A közérdekű adatigénylésekkel kapcsolatos mérlegelés szempontjai a hazai ítélkezési gyakorlatban
1.4. A szükségesség/arányosság teszt szempontjai
A szükségesség/arányossági teszt során a szakirodalom, illetőleg az Alkotmánybíróság gyakorlata is alapvetően az alábbi három kérdéskör vizsgálatát tartja szükségesnek: (i) az alapjogot korlátozó állami intézkedés alkalmas-e egy elismert cél eléréséhez (alkalmassági próba); (ii) az állami intézkedés szükséges-e a cél eléréséhez (szükségességi próba); (iii) az intézkedés nem aránytalan-e az elérendő céllal (szűkebben vett arányossági próba).14
A szükségesség/arányossági teszt mindhárom próbája esetén megállapítható tehát, hogy a teszt minden próbája egyezően az állami intézkedés oldaláról vizsgálja az alapjog-korlátozás indokoltságát.
Ez a tétel pedig attól függetlenül igaz, hogy Blutman László is megállapítja tanulmányában, hogy maga az Alkotmánybíróság is tizenkét féle (de legalább kilenc féle)
13 3/2015. (II.2.) AB határozat indokolás [21] bekezdés
14 A témát bővebben ismerteti BLUTMAN: i.m. 145–156. o.
elnevezéssel és tartalommal használja az alapjogi tesztet15 (itt most szándékosan nem a leginkább elterjedt, szükségességi/arányossági teszt kifejezést használtam), azonban a teszt minden értelmezése szerint lényegében ezen három próbát tartalmazza, legfeljebb eltérő mértékben.
Az 1.3. pontban kifejtetteknek megfelelően ezt a tesztet a bíróságoknak, és – adott esetben – az adatot kezelő egyéb jogalkalmazó szerveknek is le kell folytatniuk, azonban ennek eredményeként nem juthatnak olyan következtetésre, hogy az általuk alaptörvény-ellenesnek tartott jogszabályt félreteszik.
A teszt eredménye alapján tehát a jogalkalmazók az alkalmassági, szükségességi és arányossági próbák során a 3/2015. (II. 2.) AB határozatból is következően az alábbiakat kötelesek vizsgálni
a) adható-e olyan – adott esetben szűkítő – értelmezés az információszabadságot korlátozó egyedi vagy normatív aktusnak, amely a szükségesség/arányosság elvének megfelelően biztosítja az alapjog érvényesülését; és amennyiben nem b) szükséges/lehetséges-e az információszabadságot, mint alapjogot korlátozó
aktus kapcsán egyedi normakontroll kezdeményezése.
A fentiekből látható ugyanakkor, hogy a bírói gyakorlat az arányossági vizsgálat során nem, vagy nemcsak ezt az irányt követi, hanem azt (is) vizsgálja, hogy az igényelt adat megismeréséhez vagy annak kizárásához fűződik-e nagyobb súlyú közérdek.
Ez ugyanakkor véleményünk szerint ténylegesen nem elsődlegesen a szükségesség/arányossági tesztre tartozó kérdés, hanem ez egy attól függetleníthető, másik teszt, amely a jogirodalomban nyomós közérdekűségi teszt vagy érdekmérlegelési teszt néven jelenik meg.16
Kiemelést érdemel e körben, hogy a Kúria Pfv. 21.135/2017/10. ítélete is hivatkozik a szükségesség/arányossági teszt kapcsán a 7/2014. (III. 7.) AB határozatra, amely az ítélet szerint egyértelműen megalapozza a teszt jogalkalmazók által történő végzését.
