A zsidóság Pápán történő megtelepedésében és érvényesülésében meghatározó szerepe volt a város jogi és gazdasági helyzetének, mindenekelőtt pedig a földesúri politikának. A magánföldesúri hatalom alatt álló város lehetőségeit a jogi szabályozás biztosította keretek szabták meg, amelyek azonban szoros kölcsönhatásban álltak a földesúri jövedelmek racionalizálását és növelését célzó földesúri birtokpolitikával. Ezek a keretek és lehetőségek szabták meg Pápa város helyét a dunántúli mezővárosok rendszerében.
Az új szemléletű várostörténeti kutatás a városi funkciókat tekinti a városi jelleg meghatározó kritériumának. Gyimesi Sándor szakítva a városfogalom jogi szemléletével, meghatározott lakosságszám felett városnak tekintette azt a települést, amely gazdasági jellemzői (pl. iparosok száma), igazgatási és kulturális funkciói alapján egy adott régióban központi szerepet töltött be. Vizsgálatai a 18. század és az 1828-at megelőző időszak városi népességváltozására és az ipar helyzetére vonatkoztak.63 Bácskai Vera és Nagy Lajos kutatásai a városok hálózatára, a város és vidéke kapcsolatára fókuszáltak.64 A mezővárosok városias jellegének/mértékének meghatározásánál a népesség koncentrációjára, a helyi ipar nagyságrendjére, továbbá a város kulturális szerepére, politikai és egyházi igazgatási funkcióira voltak figyelemmel. Az iparosodás előtti korszakban mindezen tényezők közül elsősorban a város kereskedelmi jellegét, piacközponti szerepét tartották meghatározónak. Bácskai és Nagy az 1828-as összeírás alapján a piacközpont szerepét betöltő városok hálózatát, a városok és vidékük cserekapcsolatának kiterjedtségét és jellegét kívánták rekonstruálni, ezáltal rangsorolva azokat.65 Vizsgálatuk kiterjedt a kézművesipar szerepére, amelyben az iparűzők arányának meghatározásán túl a minőségi jellemzőkre is figyeltek, vizsgálták továbbá az ipar összetételét és teljesítményét. A kereskedők esetében vizsgálták a zsidók arányát, akiknek jelenléte – véleményük szerint – általában nagyobb kereskedelmi forgalmat feltételez az adott településen. A városi jelleg szempontjából általuk meghatározónak tekintett piaci vonzáskörzet mértékét tehát a város és körzete kézművesiparának, kereskedelmének fejlettsége, illetve a vidék mezőgazdasági árutermelésének differenciáltsága szabta meg.66 Vizsgálataik azt az eredményt hozták, hogy a város jogi fogalma és a valóságos városi szerepkör szétvált. A cluster-analízis segítségével kialakított városcsoportok ismérvei alapján Pápa várost a másodrendű kereskedelmi központok közé sorolták, mint az állat- és terményforgalom gyűjtőhelyét, amely azonban nem olyan kiemelkedő kereskedőváros, mint Győr.67 Iskolái révén azonban jelentős kulturális funkciókkal is bírt, és jelentőségét növelte uradalmi központ volta is.68
Bár ezek a tényezők háttérbe szorítják azt a korábbi megközelítést, miszerint csak a városi privilégiumokkal felruházott települések, azaz a civitasok tekinthetők városnak, Pápa esetében is igazolható, hogy a bizonyos fajta kiváltságokat szerző, elsősorban az úrbéri szolgáltatásokat cenzussal megváltó mezővárosok nagyobb polgárosult réteggel rendelkeztek, gazdasági lehetőségeik pedig a város funkcionális jellegét erősítették.69 Pápa
63 GYIMESI 1975
64 BÁCSKAI,NAGY 1984, BÁCSKAI 1988
65 BÁCSKAI,NAGY 1984, BÁCSKAI 2002
66 BÁCSKAI 2002. 100.
67 BÁCSKAI 1988. 22., 46.
68 BÁCSKAI 1986. 29., 40.
69 PÁLMÁNY 1990. 289.
városi és piacközponti jellegét mindenképpen igazolja a nagyszámú zsidó lakosság jelenléte.
