetenciájuk korlá.

tozottsága sem teszi lőhetővé, bogy a szereplők közötti széleskörű párbeszéd, szövetkezés terepé- gé váljanak.

Az unnka iumv atl .szüretsre'k mezosztott- sága, átpolitizálódása, gyenge érdekérvényesatö pozíciója. és hiányzó szervezeti, szakmai hátterc miatt az országos összefogás is kivételes,

A területi államigazgatási szektor mindezt korszerhsítés és szervezeti összevonás ellenére Hegmaradt az „tt nutIseág .lagN gűliari". a köz- igazgatási hivatalok koordináló szerepe gyenge maradt.

Hiányoznak, vagy gyenge hatásfokkal mű- ködnek azok a kii:poJrtikui ynk/i:fök, amelyek a szervezeti es érdektagoltság ellenére szolgálhat- nák a koordinációt: a tervezés ugyan terjed, de sent eljárási- sent tartalmi, minőségi szempontból nem képes a szereplők tényleges tevékenységét orientálni (Fur'ugri, 2405). Az együttműködése- ket támogatta pénzügyi konstrukciók hatásfoka függ a forrásuk nlennyiségetöl és a finanszírozás folyamatosságától.

2. A helyi kormányzás szolgáltatásainak minősége, hatékonysága

Noha, mint többször említettük. a helyi ön- kormányzással kapcsolatban hosszú ideig első- sorban politikai értékek, elvárások fogalmazód- tak meg (szabadság. önállóság, polgárközelség, együttműködés. szolidaritás stb.), mára, a haté- konysági, eredményességi követelmények van- nak felértékelíidöhen, annak ellenére, hogy ezek mérése tekintetében sok fogalmi és mádszer- taní bizonytalanság tapasztalható ihrf.imigi M.

2005a. Perers-P'est're, 2006.

Az önkormányzatok által nyújtott küzszol- gáhalösokkal, hatósági igazgatással, at általuk fenntartott települési infrastruktúrával. épített környezettel kapcsolatos elégedettség értékel- hető a lakosság, a Ji>gva.s:trík, a szabályozás fi- nanszírozó úllom szempontjából - azaz a kiilsó szereplők részéről -- de természetesen maguk az iinkurruárrtratok 1,' szembesülhetnek saját telje- sítmenyükkel, ha kiépitik saját belső értékelési mechanizmusaikat. A háromfajta értékelés más értékrendet, elvárásokat követ és eltérít parame-

ő sz -rd

tereket hasznai. Az érlékelésnek figyelembe kel) vennie az egyes önkormányzatok. illet' e önkor- mányzati lapusok eltérő kondiennt is. szinte lehe- tetlen tehát a magyar önkormány tati rendszer tel- jesítményérül olyan általános'élcnnényt alkotni.

amely ne lenne pontatlan. niehánytalan bizonyos í3nkorműnyzatakkal. önkormány tevékeny - ségi területekkel. és szemeplokkel kapcsolatban Ivicgnehetffti a niér]egkészítest, hagy a kormány- zati és az inkoanányeni rendszer nlőkűdéiének szisztematikus clicniír,é,c. cetékelése hiányzik.

ráadásul a' 4l.:ethiCl(í elemesek máig is csak radikus és nem teljes körű znformáciorenllszeree épűIhctnek f lli;rrl Si' dlc, 20061.

A magyar hely i ónkérHiínytafok is oly

„autopoetikus" rendszerek. amelyek nem egy- szerűen átéltek. ő]sren':tttck egy uhtekti' és szub_jektiv kúlsű körülményekkel ietlemcfhet(I korszakot. hanem maguk !.s uIulriu+tfcik a 1n•Itt'te-

lekel, s minden kőtüftséguk ellenérc volt mst/.gás- szabadsaguk a hely] döntések meghozatala tiarán.

A helyi tellesiunény tehát ruldkiv ül komplex ha- tásuk, tényezők oedniőnye. Mindezek ottfn nagy bátorságnak tűnik általános ertőkelö véleményt ntes?llgabHafni a leneiitnénvrál. mar csak azért is. mert a, értékelés nem épülhet a „poli- cy science fogalmi es nutdstertani rendszerérc (Pckcr:+. J'if•rrr 20übi.

A helyi bnkomniónyzaiok íklc tettek Mag'ar- országon a rendster'áltás sikertörténetet. 1'nnch a sikernek a részletes hitcjtésere. eleintéser'e ugyan nem került sor. de a politikai küzheszéd- ben az tinknnnánstatok sikereit kiuhimisen a /c°jies'_hapulifrkaIfl' külriuc'k. amely látványos.

közösségi fórrasokhdl linansttro,on roll^uslrsaklu ráhs változasokat elsisorban a fal'akhan, a hat- rányos helytetű régiírkban produkál! A ktitszol- gáliatasok kiépültsége. nunosége ritkábban került az érdekfödés homlokterepe. mar at is komoly teljesítmény nek minősült, ha at önkormány ta- tok zökkemiitnreltesen kf'I1f'u'k roita^l, a: ural olt irrletanrutrrnel+_cr r_one reiltimolarr lumulchrHti

Ez a teljesítmény akkor 'alt igazán értékelée.

amikor ahogyan 1'ig'ári András Iocalmatou

— a „családi ezüst elfogyott" { l igrcir'r. 2(tt16c ). s a romló finanszírozási körülmények közepette nem omlott össze a helyi szolgáltatási rendszer E „siket" oka inkább a szex' czett inercfakhan.

semmint az önkonnányzati ktit.szo]gáltíttásI ú itá- sokban, a prolit-orientált és a non-prolit szereplők be'onásáhan, egyék költségkíniálii mordszerek beyctetéséhen jelölhető meg. Az önkormányza- tuk által nyújtott közszolgahatások minőségéről nem lehet általában 4élentén t alkotni. Annyi azonban megkockáztathatd, hogy a strukturális reformok elmaradása és a szlikülü forrásrendszer miatt at mutézmányek állapota rond o tendenciát mutat, s legfeljebb szigetszerűen jelentkeznek pufiú' minőségi változások.

Véleményünk szerint a magyar önkormöny- tati rendszer kő/szolgáltatási. és Laz kságfejlesz- tési gyakorlatában. a jszsd kgann'óloIs r:ekhc•rv a:

ttrkbőtt szolok, illette fog lezajlani. A gyökeres +áltotós ki' áltó oka nem a; önkormányzatuk helyzeifebsnurése. hanem elsősorban a pénzügyi krizishelyfet kezelésének szüksíglete, másodsor- ban a „foryas/hoi nyomás vagy öntudatra ébre- deti', bar még messze nem olyan kiterjedten es szisztematikusan rvntetineiyesit'e. ahogy a nyn- satl demokráciák önkormányzati rendszereiben.

példííuh a kartt1tlIozgalom útjain ez megtörténik 1.I(i'a. 2114. Rerr(k'-.S-ohm, ^{2fitto i.}

tA'oIlitzáh hujtrírrrí;kül kövelke;ik a redIn_ei- k rrchrr<r is.

A helyi kilzsntlgí]tatast reformok jellemzően

!e'lrrL'ril kr=clenrrlrre:c'rlek ielsOsorhan „ fünyiró clvu° htrTáselvonás é, csak ke'éshe közpolitikai jelenlegű - egéstsegügy i és oktatási korniny- tuti retöronintétkeiések rév én 1. Ezért a helyi 'átaszok is a nlukr-rlicle'7rh4 i'dör ris(ilrrr iga- zoltnak f letelne- (ioohr, I (M ). Külütt nebezin at alkalmatkod:ist, hogy a feltilrol keivlemenyezett vallonosok sent ktszánlithatóak.