Éppen ezen AB határozat rögzíti ugyanakkor a közérdek vizsgálatának a szükségesség/arányossági teszttől történő elválasztásának szükségességét, amikor a határozat összefoglalását adó [67] pontban az alábbiakat fejti ki: „A „méltányolható közérdek” törvényi feltétel annak elismerése mellett is indokolatlan, hogy – amint azt az Alkotmánybíróság fent részletesen kifejtette – a jogalkalmazónak mérlegelési lehetőséggel kell bírnia ahhoz, hogy gyakorlatát a szólásszabadság és a közéleti szereplők személyiségvédelme ütközésének összetett alkotmányjogi szempontrendszere szerint alakíthassa. Az Alkotmánybíróság az új Ptk. vitatott rendelkezésének másik két kitétele kapcsán rámutatott arra, hogy azok minden releváns szempont érvényesítésére mozgásteret biztosítanak, ezért alkotmányosan nincs lehetőség arra, hogy a jogalkalmazás további feltétel fennállását vizsgálja. A 2:44. §-ban foglalt szabály alkotmányos célja az, hogy a közéleti szereplőket érintő szólásszabadság határait az
15 BLUTMAN: i.m. 146–147. o.
16 E kérdéskörhöz lásd bővebben például KOMANOVICS Adrienne: Információszabadság az Európai Unióban, Dialóg Campus Kiadó – PTE-ÁJK, 2009.
Alaptörvény II. cikkére és a VI. cikk (1) bekezdésére figyelemmel szabja meg. Míg a
„szükséges és arányos mértékben”, illetve „az emberi méltóság sérelme nélkül”
fordulatok a szólásszabadság gyakorlásának határait szorosan a közéleti szereplő személyiségi jogainak védelméhez kötik, addig a „méltányolható közérdek” kitétele a korlátozások lehetséges körét már a személyiségvédelem szempontjain túlra terjesztené.”
A fentiek álláspontunk szerint természetesen nem jelentik azt, hogy az adatkezelők és a bíróságok a közérdekű adatok kiadhatóságával kapcsolatos döntésükkor ne mérlegelhetnék adott esetben a megtagadás alapjául szolgáló közérdek súlyát.
Dogmatikai szempontból talán helyesebb lenne ugyanakkor, ha ezt nem a szükségesség/arányossági teszt részeként, hanem egy, az Infotv. 30. § (5) bekezdése alapján, külön törvény felhatalmazása alapján lefolytatható másik tesztben, az érdekmérlegelési (nyomós közérdekűségi) tesztben tennék meg. A továbbiakban ezt a teszt típust vizsgáljuk.
2. Érdekmérlegelési (nyomós közérdekűségi) teszt
2.1. Az érdekmérlegelés általános szempontjai
A korábban említettek szerint az érdekmérlegelés elvégzésének kötelezettsége normatív jogszabályi rendelkezésen alapul, az Infotv. 30. § (5) bekezdése alapján ha a közérdekű adat megismerése iránti igény teljesítésének megtagadása tekintetében törvény az adatkezelő mérlegelését teszi lehetővé, a megtagadás alapját szűken kell értelmezni és a közérdekű adat megismerésére irányuló igény teljesítése kizárólag abban az esetben tagadható meg, ha a megtagadás alapjául szolgáló közérdek nagyobb súlyú a közérdekű adat megismerésére irányuló igény teljesítéséhez fűződő közérdekkel.
Mivel ennek megfelelően az érdekmérlegelés elvégzésére csak törvényben meghatározott esetekben kerülhet sor, a joggyakorlat számára nem a mérlegelés elvégzésére vonatkozó kötelezettség esetei, hanem az jelenthet problémát, hogy a fentiek szerinti normatív szabályozás nem ad támpontokat arra nézve, mely esetekben minősíthetik az adatkezelők a megtagadás alapjául szolgáló közérdeket nagyobb súlyúnak a közérdekű adat megismerésére irányuló igény teljesítéséhez fűződő közérdeknél.
Ezzel kapcsolatban – a szükségesség/arányossági teszthez hasonlóan – az alkotmánybírósági határozatok szolgáltathatnak elsődleges támpontot.