Rúzsás Lajos a városoknak a kapitalista viszonyok kibontakozásának idején bekövetkezett funkcióváltását vizsgálta. Arra keresett választ, hogy a dunántúli városok a bortermelésből és gabonatermelésből, vagy az iparból mennyire voltak képesek befektethető kereskedelmi tőke létrehozására. A kereskedelmi tőke felhalmozásának elsődleges forrása a terménykereskedés, a bor, a gyapjú, továbbá a dohány exportja, illetve a textil- és gyarmatáru importja volt. Ez hosszú időre meghatározta a mezőgazdasági termelés elsődlegességét. Pápa város esetében is a gabonakereskedelemben akkumulálódott pénz volt a kereskedelmi tőke alapja.70 A pápai uradalomban megtermelt gabona értékesítését elsősorban a zsidó kereskedők bonyolították, akiket a gazdasági érdekeket szem előtt tartó uradalmi gazdaságpolitika következtében egyre nagyobb számban engedtek letelepedni a városban.71 A helyi gabonakereskedelem kibontakozásában kulcsszerepet játszottak. Pápán – kis számban ugyan – akadt példa manufaktúra alapításra, amelynek pénzügyi alapját a kereskedelemben felhalmozott tőke képezte. A többi dunántúli mezővárosban erre nem volt példa.72
Pápa város a 18. század közepéig a vármegyei politikai élet központja volt. A veszprémi vármegyeháza felépültéig felváltva itt és Veszprémben tartották a megyei közgyűléseket. Veszprém igazgatási központtá válása után is megőrzött Pápa néhány igazgatási funkciót. Járási és megyei körzeti hivatalok működtek itt, továbbá a vármegyei törvényszék is tartott kihelyezett üléseket. A városi funkciót erősítette Pápa egyházigazgatási központi szerepe, kulturális és iskolai szerepköre is. Katolikus esperesség székhelyeként, a református egyházkerület szellemi központjaként mindkét felekezet középfokú intézményeket működtetett a városban, amelyek nem csupán a város szűkebb vidékére gyakoroltak vonzerőt. Fontos tényező volt továbbá a város uradalmi birtokközpont volta, ami kiterjedt uradalmi tisztikar jelenlétével járt. A város intézményi központi jellege a városi társadalom differenciáltságát eredményezte, viszonylag nagyarányú honorácior réteg jelenlétével.
Pápa város meglehetősen gazdag, szerteágazó műfajú és különböző színvonalú helytörténeti irodalommal rendelkezik. A 20. század elején várostörténeti monográfia is megjelent73, majd hosszú évtizedek után elkészült egy a különböző szakterületek és korszakok legújabb kutatási eredményei alapján megírt várostörténeti tanulmánykötet.74 A városra vonatkozó historiográfiai szakirodalmat Hudi József tekintette át a késő-feudális kor városi önkormányzatáról írott monográfiájában.75 Ezen kívül számos publikációja született, amely a várostörténet egy-egy aspektusát tárgyalja. Fontos továbbá megemlíteni, hogy a várostörténeti tanulmánykötet elkészülte után csaknem másfél évtizeddel Petrik Iván publikálta a város legfontosabb jogbiztosító iratait, kitűnő rövid kommentárokkal
70 RÚZSÁS 1964. 196.
71 Ezzel szemben a jelentős gabonakereskedelmet bonyolító Győr egészen 1840-ig ellenállt a zsidók beköltözésének, akik így a külvárosnak tekinthető püspöki birtokon, Győrszigeten telepedtek le nagyobb számban és onnan jártak be a városba kereskedni. A gabonaforgalom Győrben a magyar és német kereskedők kezében volt. BALÁZS 1980. 17., 109. Szombathely is – néhány korábbi kivételtől eltekintve – csak 1840 után engedte letelepedni a zsidókat a városban. Bár a falusias külvárosi részeken (Óperint, Szentmárton, Szőkefölde) ott is nagyobb számban éltek zsidók, és látogatták a város piacát, boltot nyitottak, raktárat béreltek, a város velük szemben fellépő korlátozó intézkedései miatt mégsem tudtak olyan jelentős szerepet szerezni a kereskedelemben, mint Pápán. TILCSIK 2003. 116., TILCSIK 2009. 161., 162.
