Bármennyire is meg lehetünk győződve egy célszerű alkotmány jótékony következményeiről, mégis bizonyos, hogy sem az állam fejlődését, sem az egyén jólétét, sőt még egyéni szabad-ságát sem biztosíthatja csak az alkotmány, mindez legalább annyira, vagy még inkább függ a kormányzattól, mint az alkotmánytól. Ezért ha helyesen akarjuk megítélni egy olyan alkot-mány következményeit, mely az összállam koralkot-mányának tevékenységét arra korlátozza, ami az összállamot közvetlenül érinti, és minden egyebet az egyes koronaországok önkormány-zatának enged át, úgy tisztáznunk kell, hogy milyen befolyással lehet az ilyen alkotmány az állam kormányzatára.
Mivel ebben az iratban - mint már többször említettem - csak azok az általános irányelvek állítandók fel, melyek - meggyőződésem szerint - az osztrák állam meghatározott szerve-zetének esetében követendők, bizonyára senki sem fogja azon intézmények részletes leírását elvárni, amelyeknek ezen alapelveket mind az összállamban, mint az egyes koronaországok-ban életbe kell hogy léptessék. Az állam területét érintő, újabkoronaországok-ban jelentkező nehézségek nagy része éppen abból keletkezett, hogy a legtöbb államot általános sablon, és nem az állam különleges viszonyai szerint szokásos berendezni, és én sem akarok a számomra olyan veszedelmesnek tűnő hibába esni. Mivel az általunk felállított alapelvek szerint az egyes koronaországok viszonyának az összállamhoz egyformának kell lennie, de mivel az alkotmány mégis annál célszerűbb, minél kevésbé változtatja meg az egyes koronaországok állampolgárainak megszokott viszonyait, így magától értetődő, hogy senki sem rendelkezik azon képességekkel, hogy meghatározza, milyen formák szerint rendezendő be az egyes koronaországokban a közigazgatás. E formáknak igen különbözőeknek kell lenniök, és ezért csakis minden egyes koronaországra külön-külön lehet és szabad meghatározni őket, és ezt csak azok tehetik, akik az ország viszonyait pontosan ismerik.
Ezért ha arról beszélünk, hogy milyen befolyással lehet a kormányzat szervezetére egy olyan alkotmány, melyet az osztrák monarchia számára célszerűnek tartunk, akkor itt csak arról lehet szó, ami az összállam kormányzatára és az egyes koronaországoknak az összállamhoz való viszonyára vonatkozik, vagy amit az alkotmányról felállított alapelvek szükségszerű következményének kell tekintenünk.
Ezek, úgy hiszem, a következők:
1. Az a befolyás, mely az alkotmányos államok törvényhozásában az uralkodót, az osztrák monarchiában a császárt illeti. Ennélfogva övé mind az összállam, mind az egyes korona-országok törvényhozásának kizárólagos joga, ő hívja össze az országgyűlést és ő oszlatja fel, javasolja az egyes törvényeket, és szentesíti vagy elveti azokat. Ugyancsak a császárt illeti a végrehajtó hatalom, aki azt az összállamban a felelős miniszterek által, az egyes
koronaorszá-gokban az államtitkárok által - mert így nevezhetők az egyes koronaországok kormányzatának élén álló hivatalnokok - gyakorolja, és ő nevezi ki a végrehajtó hatalom minden szervét.
2. Az összállam ügyeinek vezetését, ennélfogva mindannak a vezetését, ami az összállam had-, pénz- és külügyére, valamint kereskedelmére vonatkozik, külön miniszterekre bízzák, akik az egyes koronaországok hatóságaival és testületeivel rendelkezhetnek, de csak a császárnak és az összállam Reichstagjának felelősek.
3. Az egyes koronaországok ügyeinek irányítása, ennélfogva mindannak az irányítása, ami a koronaországok belügyének, igazságügyének, közoktatásának, vallásának, közmunkájának és pénzügyének ügykörébe tartozik, a koronaországok külön tartományi kormányzatára bízatik, mely egy kancellárból és a közoktatási ágazatok államtitkáraiból áll. Az egyes koronaországok kancellárjai mint államminiszterek részt vesznek egyúttal az összállam kormányzásában is.
Képviselniök kell koronaországuk érdekeit az összállam kormányában és törvényhozásában, és a birodalom érdekeit az egyes koronaországokban.
4. Az egyes koronaországok határai történelmileg meghatározottak. Mivel egyébiránt kívána-tos, hogy a koronaországok szám szerint ne növekedjenek túlságosan és hogy az egyes koro-naországok területét illető nem kívánatos viszony lehetőleg megszűnjék, így az egyes tarto-mányok, melyek történelmük szerint egy korona integrálandó részeként tekintendők, egyesít-hetők; ugyanez vonatkozik a kisebb koronaországokra is, vagyis ezek is egyesülhetnek másokkal.
