Verfassungs und unionsrechtliche Überlegungen

Im Dokument Kosten und Gebühren im VwG-Verfahren erster Instanz / eingereicht von Simone Siegel (Seite 52-57)

7. Abschlussbetrachtung Kosten und Gebührensystem in VwG-Verfahren

7.1. Verfassungs und unionsrechtliche Überlegungen

Das Prinzip der Kostenselbsttragung gilt seit jeher, und zwar seit der Entstehung des (§ 74 Abs 1 AVG) Verwaltungsverfahrensgesetzes 1925. Der Regelungsinhalt wurde immer wieder ident übernommen.399 Fraglich ist aus Sicht der Lehre für Einige, allen voran aber Fister, ob dieses

Prinzip nach so langer Zeit dem modernen Rechtsstaat und den daraus resultierenden Erfordernissen des Rechtsschutzsystems noch Rechnung trägt, gerade im Hinblick auf die VwG.400 Schon aus Sicht

der Grundrechte sowie gesellschaftlicher Stabilität kommt einem leistbaren Rechtsschutz erhebliche Bedeutung zu, weil damit auch Rechtssicherheit einhergeht.401 Kosten und Gebühren haben erhebli-

che Auswirkungen auf die Funktionalität der VwG und sohin auf den Zugang zum Rechtsschutz.402

Das VwG-Verfahren ist ein Mehrparteienverfahren, in welchem diametrale Ansichten bzw Rechts- ansichten und daraus resultierend verschiedene Interessen vertreten werden.403 Ähnlichkeiten zum

Zivilprozess sind zwar zu entnehmen, doch eine gänzliche Identität ist bei weitem nicht gegeben, denn ist doch dort nicht die Kostenselbsttragung vorherrschend, sondern das Obsiegensprinzip.404

Letzteres wurde aus dem Grunde in der ZPO verankert, damit nicht am Ende eines langen Prozesses derjenige, der sein Recht gegen Widerstand anderer zu Recht durchgesetzt hat oder eine Streiterhe- bung einer Verteidigung zuführte, zu Unrecht auf verursachten Kosten sitzen bleibt und Nachteile daraus resultieren. Bei unseren Nachbarn in Deutschland ist ein ähnliches System bez Kosten be- reits im erstinstanzlichen VwG-Verfahren als Grundsatz verankert, weil aus ihrer Sicht eine Unver- einbarkeit mit Art 19 Abs 4 iVm Art 3 GG405 vorliegen würde, wenn der Obsiegenspartei Kosten

aus dem Verfahren auferlegt würden.406

Das Obsiegensprinzip bei Maßnahmenbeschwerden in VwG-Verfahren in Ö findet eine historische Begründung und ist bei den typenfreien Beschwerden eher ein Zufall durch die Determinierung der Anwendbarkeit der Regelungen zur Maßnahmenbeschwerde.407 Eine in sich stimmige und nach-

vollziehbare Rechtfertigung in der Sache zur tlw Anwendung dieses Prinzips sucht man vergeblich, wobei dadurch nicht schlechthin Verfassungswidrigkeit gegeben ist.408

399 Fister, ÖJZ 2013, 1045. Auch die Rsp hält fest, dass ganzheitlich dem Verwaltungsverfahren dieses Prinzip zugrunde liegt. VwGH

14.12.1999, 99/11/0268.

400 Fister in Holoubek/Lang, Verfahren BVwG und BFG 306f.

401 Einen Rechtsstaat zeichnet aus, dass Rechtsschutz nicht an persönliche Einkommensverhältnisse gebunden ist. Perl, ZVG 2016, 14. 402 Mayrhofer, ZVG 2015, 692.

403 Fister in Holoubek/Lang, Verfahren BVwG und BFG 306. Die belangte Behörde agiert nicht wie eine ggü stehende Partei im Zivil-

prozess. Auch wenn dies nicht so ist, erhöhen sich die Kosten ggü dem Verwaltungsverfahren. Vgl Mayrhofer, ZVG 2015, 698.

404 Vgl §§ 40 ff ZPO. Leistbarkeit der Gerichtsbarkeit im Zivilprozessrecht, vgl Jelinek, ZVG 2015, 689ff. 405 Art 19 Abs 4 iVm Art 3 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (GG) idF BGBl I S 404.