72 RÚZSÁS 1964. 216.
73 KAPOSSY 1905
74 KUBINYI 1994a
75 HUDI 1995a
magyarázva az adott oklevél történeti hátterét és jogkövetkezményeit, elsősorban a város jogállásának pontos értelmezéséhez nyújtva segítséget. A forráskiadvány bevezető tanulmányában Hudi József foglalta össze a várostörténeti kutatás eredményeit.76
A pápai zsidóság alábbi fejezetekben részletesen kifejtendő jogi, társadalmi és gazdasági helyzetének pontos értékeléséhez a fent kiemelt szakirodalom segítségével röviden áttekintjük a város birtoklástörténetét, önkormányzati, hivatali, és hatósági funkcióit, amelyek együttesen a helyi zsidóság helyzetét meghatározó keretül szolgáltak.77 Birtoklástörténet
Pápa város birtoklástörténetére vonatkozóan is bőséges szakirodalom áll rendelkezésre. Ennek részletezése nélkül röviden áttekintjük a város birtoklástörténetét a középkortól a rendi korszak végéig.
Pápa a középkortól fogva földesúri hatalom alatt álló privilegizált mezőváros volt egészen 1848-ig. Lakói nem lehettek rendi értelemben polgárok, azonban a város kiváltságai közé tartozott, hogy megfelelő feltételek mellett lakói polgárjogot szerezhettek.
A szabad királyi városok polgárságához hasonlóan purgerpénzt fizettek és formaruhát viseltek. A polgárjogot elnyert személyek korlátozás nélkül élhettek a városi kiváltságjogokkal, passzív és aktív választójogot nyertek.
A város bizonyos fokú önigazgatási jogokat élvezett már a középkorban is, de mindvégig földesúri függésben maradt. Volt bírája, aki 12 esküdt segítségével intézte a város ügyeit.78 A földesúrnak úriszékén keresztül bíráskodási joga volt a mezőváros lakói felett. A lakosság ugyanakkor igyekezett bizonyos fokú önigazgatási jogot szerezni a bíráskodás terén is. A város tanácsa kisebb jelentőségű ügyekben mint elsőfokú bírói fórum volt illetékes. Ennek érvényesítése általában az erőviszonyoktól függött, azaz a várost birtokló földesúr jogérvényesítő szándékától.79 A városnak a 15. században már fejlett írásbelisége volt. Pecsétjét egy 1477-ben kelt oklevélről ismerjük, de utalását találjuk egy 1427-ben kelt oklevélben is.80
A királyi birtok Pápa város 1389-ben a Garaiak birtokába került és éves adóját egy összegben fizette.81 A Garaiak jobbágyaik, azaz a pápai polgárok, hospesek és kereskedők számára harmincadvám-mentességet szereztek.82 A várost 1464-ben a Szapolyai család szerezte meg.83 Birtoklásuk alatt a város újabb kiváltságokat szerzett. 1500-ban II. Ulászló teljes vámmentességben részesítette a pápaiakat.84 Ez a kiváltság mindvégig fennmaradt és a város kereskedelmi élete szempontjából fontos szerepet játszott. A város kiváltságait az uralkodók újra- és újra megerősítették, utoljára 1839-ben.85
1528-ban I. Ferdinánd a várost, mivel Szapolyai hűtlenné vált, mint a királyra visszaszálló javakat a Thurzó család tagjainak adományozta.86 A Thurzók hamarosan lemondtak Pápa birtokáról, amit aztán a király 1535-ben Török Bálintnak és fiainak adományozott.87 Török Bálint lánya révén Pápa város a Nyáry családra szállt. A
76 PETRIK 2010
77 A városi önkormányzatok működését HUDI 1995a alapján foglaljuk össze.
78 KUBINYI 1994b. 82.
79 1439-ben például Garai László földesúr kizárólagos bírói illetékességet szerzett az uralkodótól a pápaiak felett. PETRIK 2010. 37–40.
80 PETRIK 2010. 45.
81 KUBINYI 1994b. 84.
82 Erzsébet magyar királyné adománylevele, Óbuda, 1439. december 14. PETRIK 2010. 41–42.
83 HORVÁTH 2010. 351.
84 Buda, 1500. február 11. PETRIK 2010. 48–50.
85 PETRIK 2010. 148–151.
86 Esztergom, 1528. február 15. PETRIK 2010. 54–59.
87 Bécs, 1535. augusztus 27. PETRIK 2010. 62–63.
örökösökkel kötött szerződések folyományaként pedig 1628–1629-ben került Esterházy Miklós nádor birtokába.