1 ithhnyire nem áll helyben rendelkezésre elc- gendü té ldolgozon- elemzel[ iatorrrtrinhi ('.+ Áard- ,cr_(r(1 v1, crlt',ia. at értékelések nem szer' ezcthe épült tanukisi Funkcióként _leletnek meg, csupain külső mcgrendelcsként I cicis,. 20115). e/ért a

v olaszok nem eredetén' ezrek opimmlis dünté- seket helyben, tllei'c ]érségi szintet], Különösen aggályos. hogy a beli-területi feladatrendszer gyakorl:isának Jükh'uj_i ke'n'teit illotien sincs tel- jesen v ilágos tii'sikép.

Míutűn az ünkorinaiytatok kerülik a sn- laszlclkkal 'alít konfliktusokat, s nem építenek ki szisztematikus kapcsolatokat a különhiizii ^J(1-

COMITATUS

gvasztói csupor-tokkal, ezért a felőlük érkező nyo- más racionális feldolgozása sem történik meg.

Az sem mellékes probléma, hogy a magyar önkormányzatok túlnyomó többsége mellett nem működik tanácsadó koalíció, „tudásközösség"

(Nasehold 1996), már csak méretük okán sem, ezért a racionális és hosszú távú szakpolitikai stratégiák készítéséhez szükséges tudással sem rendelkeznek.

A fentiek alapján félő, ]rogy a közszolgálta- tási, igazgatásfejlesztési reformok elsősorban a költségvetések rövid távú konszolidációját és az élesebb helyi konfliktusok megkerülését szol- gálják, s nem lesznek hosszabb távon képesek a települési, kistérségi, megyei, regionális és or- szágos szintű döntések összehangolására. A helyi közszolgáltatások reformjának kilátásai nehezen körvonalazhatóak, ez ügyben csak az bizonyos, hogy az önkormányzatok szinte mindenütt rá- kényszerülnek „tenni valamit". Még talán mindig nem késő a helyi rendszerváltások végrehajtásá- hoz szilárdabb keretfeltételeket, szisztematiku- sabb tudásbázist, stabilabb politikai támogatást biztosítani.

3. Önkormányzatok és fejlesztéspolitika A hazai fejlesztési forráselosztási modell a helyi önkormányzatokat tekinti elsődleges ked- vezményezettnek, ezért az önkormányzati szerep- vállalás eredményessége, hatékonysága alapvető zálogává vált a helyi és területi fejlődésnek. Mint említettük, az önkormányzati politikusok aktivi- tása ezen a területen kiemelkedő. A rendszervál- tást követő évtizedben a fejlesztéspolitika jórészt a kistelepülési önkormányzatok ügye és sikerfor- rása volt, nem azért, mert ,Jól csinálták", hanem azért, mert a korábbi évtizedekhez képest valóban jelentős forrásokat fordítottak a falvak fejleszté- sére. A fejlesztéspolitika másik fontos jellemzője, hogy területi szinten kikerült az Önkormányzati kompetenciából, és egy rendkívül tagolt, három- szintű fejlesztési tanácsi intézményrendszerre épült rá, többek között éppen ezzel gyorsítva fel a megyei önkormányzatok teljes kiszorulását.

A fejlesztéspolitikában jelentős változások következtek be és prognosztizáltatóak a jövőre, döntően azért, mert a források túlnyomó több- sége az Európai Uniótól érkezik, s ennek is kö- szönhetően a .liNeszfespolitika jórészt kikerül

2016. ősz—tél a; önkormányzati s furából. a döntéshozás még c°errtraIjzáltzhhci r'cilik:

Csak azok a célok, projektek jutnak támoga_

tóshoz. amelyek megfelelnek az uniós prioritá- soknak. Így például jelentős elmozdulás várható egyrészt az infrastrukturális fejlesztések lehet- séges területeit illetően, másrészt a falvaktól a városi fejlesztések támogatása irányába, miután direktebb a fejlesztés fenntarthatóságának és a térség „versenyképességének" igazolására irá- nyuló kényszer.

A fejlesztések tervezése térségi léptékű lesz, nálunk jellemzően kistérségi és regionális, ezért a helyi települési projekteknek illeszkedniük kell a térségi célpiramisba.

Az uniós források felhasználásának admi- nisztratív szabályaí, követelményei miatt a for- rásallokáció speciális szervezetek hatáskörébe került, a döntési mechanizmusban megnőtt a re- gionális fejlesztési tanácsok, illetve különösen az ügynökségek szerepe, a projektek lebonyolítását jellemzően az önkormányzatokon kívüli szerve- zetek menedzselik. Ez a jelenség jelentős elmoz- dulást eredményez a hatalmi viszonyokban, és az önkormányzati szervezeti rendszerben egyaránt.

A regionális politika, mint többszintű kor- mányzási rendszer, nálunk erösen centralizálttá válik. Az érintett szintek, szereplők közül egyér- telműen a nemzeti kormány szintje erősödik meg, rácáfolva a forrásabszorpció érdekében kialakí- tott „fiskális regionalizmus" modelljének hazai stabilitására.

A fejlesztéspolitika területén az önkormány- zatoknak egyre több olyan típusú feladatot kell megoldaniuk, amelyhez a hagyományos közjogi szervezeti és eszközrendszer nem alkalmas. Ezen a területen különösen igaz, hogy a hatalom gya- korlása elsősorban mások helyzetbe hozását, a partnerségi hálózatokban való részvételt jelenti, s nem a közvetlen megvalósító döntések meghoza- talát. A képviselet mellett az adminisztrációknak is új kihívásokkal kell szembe néznie. Megjele- nik az apparátusokban a projektekhez kötődő

„ad-hocrácia", amelyik időlegesen es sikerdíjért dolgozik, ezen kívül felértékelödik az elektroni- kus kommunikáció jelentősége, továbbá a hivatal körül is kialakul egy holdudvar, amely ellátja a rugalmasabb, speciális szakértelmet, készséget igénylő feladatokat és végrehajtja a projekteket.

2016. ősz—tél

Különösen fontos kihivás a nemzetközi kapcso- latok erőteljes kiszélesedése és operatívvá válása.

ezek nagy része éppen a területfejlesztési akciók- hoz kapcsolódik. közös pályázatokhan manifesz- tálódik. Ezeknek a kapcsolatoknak a professzi- onális menedzselése szakértelmet, nyelvtudást.

informáltságot, segítő szakmai hátteret igényel.

A te€áiletftjlesztési, gazdaságfejlesztési irá- nyítási funkciók gyakorlása, illetve a strtrktur-ci1iA alapok menedzselése az egyik legnagyobb kihivás a helyi területi kormányzással szemben az uniós csatlakozás tükrében. A helyi cinkormányzatok rendeltetése elsősorban a stratégiai irányítós, az ér- tékválasztásokra és politikai kompromisszumokra épülő tervezés, célmegjelölés. és a leltételrcndszcr kereteinek a kialakítása. A pályázás, a programok menedzselése azonban jórészt megkerüli az ön- kormányzati hivatalokat, a közigazgatást, s olyan gazdaságtejlesztő. tanácsadó, fejlesztési ügynök- ségi intézményi kapacitásokat igényel, amelyek képesek uniós t rráshev(mIst véghez' inni.