406 Hohenecker, Verwaltungsgerichtsbarkeit rechtsvergleichende Sicht 132ff. Vgl deutsche §§ 154 ff Verwaltungsgerichtsordnung

(VwGO) idF BGBl I S 1151. Generell zeigt sich bei einem Rechtsvergleich der Verwaltungsgerichtsbarkeit in anderen Ländern, dass tendenziell eine Anlehnung an die zivilrechtliche Gerichtsbarkeit erfolgte, sohin bei Fehlen von spezialgesetzlichen Determinierungen auf zivilprozessrechtliche Regelungen verwiesen wurde. In Ö hingegen wird subsidiär auf die Verwaltungsvorschriften (AVG) ver- wiesen. BVerfGE 16, 231 (235); 27, 391 (395); auch 74, 78 (94). Fister, ÖJZ 2013, 1047.

407 Früher direkt beim VwGH zu erheben, wo eingeschränkt das Obsiegensprinzip vorherrschte. Vgl Art 130 Abs 1 lit b B-VG idF BGBl

1975/302 bzw §§ 47 ff VwGG idF BGBl 1985/564. Mayrhofer, ZVG 2015, 698.

Verfassungsrechtliche Bedenken iZm der Kostenselbsttragung gibt es in Ö weder von VwGH noch VfGH.409 Im Gegenteil wird an der Verfassungskonformität keine Sekunde lang gezweifelt, ohne

dies einer ausführlichen Begründung zuzuführen. IdZ wären sehr wohl weitergehende Gedanken, ob tatsächlich eine ausreichende Effektivität des Rechtsschutzes überhaupt gegeben bzw in umgekehr- ter Weise beeinträchtigt ist, notwendig. Es sind dbzgl die Eigentumsgarantie oder die Justizgrund- rechte gem Art 6 EMRK, als auch Art 47 GRC in Betracht zu ziehen. Jedenfalls ergeben sich aus Sicht Fisters nicht unbegründete Bedenken dahin.410 Ebenso darf der Gleichheitsgrundsatz411 nicht

außer Acht gelassen werden, welcher beinhaltet, dass aus Sicht der Verfassung keine unbegründeten gesetzlichen Anordnungen getroffen werden dürfen. Es muss sowohl für die Eingabegebühr als auch ggt, die Befreiung, eine sachliche Rechtfertigung zugrunde liegen, wobei hier ein gewisser Raum zur Gestaltung412 offen steht, allerdings gesamthaft in all seinen zusammengehörigen Rege- lungen in sich stimmig sein muss. Hierin erblickt der VfGH keinerlei Problematik.413 Nach der

ständigen Rsp des VfGH wäre es durchaus möglich, die Eingabegebühr zu erhöhen sowie ein Sys- tem vermehrter Differenzierung zu etablieren, ohne dadurch in Konflikt mit dem Gleichheitsgrund- satz zu geraten.414 Durch die ö Lehre wurde auf Spannungsfelder hinsichtlich Verfassungsvorgaben

immer wieder hingewiesen415, wobei es bedauerlich ist, dass diesen Bedenken bei der Novelle nicht

mehr Relevanz geschenkt wurde. Fister ist der Ansicht, dass dies eher zu einer Verschärfung ge- führt hat und im Spannungsfeld mit dem Unionsrecht steht.416

Für ein System der Kostenselbsttragung wird ua argumentiert, dass in VwG-Verfahren kein An- waltszwang417 herrscht. Denkrichtig ist somit, dass hierin von vornherein kein Kostenpunkt liegt.

Fister beurteilt dies aber kritisch, denn mag es zwar möglich sein, dass einfache Verfahren ohne Anwalt geführt werden, so ist dies in komplexeren Angelegenheiten ohne Rechtskunde doch fern jeder Realität. Das zeigt sich schon allein im Verfahrensrecht der VwG, welches eine juristische Komplexität aufweist.418 Für Laien ist es schwer durchschaubar, sodass eine effiziente Rechtsdurch- setzung sowie eine entsprechende Verteidigung ohne anwaltlichen Beistand fraglich erscheinen.419

409 Fister, ÖJZ 2013, 1047. VfSlg 9.875/1983; 15.723/2000; VwGH 9.10.2001, 97/21/0466; 28.2.2013, 2010/07/0026. Mayrhofer, ZVG

2015, 698.