A nádor Ferenc nevű fia (1641–1684), pápai főkapitány lett a család ifjabb fraknói ágának a megalapítója, aki az 1670-ben tett osztályegyezség folytán lett a teljes gesztesi és pápai jószág birtokosa.88 Fiai, Antal (1678–1722), I. József (1682–1748) és I. Ferenc (1683–1754) 1702-ben osztoztak meg a birtokokon. Antalé lett a gesztesi rész, a két másik fiú pedig a pápa-ugod-devecseri birtokot kapta. A Rákóczi-szabadságharc idején a kurucokhoz csatlakozó Antalt az uralkodó birtokvesztésre ítélte, így javait testvérei örökölték meg. Őket 1721-ben iktatták be a gesztesi és a pápa-ugod-devecseri birtokokba.
Az uradalmi gazdálkodás megszervezése Esterházy I. Ferenc (1683–1754) Borsod megyei főispán, 1741-től tárnokmester nevéhez kötődik.89
I. Józsefnek egyetlen, I. Ferencnek három fiú utóda maradt. Ők, II. József (1714-1762), illetve I. Miklós (1711–1765), II. Ferenc (1715–1785) és I. Károly (1725–1799) örökölték és osztoztak a pápai és gesztesi javakon. Az utód nélkül maradt és eladósodott ifj. József 1759-ben 32 évre zálogba adta birtokrészét unokatestvéreinek. 1762-ben bekövetkezett halála után ezek a birtokok I. Miklósra, II. Ferencre és I. Károlyra szálltak, akik családi egyezség keretében felosztották maguk közt az 1755-ben rájuk szállt atyai örökséggel együtt. Az egyezség értelmében Miklósé lett a tatai és gesztesi birtokrész, Ferenc a cseklészi birtokokat kapta, illetve Károllyal osztozott a semptei, valamint a pápa–
ugod–devecseri javakon. Az egyezséget követően a teljes pápa-ugod-devecseri birtokot Esterházy I. Károly vette kezelésbe, akinek várospolitikáját a kiváltságok korlátozása, a rekatolizáció, a városnak átengedett haszonvételek visszaszerzése és bevételnövelő intézkedések jellemezték.
Esterházy I. Károly 1799-ben bekövetkezett halála után Pápa következő földesura unokaöccse, Esterházy III. Ferenc (1758–1815) lett, majd őt fia, II. Károly (1799–1856) követte. Mindketten városbarát politikát folytattak.
A város jogi helyzete
Az uradalomszervezés és a gazdálkodás racionalizálásával összefüggésben a pápai Esterházyak nemcsak az uradalmi falvak jobbágyaival álltak úrbéri szerződésben, hanem a birtokukban lévő kiváltságos mezővárosi lakosság jogait és kötelezettségeit is igyekeztek szerződésekben rögzíteni. A polgárvárosnak tekintett Belsőváros mellett a belsővárosi telkekhez tartozó külső majorokban a 18. századra önálló városrészek (Alsó- és Felsőmajor) kezdtek kialakulni, amelyek azonban ekkoriban a belsővárosi magisztrátus joghatósága alá tartoztak. A külvárosiak által sérelmesnek tekintett viszony a földesúrral kötött városrészi szerződés által szűnt meg. Esterházy II. Ferenc földesúr ugyanis a Belsővárossal és a majorokkal külön-külön egyezett meg, s mivel a polgárvárossal nehezebben folyt az egyezkedés, 1730-ban előbb a két majorral kötött szerződést.90 Ezáltal a majorok jogilag leváltak a Belsővárosról.
A szerződés, amely a földesúr-jobbágy viszony rendezését célozta, mindkét fél részére előnyös volt, azonban mivel csak a városlakókra nézve volt kötelező érvénye, az idők során sérelmeket okozott rájuk nézve, ezért konfliktusokhoz vezetett.