A fejlesztéspolitika kulcskérdést, hogy mi történik rc;eioncilis szintén. A második nemzeti fejlesztési terv az előző várakozásokkal ellen- tétben alapvetően nem regionális szemléletű.

Vannak ugyan regionális operatic programok. de ezek nem ingják át egy-egy régió komplex fej- lesztési stratégiáját. inkább csak azokat a célokat tartalmazzák, amelyek az ágazati programokból kimaradtak. Nem változott az irányítás erősen centralizált modellje sent. A regionális szervek szerepe nem döntéshozó jcllcgú. hát a fejlesztési ügynökségek nagyon fontos közrentíiködó funk- ciókat gyakorolnak a Ncmzcti fejlesztési ügy- nökség irányítása mellett.

A centralizált irányítás hatékonyságát a forrás- abszorpció területén egyelőre nehéz prognoszti- zálni, a hátránya azonban a politikai rtgiooaIizótió esélye szempontjából egyérselmii. A politikai regionalizáeci politikai támogatottságát éppen azzal lehetett volna növelni, ha a regionális szinti intézmények, az elit tényleges. érdemi működés során ősszekovácsolódtk, kapcsolatokat épít a kör- nyezetével és sikereket ér el az uniós és nemzeti források hatékony felhasználásában.

4. A helyi kormányzás demokratizmusa Mint tudjuk, az önkormányzati modell beve- zetésekor a helyi demokrácia. a polgárok részvé- tele kérdésében tápláltuk a ..legvérmesebb" illú-

COMITATUS

ziókat. Megismételve a helyi politika világának általános értékelhetőségéről az előző pontban ki•

fejtett fenntartásokat, az a benyomásunk alakult ki, hogy a döntéshozás polgárokhoz közelebb kerülése rrc'm li'ltdrlc'nu! 77(77'E'1[c' uc útlathato.sci- kor, a re'c'-rdteli, s különösen teem a bizalmat. u tamogaö Isagat:

Az önkormányzati szervezet és a politikusi réteg tényleges működése, magatartása, kultúrája általában nem hefogadró. A belső politikai konflik- tusok leszűkilik a döntéshozásba v ont szereplők körét, az elszigetelődi önkormányzati politika a civil társadalmi környezettel nem partnerként, mint inkább „vétó pontként" vagy „célcsoport- ként" számol.

Az önkormányzati szervezet kii,-ül kialakult hálózatok kevésbé tekinthetők tudatos partnersé- gi. fejlesztési koalícióknak, közpolitikai hálóza- toknak. sokkal inkább befolyásos, funkeíókat halmozó cinkormányzati és fúrtpolitikusok klierr inr'áinak.

Az ínkormányzatokat körülvevü helyi hir- sadaloni akkor képes a helyi döntéseket behilyú- solni, ha intézményesen hedptil a dönteshozúsha, etetek w%Ivei a:onhan e•,k!mé' csirke/ychke k, ezzel szemben a konzultati' mechanizmusok. a nyilvá- nossá, ereje kevésbé bizonyul hatékonynak.

Az önkormán-vizatok iránti himlőm ugyan még mindig erősebb a politikai intézményrend- szer egyéb szereplőihez — különösen a pártokhoz

képest. de az Önkormányzati politikusok köré- ben tapasztalható stabilitást inkább az alternaiiva hiánya, az ismertség, semmint az elégedettség v agy pozitív támogatás biztosítja.

A középszintű kormányzás problémái, a kö- zépszinti nyilvánosság hiánya, az ellenőrizetlen hálózatok megjelenése, a központi kormányzat térnyerése a huauIono hamukzirii-zcake:eidt Icon- _err'últa. ezáltal is törékenyebbé téve a magyar hatalmi berendezkedést.

Az önkormányzati puInlko par'lsmemari:ó- 16clik, s a pártok agresszív ambiciói nyomán el- vcsziti soksziniiséaea, „valódi ljkalitásar. nem kínál igazi terepet a demokrácia. a részvétel Új.

altertatiN. for művak.

Az önkormányzati politikai szféra a kiélezn- dő ntakropolitika:i mezőben eheszítcue semle- gesítő, „puNerzéma" szerepét, ehelyett inkább a partpalnikoi küzdelmek wreinW váll. Az önkor-

88 89

mányzatokkal fennálló viszonyrendszer újabb konfliktusfeltilete a központi kormányzásnak is, nem elsősorban az önkormányzati érdekegyez- tetés, hanem a parlamenten belül erősödő önkor- mányzati lobbi okán,

A helyi kormányzás nyitottabbá, befogadób- bá, „demokratikusabbá" tétele nem szabályozási reformok, politikai programok kérdése. Ezen a területen a „path dependency" erősen érvényesül, a demokratikus politikai kultúra nem írható fel re- ceptre. A felsorolt anomáliák egy része azonban kezelttető. Az önkormányzatok erős érdekszö- vetségének létrejöttét a törvényhozó elősegítheti például azzal, bogy dönt az érdekegyeztetés rend- szeréről. A középszintű dzsungel átláthatatlan- sága pedig felszámolható erős, választott önkor- mányzat létrehozásával.

Sok múlik azonban az önkormányzati poli- tikusok szervezeti tudásán, a döntési mechaniz- musok formálásán is. A legtöbb azonban a pal- gárosodó helyi táz:sadalnmtól, az önállósuló civil szervezetektől, az ellenőrző funkcióra képes nyil- vánosságtó] várható.

5. A helyi kormányzás megújulási képessé- ge, a perspektívák

A magyar helyi kormányzási rendszer nem jó, nem rossz, hanem olyan, amilyenné saját kor- ]átaink között formáltuk. Vélhetően tizenöt év eleve kevés idő volt a model] beüzemeléséhez.

Ahhoz azonban már elegcndö, bogy az eddigi működési sajátosságok alapján mérleget készít- sünk és kijelöljük a fejlődés kivánatos irányait.

A számvetés is, de főleg az irányok kijelölése, számtalan alkalommal megtörtént. Különböző szakmai, szakmapolitikai, önkormányzati kö- rökben, számtalan olyan kormányprogram, küz- igazgatás-korszerüsítési határozat, stratégia, kon- cepció készült, amely követte az európai „main stream"-et, reagált a magyar közigazgatás és ön- kormányzati rendszer érzékelhető problémáira.

Noha nem mindig íróasztal melletti javaslatok születettek (Balázs, 2005), a végrehajtás, főleg a lényegi problémák megoldása mégis, sok esetben elmaradt.

A struktúra formálása körüli bénultságot unt- tatja, bogy hét évvel ezelőtt hasonló, az alábbiak- ban összefoglalt feladat megoldása állt az önkor- mányzati rendszer előtt:

2016.

ősz-tél A rendszerváltás után tiz évvel a politikai, demokratikus szempontok mellett nagyobb teret kell, hogy kapjon a hafákoirsvsvüg, (^'.5 a pzofiész_

sziuza)zzziw., ami a rendszeren belüli integráció erösitését igényli. Ma már nem az önállóság, az egymástól való elhatárolódás, hanem az együtt- müködés, a konkordancia modellje felé kellene haladnunk. Az együttműködés és összekapcso- lödás elemi szükséglet a szintek és szektorok között, valamint az önkormányzati 5:s államigaz- gatási szektorokon belül is Ennek eszköze a tár- sulások ösztönzése, vagy akár kötelezővé tétele, a városok többletfeladatokkal való ellátása lehet.