Az Alkotmánybíróság 13/2019. (IV. 8.) AB határozata17 szerint a közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozása akkor fogadható el alkotmányosan indokoltnak, ha azt más alapjog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme kényszerítően indokolja, illetve elkerülhetetlenül szükségessé teszi [Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés]. Az állami szervek zavartalan működésének, a feladatellátás feltételeinek a biztosítása ilyen
17 13/2019. (IV. 8.) AB határozat [56] bekezdés
alkotmányos érték lehet. A közfeladatot ellátó szerv közfeladatainak ellátását azonban csak szélsőséges esetben veszélyeztetheti, béníthatja meg egy, a közfeladatainak ellátásával összefüggő adatokra vonatkozó adatigénylés teljesítése. Következetes az alkotmánybírósági gyakorlat abban a tekintetben, hogy alapjogsértő az olyan szabály, amely bármilyen megkötés nélkül, általános jelleggel az adatkezelő diszkrecionális döntési jogkörébe utalja a közérdekű adatokhoz való hozzáférés megtagadásáról szóló döntést [34/1994. (VI. 24.) AB határozat]. A számottevő, észszerűtlen munkateherre történő utalás ezért nem válhat önkényes döntéssé, üres hivatkozássá.
Ezen elvi alapokon állva a Kúria Pfv.21.503/2016/6. ítélete szerint18 is az érdekmérlegelés során a közérdekű adatok nyilvánosságához fűződő érdek tekinthető elsődlegesnek, annak korlátozását minden esetben megszorítóan kell értelmezni.
Elsődleges szempont a közigazgatási szervek működésének átláthatósága.
A továbbiakban vizsgáljuk meg tehát, hogy a bírói gyakorlatban milyen kivételes esetben merülhet fel, hogy a megtagadáshoz fűződő érdek mégis megelőzi a nyilvánossághoz fűződő elsődleges érdeket.
Az álláspontunk szerinti egyik ilyen legszemléletesebb esetben a felperes amiatt fordult közérdekű adatigényléssel az alpereshez, hogy az alperes adja ki mindazon anyagoknak az emberi alkalmazásra kerülő gyógyszerekről szóló és egyéb, a gyógyszerpiacot szabályozó törvények szerinti előzetes értékelése, valamint új pszichoaktív anyagok minősítését követő kockázatértékelése során keletkezett dokumentumokat, amelyeket a kábítószerekkel és pszichotróp anyagokkal, valamint az új pszichoaktív anyagokkal végezhető tevékenységekről, valamint ezen anyagok jegyzékbe vételéről és jegyzékének módosításáról szóló 66/2012. (IV. 2.) Korm. rendelet hatályba lépése óta értékelt az alperes.
A Kúria Pfv.21.537/2016/4. ítéletében kifejtett álláspontja szerint a kiadni kért adatok speciális mivoltára figyelemmel ebben az esetben valóban indokolt az egyébként kivételes nyilvánosság-korlátozás. A Kúria szerint is fennáll ugyanis annak reális lehetősége (veszélye), hogy a kibontakozó nyilvános szakmai vita az adott igen érzékeny területen óhatatlanul külső nyomás alá helyezi a szakmai vélemények kidolgozásában érintett személyeket és ez valóban alkalmas lehet arra, hogy az alperesi közfeladatot ellátó szerv törvényes működési rendjét vagy feladat- és hatáskörének illetéktelen külső befolyástól mentes ellátását, így különösen az adatot keletkeztető álláspontjának a döntések előkészítése során történő szabad kifejtését veszélyeztesse. A kábítószerek, illetve az azzal azonosan minősülő pszichotróp, vagy pszichoaktív anyagok megítélése olyan kivételesen speciális terület, amelyek nemcsak legális érdekek ütközésével járhatnak, valamint figyelemmel kell lenni arra is, hogy a döntést előkészítő munka eredménye rendszeresen nyilvános jogszabályi rendelkezésekben egyébként is manifesztálódik, továbbá az érintett anyagok listája folyamatosan változik, bővül, átalakul.