410 Fister in Holoubek/Lang, Verfahren BVwG und BFG 307; Fister, JBl 2011, 565 ff.

411 Gesetzliche Determinierungen müssen eine sachliche Begründung in sich haben und einer evtl Verhältnismäßigkeitsprüfung stand

halten. VfSlg 14.039/1995, 15.204/1998, 15.321/1998, 17.783/2006, 17.969.2006. Drexel, ZfV 2017, 319.

412 VfSlg 15.190/1998, 19.666/2012, 19.943/2014.

413 Mayrhofer, ZVG 2015, 695. VfSlg 19.666/2012, 19.590/2011, 11.751/1988, 19.487/2011. Der VfGH verlangt allerdings keine überaus

strenge äquivalente Bindung an den sachverhaltskausalen Aufwand.

414 Mayrhofer, ZVG 2015, 695. VfSlg 15.190/1998 mwN. 415 Chvosta, ZfV 2002/1462, 639ff.

416 Fister, ÖJZ 2013, 1047.

417 Sohin kann der Beschwerdeführer selbst seine Rechtsinteressen verfolgen und entsprechend handeln, ohne an einen Anwalt gebunden

zu sein. Grabenwarter/Fister5 214. Kritisch bez Verfahrenshilfe Wessely in Larcher, Verwaltungsgerichte 215.

418 Fister, ÖJZ 2013, 1047. Aus dem Tätigkeitsbericht des Oö LVwG geht hervor, dass die Vertretungsquote 40 – 60 % beträgt, sohin

nicht gerade gering ist. Drexel, ZfV 2017, 322.

419 Fister in Holoubek/Lang, Verfahren BVwG und BFG 307f. Die generelle Diskussion darf allerdings hier nicht dahin gehen, dass in

diesem Bezug dann wieder eine Unterscheidung getroffen wird, ob es sich um vermögende Personen oder Menschen ohne entspre- chende finanzielle Mittel handelt – wie dies ja bei der Verfahrenshilfe der Fall ist. Wäre hier die Situation gegeben, dass ein vermö- gender Mensch ohne Rechtskenntnisse ein Verfahren führen müsste und ohne anwaltliche Hilfe nicht zu seinem Recht käme, so müss- te dieser auf eigene Kosten den Anwalt heranziehen. Ein allfälliger Kostenersatz wäre idZ ausgeschlossen.

In der Rsp kommt dazu auch zum Ausdruck, dass in bestimmten Fällen ein Anwalt jedenfalls als notwendig gesehen wird, und zwar insofern es sich um nicht einfache Rechtsfragen handelt.420 Der

Ersatz von Anwaltskosten darf überdies nicht gänzlich ausgeschlossen werden, denn dies führe zu einer Verhinderung der vollkommenen Verwirklichung des Rechtsschutzes, sowie dessen Zugang als auch die Effektivität. Hieraus resultiert das angespannte Verhältnis zum Unionsrecht. Nach der Rsp des EuGH dürfen nationale Verfahrensvorschriften die Ausübung der durch das Unionsrecht verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (Effektivitätsge- bot.421 Heißt, die unionsrechtlich verliehenen Rechte dürfen schlussendlich nicht ad absurdum ge-

führt werden.422 Nicht nur, dass kein anwaltlicher Zwang besteht, wird als wesentliches Kriterium

ins Treffen geführt, auch der Umstand, dass die Inanspruchnahme von Verfahrenshilfe grds recht- lich eingeräumt ist. Aber auch jene Fälle, wo Verfahrenshilfe gewährt werden kann, sind nicht ohne Kritik, denn der Inhalt ist kein anderer und geht nach wie vor am Nettoprinzip der Rechtsverwirkli- chung vorbei. Grund dafür ist, weil beim Prinzip der Kostenselbsttragung trotzdem eine finanzielle Belastung bleibt, obwohl man selbst nicht Stein des Anstoßes zur Kostenverwirklichung war. Dies würde man nicht in Kauf nehmen, wäre einem selbst nicht daran gelegen, seine Rechte zu verteidi- gen.423 Das Prinzip der Kostenselbsttragung kommt nicht nur für die Kosten der Rechtsvertretung

zum Tragen, sondern auch für alle übrigen im Verfahren entstehenden Kosten, zB SV-Gutachten. Diese sind ohne Bezug zu den Anwaltskosten und entstehen unabhängig, wobei gerade Gutachter- kosten enorm sein können.424 Dies ist rechtlich problematisch iZm einem wirksamen gerichtlichen