Nagyon fontos lenne az önkormányzati és igaz- gatási feladatok ellátásával szembeni szakmai elvárások normákba foglalása, és szigorú érvé- nyesítése, természetesen a működés törvényessé- gének elemi követelménye mellett.

Tíz évvel a rendszerváltás után még nem zaj- lott le „ ren dszeruáMás " a sza)goharós-.,'zenezés- hen. A finanszírozási problémák szorításában az önkormányzatok, egymástól elszigetelten ugyan, de kísérleteznek új formák, módszerek bevezeté- sével. Viszont átfogó, az egyes település- és ön- kormányzat típusokra differenciált modell nem született arra vonatkozóan. hogy a rendszervál- tással létrejött új állami, tulajdonosi, társadalom- politikai modell milyen helyi szolgáltatási rend- szereket igényel.

Nem csak, vagy talán nem is elsősorban euró- pai integrációs kihívás az erős középszint (megye cs.Yagv régin) megteremtése. A kihívásra nem el- hamarkodott és tetszetős, hanem szakmailag, po- litikailag kiérlelt, a hazai sajátosságukkal adekvát választ kell adnunk. A válaszadás hosszú ideig történő lebegtetése sem megoldás ugyanakkor, mert az irányok kijelölése nélkül, a közigazgatás spontán, „bottom up" építésének stratégiája - a tiz óv tapasztalatai alapján - kudarcra van ítélve."

(Pá/né, 2000).

A közigazgatási reformok végrehajthatósága az általa érintett szervezetek, csoportok tudati és akarati tényezőin, meggyőződésén múlik. A felül- ről, erőszakosan végrehajtott reformok a tapaszta- latok szerint többnyire sikertelenek. A változások menedzselhetrisége a rendszerváltó országokban nagymértékben függ a bürokraták akaratától és tudásától. Nehéz vitatni Tönisson véleményét:

„Ha valahol van homo sovieticus, akkor az éppen

a rendszerváltó országok közigazgatása". az in- tézményeket, szabályokat könnyebb változtatni, mint az embereket ( Tönnisson, 2004, 203. o.).

Az értékelések kiemelték azt is, bogy a kö- zép- és kelet európai országok közigazgatási modernizációjának, reformjának, uniós adaptáci- ójának egyik nagyon fontos akadálya, hogy alig épültek ki a közigazgatás teljesítményét nyomon kísérő, értékelő (monitoring - evaluation) rend- szerek, és erre é0l6 szakmai segitö, fejlesztő mechanizmusok. Ezek hiányára mi is többször emlékeztettiink a kötetben.

A közigazgatási reformokról kevés összeha- sonlító munka született, így nehéz megmagya- rázni, miért lehetnek egyik országban sikeresek a reformok, másutt pedig nem. Kaufman négy csoportba sorolja a közigazgatási reformot meg- határozó tényezőket:

Első helyre kerülnek a politikai tézn'eznk, különösen a végrehajtó és törvényhozó hatalom viszonya, a pártrendszer szerkezete és a pártok fegyelmezettsége. szervezettsége.

A gazdasági tényezők ugyancsak fontosak, a tőke ugyanis rákényszeriti az állami költségve- téseket a tranzakciós költségek csökkentésére, a versenykondíciók javitására.

Vannak, akik a reformok technikai, stratégi- ai összefüggéseit hangsúlyozzák, tehát azt, bogy milyen politikákat, tormákat, koaiíciókat alkal- maznak a célok eléréséhez.

A negyedik tényezőcsoport a Hírvzurközi ösz- sze kggc'sekét fogja össze. A nemzetközi (pénz- ügyi) intézmények nyomása, az adminisztratív reform-elméletek gyors cirkulációja világszerte jelentősen befolyásolja az egyes országok reform modelljeit. Az európai posztkommunista orszá- gokra pedig az uniós csatlakozás is nagyon erős hatással volt (Kant/nun, 1999).

Az utóbbi évtizedekben Nyugat-Európában lezajlott közigazgatási reformok folyamatát ele- mezve Wright is felhívja a figyelmet arra, hogy alapvető dilemma a reformok folyamatában a közre tknnil érintettek túmogatúsának megszerzé- se, ami nélkül nem lehet sikeres reformot végre- hajtani, miközben a közvetlenül érintettek egy ré- sze kifejezetten ellenérdekelt (mint fogalmaz, „a pulyka sem várja lelkesen a Karácsonyt"). Wright meglehetősen borúlátóan vonja meg a paradoxo- nokkal teli közigazgatási reformok mérlegét: „a

mai megoldás holnap probléma lehet" (Wright, 1997. 12. o.).

A magyar közigazgatás megújulási kényszere akkor is tény lenne, ha az nem küszködne struk- turális problémákkal. A közigazgatási rendszerek jellemző sajátossága a megváltozott körülmé- nyekhez való alkalmazkodás, a tanulás, a mű- ködés eszközeinek, módszereinek továbbfejlesz- tése. A magyar közigazgatás előtt álló kihívások azonban nem a fokozatos korrekciók módszeré- vel, hanem strukturális reformokkal válaszolha- tóak meg.

A magyar közigazgatás az elmúlt másfél év- tizedben jórészt spontán, eseti alkalmazkodások formájában fejlődött, és rögtönzött reformirányok mentén sorolódott. Mint kiderült, a közigazgatási reformok sikertelensége, nem magyar sajátosság.

„Vigasztalásul" érdemes idézni egy amerikai szerzötől, aki a regionalizmus reneszánszáról ér- tekezve jegyzi meg, bogy „harminc év után kez- dik feltenni a helyes kérdéseket" (Dodge, 2003, 321. o.). Nincsenek generális receptek, uniformi- zálható megoldások. Kétségtelen, hogy a nemzeti kormányzatok fejlődése ma már nem csak a belső körülmények alakulásának van kitéve. A globali- záció, az uniós tagság olyan determinánsok, ame- lyek jelentős súllyal kerülnek szárvitásba, amikor az optimális modell kialakításáról kell dönteni.

Az „optimális" model] kialakítása nem kizárólag szakmai mérlegelés kérdése, hanem a mindenkori

politikai eröviszonyoké is.

Ez a körülmény nem menti tel a mindenko- ri kormányzatot annak felelössége alól, hogy az ambiciózus közpolitikai célok meghirdetése mel- lett kellö• figyelmet szenteljen a végrehajtást go- rantú/ó közigazgatás alkalmasságának. Sőt, azt is célszerű figyelembe vennie, hogy a mindenkori közigazgatás állapota, struktúrája, belső érdekelt- ségi viszonyai nem csak a célok végrehajtására, hanem azok megfogalmazására is döntő hatással vannak.

Ezért fontos, bogy minél több szakmai in- formáció. adat, elemzés álljon rendelkezésre a működő közigazgatás teljesítményéről, sajátos- ságairól annak érdekében, hogy minél több nem- zetközi példa, minta, irányzat ismeretében tudjuk mérlegelni a lehetséges alternatívákat, s ezáltal minél szisztematikusabb módon épüljön be a kormányzás eszköz- és intézményrendszerébe a

COMITATUS

közigazgatás tudatos monitoringjának és értéke- lésének a funkciója.