Az osztrák monarchia ezen alapelvek szerinti kormányzata és más alkotmányos államok kormányzata közötti lényeges különbség mindenekelőtt abban a sajátos helyzetben keresendő, melyet az uralkodó, mind a kormányzat elfoglal.
Mivel, ha az egyes koronaországoknak jelentős autonómiát adnának, a köteléket, mely úgy az összállam kormányzatát összetartja, nem a kormánynak az ügyek vezetésére gyakorolt be-folyásában lehetne keresni, hanem csak abban a hatalomban, mely a császárt mind az összállam, mind a koronaországok kormányzata felett illeti; így a miniszterek befolyásának és hatalmának szükségszerűen kisebbnek, a császár hatalmának szükségszerűen nagyobbnak kellene lennie, mint más, a francia forradalom után berendezett államokban. Ez egyébként Ausztria sajátos helyzetének szükségszerű következménye, mivel az állam egysége nem a népek szerződésein vagy a közös törvényhozás dekrétumain, hanem a dinasztiának az állam egyes részeire vonatkozó, legitim jogán nyugszik, és hiszem, hogy a királyi hatalom ilyenfajta növekedése nemcsak az állam egységének érdekében szükséges, hanem a polgári szabadságra nézve is teljesen veszélytelen, mivel éppen azáltal, hogy az ügyek többségének igazgatását az egyes koronaországok kormányainak adományozzák, ez a felelősség, amely a centralizált álla-mokban, a legfontosabb dolgok kivételével, csak illuzórikus, az egyes állampolgár gyakor-latilag hasznos biztosítékává kellene, hogy váljék.
De az alkotmány befolyása nemcsak azokra a berendezkedésekre korlátozódik, melyek az összállam kormányára és a kormány, valamint az egyes koronaországok viszonyára vonat-koznak; ez a befolyás inkább az egész kormányzatra terjed ki, és tagadhatatlan, hogy abban a pillanatban, ahogy a szigorú centralizáció rendszerét a tartománnyal szemben feladják, ez a rendszer egyáltalán nem lesz többé követhető; az autonómia, melyet a tartománynak saját ügyei kormányzása végett adományoztak, szükségképpen a grófság vagy a község, általában a tartomány kisebb közösségeinek autonómiájához kell hogy vezessen, nemcsak azért, mert az önkormányzat elve, ha az összállam és a tartomány kapcsolatában szabályként ismertetett el, szükségképpen a tartomány és a tartomány egyes részei közötti viszonyra nézve is meghatá-rozónak tekintendő, hanem azért is, mert mindazok az okok, melyek egy egyetlen középpontú
összállam célszerű alkotmányának lehetetlenségéről győznek meg, az egyes tartományok centralizációja ellen is felhozhatók.
Ugyanazok a viszonyok léteznek az összállam egyes országainak nagy részében is, melyek az összállam megszervezését számunkra oly nehézzé teszik. Minden koronaországban ez a helyzet, még ha nem is olyan mértékben, mint Magyarországon, ahol a monarchia általános helyzete kisebb mértékben megismétlődik. A viszonyok és a kulturális állapot igen nagy különbözését találjuk szinte mindenütt; a nemzetiségi különbözés szinte mindenütt oly nehézség gyanánt nyilvánul meg, melyet a koronaország megszervezésénél nem szabad figyelmen kívül hagyni. Még az uralkodóház birtokainak legrégibb országrészei sem képeznek ebben a tekintetben kivételt, és Tirolban, Stájerországban, valamint Karintiában egyenként oly nyelvi különbségeket találunk, amelyek - különösen az első ország esetében - a német és az olasz lakosság bizonyos ellentétét is létrehozták.
Ha tehát az egyes koronaországoknak saját ügyeik intézésében a legteljesebb autonómiát engedélyeznék is, ezzel csak igen keveset nyernének, ha nem szándékoznák ugyanezt az alapelvet a tartományok és a tartományok egyes részei között fennálló viszonyra alkalmazni, mivel mindazoknak a nehézségeknek, melyek az összállam alkotmányában a szigorú centra-lizáció rendszerét akadályozzák, az egyes tartományok körén belül is meg kell mutatkozniok.