Zugang, dem Gleichheitsgrundsatz als auch dem grundsätzlichen Recht auf Unversehrtheit des Ei- gentums. Das vorherrschende System der Kostenselbsttragung ist bez der Kosten der nichtamtlichen SV, an und für sich geeignet, den Ausschluss von der gerichtlichen Überprüfung zu erzielen.425

Hinsichtlich offener Kosten, ist der zivilrechtliche Weg eingeschränkt möglich und Amtshaftung kommt nur dann in Betracht, wenn das VwG eine unvertretbare Auffassung des Rechts zugrunde gelegt hat426 – dies sollte jedoch nicht die Regel sein – oder sofern unvertretbare Schritte, Verzöge-

rungen oder Entscheidungen im Verfahren dazu geführt haben. Der Rechtsweg ist wiederum für öffentlich-rechtliche Verfahrenskosten betreffend Beteiligter im zivilgerichtlichen Weg ausge- schlossen.427 Mag es auch Einzelfälle geben, in denen dieser Weg der Gangbare ist und zum Ziel

führt, ist doch – siehe oA – die grundlegende Problematik nicht zu unterschätzen.

420 VwGH 30.6.2010, 2010/08/0102. Konkret wurde dies bejaht iZm ASVG. Auch eine etwaige gerichtliche Pflicht zur Anleitung im

Verfahren sowie der Grundsatz der materiellen Wahrheit, haben in der Entscheidung des VwGH keine Änderung herbeigeführt.

421 EuGH 24.4.2008, C-55/06, Arcor, Slg 2008, I-02931 Rz 191 mwN. Fister, ÖJZ 2013, 1047. 422 Fister, ÖJZ 2013, 1047.

423 Fister in Holoubek/Lang (Hrsg), Verfahren BVwG und BFG 309; Fister, JBl 2001, 567. 424 Fister in Holoubek/Lang (Hrsg), Verfahren BVwG und BFG 308.

425 Mayrhofer, ZVG 2015, 697. EGMR 13.7.1995, 18139/91, Tolstoy Miloslavsky/Vereinigtes Königreich Rz 61.

426 Ist gegeben, wenn ein klarer Widerspruch zur eindeutigen Gesetzeslage vorliegt oder eine Grundlage, welche sich gegen höchstge-

richtliche Judikatur richtet, für die Behördenentscheidung herangezogen wurde. § 1 AHG normiert eine Verschuldenshaftung. OGH 18.1.1989, 1 Ob 2/89; 5.6.1991, 1 Ob 16/91; 18.11.2003, 1 Ob 3/03b; 22.5.2014, 1 Ob 61/14y.

Das nächste Argument geht dahin, dass das VwG-Verfahren zu viele Varianten bietet und generelle, allgemeine Regelungen der Kostentragung vorab nicht möglich sind, denn sie sind strukturell als auch in ihrer Zielausrichtung dem Grunde nach total unterschiedlich. In dieser argumentativen Hal- tung ist allerdings sehr wenig Substrat zu entdecken. Was aber im Gegenzug hier außer Streit ge- stellt werden kann, dass das generelle Prinzip des Obsiegens der ZPO und die daraus resultierende Kostentragungsregelung, für die VwG-Verfahren zu streng ist.428 Ein Beispiel, dass die Vielfalt

nicht von Vornherein ein Scheitern anderer genereller Prinzipien der Kostentragung bedingt, zeigt das AußStrG.429 In diesem Fall wurde eine Systematik gefunden, trotz der vielfältigen Varianten des