„Beethoventől származik az a mondás, hogy zongora nélkül kell komponálni. Az államfér- fi zongorája a közigazgatás. A mester mondása nyilván azt jelenti, hogy a komponistának a zon- gorához nagyon kell értenie. E helyett a demok- ratikus népképviselet sokszor Beethovent, úgy látszik, fordítva úgy érti, hogy nem szükséges, hogy a komponista a hangszerhez értsen és le- het kormányozni a közigazgatás teljes ismerete nélkül is. A közigazgatás racionalizálása ezzel a felfogással összeegyeztethetetlen, illetve meg- valósíthatatlan. Racionalizálni csak úgy lehet, ha feltételezhetjük a közigazgatás gépezetének mindenkori egységes, szakszerű vezetését. E nélkül modem színvonalon álló közigazgatás es eredményes kormányzás még rendes viszonyok közt sem lehetséges, de különösen nem sikerül- het az összes nemzeti erö döntő pillanatban való bevetése. Így válik a közigazgatás racionalizálása a mai idők magyar nemzeti politikájának egyik alapproblémájává" (Alagyaw, 1988, 29. o.).

A hosszú idézettel az volt a célunk, hogy Magyary szavaival szerezzünk nyomatékot a végrehajtó hatalom, s benne az Önkormányzati rendszer alapos ismerete és a reformok végrehaj- tását garantáló szervezeti és személyi feltételek fontosságának. A technokrata, inkrementalista bázis megteremtése önmagában nem elegendő, bizonyos politikai, szakmapolitikai alapértékek tekintetében is új konszenzusra kell jutni ahhoz, hogy a magyar állami-politikai rendszer teljesít- ménye jelentősen javulhasson:

Az első (és témánk szempontjából legfonto- sabb) a de"enUrt1lrzacra-szuhszidiarttás követke- zetes elfogadása az államszervezési elvek között.

Az elmúlt tizenötév, és az azt megelőző évszáza- dok lényegében azt bizonyították, bogy a magyar állam mindig centralizált volt, bizalmatlan mind a közösségekkel, mind a területi szereplőkkel szemben. Az elkövetett hibák és a szűkebb-tá- gabb környezetünkben zajló folyamatok alapján fel kell ismerni a következőket: „A politikai de- centralizáció összehasonlító elemzése alátámasz- tani látszik a népi mondást, miszerint a nemzeti kormányzatok az információ korában ahhoz túl kicsik, hogy kezeljék a globális erőket, ahhoz viszont túl nagyok, hogy irányítsák az emberek

2016. ősz—tél életét." (Castel's, 2006, 396, o.). Az euro-atlanti integrációval kapcsolatos stratégiánk az elöbbi állítás első felének felismerésére épül, a második felének belátása még hátra van. Magyarország számára sem látszik más reális perspektíva, mint- hogy önállósítsa a területi es helyi kormányza- tokat, ténylegesen decentralizáljon kormányzati szintű kompetenciákat, s ezzel képessé tegye a nemzeti szintet új, a globális rendszerekkel ösz- szekapcsoló funkciójának gyakorlására. Nem egyszerüen szerkezeti változásra van tehát szük- ség a hatalmi modellben, hanem olyan paradig- maváltásra, amely megnyitja az utat a tényleges decentralizáció előtt.

Az önkormányzati rendszerhez fűzött politi- kai illúziókkal ideje leszámolni. Az önkormányzás nem cél, hanem eszkö„, eszköze a közszolgáltatá- sok és a: igazgatás megszervezésének, a gazdaság támogatásának, az infrastruktúra fejlesztésének, mindannak, ami az emberek jólétéhez szüksé- ges. Ha ezt a célt az önkormányzatok tudják jó hatékonysággal és jó minőséggel megvalósíta- ni, akkor indokolt a feladatokat önkormányzati kompetenciába telepíteni. Nem azért kell a fel- adatokat helyi-területi szintre helyezni, hogy az önkormányzatok erősek legyenek. Elavult már az a doktrína, hogy a helyi önkormányzatok, mint a

„szabadság épitőkövei', a „demokrácia iskoláí”, csakis a helyi közösségekhez legközelebb tele- pítve tesznek lehetővé demokratikus kormány- zást. Félrevezető leegyszerűsítés, hogy a „kicsi szép", vagy a „nagy erős és hatékony", a feladat és a konkrét települési, térségi környezeti kontex- tus dönti el a helyes léptéket. A kérdés az, hogy hosszabb távon milyen közigazgatási struktura felel meg leginkább a magyar társadalomnak és gazdaságnak, az ellátandó közszolgáltatási és igazgatási funkcióknak? A korábbi fejezetek- ben talán sikerült érzékeltetni az álláspontunkat.

Véleményünk szerint a települési és középszin- tű kormányzás modellje szorosan összefügg, s a helyi szint konszolidálása fontosabb a középszint léptékének növelésénél. Ha a közszolgáltatások színvonalában ás költséghatékonyságában mi- nőségi fejlődést kívánunk elérni, akkor az ön- kormányzatok szervezeti vagy működési jellegű integrációja elkerülhetetlen, ennek kistérségi lép- téke tekintetében azonban a korábbi fejezetekben aggályokat fogalmaztunk meg. Hasonlóképpen,

2016. ősz—tél

alapos számításokra, elemzésekre és kísérletekre lenne szükség a regionális önkormányzatokról szóló döntés meghozatala előtt. A politikai régi- ók létrehozásáig azonban kézenfekvő megoldás a megyei önkormányzatok rehabilitálása minden olyan közszolgáltatási területen, amelyen jelen- leg tényleges legitimáció nélküli testületek, el- lenőrizhetetlen államigazgatási hatóságok látnak el képviseleti mérlegelést igénylő feladatokat.

A területi, helyi hatalomgyakorlás, a helyi kormányzás modellje már nem korlátozódik az önkormányzatokra, viszont a szélesebb érte- lemben vett helyi és területi szereplők közötti kapcsolatokat stabilabb bázisra szükséges épí- teni. A helyi partnerségek, hálózatok, a közszol- gáltatások kiszerződése, a fogyasztókkal való kapcsolatrendszerek, a helyi nyilvánosság in- tézményei tekintetében természetesen rendkívül tarka képletek jöhetnek létre, de az Önkormány- zati forrásrendszer és felelősség stabilizálása, az eszközrendszer modernizálása, rugalmassá tétele nélkül e képletek nem állandósulhatnak. A

„public és private" szféra kooperációja nálunk, sok esetben a rosszhírű PPP konstrukciókra kor- látozódik, amelyekben a „public" meglehetősen dilettáns partnernek bizonyult. Hasonlóképpen a hálózatok inkább a kirekesztés, semmint a be- vonás eszközei lettek. Fel kell tehát készíteni az önkormányzatokat az ún. „irányított kormányzás- ra", (governance) amely annál sikeresebb, minél kevésbé kell a hierarchia eszközeit bevetni.

A területi kormányzás tekintetében Magyar- ország fontos lépéseket tett a rendszerváltás óta.

Úgy is fogalmazhatunk, hogy félúton van, ott ahonnan már csak politikai választás kérdése, hogy vissza/élé ragr előre megyünk tovább. Van egy rendkívüli mértékben tagolt, sokszintű, sok- szektorú, alul- és túlintézményesített, személyi és adminisztratív kapacitásgondokkal, finanszírozá- si nehézségekkel küszködő rendszer, amelynek letisztítása, összerendezése különböző modellek szerint képzelhető el.