Bár a nemzetiség elve 1848-ban inkább történelmi, mint nyelvi jelentőségében került előtérbe, és bár az, amit ezen elv nevében követeltek Ausztriától, még most is főként bizonyos törté-nelmi jogok elismerésére vonatkozik, mégsem tagadható, hogy ez az elv másik jelentésében figyelemre méltó hatást gyakorol viszonyaink összességére, mely hatás oly mértékben növekednék, amilyen mértékben a történelmi jog nevében támasztott igényeket kielégíthetnék.
A forradalom során az események menetét nem Németország egységének eszméje és nem a pánszlávizmus eszméje határozta meg, s ezek az eszmék, és általában az osztrák monarchiá-ban található tisztán nyelvi törekvések manapság is csekély jelentőséggel bírnak, ami már abból is kiviláglik, hogy a nem német idiómák közötti harc 1849 óta, úgyszólván megszűnt, és a kormányzás nyelvének szupremáciája elleni általános reakcióvá alakult át. E jelenségnek azonban az az oka, hogy a nemzetiségek nyelvi törekvését a nemzetiségek történelmi törekvé-seinek érvényre juttatása szorította háttérbe; abban a pillanatban azonban, ahogy ez utóbbi kielégíttetnék, az első lépne előtérbe. Ennek megakadályozására csak egyetlen eszköz létezik:
meg kell kísérelni a nyelvi nemzetiség nevében támasztott igényeknek eleget tenni, ami nyilvánvalóan csak akkor lehetséges, ha e törekvésnek olyan teret nyitnak, melyen belül az államra nézve csak ezek is veszély nélkül létezhetnek.
Miként a történelmi jog nevében támasztott igények a szabad tartományi alkotmány szükségességéről győznek meg, mert ezek az igények csak akkor elégíthetők ki, ha az egyes koronaországok saját ügyeik kormányzásában jelentős mértékű autonómiát kapnak, úgy az egyes tartományok nemzetiségeinek nyelvi különbözéséből az egyes községek autonómiájá-nak szükségessége következik. Mert miután az egyes nemzetiségek minden koronaországban kisebbségben vannak, és ezért jogi igényeiknek (a saját nyelv használata és annak fejlesztése) nem a tartomány körén belül, hanem csak a községekben vagy a grófságokban szerezhetnek érvényt, ez igény kielégítésének lehetősége az egyes grófságoknak vagy községeknek adomá-nyozott önállóság mértékétől függ.
Bármennyire is meg vagyok győződve arról, hogy Ausztriának szabadelvű tartományi alkot-mányra van szüksége, mégis úgy hiszem, hogy egy ilyen alkotmány, még ha az autonómia elvét a tartomány körén belül található kisebb közösségek kormányzatára nem is terjesztik ki, Ausztriának azon nehézségeit, melyek a nemzetiségi törekvések miatt jöttek létre, nem szün-tetné meg, hanem csak más földbe plántálná át, mindezek következtében még inkább
elképzelhető, hogy az egyes koronaországokban a szigorú centralizáció rendszerének beveze-tésével - konfliktusok esetén - a decentralizált állam a centralizált koronaországgal szemben könnyen elveszíthetné azt a szupremáciát, melyet meg kellene tartania. Ugyanez érvényes a centralizáció elvére is.
Ha abból a meggyőződésből indulnak ki, hogy minden fontosabb ügyet, még ha az csak egyetlen koronaországot érint is csak közvetlenül, centralizálni kell, akkor lehetetlen, hogy itt megálljanak ezen alapelv alkalmazásával, még tovább fognak lépni, egészen addig, míg végül az államhatalom körébe nem vonják azt, amiről maguk is úgy gondolják, hogy jobb lett volna, ha az egyes község vagy grófság körén belül marad.
Úgy hiszem, aligha létezhet nagyobb illúzió, mintha azt hiszik, hogy egy célszerű községi szervezettel a túlságosan kiterjesztett centralizáció veszélyeit és nehézségeit elkerülik. Az állammal szemben támasztott igényeket Ausztriában még a legjobb községi szervezet sem elégítheti ki, és egy olyan államban, ahol minden egyéb vonatkozásban a közigazgatási centra-lizáció elvét követik, igazán szabad községek létezése nem lehetséges, nemcsak azért, mert egy olyan kormány, melyre, mint az állam mindenható képviselőjére, korlátlan hatalmat ruháztak, akaratával szemben elhárítani igyekszik minden akadályt, s mert az egyes községek autonómiája túlságosan gyenge ahhoz, hogy e nyomásnak ellenálljon, hanem azért is, mert e centralizációval mindazon elemeket, melyekkel a község autonómiájának jelentősége növe-kedne, szétrombolnák. Franciaország példája mutatja, miként szűnhet meg az önkormányzat iránti vágy egy olyan államban, ahol a centralizáció elvét hosszabb időn át alkalmazták; az önkormányzatra való képesség pedig már sokkal korábban eltűnik, és a centralizáció leg-nagyobb veszélye éppen abban áll, hogy az államhatalomnak a kevésbé fontos dolgokról is gondoskodnia kell, ha az embereket egyszer már odáig juttatta, hogy minden fontos dolgot ráruháznak.