Außerstreitverfahrens eine Regelung des Kostenersatzes zu etablieren, die auch in der Praxis zum Vollzug tauglich ist. Hervorgehoben sei idZ, dass hier ein Normengebilde geschaffen wurde, wel- ches mit größter Sorgfalt eine Differenzierung nach der jeweiligen Lage der Interessen ermöglicht und danach die Kostenaufteilung und -tragung richtet. Dies wäre eigentlichen Bestens geeignet gewesen als Basismodell für das VwG-Verfahren zu dienen. Vor allem in der Hinsicht, weil die VwG-Verfahren nicht die Heterogenität aufweisen, wie es den Anschein vermittelt und im verglei- chenden Blick mit dem AußStrG wsl sogar noch mehr Varianten bieten.430

Überblickt man die oa Argumente und zieht daraus Schlüsse, so wird die Kostenselbsttragung in VwG-Verfahren aus Sicht der Lehre kritisch hinterfragt. Das Prinzip der Kostenselbsttragung für VwG-Verfahren steht auf dem Prüfstand.431 Mag dies auch der Fall sein, so ist noch keine Verfas-

sungswidrigkeit wegen Kritikpunkten an sich gegeben, denn der Gesetzgeber räumt einen großen Spielraum bei der Verfahrensgestaltung ein. Der VfGH hält dazu fest, dass der Gesetzgeber jeweils eigenständige Ordnungssysteme für unterschiedliche Verfahrensbereiche wählen und normieren kann, sofern die Regelungen auf die Besonderheiten Acht nehmen und dem Gleichheitsgrundsatz entsprechen. Das Prinzip der Kostenselbsttragung und damit einhergehend der Ausschluss eines Kostenersatzes ist grundrechtlich unproblematisch. Die Grenze ist erreicht, sofern das Effektivitäts- gebot bez Rechtsschutz eine Beschränkung erfährt.432 Dennoch stellt sich die Lehre die Frage, wäre

es nicht besser, vom bisherigen Grundsatz ab und neue Wege zu gehen?433 Aus Sicht von Fister

sprächen Gründe dafür, dass die Systematik immer mehr hin zum Prinzip des Obsiegens weiterent- wickelt wird.434 Dies einerseits aus verfassungsrechtlichen aber auch andererseits unionsrechtlichen

Gesichtspunkten. Gerade Letztere nehmen immer mehr Einfluss und gebieten eine entsprechende Umsetzung.435 Ein kritischer Punkt ist erreicht, wenn wirtschaftlich denkende Menschen das Kos-

428 Fister in Holoubek/Lang, Verfahren BVwG und BFG 309f.

429 Vgl § 78 Außerstreitgesetz (AußStrG) BGBl I 2003/111 idF BGBl I 2019/38. 430 Fister in Holoubek/Lang, Verfahren BVwG und BFG 309f.

431 Mayrhofer, ZVG 2015, 698f. 432 Drexel, ZfV 2017, 323f. 433 Mayrhofer, ZVG 2015, 698f.

434 Fister in Holoubek/Lang, Verfahren BVwG und BFG 310. Sander, Die Presse 2012/46/05; Mayrhofer, ZVG 2015, 698. Sander und

Mayrhofer argumentieren ebenfalls für die Entwicklung hin zum Obsiegensprinzip.

435 Fister in Holoubek/Lang, Verfahren BVwG und BFG 310. „Getreu des unionsrechtlichen Effektivitätsgebots dürfen nationale Verfah-

tenrisiko als Stolperstein sehen und sich aus diesem Grund das Rechtsmittel nicht ergreifen wa- gen.436 Sollte sich das Rechtsschutzsystem in Verwaltungsangelegenheiten dahin entwickeln, wird

die Kostenselbsttragung in VwG-Verfahren vom EuGH überprüft werden, wobei wsl die Effektivi- tät Thema sein wird.437 „Gegenwärtig dürfte die Schwelle der Verfassungswidrigkeit nicht erreicht

sein.“438

Ebenso können rechtspolitische Gründe für eine Reform des Kostensystems vorgebracht werden.439

Würde ein gewisses Risiko der Kosten von vornherein immanent sein, so ist man zur effizienten und ergebnisorientierten Verfahrungsführung angehalten.440 Allerdings nicht nur das, es wäre auch