A rendszerváltás óta meglévő strukturá- lis problémák megoldását belső politikai, jogi, szemléleti és szakmai tényezők egyaránt aka- dályozzák, miközben a külsődleges motivációk (uniós csatlakozás, strukturális alapok menedzse- lése) ösztönző ereje lényegesen csökkent. Sajnos a jövő valóban kétesélyes, a visszahúzás és a

COMITATUS

progresszió tényezői egyformán jelen vannak a rendszerben, a továbblépés iránya lehet a hűrok- ratikus centralizáció és a plurális kormányzásra épülő decentralizáció is:

Ha a települési szintű kapacitásgondok meg- oldásában kizárólagos marad a felülről indított és fenntartott kistérségi modell, akkor a kistelepü- lések oldaláról befolyásolhatatlan, túlkoncentrált, merev alap vagy középszint jön létre, végképp elszakítva a helyi kormányzást közösségi gyö- kereitől. Ha a középszint elemeire szétesik, és a központi és helyi irányítás közötti térben tartósan az államigazgatás és a delegált korporációk ren- dezkednek be, akkor egyre kisebb az esély arra, hogy a középszint (megye vagy régió) a központi kormányzat ellensúlya és partnere lehessen. Ha állandósul az önkormányzatok központi forrás- függősége, akkor a helyi szereplőkkel való köl- csönös tranzaktív szolgáltatási és fejlesztési ko- alíciók állami forrásszerző alkalmi szövetkezéssé sorvadnak. A leszűkülő mozgástér, a működés rossz minősége végképp erodálja a helyi társadal- mak támogatását, megfosztva a helyi közössége- ket a helyi identitás felértékelődő lehetőségétől.

A meglehetősen pesszimista forgatókönyv optimista ellenpárjának csak felül és alul egy- szerre zajló, strukturális és funkcionális moder- nizáció esetében van esélye. A helyi szint kon- szolidálása során világosan elválnak helyi és középszintű kompetenciák, a kistelepülések (akár kötelező) társulásai az ország térbeli, településhá- lózati sajátosságaihoz igazodva, változó lépték- ben szervezik meg az alapszintű szolgáltatásokat.

A városok ténylegesen vállalják a „környék-el- látó" szerepet, a középszintű kormányzatok erős legitimitással, komplex igazgatási, szolgáltatási és fejlesztési hatáskörrel integráló és érdekérvé- nyesítő funkciót töltenek he, alkalmassá válva az önkormányzatok nemzetközi hálózataiban és versenyében való részvételre. A közösségi szol- gáltatások vegyes, sokszínű helyi modelljei a he- lyi gazdaság és civil társadalom forrásait, tudását ötvözik a közhatalmi ellenőrző, minőségbiztosító és méltányossági elemekkel. A helyi és közép- szintű demokrácia, a nyilvánosság intézményei korlátozzák a politikai elit bezárkózási hajlamát, a helyi hálózatok befogadó szövedéke felületet kínál a tudással, funkcióval, forrással rendelkező szereplők csatlakozására.

92 93

COMITATUS

A két ideáltipikus forgatókönyv valamilyen keveréke lehet reális. A modern és demokratikus helyi kormányzás célja elérhető, ha nem fordu- lunk vissza a rendszerváltás során megkezdett titon.

PÁLNÉ KOVÁCS ILONA

Felhasznált irodalom

A. Gergely A. 1991: A pártállam:

varázstalanttasa. MTA Politikai Tudományok Intézete, Bp.

Agg Z. 1996: A körzeti feladatokat ellátó in- tézmények finanszírozási problémái. in, Agg Z.

(szerk.), 205-215. o.

Agg Z. (szerk.) 1996: Átépítés. Comitatus Ki- adó, Veszprém.

Agg Z.-Pálné Kovács I. (szerk.) 1994: A rendszerváltás ás a megyék. Comitatus. Vesz- prém.

Agg Z. 2005: Politikai f ildre jr és megye- rendszer Comitatus, Közigazgatási és Informati- kai Szolgáltató Iroda, Veszprém.

Ágh A.-Németh J, (szerk.) 2003: Kistérségi közigazgatás. Szakértíii taoAnárnmk. IDEA, Bp.

Ágh A.-Somogyvári I. (szerk.) 2006: ,4 köz- igazgatási reformíj perspektivái. Új Mandátum Könyvkiadó, Bp.

Ágh A. 2006a: A magyar közigazgatási re- form alapjai. in. Agh-Somogyvári (szerk.), 7-30.

O.

Ágh A. 2006b: Közigazgatási reform és fej- lesztő állam = Magyar Közigazgatás, 5. sz. 257- 270. o.

Albert J.-Leveleki M. 1996: Önkormányzati szerepváltozatok a kilencvenes évek elején = Va- lóság, 4. sz. 79-93. o.

Balázs I. 2004a: A kormány európai uniós po- litikáját alakító intézményrendszer és gyakorlata.

in. Horváth M. (szerk.) 159-173. o.

Balázs 1. 2004b: A regionális közigazgatási hivatalok kialakításának lehetőségei a területi ál- lamigazgatás működése átalakításának tükrében.

Magyar Közigazgatás, 4. sz. 193-199- o.

Balogh Zs. 1991: Önálló hatalmi ág vagy a végrehajtó hatalom része`? Társadalmi Szemle, 10. sz. 52-59. o.

Bekényi J. 2005: A helyi önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról. _ Magyar Kőz- i,k>az/4atű'. 11. sz. 660-665. 0.

Beluszky P.-Győri R,2006: Ez a falu város?

(Avagy a városi rang adományozásának gyakor- lata s következményei 1990 után). = Tér és Tár- sadalom, 2. sz. 65-81. o.

Bocz J. 2004: Újraválasztott polgármesterek.

Századvég, 1. sz.

Bódi F. 2006a: Tények, adatok a települé- si önkormányzatokról (Választási adattár), in.

Böhm (szerk.) 2006, 341-419. o.

Bódi F. 2006b: A falusi önkormányzatok újra- éledése és demokráciadeficitje. In.l3őhm (szerk.), 2006, 321-341. 0.

Böhm A. (szerk.) 2006: A helyi hatalom és az önkormányzati választások MagvaTwszágon 1990-2002. MTA PTI, Bp.

Bugovics Z. 2006: Elit-teli képviselő-testüle- tek. in. Bőhm A, (szerk.) 209-223. o.

Campbell, M. (ed.) 1990: Local Economic Policy. Cassell, London.

Castells, M. 1978: City, Class and Power.

Macmillan Press, London.

Castells, M. 2006: Az idenlitas hatalma.

Gondolat-Infonia, Bp.

Csefkó F. 1997: A helyi önkormányzati rend- szer. Dialog Campus, Pécs.

Dahl, R. A. 1961: Who Governs? Democracy and Power in an American City. Yale University Press, New Haven, C. T.

Dahl, R.-Tufte, E. 1973: Size and Democracy.

Oxford University, London.

Dodge, W. 2003: Regional Government Renaissance. in. Kemp, R. (ed.) pp. 301-306.