18 Kúria Pfv.21.503/2016/6.[19] pont
Ugyanezen ügyben a Kúria által ismertetett mérlegelés kapcsán szükségesnek tartjuk ismertetni a jogerős ítéletet hozó Fővárosi Ítélőtábla indokolásának (Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.21.192/2015/4/II. indokolásának [19]–[21] pontjai) lényegét is, mivel ez megítélésünk szerint szintén fontos további adalékokkal szolgál az érdekmérlegelés szempontjaihoz. Az Ítélőtábla szerint így „figyelembe kellett venni azt a közismert tényt, hogy az illegális drogpiacon megjelenő újabb és újabb pszichoaktív szerek széles körben elérhetők, ezek hatása a szabályozott kábítószerekéhez hasonló, mellékhatásuk, kockázatuk azonban pontosan nem ismert, azokról a fogyasztóknak nincsenek információik. Az ismeretlen szerek használatának elterjedése a fogyasztók egészségügyi ellátását, kezelését is nyilvánvalóan megnehezíti, mindez nem vitásan fokozott egyéni és közösségi egészségkockázattal jár. Köztudomású tényként fogadható el az az alperesi hivatkozás, mely szerint amellett, hogy a szakértői vélemény nyilvánosságra kerülése esetén az adott szakértőt kialakított álláspontja miatt akár szakmai oldalról, akár különböző társadalmi csoportok részéről is támadás érheti, sőt a szakvéleménye miatt a pszichoaktív, pszichotrop szereket terjesztő bűnözői csoportok nyomásgyakorlása alá is kerülhet. A pszichoaktív, pszichotrop szerek illegális értékesítése a bűnözői körök számára közismerten jelentős pénzforrást biztosít, így – miután az alperes szakértőinek döntései ezen bűnözői csoportok által értékesített anyagok forgalmazását egyértelműen érintik, befolyásolják – a szakértői feladatokat ellátó személyek befolyásolásának veszélye reális lehetőség… A másodfokú bíróság osztotta ezért az elsőfokú bíróság azon álláspontját, mely szerint a tárgybeli esetben a kiadni kért adatok nyilvánosságához fűződő közérdek háttérbe szorul az élethez való joggal, az egyéni és a közösségi egészséget érintő alkotmányos alapértékkel szemben.”
Az ítélőtáblai ítélet indokolása idézett részéből különösen az utolsó mondatot tartjuk jelentősnek, mivel ebből egyértelműen levonható a jogalkalmazók számára az az elvi szintű következtetés, mely szerint a közérdekű adatok megismerésének elsődlegességét elsősorban olyan kivételes esetek ronthatják csak le, amikor az információszabadság hasonlóan jelentős, vagy még nála is jelentősebb további alkotmányos alapértékekkel ütközik. Így az élethez való jog megfelelő érvényesülése nyilvánvalóan felette áll az információszabadságnak, de ilyen lehet az egészséghez való jog is, az előbbi joggal való nyilvánvaló kapcsolata miatt.
Említést érdemel továbbá, hogy az Infotv. 31. § (2) bekezdése szerinti bizonyítási teher az érdekmérlegelés esetén – a szükségesség/arányossági teszttel egyezően – szintén az adatkezelő oldalán jelentkezik.
Kúria Pfv.22.163/2016/6. ítéletének indokolása e körben egyértelműen rögzíti (indokolás [8] pont), hogy az alperes csak akkor tagadhatta volna meg jogszerűen az adatigénylés teljesítését, amennyiben sikerrel bizonyítja, hogy az adatigénylésben megjelölt felszámolási eljárások valamely jellemzőjére tekintettel a megtagadás alapjául szolgáló közérdek, a megismerésre irányuló igény teljesítéséhez fűződő közérdeknél nagyobb súlyú. A jogerős ítélet szerint az alperes ezen bizonyítási kötelezettségének nem tudott eleget tenni, és külső objektív szemlélet alapján sem állapítható meg arra utaló
körülmény, hogy a felperes az adatigényléssel a jogszabályi rendelkezések megkerülésére törekedne, vagyis jogait visszaélésszerűen gyakorolná.