A közigazgatási centralizáció elvéhez hasonlóan, ha azt az egyes koronaországokkal szemben feladták, még az egyes községekkel szemben is fel kell adni - az önkormányzat elve sem alkalmazható a községben, ha attól mindenütt eltekintettek.
Ezért itt nemcsak a jelenlegi rendszer néhány módosításáról, nem néhány, az önkormányzat elvének tett koncesszióról van szó, hanem inkább két egymással szembenálló rendszerről, és a kérdés, melyet el kell döntenünk, az, hogy Ausztriára nézve a közigazgatási centralizáció rendszere kedvezőbb-e minden következményével együtt, vagy a közigazgatási decentralizá-cióé?
Érdeke-e az államnak, hogy a kormány által mostanáig követett rendszer, méghozzá teljes szigorúságában a továbbiakban is alkalmaztassék, vagy pedig egy lényegileg különböző, sőt ellentétes rendszert kövessenek-e? - Az olyan alkotmány, mely e két rendszer keveréke, és melyben a részletkérdéseket illetően a közvéleménynek engednek, az összes között kétségkí-vül a legrosszabb, mivel a kormány az ilyen alkotmánnyal a hatalomnak csak azt az eszközét adná fel, amivel a közigazgatási centralizáció következtében rendelkezik, anélkül, hogy ezzel a közvéleményt támaszul megnyerné.
Hogy helyes választ adhassunk a kérdésre, azt két részre kell bontanunk, és a döntés attól függ,
a) vajon igaz-e, hogy azok a célok, melyeket Ausztriában az alkotmánnyal és az állam kor-mányzatával el kívánnak érni, az állam által alkalmazott eszközökkel, vagyis a közigazgatási centralizációval könnyebben és tökéletesebben elérhetők, mint azzal a rendszerrel, mely számomra célravezetőbbnek tűnik, és melynek az a lényege, hogy a centralizáció rendszerét
csak a legszükségesebbekre korlátozzák, és minden egyéb dologban, ami az egyes korona-országok kormányzatát illeti, az önkormányzat elvét követik?
b) vajon azok az ellenvetések, melyeket Ausztriában a decentralizáció ellen felhoznak, meg-alapozottak-e?
Minden állam alkotmányának legfontosabb célja az állam egysége, hatalma és biztonsága;
kérdésünk egész egyszerűen ennélfogva csak az, hogy a két rendszer közül melyik mozdítja jobban elő az osztrák állam egységét, hatalmát és biztonságát?
Világos, hogy az egység a hatalom egyik feltétele, és hogy a hatalom a biztonság legjobb biztosítéka, és ezért e három dolog a legszorosabban összefügg. De mivel mindenekelőtt első teendőm az, hogy lehetőség szerint világosan fejezzem ki magam és nézeteim mellett olyan okokat vonultassak fel, hogy e nézetek helyessége vagy helytelensége az olvasó számára érthető legyen, jobbnak látszik az érintett témák mindegyikét a lehető legrövidebben, de külön-külön tárgyalni.
VIII
A közigazgatási centralizáció befolyása az állam egységére
Tény, hogy az osztrák monarchia többször volt igen veszélyes helyzetben, és az is tény, hogy ebből a helyzetből mindig megifjodott erővel került ki. Alig egy évszázad, és ez a jelenség háromszor ismétlődött, Mária Terézia uralkodása alatt, a napóleoni háborúk idején és 1848-ban, s már szinte közmondássá lett, hogy Ausztria ereje oly mértékben növekszik, mint az őt fenyegető veszedelmek, és sohasem volt hatalmasabb, mint amikor már elveszettnek tartották.
Aki tetszését leli a dolgok költői szemléletében, az tulajdoníthatja ezt Ausztria különleges csillagzatának; a higgadt gondolkodónak azonban meggyőződése, hogy egy újból és újból ismétlődő tény igazi okát az adott viszonyokban kell keresni. Egy olyan államban, amely, miután fővárosát és területének legnagyobb részét az ellenség kezéről visszahódította, és amely néhány év múlva korábbi helyzetét visszanyerte, sőt még e korábbinál is jelentősebb helyzetre tett szert, és amelyben az olyan események mint az 1848-as évé, az egységet bár egy időre fenyegették, de végül csak még inkább megszilárdították, egy ilyen államban kell lenni valaminek, ami ezen egység szétrombolhatatlan alapjául szolgál.