A szerződés értelmében a külső városrészek lakói földesúri kötelezettségeiket, így a robotot is évi 1200 rajnai forint cenzus ellenében megváltották, szolgáltatásaik megváltása tehát mindkét fél számára kiszámítható lett. Nagy jelentőségű hozadéka volt a szerződésnek, hogy a földesúr a város vámmentességre vonatkozó kiváltságát a külső városrészekre is kiterjesztette. Addig használt városi legelőiket továbbra is szabadon
88 FÜLÖP 1994. 228.
89 FÜLÖP 1994, FÜLÖP 1995, FÜLÖP 2000, HUDI 2000,LÁSZLÓ 2003
90 Pápa, 1730. június 10. PETRIK 2010. 114–116. A szerződés tartalmáról részletesen HUDI 1995a. 28.
használhatták. Az addig fizetett terragium (földadó) fejében szántóföldjeiket szintén szabadon bírhatták. A szerződés fontos részét képezte a városrészi ingatlanok ügye. A földesúr úgy rendelkezett, hogy ha egy telket inscribálna, azaz szabaddá nyilvánítva mentesítene a telekhez és a házhoz kötődő szolgáltatás, a cenzusfizetés alól, akkor az arra eső összeget levonnák a városrész által fizetendő cenzus összegéből. Ellenben ha ilyen, korábban insciptiósnak számító házat a földesúr visszaváltana, akkor a ház után fizetendő cenzus nem a várost, hanem őt illetné.
A földesúr a szerződés értelmében átengedett a város részére négy kocsmát, azaz ezek borméréséből származó jövedelmeit, továbbá a külsővárosiak számára engedélyezte a szabad piacozást a Belsővárosban. A városrész területén az ingatlan adás-vételek bonyolítása továbbra is jogában állt a városiaknak, azonban uradalmi bejelentéshez, jóváhagyáshoz kötötték. A szerződésben rögzített városrészi cenzus kivetése érdekében tisztázni kellett a városrész birtokviszonyait. Ennek érdekében még a szerződés megkötése előtt az uradalmi földmérő összeírta és kimérte a telkeket.
A szerződés létrejötte után az önálló igazgatási egységként működő külsővárosiak elszakadtak a Belsővárostól.
A Belsőváros lakosságával folytatott egyezkedés elhúzódott, és csak másfél év múlva, 1732 legelején sikerült végül megállapodásra jutni.91 A Belsőváros ugyanis kiváltságaihoz, fennálló jogaihoz ragaszkodva, a földesúri törekvésekben éppen ezen jogai csorbításának szándékát látta. A létrejött szerződés először is a földesúri járandóságok megváltoztatására vonatkozott. Akárcsak a külső városrészek lakói, a belvárosiak is egy összegben fizetett 1600 rajnai forint cenzus fejében megválthatták minden szolgáltatásukat.
Az összegbe beleértették a földbérleti díjat – az ún. terragiumot –, továbbá a zsellérek adóját is. Ezek közül a legterhesebb a robot volt.92 A polgárvárossal kötött szerződés esetében is a leginkább fontos pont az ingatlanforgalom ügye volt. Esetükben azonban a város által kiállított házlevél csak uradalmi láttamozással volt érvényes. A szerződés a városnak ítélte a piaci és vásári felügyelet jogát, valamint az ebből származó jövedelmeket.
Meghagyta a szabad legelőhasználatot és a belsővárosi háztulajdonosok számára a szabad kocsmáltatás jogát. A szerződést 1732 októberében azzal egészítették ki, hogy a város bírái hivatali idejükre a házuk után fizetendő cenzus alól mentesülnek.
A cenzus kivetése érdekében a Belsővárosban is elvégezték a kataszteri felmérést.93
A megkötött szerződések ellenére az évek során a földesúr és a városrészek közti viszony egyre konfliktusosabbá vált, mivel az uradalmi tisztek, ha a gazdasági érdekek úgy kívánták, eltekintettek a szerződésben foglalt jogok biztosításától. Ez elsősorban a városi ingatlanok ügyében fordult elő. Az uradalmi gazdálkodás hatékonyabbá tétele megkövetelte az adóbevételek növelését. Ennek érdekében a földesúr egyre több, korábban szolgáltatások alóli mentességet élvező inscriptionális házat és telket váltott vissza. Ennek következményeként az ingatlan tulajdonosa cenzus fizetésére kényszerült, ugyanakkor ingatlana kívül rekedt a korábban megkötött szerződés hatályán. Az ilyen telkeket, valamint a város területén álló puszta, azaz beépítetlen területeken létrehozott telkeket extracontractuális telkeknek nevezték. A felemás helyzet megoldása érdekében egy újabb megegyezésre volt szükség a városrészek és a földesúr között. A szerződés megkötése óta eltelt időszakban a földesúr a korábban biztosított jogokat is megnyirbálta. Az 1769-ben felvett úrbéri kilenc kérdőpontra adott városi feleletek minden ilyen sérelmet felsoroltak:
ingatlanforgalom korlátozása, a városi legelők uradalmi használata, a kocsmáltatási jog