Európába megy a megye. 1992-2002. Kon- ferencia könyv sorozat 10 kötete. Megjelentek a Baranya Megyei Közgyűlés gondozásában Pé- csett. A kötetek szerkesztői: Hrubi L., Kovács K., Pálné Kovács I.

Fagarasi J.-Ivancsics 1.- Kiss L. 2005: A he- lyi nnkormcny^crtok, Unió Kiadó, Bp.

Gajduschek Gy. 1994: A jegyző helyzete - A személyi állomány néhány szociológiai kérdése az adatok tükrében = Comitatus, 8-9. sz. 78-101.

O.

Glatz F. 2000 (szerk-): Területfejlesztés és közigazgatás-szervezés. Összeállította Horváth Gy.-Pálné Kovács 1. MTA, Bp.

M.-Rose, L. (eds.) 2002: Size

= Government and Policy, No.6.

T. I 996a: Pártok u helyi önkor- Magyar Közigazgatási Intézet, Bp.

Horváth M. T. 1996b: A helyi közszolgáltatá- sok és társadalmi környezetük. in. Horváth M.- Kiss (szerk.). 19-103. o.

Horváth M. T. (szerk.) 2004a: A központi igazgatás ctz EC-csatlakozás tükrében. MKI, Bp.

Horváth M. T. (szerk.) 2004b: A regionális politika közigazgatási jé/rételei. IDEA, Bp.

Ivancsics 1. 1999: A jegyzők „kiszolgáltatott- sága". = Comitatus, 11. sz.

JÚzsa Z. 2006: Önkormányzati szer'vezef,

fúrnkrirí, mordecnizáciá. Dialóg Campus, B1yPécs.

Kákai L. 2(8)4: Cnka/oÉmi'wnk értetek. de rrílkiiletek. Századvég, Bp.

Kaltenbach J. 1991: Az önkormúrnzati fél- ügyelet, Universum Kiadó, Szeged.

Kooimán, J. (ed.) 1993: Modern Governanc'e.

Sage, London,

Kovács M. 1996: A megyei önkormányzatok forrásszahályozásáról = e')cHíyc/tts. 10. sz. 53-56.

o.

Kulcsár K. 1996a: A közigazgatás és a társa- dalom= Comitatus 12. sz. 14-21. o.

Lamperth M. 2004: A közigazgatási reform időszerű kérdései = Comitatus, 11-12. sz. 84-87.

o.

Locatelli, R. 2000: A magyar önkormányza- ti reformról az Európa Tanács szemszögéből. in.

Verebélyi (szerk.) 49-58. o.

Magyary Z. 2000: A mai magyar állam jel- lemzése. in. Saád (szerk.) 221-226. o.

Magyary Z. 2000: A Táj- és Népkutató Központ rövid fennállásának története. in. Szád (szerk.) 200-215. o.

Magyary Z.-Kiss 1. 2006: A közigazgatás és az emberek. Ténymegállapító tanulmány a tatai járás közigazgatásáról. in. Szűrös et al. (szerk.) 198-231. o.

Mareou, G.--Verebélyi I. 1993: New Teends in Local Government in Western and Eastern Ewo- pe. 11AS, Brussels.

Naschold F. 1996: New pocntX/:s irt Public Seelor Mlanagernent. Walter de Gruyter, Berlin, New York.

Németh J. (szerk.) 2006: Kistérségi tervezési módszertan. IDEA, Bp.

Norton, A.1994: International Handbook of Local and Regional Government. Edward Elgar, Aldershot.

Oláh M. 2000a: Változások a helyi hatalom csúcsain. in. Verebélyi (szerk.) 251-281. o,

Oláh M. 2000h: Adalékok a regionális identi- tás megrajzolásához. in. Glatz (szerk.) 143-183.

o.

Olsen, J. P, 2004: Towards an European Administrative Space? ARENA Working Papers Wp 02/26, http://www.arena.uio.no!publications

Olsson, J. 2001: Democracy Paradoxes in Multi-Level Governance. RSA International Conference, Dansk.

Pálne Kovács 1. 1996: Rekviem a tetszhalott megyékért. = Coin/tutus 7-8. 56-70. o.

Pálné Kovács I. 2001 b: Regionális politika

c>.s közíaazgeciás. Budapest--Pécs: Dialóiz Campus

Kiadó, Második kiadás, 2001,

Pálné Kovács I. (szerk.) 2005: Regionális re- formok Európában. IDEA, Belügyminisztérium, Bp.

Pálné Kovács I, Horváth. (.iy.- Paraskevopoulos, C. J. 2004: Institutional

„legacies" and the shaping of regional governance in Hungary. = Regional and Federal Studies, No.

3. pp. 430-460.

Péter J.: Önkormányzatok a települések ci- vil társadalmában. in. Verebélyi (szerk.) 2000.

28] -294. o.

Péteri G. 1996: Helyi útkeresés. Változások az önkormányzati szolgáltatás-szervezésben. in.

1lorváth M.-Kiss (szerk.) 103-145. ü,

Péteri G. 2005: Önkormányzati forrásszabá- lyozás: Ideák és javaslatok. in. Vigvári A, (szerk.) 2005, pp. 115-125.

Pierre, J.-Peters, B. G. 200(1: Governance.

Politics and the State. Macmillan. Houndmills.

Saki J. (szerk.) 2000: Magyary Zoltan. Új Mandátum Kiadó, Bp.

Somlyódyné Pfeil E. 2003a: Önkormányzati integráció ás helyi közigazgatás. Dialóg Campus, Budapest-Pécs.

Somlyódyné Pfeil E: 2003h: A városok helye és szerepe a kistérségi közigazgatási rendszer ki- alakulásában. in. Ágh-Németh (szerk.) 167-189.

O.

Goldsmith.

and democracy thematic issue.

Horváth M.

múrrszatokba .

COMITATUS

2016. ősz-tél

COMITATUS

Sajátos néz ő pontú megközelítések a helyi önkormányzatok elmúlt negyedszázados történetéb ő l

Szabó M. 2004: Glohalizárió, reginnrxliznrzis, civil társadalom. Századvég Kiadó, Bp.

Szegvári P. 1991: Képviseleti demokrácia és helyi Cinkormányzás. = Társadalmi Szemle, 12.

sz. 48-53. o.

Szigeti E. (szerk.) 2001: Régió, közigazgatás, önkormányzat. Magyar Közigazgatási Intézet.

Bp.

Szűrös É.-Miklóssy E. -Kemény 8.-Simon T. (szerk.) 2006: cselekvés írllanta - dr. Kiss István emlékkötet. Agroinform Kiadó, Bp.

Táll É. 2000: Lokalitás, önkormányzatok, a helyi vezetők szerepe a gazdasági és politikai rendszer átalakitásában. in. .4: ríj demokrácia ön- kormárn'zati vezetői, MTA PTI, 2000. 13p.

Tönnies, F. 2000: Közösség és társadalom. in.

Felkai G.--Nemedi D.--Somlai P. (szerk.): Szocio- lágiai irányzatok a XX.. század elejéig. 1Jj mandá- tum Kiadó, Bp, 441-459. o.

Tönnisson K. 2004: The applicability of networking principles among Estonian local governments, in. Jenei et al. (eds.) 193-217. o.

Utasi A,--A. Gergely A.-Beeskeházi A. 1996:

Kisvárosi elit. MTA PTI, Bp. pp. 105-125.