Schutz vor missbräuchlichen Eingaben. Man könnte sagen, dass ein gut überlegtes Kostensystem schlussendlich zur Entlastung der VwG führen könnte.441 Vorab wurde befürchtet, dass die Ent-

scheidungen zur Kostentragung den Verfahrensaufwand bei den VwG wesentlich erhöhen. Dies fand jedoch keine Begründung, da von Seiten des VwGH klar gestellt wurde, dass die Entscheidung in aller Regel mit dem Spruch442 erfolgen kann. Sollten Verfahren eine ausführlichere Begründung der Kostenentscheidung bedingen, so kann durch legistischen Spielraum eine entsprechende Anpas- sung erfolgen, sodass der Ressourcenaufwand weiterhin minimal bleibt. Der Effekt der Entlastung der VwG wird somit gewahrt.443

Grds würden sich zur Neugestaltung des Kostenersatzrechts im VwG- Verfahren mehrere Systeme anbieten. Einerseits könnte das Prinzip der Kostenselbsttragung generell als allgemeine Verfahrens- anordnung bestehen bleiben, sofern im Gegensatz dazu die Materiengesetzgeber die Bestimmung in Anspruch nehmen, Abweichendes gesondert in der jeweiligen Materie zu regeln. Andererseits stellt sich dabei die Frage, ob es so empfehlenswert wäre, wenn noch mehr unterschiedliche Regelungen in diversen Gesetzen geschaffen würden. Wenn man ökonomisch iS eines modernen Rechtsstaates denkt, wäre es sinnvoller eine Bestimmung zu haben – sofern überhaupt notwendig – welche Aus- nahmen für stärkere Akzente der Kostenselbsttragung oder das Obsiegensprinzip festlegt. Fister resümiert in seinem Gesamtüberblick, dass es Vorzüge für eine differenziertes Kostenersatzsystem gibt und eine Adaptierung der bestehenden Regelungen einerseits wünschenswert wäre, aber auch andererseits mitunter gar rechtlich angebracht sei.444

In ein ökonomisches Vorgehen bzw effizientes Verfahren, vor allem im Hinblick auf den Kosten-

schweren“. EuGH 24.4.2008, C-55/g, Arcor, Slg 2008, I-02931 mwN.

436 Fister, JBl 568f. Fister, ÖJZ 2013, 1047.

437 Fister in Holoubek/Lang, Verfahren BVwG und BFG 310. 438 Drexel, ZfV 2017, 325.

439 Fister, ÖJZ 2013, 1051.

440 Fister in Holoubek/Lang, Verfahren BVwG und BFG 310.

441 Mayrhofer, ZVG 2015, 692. Fister in Holoubek/Lang, Verfahren BVwG und BFG 310. Fister, JBl 2011, 571. Chvosta, Prozesskosten-

recht 14ff.

442 Erfolgt in Form eines Satzes – auch hinsichtlich der Begründung. 443 Fister in Holoubek/Lang, Verfahren BVwG und BFG 310. 444 Fister in Holoubek/Lang, Verfahren BVwG und BFG 310f.

faktor, fließen zahlreiche verschiedene Faktoren ein, die unterschiedlichen Einfluss haben. Im Zuge der Begutachtung der letzten Novellierung des VwGVG wurde von Seiten der Präsidenten der VwG vorgeschlagen, das Verfahrensrecht hinsichtlich Verhandlungsschluss fortzuentwickeln.445 Dzt

könnten nach Schluss der mündlichen Verhandlung und noch vor Zustellung des Erkenntnisses weitere Anträge bzw Vorbringen eingebracht werden, die von Seiten der VwG behandelt werden (müssen). Solange ein „förmlicher Schluss“ nicht gegeben ist, können Verfahren durch erneute Vorbringen der Parteien immer wieder in die Länge gezogen werden und somit weitere Kosten ver- ursachen.446 Diese Anregung wäre mA nach sehr positiv gewesen, denn einerseits wäre durch einen

klaren Schlussstrich den Verfahrensverschleppungen ein Riegel vorgeschoben worden, aber auch andererseits eine Kostenbremse für zusätzliche Kosten installiert gewesen.

Im Dokument Kosten und Gebühren im VwG-Verfahren erster Instanz / eingereicht von Simone Siegel (Seite 52-57)