91 Pápa, 1732. január 1. PETRIK 2010. 121–124.
92 PETRIK 2010. 125.
93 A felméréshez készült az ún. Maynzeck-féle térkép, amely tartalmazza a telkek kataszteri számát is.
megsértése, bizonyos áruk kereskedelmének földesúri monopolizálása.94 Az éveken át elhúzódó, a királyi kúriához is eljutó peres eljárás 1788-ban megállapodással zárult, amelyben a földesúr megerősítette a városrészekkel kötött szerződésekben foglalt jogokat, és szabályozták a legeltetési jogokat.
Az extracontractuális telkek ügye ezzel a megállapodással azonban nem oldódott meg, további hosszú évek múlva sikerült csak helytartótanácsi nyomásra újra megállapodni a városrészek lakosságával. Az 1793-ban, illetve 1794-ben megújított városrészi földesúri szerződések hatályát ezen ingatlanokra is kiterjesztették.95
Ezúttal először a Belsővárossal jött létre a szerződés az extracontraktualisták ügyében.96 Ennek értelmében a korábbi szerződésben nem szereplő telkeket hozzácsatolták a korábbi szerződés hatálya alá eső telkekhez, rájuk is kiterjesztve a szerződés hatályát. Az új telkek arányában 1258 forint 67 és ½ krajcárral megemelték az éves cenzust. Fontos újonnan szerzett jog volt, hogy az uradalom elismerte a városi tanácsot a belsővárosiak elsőfokú bírói fórumának a városiak egymás közti ügyeiben, kivéve a bűnügyeket, vagy a céhügyeket. Az uradalom továbbra is meg kívánta tartani a belsővárosi ingatlanforgalom felügyeletét, de végül lemondott a házlevelek láttamozásáról, és megelégedett azzal, hogy a házlevél egy példányát az uradalmi levéltárban is elhelyezzék. A szerződés eredetileg a városi igazgatást is érintette, amikor nem engedélyezte, hogy a városi tanács mellé 60 fős választott községet állítsanak.97
A külső városrészekkel egy évvel később sikerült megújítani az örökös szerződést.98 Itt is elsősorban az extracontaktualisták helyzete várt rendezésre. Ezeket a telkeket hozzácsatolták a kontraktualista telkekhez és meghatározták az utánuk fizetendő cenzust. A külsővárosiaknak a korábban megállapított 1200 rajnai forint felett még évi 1138 forint 84 krajcárt kellett fizetniük. A szerződés kitért az ingatlanforgalomra, megerősítve a korábbi gyakorlatot. Az uradalom a két majort számadásaik bemutatására kötelezte. Árvaügyekben a külsővárosiakat a belsővárosi hatóság alá rendelte.
A városrészekkel külön megkötött szerződések után a 18. század második felében fokozatosan három különálló önkormányzat alakult ki a város területén. A Belsőváros egysége továbbra is fennmaradt, a külvárosi majorokból pedig a 18. század végére létrejött az Alsó- és Felsőváros, önálló elöljárósággal (bíró, tanács) és saját pecséthasználattal.
A belsővárosi elöljáróságot a 12 tagú tanács és a főbíró alkotta, utóbbit a földesúr jelöltjei közül választották meg. A bírói és az igazgatási feladatok irányítójaként nagy befolyással bírt a városrész életére. A városi jövedelmekkel történt visszaélések miatt 1760-ban az uradalom elrendelte a bírói számadások rendszeres úriszéki felülvizsgálatát.
1795-ben a 12 tagú tanács mellé a korábbi külső tanács helyett 40 tagú ún. választott községet állítottak. A városi önkormányzat rendszeresen tartott közgyűlést, amelyen a tanács és a választott község tagjai vettek részt. Évente tartottak tisztújító közgyűlést. A tanács és a választott község képviselői (7 fő) együttesen tanácskoztak (tanácsülés), amelyeken a legfontosabb döntéseket hozták, és döntöttek napi ügyekben. A tanács elé került ügyekről jegyzőkönyvet vezettek. Ezek az ülések biztosították a folyamatos városi igazgatást. A tanács rendészeti, katonai, kommunális, adózási, egyházi, szociális ügyekben intézkedett, emellett polgári és büntető bíráskodás feladatait is ellátta, tisztviselőin keresztül pedig hatósági jogköröket gyakorolt.