Vági G. 1991: Magunk. uraim. Válogatott írások teleplelésekről, tanácsokról, önkormány- zatokról. Vál. Horváth M. T.-Péteri G. (szerk.) Radnóti S. Bp. Gondolat, 544 a.

Verebélyi 1. ( szerk.) 2000: Egy évtized rirrkor- nrirnr:rrti mérlege és a jövő kilátásai. MKI, MTA PTI, MTA RKK, Bp.

Verebélyi 1. 2000: Önkormányzati modellvál- tás és modernizáció I--II. = Magyar Közigazgatás 9-10. sz. 521-529, 577-588. o.

Vigvári A. (szerk.) 2005: F'élritorr. Tiurrrlrrrrí- rn'ok a lrelvi tínkormcirn.7atok fimnrsizrEr_úsi rend- szerének torcihhji.jlesztesi lehetőségeiről. IDEA, Bp.

Vigvári A. (szerk.) 2006a: 6issza crz alapok- lm_! Tanulmányok a közpénzügyi rendszer re-

formjáról. UMK, Bp,

Vigvári A. (szerk.) 20416h: Decentralizáció, tnnrs-parertcia, el.szimrallctthutrísúg. IDEA, Bp.

Winkler Gy. 2001: A települési önkormány- zatok szerepe a kistérségi fejlesztésben. in. Szi- geti (szerk.) 2001. 343-359. a.

Zongor G. 1991: Adalékok a megyei köz- gyülések kialakításáról és összetételéről. = Camiratus, 2-3. sz. 56-64. o.

Zongor G. 2000: Térségfejlesztés és önkor- mányzatisig. = TeriilL•ti Statisztika, 4.

sz. 311-

319. a.

Zupkó G. 2002: Közigazgatási rejnrmir'únr- zatuk crz e_redjirrdrrlc"m. Századvég. f3p.

http:l/europa.eu.int!commiscr,'evaluationl reports'pahre

A COMITATUS negyedszázados évfordulója kapcsán fontosnak tar- tom megjegyezni, hogy a lap a megyei indíttatása mellett mindig is felvállal- ta az országos önkormányzati ügyek megvitatását, amit mi sem bizonyít jobban, mint az, hogy kezdett ő l fogva teret adott a fővárosi önkormányzati rendszer reformját érint ő kérdések bemutatásának is.' Ezért is vállalkoz- tam arra, hogy sajátos, fő városi néz ő - pontból megpróbálom áttekinteni a helyi önkormányzati rendszert érintő változásokat, ezzel is tisztelegve a lap szerkesztő i azon törekvésének, hogy a COMITATUS országos szakmai és tudományos mű helyként folytassa jö- v ő beni tevékenységét.

A „sajátos nézőpontot" és a néhol az „oral history" jellegű megközelítést talán igazolja, hogy 1988-tó1 a Fővárosi Tanács VB-titkáraként tevékenykedtem, s az újonnan megválasztott Fővárosi Közgyűlés is föjegyzőnek nevezett ki 1990-ben, majd 2010-töl Tarlós István főpolgár- mester tőtanácsadójaként dolgozom, igy a sze- mélye~ tapasztalatok alapján van módom arra, hogy elmondjam a véleményemet arról, hogy

„honnan jött, hol tart ás merre mehet tovább" a helyi önkormányzati rendszer Budapesten.

A kezdetekre, az 1990-es évekre visszate- kintve a helyi önkormányzatok államhatalmi rendszerben elfoglalt alkotmányos helyét és sze- repét illetően, ezt a kérdést a magam számára úgy fordítottam le, hogy Lipjhardt rendszerezése alapján' az Alaptörvény elv és érték-rendszerében a „többségi elvű demokráciát" egyre inkább fel kell váltani a „közmegegyezésen alapuló demok- rácia" modelljével. A konszenzusra épített állam-

hatalmi rendszert ennek megfelelően olyannak tekinthetjük, amely nem a kizárásra, hanem a befogadásra alapozódik, ahol a „többség" nem- csak a kormányzati támogatottság választásokon elérhető mértékével elégedett, hanem ennek a lehető legszélesebb kiterjesztésére törekszik. A közmegegyezésen alapuló kormányzás hata- lom teljes vagy viszonylagos koncentrálása he- lyett alkotmányosan is a többségi uralom korlá- tozását feltételezi. A konszenzusos kormányzás alkotmányjogi megfelelője egy olyan rendszer, amely etöirja ás ösztönzi a hatalom megosztását és korlátozását. E rendszerben kiegyensúlyozott- ságnak kell érvényesülni abban az értelemben, hogy nemcsak a hatalmi ágak elválasztását, ha- nem versengő kiegyensúlyozottságát is Ichetövé kell tenni, beleértve

a

hatalom széles értelemben vett decentralizálását. A hatalommegosztás hori- zontális értelmezése mellett a közmegegyezéses demokrácia jegyében - Bibá István gondolatme- netét követve' -- fontosnak tartom a vertikális ha- talommegosztás érvényesülését is, vagyis, hogy a helyi önkormányzatok alkotmányos értelemben önálló hatalmi intézményekként jelenjenek meg más hatalmi ágak mellett.

Ebből a megközelítésből vizsgálva az „ideig- lenes alkotmány" és az Alaptörvény filozófiáját, jól látható, hogy a korábbi jogszabály nem em- litette meg az alkotmányos alapelvek körében a hatalommegosztás alkotmányos követelményét, amíg ez az Alaptörvény egyik sarkalatos tétele.

Ugyanakkor a korábbi alkotmányos szabályo- zás az „önkormányzati autonómia" érvényre

juttatását és védelmét, valamint a „szuhszidiari- tás" követelményét tekintette egyik fii céljának, amíg az Alaptörvény az önkormányzatokat az államrendszer részeként tételezve szabályozza a feladataikat és a jogköreiket. Az Alaptörvény jö- vőbeni módositásakor a konszenzuális demokrá- cia alkotmányos elveinek és értékeinek érvényre juttatását tartanám indokoltnak, mert a jelenlegi alkotmányos rendszer nem egy organikus társa-

Új kötet Pálné Kovács Ilona szerkesztésében!

A magyar decentralizáció kudarca nyomában

A kötet az MTA KRTK pécsi intézetének hároméves, empirikus kutatási eredményei- re támaszkodik. A kutatás a hazai önkormányzati reformok folyamatát elemezte, keresve a választ, vajon a rendszerváltás óta eltelt időszak alatt miért veszítettek folyamatosan pozíciót a helyi önkormányzatok, miért vallottak kudareot a reformkezdeményezések, s miért lehetett 2010 után olyan centralizált kormányzási modellt szinte ellenállás nélkül bevezetni, amelyikben az önkormányzatok óriási veszteséget szenvedtek el. A könyv nemcsak az empirikus kutatások (kérdöíves felmérés, interjúk, dokumentumelemzés, parlamenti vita tartalomelemzése) eredményeit mutatja be, hanem a hazai területi kor- mányzásban bekövetkezett változásokat beágyazza az európai reformfolyamatokba, il- letve elméleti hozzájárulásra törekszik a reformdöntéseket meghatározó állatntudotná- nyi, politikatudományi szakirodalomhoz. A kötet legfontosabb üzenete, hogy a magyar területi kormányzás elmúlt 25 éve nem volt elég a korábbi, a magyar államot szinte folyamatosan jellemző centralizáló kultúra mélyen gyökerező okait felszámolni. (X)

96 97