Ezért mielőtt elmélyednénk annak a kérdésnek a vizsgálatában, hogy a közigazgatási centrali-záció rendszere vagy egy más rendszer milyen befolyással lenne az állam egységére, leg-alábbis célszerű tisztázni, hogy a monarchia egységét korábban milyen eszközökkel tartották fenn?
Valóban elégtelennek tekintendők-e ezek az eszközök a jelen pillanatban?
És milyen befolyással lesznek azok a berendezkedések, amelyekkel az állam egységét a jövő-ben biztosítani remélik, arra, ami monarchiánk egységének mostanáig alapja volt?
Mi tartotta meg eddig Ausztria egységét?
E kérdés további tárgyalása bármily tanulságos is lehetne, itt mégis csak azt említem, amit -legalábbis ahogy én látom -, senki sem vonhat kétségbe.
Ausztria egységét, hadserege vitézsége mellett,
a) azon viszonyok erejének köszönheti, melyek a különböző koronaországok lakossága között jöttek létre, amikor azok az évszázadok során egyetlen nagy állammá egyesültek;
b) az európai politikai viszonyok erejének, melyek Ausztria fennállását az európai egyensúly egyik feltételévé tették;
c) s végül a monarchikus elv erejének.
Hogy Ausztria egysége csakis ezeken az alapokon nyugodott, és mint ilyen, nagy veszedel-meket állott ki győzedelmesen, azt a történelem mutatja. Az alapok még az 1848-as év során is majdhogy épp olyan szilárdan megőrződtek, mint azok a mesterséges berendezkedések, melyekkel Lajos Fülöp monarchiájának egységét igyekeztek biztosítani; mégis, elismerem, hogy monarchiánknak egysége biztosítására a jövőben új garanciákra van szüksége.
Azok az európai viszonyok, melyek a legfontosabb kérdések eldöntésekor igen közelinek mutatkoznak, valamint monarchiánk elszigetelt helyzete, továbbá az általános forradalmi tendenciák és végül az a némi nyugtalanság és keserűség, mely 1848 eseményeinek következ-tében magában a monarchiában visszamaradt, arra emlékeztetnek, hogy ezen államnak, ha helyzetét meg kívánja tartani, erejét talán hamarosan, szokatlan mértékben kell fejlesztenie, és szilárd meggyőződésem, hogy nincs fontosabb feladat az állam egységét összetartó kötelék megszilárdításánál és lehetőség szerinti növelésénél. De éppen ebből következik, hogy az államnak adandó berendezkedéseknél minden olyan dolog elkerülendő, mellyel azok az alapok, melyeken az állam eddig nyugodott, megingattatnának. És éppen ez győz meg arról, hogy a közigazgatási centralizáció rendszere Ausztriában nem felel meg a célnak.
Az bizonyos, hogy ezen rendszer alkalmazása nem változtatna sem az egyes koronaországok lakóinak azon kapcsolatain, melyek az egy évszázada tartó egyesülés következtében jöttek létre, sem azokon a viszonyokon, melyek az osztrák monarchia létét európai szükségként tüntetik fel; de, milyen befolyással kell lennie e rendszer bevezetésének az idők során a monarchikus elvre, vagyis éppen arra, ami mind közül a legfontosabb, egy olyan államban, mely oly sok nemzetiségből áll, és amelynek földrajzi határai nincsenek?
Azt hiszem, hogy a közigazgatási centralizáció hatását az állam egységére általában túlbecsülik. Minden állam ha megengedhetem magamnak ez oly gyakran használt hasonlatot -olyan, mint egy épület. Az épület szilárdsága az építőanyagtól, ezen építőanyag célszerű el-rendezésétől és az egyes részeket összetartó kötőanyagtól függ. A közigazgatás, amennyiben egyáltalán hatással lehet az egységre, az állam épületében legfeljebb ezen legutóbbi dolog helyét foglalja el, és itt is érvényes az, ami minden épület esetében. Részeinek szilárdsága és a részeknek a nehézkedés vagy az egyensúly törvénye szerinti célszerű alkalmazása az épületet minden kötőanyag nélkül is megtartja. A malter szilárdsága egyedül még sohasem akadályozta meg egy olyan épület összedőlését, melynek fennállásához a többi feltétel hiányzott.5
De még ha más véleményen vannak is és a közigazgatási centralizációtól mindama nagy
De még ha más véleményen vannak is és a közigazgatási centralizációtól mindama nagy