94 LICHTNECKERT 2007. 176–193.
95 Ezután is számon tartották, hogy egy-egy adott ingatlan melyik szerződés hatálya alá esett, így az iratok megkülönböztetik az ó- és újkontraktuális ingatlanokat.
96 Pápa, 1793. október 3. PETRIK 2010. 133–138.
97 A földesúr a választott község helyett 24 tagú külső tanács létrehozását írta volna elő. Ezt azonban a helytartótanács nem hagyta jóvá, és a külső tanács helyett a választott község felállítását rendelte el. PETRIK
2010. 140.
98 Pápa, 1794. október 29. PETRIK 2010. 140–144.
A két külsőváros bizonyos tekintetben továbbra is a belsőváros önkormányzatának volt alárendelve. A városi privilégiumokat ugyan a külsővárosiakra is kiterjesztették, de csak a belsővárosi tanács által biztosított útlevél birtokában élhettek ezekkel a jogaikkal. A külsővárosiak gyámügyeit is 1794 után a belsővárosi gyámhivatal hatáskörébe utalták.
Mindkét külső városrész önálló elöljárósággal rendelkezett. Források hiányában csak az alsóvárosi önkormányzat működését ismerjük, ahol a városrészi bíró és jegyző mellett egy 12 tagú belső- és 6–9 tagú külső tanács működött. A bírót, az esküdteket, illetve az adószedőt évente tartott tisztújító ülésen választották közfelkiáltással az uradalmi tiszt jelenlétében. Az alsóvárosi polgárok ügyeit a tanácsülés intézte, amely a 19. század elején hetente ülésezett. A városrészi magisztrátus polgári, rendészeti és kisebb büntető ügyekben volt illetékes. Tudomása nélkül a városrészben idegen nem telepedhetett le.
A Felsőváros is önálló tanácsot tartott, élén bíróval, és jegyzőt is alkalmazott.
Pontos hatáskörét nem ismerjük, az viszont bizonyos, hogy a polgárjoggal kapcsolatos ügyek, vagy a gyámügyek tekintetében a belsővárosi elöljáróságnak volt alárendelve. A városi polgárjogot nyert külsővárosi lakók is a belsővárosi tanács bírói hatósága alá tartoztak, de a két külsővárosi magisztrátus mégis gyakran eljárt saját hatáskörben.
Mindkét külső városrész hozzájárult az egész város közös költségeihez, mindenekelőtt a városi nemzeti iskola fenntartásához.
A három városrész több mint száz éven keresztül fenntartotta különállását. 1840-ben a Belsőváros elöljárósága kezdeményezésére tárgyalások indultak a városrészek egyesítése érdekében úgy, hogy az örökös szerződésekben foglalt jogok ne sérüljenek.
Hosszas vitát követően végül 1842. június 13-án a három városrész elöljárói örökös szerződést kötöttek, amelyben kinyilvánították a városrészek egyesülését. Az egyesülés deklarált célja a városi terhek arányos megosztása és az egységes városfejlesztés volt. A városrészek egységes igazgatás alá kerültek, közös pénzügyi gazdálkodást vezettek be.
Még az év folyamán új egységes városi tisztikart választottak. A város élén a földesúr jelöltjei közül választott városbíró állt, a magisztrátust eleinte 20, majd 12 tagú tanács, valamint ideiglenesen 80, majd 60 fős választott község alkotta.
A városi önkormányzatok mellett Pápán önálló elöljárósággal rendelkező nemesi község is létrejött a 18/19. század fordulóján. A században jellemző nagyarányú városi bevándorlással, Pápán nagyszámú katolikus nemesi lakosság telepedett meg (a városi lakosságon belüli arányuk 1785-ben 7,8% volt). A protestáns nemesség sikeresen szembeszállt a földesúr rekatolizációs törekvéseivel, és a vallásgyakorlat visszaszerzése után újjászervezte intézményeit. A nemesi communitas túlnyomó többségét az armalisták alkották, akik csak kis számban szereztek városi polgárjogot. A rendi korszak lezárultával a nemesi önkormányzat is megszűnt és betagozódott a polgári városba.
Magyarországon a kései rendi korszakban nem volt ritka, hogy hasonló módon egyetlen településen belül több önkormányzat működött. Pápán ezek mellé illeszkedett a létrejövő zsidó község.